Observation (CEACR) - adopted 2010, published 100th ILC session (2011)

La commission note la réponse du gouvernement du 23 février 2009 à la demande directe de 2007, ainsi que le rapport détaillé sur l’application de la convention reçu en octobre 2009. Elle note également les observations de la Confédération syndicale des Pays-Bas (FNV), reçues successivement en octobre 2008, août 2009 et août 2010, alléguant que la nouvelle législation néerlandaise sur les prestations d’accident du travail, à savoir la loi sur le travail et le revenu (capacité d’emploi) de 2006 (WIA), n’est pas conforme à la convention. A la lumière des commentaires formulés par le syndicat, la commission a décidé de limiter les présents commentaires à l’examen des principaux aspects de la WIA. La commission examinera les changements intervenus dans d’autres lois donnant effet à la convention lors du prochain rapport détaillé du gouvernement sur l’application de la convention, dû en 2011.

La commission rappelle que, depuis l’adoption de la loi sur les prestations d’invalidité (WAO) en 1967, le régime d’assurance accidents du travail du système néerlandais de sécurité sociale a fusionné avec le régime général d’invalidité et cessé d’exister comme une branche distincte. Depuis le 1^er janvier 2006, la WAO a été remplacée par la loi sur le travail et le revenu (capacité d’emploi) (WIA) qui prévoit des prestations de sécurité sociale en cas d’incapacité totale et partielle de travail. Comme la WAO avant elle, la WIA n’opère pas de distinction entre les accidents de travail et l’invalidité générale et couvre les deux éventualités. En principe, cette manière de concevoir les prestations d’invalidité est compatible avec la convention n^o 121, qui n’empêche pas la possibilité de couvrir les éventualités d’accidents du travail par des prestations compensatoires prévues par d’autres branches de la sécurité sociale (soins médicaux, prestations de maladie, d’invalidité et de survivants). Néanmoins, ces prestations compensatoires devraient alors satisfaire aux exigences plus strictes de la convention en ce qui concerne la fourniture des prestations d’accident du travail pour les éventualités couvertes par la convention n^o 121. A cet égard, la commission prend note des développements qui suivent et souhaiterait attirer l’attention sur les points suivants.

Conformément à l’article 6 de la convention, les accidents du travail peuvent entraîner les éventualités couvertes suivantes, qui sont couvertes par les branches spécifiques du système néerlandais de la sécurité sociale:

a)    un état morbide qui est couvert par les soins médicaux et des services connexes (article 11), qui, dans le système néerlandais, sont fournis par la branche soins de santé;

b)    une incapacité de travail temporaire ou incapacité de travail se trouvant dans sa phase initiale, qui sont couvertes par des prestations en espèces (article 13), qui, dans le système néerlandais, sont payées par le système mixte public/privé basé sur la responsabilité civile des employeurs de maintenir les salaires au cours des deux premières années de la maladie, dans le cadre du filet public de sécurité établi par la loi sur les indemnités de maladie (ZW);

c)     une perte totale ou partielle de capacité de gain lorsqu’il est probable que cette perte sera permanente ou, en cas de diminution correspondante de l’intégrité physique (article 14), qui seront compensées par un paiement périodique qui, aux Pays-Bas, est fourni par le système mixte public/privé au titre de la WIA et la loi PEMBA de 1998, qui autorise les employeurs soit à assumer le risque eux-mêmes pendant cinq ans, soit à avoir recours à l’assurance privée; et

d)    le décès du soutien de famille qui est couvert par des prestations en espèces (article 18), qui, aux Pays-Bas, sont payées au titre de la loi générale sur les survivants (ANW).

La commission prie le gouvernement d’accorder une attention particulière, dans son prochain rapport, à l’examen de la mesure dans laquelle la législation néerlandaise, et notamment suite à la privatisation de la branche soins de santé et des prestations de maladie, continue à assurer la protection contre les risques a), b) et d) selon les conditions et au niveau requis par la convention. Compte tenu du fait que, comme l’indique le gouvernement dans son rapport, les victimes d’accidents du travail sont tenues de supporter une partie du coût de certains types de soins médicaux et sont soumises à des restrictions quant à la durée et au nombre de traitements, la commission demande au gouvernement d’examiner si les victimes d’accidents du travail qui ont besoin de soins prolongés ou de traitements particulièrement coûteux se retrouvent dans une situation de détresse.

