Observation (CEACR) - adopted 1997, published 86th ILC session (1998)

La commission note les informations détaillées fournies par le gouvernement dans son rapport en réponse aux observations antérieures. Elle note également les commentaires formulés par le Conseil néo-zélandais des syndicats (NZCTU) concernant l'application de cette convention et de la convention no 99, ainsi que la réponse du gouvernement à ces commentaires.

La participation des employeurs et des travailleurs concernés à l'application des méthodes de fixation des salaires minima

1. La commission relève que, aux termes de l'article 4 de la loi de 1983 sur les salaires minima, le Gouverneur général peut, de temps à autre, prescrire les taux minima de salaires payables aux travailleurs ou aux catégories de travailleurs classés par tranche d'âge. L'article 5 de cette même loi dispose que le ministre du Travail doit revoir chaque année le salaire minimum. Cependant, d'après le gouvernement, c'est désormais une pratique établie en Nouvelle-Zélande que le ministre du Travail écrive au Conseil néo-zélandais des syndicats, en tant que représentant central des employés, et à la Fédération néo-zélandaise des employeurs, en tant que représentant central des employeurs, pour leur notifier que la révision est en cours et leur demander de soumettre leurs contributions. Le ministre estime devoir intégrer dans le processus de révision les contributions de ces organismes et d'autres, avant de formuler ses recommandations.

2. Selon le NZCTU, le principe des conventions relatives aux méthodes de fixation des salaires minima réside dans la consultation entre le gouvernement, d'une part, et les organisations d'employeurs et de travailleurs, d'autre part. Le Conseil des syndicats considère que la politique et la pratique du gouvernement constituent une violation de ce principe pour les raisons suivantes: i) la loi sur les salaires minima a été promulguée en 1983 sans processus de consultation tripartite formel entre le gouvernement, les employeurs et les syndicats; ii) la loi sur les salaires minima fait obligation au ministre du Travail de procéder à une révision annuelle du salaire minimum sans spécifier l'objet de cette révision ni fixer de critère d'évaluation du niveau minimum. La révision est généralement conduite de manière arbitraire. Ni la loi ni aucune déclaration ministérielle ne définit le but de la fixation des salaires minima ni ne spécifie les critères sur la base desquels la révision doit être conduite. En outre, il n'y a pas, hormis un processus de présentation de contributions par écrit, de processus de consultation des employeurs et des syndicats. Les syndicats n'ont pas de rôle spécial ou de fonction particulière dans le processus de prise de décisions du ministre.

3. En réponse aux commentaires du NZCTU, le gouvernement indique que, aux termes de l'article 2 de la convention, chaque Membre est libre de décider "après consultation des organisations patronales et ouvrières, s'il en existe," dans quels secteurs commerciaux, parmi ceux qui sont concernés, les méthodes de fixation des salaires minima doivent être appliquées. La loi de 1983 sur les salaires minima a été introduite aux termes du processus législatif normal en Nouvelle-Zélande. Une composante essentielle de ce processus est le rôle de la commission de sélection parlementaire, qui reçoit les contributions de particuliers et d'organisations au sujet des projets de législation. Le NZCTU aurait eu la possibilité, au même titre que les employeurs et toutes les autres parties intéressées, de formuler des commentaires sur le projet en question dans le cadre du processus législatif. En ce qui concerne le processus de consultation sur les salaires minima, le gouvernement déclare qu'il tient dûment compte de toute une série de facteurs dans le processus de révision, y compris les contributions qu'il avait l'habitude, dans le passé, de demander au NZCTU et à la Fédération néo-zélandaise des employeurs, ainsi que toutes autres contributions qui peuvent lui parvenir. Le processus de prise de décisions est également soumis à un réexamen judiciaire par les tribunaux.

