Observation (CEACR) - adopted 2009, published 99th ILC session (2010)

La commission prend note du rapport du gouvernement reçu en juillet 2008, de ses réponses aux précédents commentaires et des nombreux documents en annexe concernant l’application du décret législatif n^o 124 du 23 avril 2004 sur la rationalisation des fonctions d’inspection relatives à la sécurité sociale et au travail.

Article 3, paragraphe 2, de la convention. Effets du contrôle et de la répression de l’emploi illégal et du travail clandestin sur le contrôle des conditions de travail. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté que de nombreuses mesures à caractère structurel et législatif prises en application du décret législatif n^o 124/2004 étaient centrées sur le renforcement des pouvoirs du ministère du Travail et de la Politique sociale dans le domaine de la lutte contre le travail clandestin et l’emploi illégal, et que les inspecteurs du travail étaient des acteurs importants du dispositif mis en place à cette fin. La commission avait souligné la nécessité de rétablir les inspecteurs du travail dans les fonctions définies par la convention, et de limiter leur collaboration avec les services chargés du contrôle de l’immigration dans une mesure compatible avec l’objectif de la convention.

La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle les prérogatives des inspecteurs ne se limitent pas au contrôle des travailleurs clandestins extracommunautaires, et qu’elles visent essentiellement à assurer le respect de la législation sur l’emploi et de la législation sociale. Le gouvernement énumère les fonctions des inspecteurs du ministère du Travail, de la Santé et de la Politique sociale prévues par la loi n^o 628 du 22 juillet 1961 et par le décret législatif n^o 124 du 23 avril 2004. Elles comprennent le contrôle de l’application de l’ensemble de la législation sur les droits civiques et sociaux, la protection des relations professionnelles et le contrôle occasionnel des accords contractuels, typiques ou atypiques; le contrôle de la bonne application des contrats et des conventions collectives; le contrôle de la sécurité au travail, limité au secteur de la construction; le contrôle du fonctionnement des caisses de retraite et des activités sociales menées par les associations professionnelles; la réalisation d’enquêtes à la demande du ministère du Travail et les fonctions requises par la législation et la réglementation ou déléguées par le ministère du Travail.

Le gouvernement ajoute que le suivi et le contrôle sont confiés aux inspecteurs du ministère du Travail, de la Santé et de la Politique sociale, mais également aux Carabinieri de la Divison de la protection du travail, aux inspecteurs des organismes de sécurité sociale et d’assurance et aux inspecteurs des autorités sanitaires locales. Les inspecteurs du ministère du Travail opèrent comme des fonctionnaires de la police criminelle, dans les limites des fonctions qui leur sont attribuées et en vertu de prérogatives conférées par la législation en vigueur. Les Carabinieri de la Division de la protection du travail remplissent des fonctions similaires à celles des inspecteurs du ministère du Travail et mènent eux aussi des activités de police criminelle. Toutefois, celles-ci ne sont pas menées dans les limites de fonctions attribuées et en vertu de prérogatives conférées par la législation en vigueur. Les inspecteurs de l’Institut national de sécurité sociale (INPS), de l’Institut national d’assurance contre les accidents du travail (INAIL) et d’autres organes, qui n’ont pas le statut de fonctionnaires ou d’agents de la police criminelle, exercent aussi des fonctions de suivi et de contrôle concernant les retraites et les questions sociales. Enfin, les autorités sanitaires locales ont également des agents chargés de suivre et de contrôler l’application de la législation sur la sécurité et la santé au travail. Comme les inspecteurs du travail, ces agents ont le statut d’officiers de la police criminelle.

La commission note également que, d’après les observations de la Confédération italienne des petites et moyennes entreprises (CONFAPI) concernant le rapport du gouvernement, la législation italienne est largement conforme à la convention dans ce domaine.

Enfin, la commission prend note des informations détaillées sur les résultats d’enquêtes spéciales effectuées au deuxième semestre des années 2006 et 2007, ainsi que de plusieurs circulaires prises par l’inspection générale du ministère du Travail depuis le 28 septembre 2006 en vue d’appliquer le décret législatif n^o 124. La commission relève que le contrôle du caractère légal de l’emploi, y compris de l’emploi de migrants clandestins, semble être le but principal de ces circulaires et enquêtes.