Dans le cadre de la continuité des prestations mentionnées ci-dessus et assurées par la convention n^o 121, la commission croit comprendre que la WIA offre les prestations suivantes en cas de perte de capacité de gain:

–           aux termes de la loi sur la garantie des moyens d’existence des personnes victimes d’incapacité de travail totale (IVA), des prestations pour incapacité totale et permanente jusqu’à l’âge de la retraite au taux de 70 pour cent du salaire mensuel (chap. 6);

–           prestations de la WGA pour une incapacité totale mais pas permanente;

–           prestations WGA liées au salaire pour les employés qui sont partiellement capables de travailler, 70 pour cent du salaire quotidien (maximum) plus le complément de salaire pour ceux qui travaillent, payés pour un maximum de cinq ans selon les antécédents d’emploi;

–           prestations de la WGA constituées d’un supplément de salaire pour ceux qui exercent une activité rémunérée suffisante;

–           prestations forfaitaires de la WGA au taux de 70 pour cent du salaire minimum légal (ou salaire quotidien, s’il est inférieur) multiplié par le pourcentage d’invalidité pour les personnes au chômage.

Degré prescrit de la perte de capacité de gain

Conformément aux articles 1.2.2 et 2.2.4(3) de la WIA, l’invalidité partielle est uniquement reconnue et indemnisée en cas de perte de capacité de gain de 35 pour cent et plus. Un employé qui subit une perte de capacité de travail de moins de 35 pour cent ne pourra donc pas bénéficier des prestations de la WIA (sections 7.1.3(2) et 7.2.3(6)). La commission note que le seuil est trop élevé pour être conforme à la convention. L’article 14, paragraphe 1, de la convention permet de prescrire un degré minimum de perte de capacité de gain pour lequel des prestations en espèces deviennent exigibles. Une incapacité en dessous de ce niveau (par exemple moins de 10 pour cent) peut ne pas être prise en compte aux fins de compensation en vertu de la convention. L’article 14, paragraphe 3, permet en outre de prescrire un plus haut degré d’incapacité ouvrant droit aux prestations périodiques en espèces pour «perte partielle substantielle de la capacité de gain» (par exemple plus de 25 pour cent). Entre le degré minimum de perte de capacité de gain, qui marque le point d’entrée dans le régime, et le plus haut degré de perte substantielle, l’article 14, paragraphe 4, couvre toute la gamme d’incapacité qui correspond à la perte partielle de capacité de gain qui n’est pas substantielle et qui pourrait être compensée par une prestation qui peut prendre la forme d’un versement forfaitaire au lieu et place d’une prestation sous forme d’un paiement périodique. La commission a accepté, dans certains cas, que le degré minimal d’incapacité fixé en dessous de 10 pour cent peut être considéré comme compatible avec la convention et que l’incapacité inférieure à 25 pour cent pourrait être considérée comme non substantielle et compensée par une prestation sous forme d’un montant forfaitaire. Une prestation sous forme d’un montant forfaitaire a été admise par la commission dans certains cas d’incapacité de 35 pour cent en fonction de l’existence d’autres garanties de revenu complémentaires. La loi WIA ne comprend pas les prestations sous forme d’un versement unique et ne verse pas de prestation pour les cas représentant une incapacité inférieure à 35 pour cent. Ainsi, les personnes ayant une incapacité de moins de 35 pour cent sont exclues de la protection contre les accidents du travail, ce qui est contraire à la convention. Le fait qu’elles peuvent s’inscrire à l’assurance chômage ou faire appel à l’aide sociale n’est pas pertinent dans le cadre juridique de la convention n^o 121.

