Observation (CEACR) - adopted 2007, published 97th ILC session (2008)

La commission prend note des informations contenues dans le rapport du gouvernement, des conclusions du Comité de la liberté syndicale à l’issue de son examen des mesures prises par le gouvernement pour appliquer les recommandations de la commission d’enquête (345^e rapport, approuvé par le Conseil d’administration lors de sa 298^e session) et du débat qui a eu lieu en juin 2007 au sein de la Commission de l’application des normes de la Conférence. Elle prend note des rapports des missions effectuées au Bélarus en janvier 2007 (participation à un séminaire organisé à l’intention des juges et des procureurs) et en juin 2007 (en réponse à la demande formulée en 2007 par la Commission de l’application des normes de la Conférence). Elle prend également note des commentaires de la Confédération syndicale internationale (CSI) sur l’application de la convention en droit et dans la pratique. Enfin, elle relève dans le rapport du gouvernement que des consultations relatives aux recommandations de la commission d’enquête ont eu lieu en février et mai 2007 à Genève entre des représentants du gouvernement et le Bureau.

La commission rappelle que tous ses commentaires auxquels il n’a pas encore donné suite portent sur des questions qui sont directement liées aux recommandations de la commission d’enquête.

Article 2 de la convention. La commission rappelle que dans ses précédents commentaires elle avait noté que le décret présidentiel n^o 605 du 6 octobre 2006, qui porte sur certaines questions relatives à l’enregistrement par l’Etat d’associations publiques et de leurs syndicats (confédérations), a aboli la Commission républicaine d’enregistrement. Elle avait également noté que la responsabilité de l’enregistrement incombait désormais au ministère de la Justice, aux départements de la justice des conseils exécutifs régionaux et à la Commission exécutive de la ville de Minsk, et elle avait prié le gouvernement de la tenir informée de la façon dont l’enregistrement est effectué par ces autorités et de tout obstacle qui entraverait, dans la pratique, le droit des travailleurs de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier. La commission constate avec regret que le gouvernement ne fournit aucune information à ce sujet hormis l’indication selon laquelle, en 2006-07, quatre des six syndicats affiliés au Syndicat des radioélectroniciens (REWU) ont été enregistrés comme ils en avaient fait la demande. La commission en déduit que deux organisations ne sont toujours pas enregistrées. En outre, elle relève dans les conclusions qui figurent dans le 345^e rapport du Comité de la liberté syndicale qu’aucun progrès n’a été fait en vue d’enregistrer les organisations de premier degré qui faisaient l’objet de la plainte, conformément aux recommandations de la commission d’enquête. La commission note en outre que, du fait du non-enregistrement d’organisations de premier degré, l’enregistrement de trois organisations régionales de l’Union des syndicats libres du Bélarus (BFTU) a été refusé (organisations de Mogilev, Baranovichi et Novopolotsk-Polotsk). La commission exprime donc le ferme espoir que le gouvernement prendra toutes les mesures nécessaires pour l’enregistrement immédiat de ces organisations de base et régionales pour que les travailleurs concernés puissent exercer leur droit de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier sans autorisation préalable. Elle prie de nouveau le gouvernement de l’informer de la procédure d’enregistrement auprès des organes susmentionnés et d’indiquer le nombre d’organisations enregistrées et de celles auxquelles l’enregistrement a été refusé.

La commission relève dans le rapport du gouvernement que, pour améliorer la législation et la pratique relatives à la constitution et à l’enregistrement de syndicats, un projet de loi sur les syndicats a été élaboré avec la participation des partenaires sociaux et l’aide du BIT. Une fois cette loi adoptée, le décret présidentiel n^o 2 de 1999 n’aura plus d’effet. La commission prend note du projet de loi sur les syndicats dans sa version de mai 2007 et attire l’attention sur les points suivants.