4. En ce qui concerne l'objet des critères d'évaluation du niveau de salaire minimum, le gouvernement indique que la loi sur les salaires minima ne spécifie pas les critères applicables pour la révision annuelle de ces salaires, ni le niveau auquel est fixé le salaire minimum. Le gouvernement soumet à un examen approfondi tous les facteurs entrant en ligne de compte dans le processus de révision. Les critères utilisés lors des précédentes révisions ont été les suivants: i) le rôle du salaire minimum dans le cadre du code des conditions minimales d'emploi; ii) la relation entre les taux minima de salaires et les niveaux d'emploi et de chômage; iii) la formation sur le tas; iv) les incitations au recrutement dans des programmes d'éducation et de formation; et v) l'économie en général.

5. La commission rappelle que l'une des obligations essentielles énoncées dans les instruments relatifs au salaire minimum est que les méthodes de fixation des salaires minima doivent être déterminées et appliquées en consultation avec les organisations d'employeurs et de travailleurs qui doivent participer sur un pied d'égalité. Ainsi que le spécifie le paragraphe 190 de son étude d'ensemble de 1992 sur les salaires minima, cette obligation de consulter les organisations d'employeurs et de travailleurs intéressées doit être observée à différents moments. Tout d'abord, lorsqu'il s'agit de déterminer le champ d'application du système des salaires minima à établir. Ensuite, lors de l'application des méthodes de fixation des salaires minima. Par ailleurs, dans les paragraphes 42 et 44 de son étude d'ensemble de 1982 consacrée aux rapports relatifs à la convention no 144 et à la recommandation no 152 sur les consultations tripartites, la commission a analysé la signification du terme "consultation". Elle a indiqué que ce terme recouvrait une réalité distincte de la simple "information" et de la "codécision". Elle a également indiqué que les avis exprimés lors de consultations constituaient non une participation à la décision, mais une simple étape du processus qui y conduisait et aidait à la prise de la décision. Elle a ajouté que "la consultation devait être en mesure d'influer sur la décision à prendre". En outre, le paragraphe 195 de l'étude d'ensemble sur les salaires minima, 1992, spécifie que la consultation à laquelle les instruments considérés se réfèrent implique que les employeurs et les travailleurs, leurs représentants, ou bien ceux de leurs organisations, ont la faculté réelle d'influer sur les décisions à prendre.

6. Compte tenu de ce qui précède, la commission prie le gouvernement: i) de fournir des informations en ce qui concerne le processus de consultation suivi conformément à l'article 3, paragraphe 2 1), de la convention; ii) de spécifier dans quelle mesure les employeurs et les travailleurs intéressés sont associés en nombre égal et sur un pied d'égalité à l'application des méthodes de fixation des salaires minima, conformément à l'article 3, paragraphe 2 2); et iii) d'indiquer dans quelle mesure les résultats des consultations des employeurs et des travailleurs intéressés sont pris en compte lors de la détermination des salaires minima.

Salaire minimum des adolescents

7. La commission note que, selon l'article 4 de la loi sur les salaires minima, 1983, le Gouverneur général peut, de temps à autre, prescrire les taux minima des salaires payables entre autres aux catégories de travailleurs classées par tranche d'âge. Ainsi, l'Ordonnance relative aux salaires minima, 1997, actuellement en vigueur, prévoit différents taux minima pour les travailleurs entre 16 et 19 ans et pour les travailleurs de 20 ans et plus. Pour chaque catégorie de travailleurs correspondant à une tranche d'âge sont prévus trois types de taux: a) si le travailleur est payé à l'heure ou à la pièce (pour les travailleurs entre 16 et 19 ans: 4,20 dollars néo-zélandais ou un montant équivalent, selon le taux de production du travailleur (contre 7 dollars néo-zélandais pour le travailleur de 20 ans ou plus)); b) si le travailleur est payé à la journée (pour les travailleurs entre 16 et 19 ans: 33,60 dollars néo-zélandais par jour, plus 4,20 dollars néo-zélandais par heure travaillée en plus de la journée de huit heures (contre 56 dollars néo-zélandais et 7 dollars néo-zélandais selon le cas, pour le travailleur de 20 ans ou plus)); c) dans tous les autres cas (pour les travailleurs âgés de 16 à 19 ans: 168 dollars néo-zélandais par semaine, plus 4,20 dollars néo-zélandais par heure travaillée en plus de la semaine de 40 heures (contre 280 dollars néo-zélandais et 7 dollars néo-zélandais selon le cas, pour le travailleur de 20 ans ou plus)).