La commission note le point vue de la FNV, selon lequel la situation des travailleurs qui ont une incapacité de gain de moins de 35 pour cent est alarmante. Aux Pays-Bas, le marché du travail est extrêmement tendu et des milliers de personnes qui ont un degré d’incapacité de moins de 35 pour cent ont perdu leur emploi et n’ont plus droit à une prestation d’invalidité en raison du seuil d’incapacité élevé. Selon le rapport de suivi de l’Institut pour les régimes de prestations à destination des employés (UWV), seulement 52 pour cent de tous les travailleurs dont la diminution de l’intégrité physique a atteint moins de 35 pour cent entre 2006 et mi-2007 ont travaillé en 2008. La commission note en outre que, selon le gouvernement, ce sont les employeurs qui assument la responsabilité pour les employés ayant moins de 35 pour cent d’invalidité. Les employeurs devraient chercher des solutions au sein de leur propre entreprise et, en cas d’impossibilité, il existe la possibilité de commencer à travailler pour un autre employeur. Le gouvernement considère comme prometteurs les résultats du contrôle approfondi du groupe de salariés ayant moins de 35 pour cent de perte de capacité: si, en janvier 2007, seulement 46 pour cent des personnes interrogées avaient un travail, ce nombre s’élevait déjà à 62 pour cent en février 2008, soit une augmentation de 16 pour cent. Le rapport indique que «le gouvernement néerlandais n’a donc pas l’intention de changer de politique à cet égard. L’objectif principal pour ce groupe de personnes ayant moins de 35 pour cent d’incapacité est d’offrir à la fois aux employeurs et aux employés le temps et l’espace nécessaires pour continuer à améliorer la situation.» La commission regrette la position du gouvernement et note que, tout en reconnaissant la non-conformité avec ses obligations internationales selon la disposition directement applicable de la convention, le gouvernement n’a pas encore mis la législation et la pratique nationales en conformité avec la convention sur ce point et laisse les victimes d’accidents du travail avec une incapacité jusqu’à 35 pour cent sans aucune forme de prestation compensatoire.

Le régime de soutien du revenu pour les personnes présentant une invalidité professionnelle totale (IVA)

Selon la FNV, la protection du revenu pour les personnes avec une invalidité totale a été bien organisée, car elles obtiennent toutes 70 pour cent de leur salaire précédent. Toutefois, l’éligibilité aux prestations d’invalidité totale est devenue trop stricte en raison de l’évaluation plus pointue de l’invalidité. Selon les termes de la WIA, un employé (section 1.3.1) qui est totalement et définitivement incapable de travailler (section 6.1.1, paragr. 1(b)) doit avoir droit à une prestation d’invalidité de 75 pour cent du salaire mensuel (section 6.2.1, paragr. 1), à condition que la prestation sera réduite de 70 pour cent du revenu gagné par cette personne en tant qu’employé ou travailleur indépendant au cours du mois (section 6.2.2, paragr. 1 et 4). Le rapport du gouvernement indique que les gains éventuels ou les actifs des membres de la famille du bénéficiaire ne sont pas pris en compte pour déterminer la prestation IVA. La commission note que la prestation pour incapacité versée à un employé avec une incapacité totale et permanente qui ne travaille pas comme employé ou comme travailleur indépendant dépasse le degré de 60 pour cent du salaire précédent prescrit par la convention. Cependant, la convention n’autorise aucune réduction de la prestation lorsque les personnes avec une invalidité totale (80-100 pour cent des personnes invalides) trouvent l’énergie de gagner un revenu supplémentaire provenant de toute activité lucrative, les laissant libres de combiner les prestations d’invalidité avec le travail. La commission observe que le régime de l’IVA pourrait être pleinement compatible avec la convention si la section 6.2.2 de la WIA était supprimée. Elle invite dès lors le gouvernement à examiner cette option en vue d’améliorer, conformément à la convention, la protection sociale et le bien-être des personnes avec une invalidité totale, en tenant compte de l’impact financier de cette mesure sur le régime d’assurance.

Le régime favorisant le retour au travail pour les personnes partiellement handicapées (WGA)

La section 1.1.1 de la WIA définit la prestation de la WGA non comme une prestation compensatoire pour une invalidité mais comme une «prestation de reprise du travail pour les personnes partiellement aptes au travail». Le régime WGA a deux phases: la prestation de la WGA liée au salaire et la phase suivante, au cours de laquelle le bénéfice est lié au salaire minimum légal. La commission rappelle qu’elle a précédemment examiné les prestations prévues par le régime de la WGA dans ses conclusions de 2008 sur l’application par les Pays-Bas du Code européen de la sécurité sociale dans le contexte des prestations d’invalidité.