La commission note que le projet prévoit une procédure simplifiée pour la constitution de syndicats d’entreprise qui n’ont pas la personnalité juridique et qui seraient simplement inscrits au registre, par opposition à ceux qui ont la personnalité juridique et qui doivent être enregistrés. Toutefois, la commission ne saisit pas bien la distinction qui est faite dans la pratique au Bélarus entre les syndicats dotés de la personnalité juridique et les autres. La commission se voit donc dans l’obligation de rappeler que, lorsque la législation fait de l’acquisition de la personnalité juridique une condition préalable à l’existence et au fonctionnement des organisations, les conditions pour l’obtention de la personnalité juridique ne doivent pas être telles qu’elles équivalent en fait à une autorisation préalable nécessaire pour la constitution de l’organisation, ce qui reviendrait à mettre en cause l’application de l’article 2 (voir étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 76). Par conséquent, la commission prie le gouvernement de fournir des informations précises sur la distinction qui serait établie entre les syndicats dotés de la personnalité juridique et les autres ainsi que les conséquences de cette distinction sur le fonctionnement des syndicats.

La commission note en outre que le projet propose le maintien de la règle des 10 pour cent pour l’enregistrement au niveau de l’entreprise (art. 15 du projet de loi). Rappelant qu’elle demande depuis plusieurs années au gouvernement de modifier cette règle, la commission prie celui-ci de prendre les mesures nécessaires pour abaisser cette exigence qu’elle considère trop élevée, en particulier dans les grandes entreprises.

La commission note également que l’exigence d’une adresse légale est maintenue pour tous les syndicats d’entreprise qui souhaitent être enregistrés ainsi que pour tous les syndicats de niveau supérieur. Les syndicats d’entreprise qui ne briguent pas la personnalité juridique devront donner une adresse de contact. La commission note que le projet ne contient pas de définition claire des expressions «adresse de contact» et «adresse légale». A ce sujet, la commission rappelle que la commission d’enquête avait fait observer que l’exigence d’une adresse légale avait créé des obstacles à l’enregistrement de syndicats, notamment en raison de l’absence de règles indiquant clairement le lieu qui pourrait être considéré comme une adresse légale convenable si l’employeur ne fournit pas une telle adresse. Compte tenu de la fréquence des refus d’enregistrement d’organisations de tous niveaux parce qu’elles n’avaient pas une adresse légale acceptable, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que la nouvelle législation autorise l’enregistrement de toutes les organisations de travailleurs, indépendamment de leur niveau, qui le demandent sur la base d’exigences simplifiées concernant la présentation d’une adresse valable.

En outre, la commission note que le projet de loi maintient un lien étroit entre la représentativité et les droits des syndicats, ce que la commission elle-même et le Comité de la liberté syndicale avaient précédemment critiqué. La commission estime que l’octroi de tels privilèges aux syndicats représentatifs pourrait influencer indûment le choix d’une organisation par les travailleurs et compromettre le droit des travailleurs de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 98 et 104). Elle considère par ailleurs que l’octroi de privilèges si étendus aux syndicats représentatifs, combiné avec l’incertitude entourant le statut qui peut être obtenu par des syndicats sans personnalité juridique, peut donner lieu à une influence indue sur le choix fait par les travailleurs quant à l’organisation à laquelle ils souhaitent adhérer. La commission se réfère aux conclusions contenues au paragraphe 93 du 345^e rapport du Comité de la liberté syndicale, dans lesquelles celui-ci rappelle qu’il a, à plusieurs occasions, conseillé au gouvernement de ne pas modifier les dispositions de la législation sur les syndicats qui ont trait à la représentativité. Elle considère qu’avant d’introduire la notion de représentativité le gouvernement doit veiller à ce qu’il existe dans le pays un climat propice à l’épanouissement des organisations syndicales, qu’elles fassent ou non partie de la structure traditionnelle. A l’instar du Comité de la liberté syndicale, la commission prie instamment le gouvernement de renoncer à cette approche et de veiller à ce que la nouvelle loi sur les syndicats garantisse pleinement et véritablement la liberté d’association et le droit de tous les travailleurs de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier.

