Observation (CEACR) - adopted 2011, published 101st ILC session (2012)

Social Security (Minimum Standards) Convention, 1952 (No. 102) - Mexico (Ratification: 1961)

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La commission note le rapport détaillé du gouvernement reçu en octobre 2011, qui contient les informations demandées aux termes des Points I et III à VI du formulaire de rapport sur la convention adoptée par le Conseil d’administration du BIT, ainsi que la réponse partielle à l’observation précédente de la commission. L’information fournie concerne uniquement l’application de la loi sur l’Institut de la sécurité sociale et des services sociaux des travailleurs de l’Etat (ISSSTE). En ce qui concerne le Point II du formulaire de rapport, la commission observe que le Bureau n’a pas reçu cette partie du rapport du gouvernement, bien que la dernière phrase du rapport indique que des informations ont été fournies sur l’application de l’ISSSTE pour chacun des articles correspondants de la convention, conformément au Point II du formulaire de rapport. La commission espère donc que le gouvernement ne manquera pas de fournir ces informations dès que possible. A cet égard, elle tient à rappeler au gouvernement que le rapport détaillé ne devrait pas se limiter à une seule mesure législative, comme dans le cas présent de la loi de l’ISSSTE, mais devrait couvrir toutes les lois nationales donnant effet aux parties de la convention acceptées par le Mexique (Parties II, III, V, VI et VIII à X de la convention). La commission espère recevoir le rapport complet avant le 1er septembre 2012.

En ce qui concerne les Points III et V du formulaire de rapport, qui demandent des informations sur le contrôle de l’application, les services de l’inspection et les difficultés pratiques rencontrées dans l’application de la convention, le gouvernement indique que, durant la période allant du 1er juin 2008 au 31 mars 2011, 138 728 inspections du travail ont été effectuées à l’échelle nationale dans 80 284 lieux de travail et qu’il n’y a eu aucune plainte de la part des travailleurs et qu’aucune violation n’a été constatée en relation avec la convention no 102 de l’OIT qui, au Mexique, concerne 9 251 838 travailleurs. Compte tenu de ce qui précède, la commission aimerait savoir si cela signifie que le gouvernement ne voit pas de difficultés et est généralement satisfait de la façon dont la convention est appliquée dans la pratique. De son côté, la commission observe une grande disparité entre le nombre élevé de plaintes émanant des travailleurs, qui sont traitées par les instances judiciaires, et l’absence de toute violation enregistrée par l’inspection du travail. Rappelant que le Mexique n’a pas ratifié la convention (nº 81) sur l’inspection du travail, 1947, la commission prie le gouvernement de préciser si ses services d’inspection du travail sont compétents pour superviser l’application de la législation sur la sécurité sociale et, en particulier, l’assurance-vieillesse. Prière de fournir également des renseignements sur l’organisation et le fonctionnement des services de l’inspection dans la sécurité sociale, tel que demandé dans le Point III du formulaire de rapport.

En ce qui concerne le Point IV du formulaire de rapport, demandant des informations relatives à des décisions de tribunaux judiciaires comportant des questions de principe relatives à l’application de la convention, le gouvernement se réfère à 42 thèses jurisprudentielles de la Cour suprême de justice (SCJN) portant sur des plaintes constitutionnelles (amparos Constitucionales) et 23 jugements d’autres tribunaux au niveau national qui concernent uniquement l’ISSSTE. La commission aimerait savoir si, pendant la période couverte par le rapport (2006-2011), les tribunaux nationaux ont rendu des décisions de principe sur d’autres branches du système de sécurité sociale du Mexique. En ce qui concerne les décisions des tribunaux nationaux sur l’ISSSTE, le rapport précise que celles-ci n’ont pas eu pour effet d’entraîner une modification de cette loi. Au niveau des implications législatives des décisions prises par la SCJN, le gouvernement indique que la déclaration d’inconstitutionnalité de certaines dispositions de la loi de l’ISSSTE n’affecte pas la nature et le fonctionnement du système de retraite qu’elle a établi. En ce qui concerne les jugements rendus par la SCJN selon lesquels les articles 25, deuxième et troisième partie, 60, dernière partie, 136, 251 et l’article 10 des dispositions transitoires de la loi de l’ISSSTE ont été jugés inconstitutionnels, le gouvernement indique que la SCJN a observé que les autorités responsables de la mise en œuvre de ladite loi devraient tenir compte de l’interprétation de ces dispositions par rapport au système choisi par l’employé (le nouveau système des comptes individuels ou l’ancien système de retraite) et que, lorsqu’elles sont saisies de plaintes, les autorités devraient s’abstenir d’appliquer des dispositions qui ont été déclarées inconstitutionnelles jusqu’à ce que celles-ci soient abrogées ou modifiées. A cet effet, les autorités compétentes prendront toutes les mesures nécessaires pour s’assurer que toutes les autorités, qui, en raison de leurs fonctions, sont responsables de l’exécution des jugements qui confirment le maintien de la protection des droits des plaignants, soient informées des décisions de la SCJN en ce qui concerne la portée des dispositions de la loi de l’ISSSTE et des personnes visées par ces dispositions. La commission prie le gouvernement d’expliquer quelles mesures ont été prises par les autorités compétentes en la matière.