La prestation de la WGA liée au salaire. Dans le cadre du régime de la WGA, une personne ayant un handicap partiel de 35 à 80 pour cent conserve une certaine capacité de travail résiduelle et est considérée, pour cette partie résiduelle, comme étant au chômage et, par voie de conséquence, obligée de s’inscrire comme demandeur d’emploi et de faire des tentatives suffisantes pour obtenir un emploi convenable et d’accepter une offre pour un emploi convenable (section 4.1.4(1) de la WIA), comme toute autre personne bénéficiaire de prestations de chômage. En combinant les prestations de chômage (WW) avec la prestation précédente d’invalidité (WAO), la WIA permet à une personne partiellement handicapée de postuler pour une prestation unique, au lieu et place des deux prestations, qui est calculée de sorte qu’elle est égale à la somme des prestations de la WW et de la WAO qu’elle aurait reçues.

La commission observe que cette nouvelle conception qui consiste à intégrer les prestations de sécurité sociale pour le chômage et d’invalidité partielle est unique et ne pouvait pas avoir été prévue par la convention. La commission reconnaît que cet arrangement a le mérite d’assurer, d’une part, qu’une personne partiellement handicapée reçoit automatiquement une compensation pour sa perte de gain en raison du chômage et, d’autre part, qu’elle est immédiatement encouragée à reprendre le travail et à utiliser le service de l’emploi pour accélérer le processus de réinsertion. Néanmoins, soumettre la prestation pour accidents du travail aux conditions prévues par la section 4.1.4 (être partiellement apte au travail et disponible de le faire, et effectivement chercher du travail), la transforme en une prestation de chômage, telle que définie par les normes de l’OIT. Le droit aux prestations de la WGA dépend du droit de l’assuré aux prestations de chômage. Ceux qui ne sont pas éligibles aux prestations de chômage n’ont pas droit aux prestations liées au salaire de la WGA et ne peuvent qu’obtenir des prestations de supplément de salaire de la WGA ou des prestations de suivi (section 7.1.1(4)). Dans ces conditions, la commission estime que la prestation liée au salaire de la WGA n’entre pas dans le champ d’application de la convention étant donné que ces critères d’éligibilité sont ceux des prestations de chômage et non ceux des prestations pour accidents du travail.

Conformément à l’article 7.1.1(1) de la WIA, l’assuré qui tombe malade a droit à la prestation pour incapacité partielle (WGA): a) s’il a effectué toute sa période de stage; et b) s’il est partiellement apte à travailler. L’article 7.1.5(1) précise que l’éligibilité aux prestations prévues par la WGA est subordonnée à une période de stage de 26 semaines d’activité professionnelle en tant qu’assuré au cours des 39 semaines ayant immédiatement précédé la perte du droit au salaire en cas de maladie ou à la prestation maladie (ZW). La commission a souligné dans ses précédents commentaires qu’en vertu de l’article 9, paragraphe 2, de la convention le droit aux prestations ne saurait être soumis à la condition de la durée de l’emploi ou de la durée de l’assurance, et demandé au gouvernement d’expliquer si la prescription susvisée (voir également art. 7.1.1(3) et (4) de la WIA), consistant en une période d’emploi assuré préalable, s’applique également en cas de maladie et d’incapacité imputable à un accident du travail. Dans sa réponse, le gouvernement déclare qu’il n’est pas imposé de conditions en ce qui concerne la durée d’emploi pour le droit aux prestations prévues par la WGA, ce qui satisfait à toutes les règles de la convention n^o 121. Prenant note de cette déclaration, la commission souhaiterait que le gouvernement explique dans le détail à quelles prestations se réfèrent les articles 7.1.1 et 7.1.5 susmentionnés de la WIA et comment ces dispositions doivent être comprises.