La commission constate que la procédure d’inscription au registre, prévue au chapitre 3 du projet de loi, est beaucoup trop détaillée. Elle considère que si les Etats restent libres de prévoir dans leur législation, telles formalités qui leur semblent propres à assurer le fonctionnement normal des organisations professionnelles, ces formalités ne doivent pas mettre en cause les garanties prévues par la convention dans la pratique (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 74). La commission rappelle que la commission d’enquête a considéré que le principal problème auquel se heurtent les syndicats pendant la procédure d’enregistrement tient à l’application de la législation dans la pratique par les autorités responsables. Elle considère que, lorsque la procédure d’enregistrement est assortie d’un nombre excessif de règles, le risque existe que les autorités compétentes ne trouvent facilement un prétexte pour refuser l’enregistrement d’un syndicat. En particulier, selon l’article 21 du projet de loi, l’enregistrement peut être reporté en cas de «préparation insatisfaisante des documents», ce qui laisse une grande latitude d’interprétation aux autorités responsables de l’enregistrement. La commission rappelle que des problèmes de compatibilité avec la convention se posent lorsque les autorités administratives compétentes font un usage excessif de leur marge d’appréciation, des textes peu précis favorisant de telles interprétations (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 75). En conséquence, la commission prie le gouvernement de veiller à ce que les formalités d’enregistrement ne reviennent pas dans la pratique à nier les garanties prévues dans la convention.

Le gouvernement indique que des consultations ont eu lieu sur le projet de loi avec les partenaires sociaux, sous les auspices du Conseil pour l’amélioration de la législation sociale et du travail (conseil d’experts). Toutes les parties concernées, y compris les représentants de la Fédération des syndicats du Bélarus (FPB) et du Congrès des syndicats démocratiques (CDTU), ont eu l’occasion d’exprimer leurs vues sur la nouvelle loi. Une mission du BIT, qui s’est rendue au Bélarus en juin 2007, a participé à une réunion du conseil d’experts. Le gouvernement affirme que pendant l’examen du projet de loi sur les syndicats les représentants du BIT se sont déclarés d’avis qu’il ne serait pas utile au stade actuel d’introduire des amendements qui ne seraient pas approuvés par toutes les parties impliquées dans le dialogue social. Le gouvernement ajoute qu’il a été souligné, en particulier, que le texte de la loi sur les syndicats, tel qu’élaboré par le gouvernement, soulève plusieurs difficultés importantes et difficiles (par exemple en ce qui concerne la représentativité des syndicats) dont le réexamen prendra inévitablement du temps. A ce propos, la mission du BIT a proposé que le gouvernement envisage la possibilité d’adopter une démarche différente: ne pas adopter la nouvelle loi pour le moment mais se concentrer sur la question principale, à savoir l’enregistrement des syndicats. Les résultats de la mission du BIT à Minsk ont été ensuite discutés par le gouvernement. Compte tenu des recommandations de la mission, la décision a été prise de continuer à s’efforcer d’améliorer la législation sur les syndicats afin que se dégage un consensus entre les parties. La commission relève cependant dans le rapport de la mission que celle-ci a exprimé de sérieuses préoccupations à propos de deux points: i) la question de l’enregistrement; ii) la différence entre les syndicats dotés de la personnalité juridique et les autres; et iii) la question de la représentativité.

La commission exprime le ferme espoir que le futur projet de loi sur les syndicats sera élaboré en consultation avec les syndicats concernés et que la loi définitive sera pleinement conforme aux dispositions de la convention. Elle prie le gouvernement de lui faire parvenir une copie du projet de loi sur les syndicats dès qu’il sera terminé pour qu’elle puisse en évaluer la conformité avec la convention.

Article 3. La commission note que, selon l’article 41(3) du projet de loi sur les syndicats, les dirigeants locaux et l’administration peuvent demander des informations sur des questions relatives aux activités statutaires des syndicats et examiner leurs documents et décisions. La commission souhaiterait savoir si le contrôle des activités syndicales peut avoir lieu en tout temps à la discrétion des autorités compétentes. A ce propos, elle considère que le contrôle devrait se borner à une obligation de soumettre des rapports financiers périodiques ou être effectué parce qu’il existe de sérieuses raisons de considérer que les actions d’une organisation sont contraires à ses statuts ou à la loi (qui de son côté ne devrait pas être en contradiction avec les principes de la liberté syndicale). Dans le même ordre d’idée, il n’y pas atteinte à la convention si la vérification est limitée à des cas exceptionnels, par exemple pour faire enquête sur une plainte ou s’il y a eu des allégations de malversation. Dans tous les cas, l’autorité judiciaire compétente devrait avoir un droit de réexamen, offrant toutes les garanties d’impartialité et d’objectivité, tant sur les questions de fond que de procédure. Des problèmes de compatibilité avec la convention se posent lorsque la loi accorde aux autorités un pouvoir de contrôle qui va au-delà des principes énoncés dans le paragraphe précédent, par exemple lorsque les autorités administratives ont à tout moment le droit d’inspecter les livres et autres documents des organisations, d’effectuer des recherches et d’exiger des renseignements (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 125 et 126). La commission prie le gouvernement de veiller à ce que le projet de loi soit conforme au principe énoncé ci-dessus.