8. Le gouvernement indique qu'un salaire minimum pour les employés entre 16 et 19 ans est entré en vigueur le 31 mars 1994, suite à sa décision d'introduire un salaire minimum pour les jeunes. Le salaire minimum fixé pour les jeunes correspond à 60 pour cent du taux de salaire pour adulte.

9. La commission renvoie aux paragraphes 169 à 181 de son étude de 1992 d'ensemble sur les salaires minima. Même si les instruments relatifs aux salaires minima ne contiennent aucune disposition prévoyant la fixation de différents taux minima de salaires en fonction de critères comme le sexe, l'âge ou l'aptitude, les principes généraux énoncés dans d'autres instruments doivent être observés, notamment ceux qui figurent dans le Préambule de la Constitution de l'OIT, qui se réfère expressément à l'application du principe "à travail égal, salaire égal". En ce qui concerne l'âge, le paragraphe 171 de l'étude d'ensemble susmentionnée spécifie que la quantité et la qualité du travail effectué doivent être le critère retenu pour déterminer le salaire versé. En conséquence, la commission estime que, même si les conventions relatives aux salaires minima n'interdisent pas la détermination de taux minima inférieurs pour les jeunes travailleurs, les mesures à cet égard doivent être prises en bonne foi et incorporer le principe "à travail égal, salaire égal"; les raisons qui ont motivé l'adoption de taux minima inférieurs pour les groupes de travailleurs en fonction de leur âge et de leurs handicaps doivent être régulièrement réexaminées à la lumière de ce principe.

10. La commission prie le gouvernement d'expliquer les raisons pour lesquelles le salaire minimum pour les jeunes a été fixé à un niveau correspondant à 60 pour cent du salaire minimum pour adulte.

Application générale de la loi sur les salaires minima

11. La commission prend note de l'indication du gouvernement selon laquelle le Département de l'inspection du travail est statutairement habilité à faire appliquer la loi sur les salaires minima en engageant une procédure en recouvrement de salaires au nom d'un travailleur. Le cas échéant, un inspecteur du travail portera plainte gratuitement auprès d'un tribunal du travail et peut aussi engager une procédure pour sanctionner l'employeur. Cependant, la grande majorité des enquêtes menées par l'inspection du travail sont résolues sans qu'il soit nécessaire de recourir à la justice. Les travailleurs (ou leurs représentants) sont aussi habilités à porter plainte contre un employeur pour violation de la loi sur les salaires minima. Ainsi, les salariés néo-zélandais ont le choix entre engager eux-mêmes une procédure ou demander à l'inspection du travail de poursuivre une action en leur nom. Le tribunal du travail examine les plaintes pour violation de la loi sur les salaires minima, déposées soit par l'inspecteur du travail, soit par des travailleurs. Les appels contre les décisions de justice sont entendus par la cour du travail. En vertu de la loi sur les restrictions, 1950, la procédure doit être engagée dans un délai de six ans à compter de la date de violation de la loi sur les salaires minima.

12. S'agissant des informations sur les salaires minima, les travailleurs et les employeurs disposent, d'après le gouvernement, d'un certain nombre de sources d'information pour connaître les taux minima de salaires. Lorsqu'est rendue une nouvelle ordonnance concernant les salaires minima, elle est publiée dans la Gazette, une publication officielle qui fournit des informations sur les règlements devant entrer en vigueur. Les nouveaux taux sont également diffusés par voie de communiqués de presse et par un courrier adressé directement par la poste aux organisations de salariés, aux organisations d'employeurs et aux groupes communautaires intéressés. Le service des relations professionnelles du Département du travail fournit des renseignements sur les salaires minima et autres dispositions réglementaires concernant les conditions d'emploi, dans une série de brochures diffusées par le département, les bureaux d'information du citoyen et autres organisations intéressées. Le service exploite une ligne téléphonique gratuite qui informe les salariés et les employeurs sur toutes les questions touchant aux relations professionnelles, y compris les taux minima de salaires. Les inspecteurs du travail assument également un rôle d'éducation générale en fournissant des informations et en parlant aux organisations intéressées et à divers salariés et employeurs au sujet de leurs droits et obligations en matière d'emploi.

