Direct Request (CEACR) - adopted 2008, published 98th ILC session (2009)

Article 1 e) de la convention. Discrimination raciale et imposition d’un travail obligatoire. Dans ses commentaires antérieurs, la commission avait pris note des statistiques gouvernementales, notamment celles recouvrées dans le cadre des enquêtes sur la détention effectuées par le Bureau des statistiques de la justice qui font apparaître des disparités d’abord raciales importantes dans les taux d’incarcération fédéraux, étatiques et locaux, ensuite un nombre disproportionné d’hommes afro-américains arrêtés, reconnus coupables et condamnés dans des affaires de drogue. Sachant que les peines de prison comportent normalement l’obligation de travailler, la commission avait sollicité du gouvernement des commentaires sur ces chiffres et une indication de toutes mesures prises ou envisagées pour assurer que l’imposition de peines de prison comportant du travail obligatoire sont exemptes de discrimination fondée sur la race, le milieu social ou l’origine nationale.

La commission note que le gouvernement indique, dans son dernier rapport, que dans les prisons des Etats-Unis le travail forcé n’est pas une «mesure» de discrimination raciale au sens de l’article 1 e) de la convention, et que toute «enquête complémentaire quant aux causes du nombre disproportionné d’hommes afro-américains arrêtés, reconnus coupables et condamnés irait au-delà du champ d’application de l’article 1 e) de la convention et n’est donc pas pertinente pour examiner le respect de la convention par les Etats-Unis».

La commission fait cependant remarquer que le champ d’application de la convention est plus large que ce que suggère le gouvernement. Elle rappelle que dans son Etude d’ensemble de 2007, elle a expliqué que l’article 1 e) requiert l’abolition de toute distinction ou discrimination fondée sur des critères raciaux et d’autres critères «lors de l’imposition» d’un travail à des fins de production ou de service, et que les situations dans lesquelles une «sanction comportant du travail obligatoire» frappe plus lourdement certains groupes définis en fonction de considérations raciales et autres relèvent de la convention.

La commission note que, dans sa communication en date du 17 janvier 2008, la Fédération américaine du travail et Congrès des organisations industrielles (AFL-CIO), a formulé des commentaires sur le rapport du gouvernement sur l’application de la convention (novembre 2007). Une copie de cette communication a été transmise au gouvernement le 12 février 2008 afin qu’il puisse faire des commentaires sur les questions qui y étaient soulevées. Dans sa communication, l’AFL-CIO s’est référée à la question de la discrimination raciale existant dans l’assignation du travail pénitentiaire au sein des établissements de détention aux niveaux fédéral, étatique et local. Le syndicat s’est référé à des travaux de recherche indépendants effectués par un analyste du Bureau de la recherche et de l’évaluation du Bureau fédéral des prisons, publiés en 1997. Les travaux concluent à l’existence de distinctions raciales dans l’affectation à des travaux au sein des établissements de détention fédéraux; ils soulignent la tendance de l’administration pénitentiaire «à affecter d’abord les détenus afro-américains aux emplois les moins qualifiés et les moins bien payés» et ensuite les détenus hispaniques, contrairement aux détenus blancs. Cette étude, pour laquelle ont été utilisées les neuf catégories de travail exécuté par des détenus, telles que répertoriées par le gouvernement, définit les travaux et tâches comme qualifiés ou non qualifiés. L’AFL-CIO a en outre cité un certain nombre d’affaires portées devant les tribunaux et qui mettent en cause ces pratiques alléguées; certaines sont basées sur des preuves statistiques établissant que les détenus noirs sont disproportionnellement sous-représentés dans les types de travaux en détention les plus demandés; enfin, il existe des preuves sur les disparités raciales en matière de rémunération dans les différentes catégories d’emploi. L’AFL-CIO a souligné que ces pratiques alléguées ont des répercussions sur la réadaptation et la récidive. En effet, «les études ont montré que les détenus affectés à des emplois qualifiés lorsqu’ils sont en prison risquent moins de retourner en détention que ceux qui sont affectés à des emplois non qualifiés».

La commission exprime l’espoir que dans son prochain rapport le gouvernement formulera les commentaires appropriés sur ces allégations et fournira toute statistique disponible concernant la répartition en fonction de la race, des travaux et tâches qualifiés et non qualifiés à exercer en détention dans les établissements fédéraux, d’état, de comtés et locaux, et qu’il fournira également des informations actualisées sur l’état d’avancement et l’issue des affaires examinées par les tribunaux et citées par l’AFL-CIO dans sa communication, ainsi que sur toute affaire plus récente relative à cette question.