L’article 7.2.1 subordonne la durée de la prestation liée au salaire prévue par la WGA à la durée de l’emploi précédent, dont les règles de calcul sont présentées dans les trois pages de l’article 1.6.1. Etant donné que la convention n^o 121 ne permet pas à la prestation d’être ainsi liée à la durée de l’emploi antérieur, la prestation liée au salaire prévue par la WGA ne peut être prise en considération aux fins de l’application de la convention qu’en ce qui concerne sa durée minimale de six mois. De plus, en vertu de l’article 7.2.1(3), cette prestation peut être diminuée de la période de l’indemnité de chômage perçue auparavant, ce qui n’est pas autorisé par la convention. Ces dispositions et la condition d’éligibilité susmentionnée imposent des conditions restrictives et la commission est, dès lors, conduite à considérer que la prestation liée au salaire prévue par la WGA ne devrait pas être prise en considération aux fins de l’application de la convention. Après la prestation liée au salaire prévue par la WGA, la personne handicapée aura droit soit à un supplément salarial si elle travaille et satisfait à une condition de revenu basée sur sa capacité résiduelle de gain (art. 7.2.3, sous-alinéa 3), ou à une prestation de suivi (art. 7.2.2, sous-alinéa 1). Dès lors, le niveau de protection garanti par la convention devrait être évalué seulement par référence à la prestation de supplément de salaire et à la prestation de suivi.

Supplément de salaire. De ces prestations, le supplément de salaire est soumis en outre à une condition de revenu (art. 7.2.2), selon laquelle l’assuré ayant une capacité de travail partielle doit gagner par mois calendaire un revenu du travail au moins égal à 50 pour cent de sa capacité de gain résiduelle. Requérir l’utilisation de la capacité de gain résiduelle comme condition à l’ouverture du droit est contraire à la philosophie de base de la convention, laquelle garantit des prestations au niveau prescrit sans considération de la capacité de gain résiduelle ni du revenu additionnel que ces prestations procurent au travailleur ayant une invalidité. Il apparaît, par conséquent, que seule la prestation de suivi prévue par la WGA pourrait être prise en considération aux fins de l’application de la convention.

Prestation de suivi prévue par la WGA. Si le bénéficiaire de prestations WGA ne travaille pas, il a droit à la prestation de suivi. Le gouvernement indique que tout bénéficiaire de la prestation prévue par la WGA est considéré comme chômeur dans la mesure où sa capacité de travail résiduelle n’est pas utilisée et l’intéressé est donc dans l’obligation de se déclarer demandeur d’emploi et d’accomplir à ce titre suffisamment de tentatives d’obtenir un emploi convenable et éventuellement d’en accepter un s’il lui en est proposé un (art. 4.1.4, alinéa 1, de la WIA). Les bénéficiaires WGA sont tenus d’agir pour prévenir la survenue de l’incapacité, limiter l’existence de l’incapacité, acquérir le potentiel nécessaire pour accomplir un travail approprié et déployer des efforts de réintégration suffisants (art. 4.1.2 et 4.1.3). Le non-respect de ces obligations ou leur accomplissement incomplet est sanctionné par le retrait total ou partiel de la prestation, temporairement ou de manière permanente, ou par des amendes (chap. 10 de la WIA). La commission observe que la nature et l’étendue de nombre de ces obligations vont au-delà des limitations autorisées par l’article 22, paragraphe 1, de la convention. Considérant que la convention ne permet pas de subordonner le droit à la prestation à une obligation de faire usage de la capacité résiduelle de gain, la commission souhaiterait que le gouvernement envisage de rendre le régime des obligations et sanctions légales prévues par la WIA à l’égard des bénéficiaires de la prestation de suivi prévue par la WGA conforme à l’article 22 de la convention.

Le niveau des prestations

Le régime prévu par la WIA comprend des prestations liées au salaire (prestation IVA pour incapacité totale et prestation liée au salaire prévue par la WGA) et des prestations forfaitaires (prestation de suivi prévue par la WGA). Il semble que le taux de remplacement prévu par l’article 19 de la convention pour les prestations liées au salaire – 60 pour cent du salaire de référence du manœuvre masculin qualifié pour un bénéficiaire type – serait atteint avec les prestations IVA et WGA d’incapacité totale, de même qu’avec la prestation liée au salaire prévue par la WGA. Cependant, la situation en ce qui concerne le niveau de la prestation de suivi prévue par la WGA pour incapacité partielle pourrait être plus problématique.