13. Le gouvernement fournit aussi des chiffres concernant le nombre de demandes de renseignements et d'allégations de violations adressées à l'inspection du travail pendant la période considérée (juillet 1992 à mars 1997), ainsi que le nombre d'actions engagées pendant la même période auprès du tribunal du travail dans le domaine des salaires minima. D'après le gouvernement, l'accroissement du nombre de demandes de renseignements adressées à l'inspection du travail pendant la période considérée (qui est passé de 4 932 entre juillet 1992 et juin 1993 à 7 550 entre juillet 1996 et mars 1997) s'explique essentiellement par les initiatives prises par l'inspection du travail en matière d'information et d'éducation, et plus particulièrement par l'introduction de la ligne téléphonique gratuite d'information à l'échelle nationale.

14. Cependant, d'après le NZCTU, le gouvernement a adopté une politique de désengagement à l'égard de l'application du salaire minimum, plaçant ainsi le fardeau sur le salarié. L'inspection du travail ne contrôle pas de son propre gré les fiches salariales et horaires, ne répond pas aux plaintes anonymes envoyées par des employés, intervient rarement pour aider au recouvrement des salaires non réglés lorsque ce fait est constaté et ne poursuit pas les employeurs en infraction pour que leur soit infligées des sanctions pénales. C'est donc une situation où les violations risquent de ne plus être signalées ni détectées, les victimes craignant des représailles au cas où elles seraient identifiées. Les plaintes ne sont souvent déposées que dans des circonstances extrêmes, ou lorsqu'un employé est sur le point de quitter son emploi. Cela réduit à néant la protection réglementaire. Etant donné que l'inspection du travail s'efforce uniquement de recouvrer les sommes dues, les violations de la loi restent, de facto, impunies et permettent aux employeurs de s'assurer un gain net. Le NZCTU se réfère aux chiffres indiqués dans le rapport du gouvernement, selon lesquels il n'y a eu, de juin 1996 à mars 1997, que deux actions pénales et une action en recouvrement devant le tribunal du travail dans des affaires touchant aux salaires minima. Le Conseil des syndicats se déclare préoccupé par un dispositif d'inspection qui ne lui paraît pas suffisamment dynamique et par une connaissance trop fragmentaire des droits minima sur le lieu de travail.

15. En réponse aux commentaires du NZCTU, le gouvernement fait valoir qu'en cas d'infraction aux dispositions sur les salaires minima la priorité de l'inspection du travail est d'assurer que cette violation soit corrigée, que la loi soit respectée et que les employés reçoivent leur est dû dans les meilleurs délais. En général, il n'est pas nécessaire pour cela d'ester en justice devant le tribunal du travail ou la cour du travail. Cependant, s'il faut en passer par là, des sanctions sont préconisées dans tous les cas où la violation est jugée suffisamment grave.