La commission constate avec regret qu’aucune information n’a été donnée en ce qui concerne les mesures prises pour modifier la loi sur les activités de masse et les articles 388, 390, 392 et 399 du Code du travail ainsi que pour permettre aux employés de la Banque nationale de participer à une action collective sans être sanctionnés. La commission se voit donc dans l’obligation de rappeler une fois de plus que, depuis plusieurs années, elle prie le gouvernement de modifier ces dispositions. Etant donné que les dispositions législatives susmentionnées enfreignent le droit des travailleurs d’organiser leurs activités et leurs programmes d’action sans ingérence des autorités publiques, la commission renouvelle sa précédente demande et prie le gouvernement de la tenir informée des mesures prises à ce sujet.

Articles 3, 5 et 6. La commission déplore l’absence d’information sur les mesures prises pour modifier l’article 388 du Code du travail qui interdit aux grévistes de recevoir une aide financière de l’étranger et le décret n^o 24 relatif à l’utilisation d’une telle aide afin que les organisations d’employeurs et de travailleurs puissent effectivement organiser leur gestion et leur administration et bénéficier de l’assistance d’organisations internationales d’employeurs et de travailleurs. Le gouvernement indique que le décret n^o 24 n’interdit pas de recevoir une aide étrangère, notamment de syndicats internationaux, mais fixe seulement les conditions d’utilisation de cette aide et la procédure de déclaration. Le gouvernement réaffirme que la disposition du décret qui prévoit la dissolution d’un syndicat en cas d’infraction n’a jamais été appliquée et que, par conséquent, il n’est pas justifié de modifier la procédure en vigueur concernant l’aide étrangère. La commission se voit dans l’obligation de rappeler que, selon elle, le fait que cette disposition n’ait pas été appliquée ne permet pas de conclure que les activités syndicales n’ont pas été entravées, étant donné que la simple existence de cette interdiction et de ses conséquences juridiques sont suffisantes pour empêcher les syndicats d’utiliser de cette manière une assistance financière. La commission se voit donc dans l’obligation de réaffirmer que les restrictions à l’utilisation d’une aide étrangère pour des activités syndicales légitimes sont contraires aux droits des organisations nationales d’employeurs et de travailleurs de recevoir une assistance financière de la part d’organisations internationales d’employeurs et de travailleurs pour réaliser leurs buts. Elle prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier à la fois le décret n^o 24 et l’article 388 du Code du travail, afin qu’il ne soit pas interdit aux organisations de travailleurs d’utiliser une telle aide aux fins d’une action collective ou de toute autre activité licite.

La commission estime que la situation actuelle au Bélarus est loin de garantir le plein respect de la liberté d’association et l’application des dispositions de la convention. Prenant note des indications que le gouvernement donne dans son rapport, à savoir qu’il persévérera dans ses efforts pour mettre en application les recommandations de la commission d’enquête en y associant les partenaires sociaux et demande pour cela la coopération du Bureau, la commission exprime le ferme espoir que le gouvernement prendra sans délai les mesures nécessaires pour appliquer toutes les recommandations de la commission d’enquête et veillera à ce que toute nouvelle loi concernant les droits syndicaux soit pleinement conforme aux dispositions de la convention.

Elle exprime à nouveau le ferme espoir que tout acte d’ingérence des autorités publiques dans les affaires internes des syndicats sera publiquement condamné.

Elle prie le gouvernement de répondre aux commentaires transmis par la CSI le 3 octobre 2007.

[Le gouvernement est prié de fournir des données complètes à la Conférence à sa 97^e session.]