La commission note que la Commission des condamnations pénales des Etats-Unis (USSC), dans son quatrième rapport au Congrès, en mai 2007, sur la politique fédérale en matière de condamnations pour trafic de cocaïne, se réfère au problème grave et permanent des distinctions raciales dans les condamnations prononcées pour des délits de trafic de cocaïne, associé à ce qui est connu comme le «ratio de quantité de drogue 100 à 1». Le Congrès, en adoptant des sanctions au titre de la loi de 1986 contre le trafic de stupéfiants, a fait une différence entre les deux principaux types de cocaïne – la cocaïne hydrochloride (cocaïne en poudre) et la cocaïne base (crack) – pour pouvoir sanctionner plus sévèrement le trafic de cette dernière. La conséquence inhérente à la condition du déclenchement de la sanction minimale de cinq à dix ans d’emprisonnement est la multiplication par 100 de la quantité de poudre: ratio poudre/crack: 100 à 1. La commission note que l’USSC conclut que: «à cause du ratio de quantité de drogue 100 à 1, les sanctions infligées uniquement sur la base de la quantité de drogue… sont de trois à six fois plus longues pour les délits liés au crack que pour ceux liés à la cocaïne en poudre, et ce pour des quantités de drogue équivalentes…» et que: «du fait de cette distinction, légale et réglementaire, entre ces deux formes de cocaïne, … les condamnations infligées en relation avec le crack sont nettement plus lourdes, pour quelque quantité de drogue que ce soit, que celles infligées en relation avec la cocaïne en poudre». La commission note également que, selon l’USSC: «historiquement, la majorité des délinquants liés au crack sont des Noirs», et les données démographiques fournies par l’USSC montrent que les Afro-Américains, qui comptent approximativement pour 12,3 pour cent de la population totale des Etats-Unis, représentaient en 2006 environ 81,8 pour cent des délinquants fédéraux liés au crack, mais seulement 27 pour cent en ce qui concerne la cocaïne en poudre. L’USSC a indiqué dans son rapport que: «les statistiques et informations actuelles continuent de conforter les principales conclusions du rapport 2002 de la commission et notamment le fait que: … (4) la sévérité actuelle des sanctions liées au crack a surtout un impact sur les minorités.»

La commission prend note des recommandations fermes et unanimes de l’USSC au Congrès dans son rapport de mai 2007, à savoir: relèvement du seuil minimum obligatoire pour la quantité de crack déclenchant une sanction afin de concentrer davantage les peines sur les principaux trafiquants, et abrogation de la disposition de la loi de 1988 sur le trafic de stupéfiants qui impose une sanction minimum obligatoire pour la simple possession de crack. La commission note avec intérêt que plusieurs lois récemment adoptées par le Congrès concernent la disparité des sanctions pour délits liés au crack ou à la cocaïne en poudre et leur impact racialement discriminatoire sur la longueur des peines de détention prononcées. Ces lois sont notamment: la loi de 2007 sur l’égalisation des peines cocaïne en poudre-crack (H.R. 79), la loi de 2007 sur les sanctions équitables crack-cocaïne (H.R. 460), la loi fondamentale de 2007 sur la réforme des sanctions liées aux drogues et sur la cocaïne (H.R. 4545), et la loi de 2008 sur l’équité des sanctions pour trafic de cocaïne (H.R. 5035).

La commission exprime l’espoir que dans son prochain rapport le gouvernement sera en mesure de rendre compte de l’adoption de cette législation, qu’il prendra par ailleurs des mesures pour donner suite aux recommandations de l’USSC et mettre sa législation et sa pratique en conformité avec la convention, et qu’il rendra compte des mesures prises dans ce sens.

Traite des personnes. Dans sa précédente observation, la commission avait demandé au gouvernement de communiquer des statistiques et informations actualisées concernant les poursuites, les condamnations et les sanctions imposées aux personnes responsables de la traite des personnes, notamment sur les progrès enregistrés grâce aux mesures prises pour intensifier les enquêtes et les poursuites et associer les autorités locales et celles des Etats à la lutte contre la traite, de même que des informations sur les conclusions des recherches et projets de recherche menés sous la direction de l’Institut national de la justice (NIJ) – qui est l’organisme de recherche, développement et évaluation du Département de la justice des Etats-Unis – quant aux procédures les mieux à même de permettre d’identifier et d’enquêter sur les affaires de traite et de résoudre les obstacles juridiques que rencontrent les autorités pour poursuivre les trafiquants. La commission avait également demandé au gouvernement des informations actualisées sur les mesures prises pour améliorer les moyens permettant d’identifier les victimes de la traite et les prendre en charge et pour améliorer l’accès des victimes aux services gouvernementaux, y compris sur les mesures tendant à améliorer la coordination «interagences» des services s’adressant aux victimes.