Application de la loi sur les salaires minima dans le secteur agricole

16. S'agissant de l'application des salaires minima dans le secteur agricole, le NZCTU fait observer que la loi sur les salaires minima a une portée générale et que, en conséquence, le gouvernement a eu tendance à apporter les mêmes réponses aux dispositions de cette convention et de la convention no 99. Le NZCTU considère que, même si ses commentaires concernant l'insuffisance de l'inspection et les lacunes du dispositif d'application s'appliquent à ces deux domaines, l'agriculture présente des problèmes supplémentaires qui lui sont spécifiques et qui ne sont pas suffisamment pris en compte dans le rapport du gouvernement concernant la convention no 99. Selon le NZCTU, il s'agit là d'un avatar de la réforme économique, qui a pris beaucoup d'ampleur dans les secteurs non structurés. Il ressort des études menées par le gouvernement que les infractions aux dispositions concernant les salaires minima sont courantes dans l'agriculture (voir Situation and outlook of NZ agriculture, 1993). Un travailleur mal payé tend à chercher un meilleur emploi plutôt que d'essayer de faire valoir son droit en justice. L'échelle des exploitations agricoles néo-zélandaises est réduite au point que la relation de travail entre le travailleur et son employeur s'exprime par un rapport de un pour un, en sorte qu'il est pratiquement impossible pour le travailleur de porter plainte tout en maintenant cette relation de travail. D'où la nécessité d'intégrer dans le dispositif d'application des efforts supplémentaires visant à faire connaître le niveau des salaires minima à l'occasion des inspections de routine. En outre, l'agriculture est le seul secteur où des déductions sont faites sur le salaire minimum pour le paiement du gîte et du couvert. Cette formule permet d'éviter de payer le salaire minimum nominal. Il faut donc s'employer davantage à déterminer si le gîte et le couvert sont de qualité telle qu'ils justifient les déductions faites sur les salaires minima. Enfin, le NZCTU estime que la non-application du salaire minimum est pratique courante dans l'horticulture, où les employés reçoivent un salaire à la pièce, notamment sur la base de contrats saisonniers à court terme pour les récoltes de fruits et de légumes. Le salaire à la pièce est un moyen détourné d'éviter de payer le salaire minimum, et les revenus réels sont souvent inférieurs au salaire minimum. Une action beaucoup plus énergique est donc nécessaire pour éradiquer ces violations massives de la loi.

17. En réponse aux observations du NZCTU, le gouvernement se déclare partisan de promouvoir l'éducation des employés et des employeurs de tous secteurs en matière de droits et obligations. L'un des objectifs poursuivis par l'introduction du service national gratuit d'informations téléphoniques était de faciliter l'accès à l'information pour les employés en zone rurale et pour les autres employeurs éprouvant des difficultés à contacter les bureaux de l'inspection du travail. Même si des mesures sont mises en oeuvre à titre préventif pour garantir plus largement le respect des obligations pertinentes en matière d'emploi, le gouvernement estime que le fait d'informer employés et employeurs sur les questions touchant aux salaires minima est la méthode la plus efficace. En ce qui concerne les déductions sur la fiche de paie, la loi sur les salaires minima dispose que certaines déductions spécifiées et limitées sont possibles lorsqu'un employé reçoit le gîte et le couvert de son employeur.

18. Quant à l'application du salaire minimum aux travailleurs employés avec un salaire à la pièce dans l'horticulture, le gouvernement fait valoir que la loi sur les salaires minima s'applique quelles que soient les modalités de paiement. Le taux minimum statutaire est exigible, que le travailleur soit payé à l'heure ou en fonction de la quantité produite. Si un employé estime avoir été payé en dessous du salaire minimum, il peut porter plainte auprès de l'inspection du travail.

Conclusions

19. Compte tenu de ce qui précède, la commission rappelle que l'article 4, paragraphe 1, de cette convention ainsi que l'article 4, paragraphe 4, de la convention no 99 préconisent que soient prises les mesures propres à garantir que les salaires ne seront pas inférieurs aux taux minima établis et que soient notamment appliquées des sanctions en cas d'infraction aux dispositions pertinentes, afin de garantir aux travailleurs le paiement des taux minima. Par rapport au nombre de violations de la législation sur les salaires minima, le nombre d'actions pénales (deux sur un total de 88 violations alléguées de la législation relative aux salaires minima, entre juillet 1996 et mars 1997) paraît très faible et insuffisamment dissuasif pour garantir le respect des dispositions pertinentes. En outre, se référant à ses commentaires au titre de la convention (no 81) sur l'inspection du travail, 1947, et aux conclusions formulées par la Commission de la Conférence de 1996 sur l'application de la convention no 81, la commission estime l'effectif de l'Inspection générale du travail (19 inspecteurs) insuffisant par rapport au nombre de sites à inspecter. Elle prie le gouvernement, conformément à l'article 5 et au Point V du formulaire de rapport: i) de fournir les données statistiques disponibles sur les nombres et les catégories de travailleurs couverts par la réglementation sur les salaires minima; et ii) de continuer à communiquer les résultats des inspections effectuées (y compris dans le secteur agricole), ainsi que le nombre des infractions constatées et des sanctions imposées.