Selon l’article 14, paragraphe 3, de la convention, la prestation pour incapacité partielle devrait représenter une proportion équitable de la prestation d’incapacité totale. La prestation de suivi prévue par la WGA devrait donc représenter une proportion équitable de la prestation IVA calculée sur la base du salaire mensuel. Ceci ne serait semble-t-il pas toujours le cas si l’on considère que la prestation de suivi est une prestation forfaitaire calculée sur la base du salaire minimum légal et non en pourcentage du salaire antérieur. L’exemple donné par la FNV montre qu’un salarié atteint d’incapacité de 50 pour cent percevra une prestation de suivi au titre de la WGA ne représentant que 12 pour cent de son dernier salaire, ce qui ne correspond à une proportion «équitable» ni de la prestation IVA d’incapacité totale – laquelle s’élèverait à 75 pour cent du dernier salaire – ni de la prestation liée au salaire au titre de la WGA – qui, en ce cas, s’élèverait à 60 pour cent du salaire antérieur. La FNV conclut qu’il y a ainsi une différence considérable et inacceptable quant à la protection du revenu entre l’IVA et la prestation liée au salaire prévue par la WGA d’une part, et entre la prestation de suivi prévue par la WGA, ce qui se traduit par une situation de détresse pour de nombreux bénéficiaires de la prestation de suivi prévue par la WGA.

La FNV souligne que, depuis l’entrée en vigueur de la WIA, le taux de participation à la vie active des personnes ayant une incapacité partielle aux Pays-Bas accuse une baisse marquée: alors que 69 pour cent des bénéficiaires de la WAO étaient au travail cinq mois après l’évaluation de leur handicap, ce chiffre est tombé à 49 pour cent avec les bénéficiaires de la WGA. Selon la FNV, l’explication se trouve dans la dégradation continuelle de l’état de santé des bénéficiaires de la WGA et dans le fait que les employeurs hésitent à employer des personnes ayant un handicap partiel constitué par des infirmités graves. Il n’y a pas d’obligation pour les employeurs d’employer des personnes ayant un handicap, au contraire, les employeurs sont libres de licencier des travailleurs ayant un handicap partiel, lesquels doivent alors trouver un autre emploi, ce qui n’est pas facile aux Pays-Bas, surtout dans la conjoncture actuelle de récession économique. Le salarié ayant un handicap assume l’entière responsabilité de trouver et conserver un emploi ou bien, à défaut, de se retrouver avec un revenu très faible. La FNV observe par ailleurs que l’obligation d’exploiter la capacité résiduelle de gain peut entraîner une détérioration de l’état de santé de la personne ayant un handicap partiel. La situation devient particulièrement dure pour les travailleurs temporaires qui représentent 15 pour cent de l’ensemble des travailleurs du pays. Il est beaucoup plus difficile pour un travailleur ayant une incapacité partielle et n’ayant pas d’emploi stable de se maintenir sur le marché du travail étant donné qu’il ne bénéficie pas, pendant les deux premières années de maladie, de la couverture du risque maladie, de services de réadaptation et de réinsertion assumés par l’employeur. La FNV n’appuie pas un système selon lequel des personnes ayant un handicap partiel ne pouvant pas trouver un emploi doivent compter sur l’indemnité de chômage et l’assistance sociale.

La commission observe qu’un niveau disproportionnellement faible de la prestation de suivi WGA risque de se traduire, contrairement à l’objectif de l’article 14, paragraphe 5, de la convention, par une situation de détresse pour de nombreuses personnes ayant une incapacité partielle qui obligera ces personnes à demander une aide sociale si elles ne trouvent pas un emploi suffisamment rémunéré. C’est là une situation que la convention n^o 121 a pour but d’éviter, en obligeant l’Etat qui la ratifie à mettre en place un système excluant toute nécessité pour les victimes d’accidents du travail de recourir à l’assistance sociale. Des prestations d’assistance sociale soumises à condition de revenu, telles que le supplément TW, ne sauraient donc être considérées comme des formes appropriées de protection telles que prévues par la convention. Il ressort que le faible niveau de la prestation de suivi, tout en incitant les personnes ayant un handicap partiel à reprendre un emploi, risque simultanément de pousser les catégories de personnes qui ne peuvent le faire, y compris pour des raisons conjoncturelles indépendantes de leur volonté, dans la précarité et la pauvreté, ce qui serait contraire aux objectifs de la convention. La commission prie le gouvernement d’expliquer sa position, notamment en fournissant des informations complémentaires, en ce qui concerne la situation du niveau des prestations.