Dans son dernier rapport, le gouvernement se réfère au rapport annuel que le ministre de la Justice adresse au Congrès sur l’évaluation des activités de lutte contre la traite des personnes du gouvernement des Etats-Unis, ainsi qu’à la page Web du NIJ sur ses projets de recherche internationaux relatifs à la traite des personnes. La commission a pris note de ces rapports et documents ainsi que des informations actualisées qu’ils fournissent sur les questions qu’elle a soulevées et sur d’autres mesures récemment prises ou envisagées par le gouvernement pour lutter contre la traite des personnes.

La commission prend note du Rapport annuel au Congrès pour l’exercice budgétaire 2007 (FY 2007), établi en mai 2008 par le ministre de la Justice, ainsi que de la série de recommandations qu’il comprend pour l’exercice budgétaire 2008, et dont la préface contient la déclaration suivante: «Pour secourir efficacement les victimes et atténuer le problème de la traite des personnes aussi bien aux Etats-Unis qu’à l’étranger, le gouvernement des Etats-Unis reconnaît qu’il devrait prendre les mesures supplémentaires suivantes…». Ces recommandations portent sur des mesures visant à: créer une filière pour les citoyens qui remplissent les conditions nécessaires à l’obtention d’un «visa T» (c'est-à-dire les victimes de la traite qui ont droit au statut «de non-immigrant T» en tant que forme d’aide à l’immigration) en publiant une réglementation permettant d’ajuster le statut des détenteurs d’un visa T; s’assurer que les victimes ressortissantes des Etats-Unis sont tout aussi efficacement identifiées, protégées et aidées que les victimes étrangères, y compris par des systèmes appropriés de gestion de cas; accentuer les efforts «interagences» dans la lutte contre la traite à des fins d’exploitation du travail en plus de la traite à des fins d’exploitation sexuelle; faire en sorte que les forces de l’ordre et les bénéficiaires des services, les contractants et les partenaires collaborent avec diligence à l’identification des victimes, à la fourniture des soins et à la fourniture d’une aide à l’immigration; élaborer des matériels pédagogiques sur la traite des personnes aux Etats-Unis, à diffuser par l’intermédiaire des établissements d’enseignement et des institutions communautaires; continuer à développer la coopération «interagences» pour les mesures de lutte contre la traite des personnes, et notamment l’obtention de financements internationaux; s’assurer que les enfants victimes de formes graves de traite des personnes (qu’ils soient citoyens américains ou étrangers) aient accès aux services et prestations, quelles que soient leurs capacités à aider les forces de l’ordre; et lancer des campagnes dans les médias.

La commission prend également note du rapport au Congrès du Government Accountability Office (GAO), en date de juillet 2007, intitulé «Traite des personnes: un cadre stratégique pourrait contribuer au renforcement de la collaboration “interagences” nécessaire pour lutter efficacement contre les délits de traite». Dans son étude, effectuée de juin 2006 à juin 2007, le GAO constate que bien que les agences fédérales aient coordonné leurs activités au cas par cas en matière d’enquêtes et de poursuites pour des délits de traite, des fonctionnaires du Département de la justice (DOJ) et du Département de la sécurité intérieure (DHS) ont considéré qu’il était nécessaire de promouvoir et développer les efforts déployés par les Etats-Unis pour lutter contre la traite grâce à des stratégies plus collaboratives et plus proactives d’identification des victimes de la traite. Pour que le gouvernement des Etats-Unis puisse optimiser sa capacité à faire appliquer la législation sur la traite des personnes, le GAO a recommandé que le ministre de la Justice et le secrétaire à la Sécurité intérieure, de même que les autres agences qui participent aux actions permettant d’assurer le respect de la loi, élaborent et mettent en œuvre un cadre stratégique général d’enquêtes et de poursuites pour les délits de traite, pour au minimum: définir le résultat commun qui doit être obtenu; mettre sur pied des stratégies conjointes ou de renforcement mutuel; convenir des rôles et responsabilités respectifs; et élaborer des politiques, procédures et autres moyens permettant d’opérer au-delà des limites du champ d’intervention des autres agences. De plus, pour permettre au Bureau of Justice Assistance (BJA) de mieux aider les groupes d’experts financés au niveau fédéral mais intervenant au niveau des états et au niveau local, le GAO a recommandé que le ministère de la Justice donne pour instruction au directeur du BJA d’établir et appliquer un plan permettant de mieux cibler l’assistance technique des groupes d’experts.

La commission prend note des informations fournies par le gouvernement, notamment de celles examinées ci-dessus, sur les mesures prises ou envisagées pour améliorer son action de lutte contre la traite des personnes.