Comme la commission le soulignait dans ses commentaires antérieurs, en vertu des dispositions de la convention, le rôle de l’inspection du travail n’est pas de contrôler la légalité de la relation de travail mais les conditions dans lesquelles le travail est exécuté, et le système d’inspection du travail doit couvrir tous les travailleurs salariés ou apprentis, quels que soient leur mode de rémunération et le type, la forme ou la durée de leur contrat. La collaboration avec les services chargés du contrôle de l’immigration devrait être menée avec prudence, en gardant à l’esprit que le principal objectif de l’inspection du travail est la protection des droits et des intérêts de tous les travailleurs et l’amélioration des conditions de travail. Il y a lieu de souligner à cet égard que l’expression «pendant l’exercice de leur profession» employée à l’article 3, paragraphe 1 a), de la convention signifie que la protection de l’inspection du travail doit être assurée aux travailleurs pendant la période d’engagement.

La commission estime que le fait d’impartir aux inspecteurs du travail un rôle de Carabinieri de la police criminelle risque de compromettre considérablement l’accomplissement de leur mission originelle telle qu’elle découle de la convention, à savoir la protection des travailleurs contre l’imposition de conditions de travail contraires à la législation. Comme indiqué dans les précédents commentaires, l’association systématique des inspecteurs du travail aux opérations coordonnées de lutte contre l’emploi illégal ne favorise nullement l’établissement du climat de confiance nécessaire à la collaboration des travailleurs en situation irrégulière au regard du droit de séjour, cette collaboration s’effectuant en particulier par le biais de signalements et de plaintes auprès des inspecteurs du travail. L’association des inspecteurs à ces opérations constitue au contraire un obstacle à la possibilité des inspecteurs d’obtenir des informations sur les conditions de travail de ces travailleurs.

En conséquence, la commission souligne à nouveau que le gouvernement doit prendre des mesures visant à distinguer de manière suffisamment claire les prérogatives et les méthodes de travail des inspecteurs du travail de celles des autres corps de fonctionnaires chargés de lutter contre l’emploi et l’immigration illégaux. Une telle dissociation n’exclut nullement la possibilité d’établir une forme de collaboration consistant de la part des inspecteurs du travail à appeler l’attention des autorités compétentes sur les employeurs qui contreviennent à la législation relative aux conditions de travail et à la protection des travailleurs, notamment en ce qui concerne les abus constatés à l’encontre de travailleurs en situation irrégulière. La commission souligne à nouveau que les conséquences pécuniaires (amendes et créances dues aux travailleurs) résultant des actions de l’inspection du travail peuvent constituer un moyen de dissuasion efficace pour lutter contre l’emploi de personnes en situation irrégulière au regard de la législation du travail. La commission prie le gouvernement d’indiquer, dans son prochain rapport, toute mesure prise ou envisagée pour rétablir les inspecteurs du travail dans les fonctions définies par la convention et limiter leur collaboration avec les services chargés du contrôle de l’immigration dans une mesure compatible avec l’objectif de la convention. Elle saurait gré au gouvernement de tenir le Bureau informé de tout progrès réalisé dans ce sens ou de lui faire part, le cas échéant, de toute difficulté rencontrée.

Articles 20 et 21. Publication et communication au BIT d’un rapport annuel d’inspection. Dans ses précédents commentaires, la commission avait pris note de la décision du gouvernement de ne pas publier de rapport annuel dans l’immédiat en raison de réformes institutionnelles qui concernaient pour l’essentiel les méthodes de collecte de statistiques. Or la commission note que, d’après le dernier rapport du gouvernement, les résultats des activités des services d’inspection sont publiés sur le site Internet du ministère du Travail, ou rendus publics au cours de conférences de presse. La commission rappelle que l’article 20, paragraphes 1 et 2, de la convention prescrit la publication d’un rapport annuel d’inspection et prie à nouveau le gouvernement de publier, dans un proche avenir, un tel rapport contenant des informations détaillées sur chacun des points mentionnés à l’article 21, et de veiller à ce qu’une copie en soit communiquée au BIT dans les délais prévus par l’article 20, paragraphe 3.