La commission remercie le gouvernement d’entretenir un dialogue actif avec les syndicats et d’avoir examiné tous les aspects des observations présentées par les différentes organisations syndicales mentionnées dans les précédents commentaires de la commission. Elle note qu’un grand nombre de questions qui ont été soulevées par les syndicats concernant la loi de l’ISSSTE ont fait l’objet de thèses jurisprudentielles de la SCJN mentionnées ci-dessus. En particulier, dans le cadre des allégations formulées par les syndicats selon lesquelles il y a eu des irrégularités pendant le processus d’approbation de la loi de l’ISSSTE, l’Autorité législative fédérale a considéré que la forme et les méthodes étaient pleinement conformes à la loi; que la SCJN a également considéré qu’il n’y avait pas eu d’irrégularités dans le processus législatif et que la loi contient les considérants requis. En ce qui concerne l’allégation selon laquelle le nouveau système introduit par la loi de l’ISSSTE implique une privatisation du système de la sécurité sociale, la SCJN a conclu que ce fait n’engendre pas une privatisation du régime, étant donné qu’il s’agit d’un mécanisme en vertu duquel les services qui, auparavant, relevaient du domaine réservé de l’Etat seraient dorénavant librement fournis par des individus, et que le fait que l’Agence pour les prestations de vieillesse (Pensionissste) soit autorisée à investir les fonds des comptes individuels dans le but de réaliser des rendements plus élevés, lesquels demeurent la propriété des travailleurs, n’entraîne en aucun cas une privatisation. A cet égard, le gouvernement affirme que, quel que soit l’usage fait par la Pensionissste des fonds contenus dans les comptes individuels des travailleurs, cette agence assumera la responsabilité continue de ces fonds conformément à la loi de l’ISSSTE. La commission note en outre que le rapport se réfère aux informations additionnelles fournies en réponse aux questions posées par les organisations de travailleurs concernant la conformité de l’ISSSTE à chacun des articles de la convention, dans le cadre du Point II du formulaire de rapport, mais que ceux-ci n’ont pas été reçus.

De nouveaux commentaires sur l’application de la convention no 102 ont été transmis en août 2011 par la par la Confédération révolutionnaire des ouvriers et des paysans (CROC) et par la Fédération des travailleurs «Vanguardia Obrera» (FTVO), affiliée à la CROC par rapport aux travailleurs domestiques. En septembre 2011, le Syndicat national des travailleurs de l’éducation (SNTE) et l’Union nationale des travailleurs (UNT) ont également fourni des commentaires sur la loi de l’ISSSTE et, en octobre 2011, l’Union des maçons, assistants et métiers similaires de la branche de la construction et sociétés privées a également présenté des commentaires sur les questions relatives aux prestations de vieillesse. La commission espère que le gouvernement répondra à ces nouvelles observations des organisations de travailleurs en 2012. Enfin, la commission a pris note des explications fournies par le gouvernement en réponse à la communication en date du 22 février 2010 par le Syndicat des téléphonistes de la République mexicaine concernant la situation des travailleurs de l’entreprise AVON.

Par ailleurs, la commission note que le rapport du gouvernement ne répond pas aux questions soulevées dans sa précédente observation sur la certitude quant au niveau et à la durabilité des prestations, qui est rédigée en ces termes:

Dans son observation précédente, la commission avait souligné que la réforme de l’ISSSTE avait rendu nécessaire de procéder à une évaluation globale actuarielle du système de sécurité sociale afin d’assurer l’équilibre financier du nouveau système, d’en garantir l’équilibre financier et d’évaluer le niveau estimé des prestations, notamment le taux de remplacement du nouveau régime. A cet égard, la commission avait demandé au gouvernement d’indiquer si une évaluation intégrale incluant la totalité du passif du nouveau régime de l’ISSSTE avait été effectuée et, le cas échéant, d’en fournir les résultats. Le rapport du gouvernement de 2008 n’avait pas fourni les informations demandées tout en indiquant que les systèmes de traitement de l’information des deux institutions de sécurité sociale – ISSSTE et IMSS – étaient dans un processus de coordination. Dans l’intervalle, le conseil d’administration de l’ISSSTE a approuvé le rapport actuariel de 2008 qui conclut que, dans la période 2008-2013, les ressources disponibles de l’institut permettraient en moyenne de ne couvrir que 88 pour cent du coût total des prestations qu’il aurait à fournir en vertu de la nouvelle loi. La commission demande au gouvernement de fournir une copie de ce rapport et d’indiquer les mesures prises ou envisagées par le gouvernement pour combler le déficit et assurer le service des prestations dans le cadre du régime de l’ISSSTE.

Compte tenu du fait que la réforme du régime des travailleurs de l’Etat a nécessité le transfert à l’ISSSTE des fonds de sécurité sociale du régime général (IMSS), la commission souligne une nouvelle fois l’importance d’une évaluation actuarielle du système de sécurité sociale dans son ensemble, évaluation qui devrait englober les différents régimes de retraite récapitulant, à une date d’évaluation déterminée, les dettes à long terme et de contingent, ainsi que toutes les dettes et engagements de l’Etat découlant de l’ancien et du nouveau système de sécurité sociale. En effet, seule une évaluation globale actuarielle de l’ensemble du système rendra possible d’estimer les déficits éventuels devant être garantis par l’Etat et de faire les prévisions correspondantes. La commission demande donc au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour mener une telle étude actuarielle, comme l’exige l’article 71, paragraphe 3, de la convention.

En ce qui concerne la question du niveau des prestations, que la commission avait abordée dans ses précédents commentaires sous la Partie XI de la convention (Normes à respecter par les paiements périodiques), dans le régime entièrement capitalisé à cotisations définies, le montant de la pension n’est pas déterminé à l’avance mais dépend du capital épargné dans les comptes personnels des travailleurs et du rendement obtenu. La commission demande donc au gouvernement d’expliquer, en référence aux prévisions actuarielles pertinentes, quel niveau de remplacement le régime de l’ISSSTE vise-t-il à atteindre après trente années de cotisations et si le niveau de remplacement de 40 pour cent exigé par la convention serait atteint pour le bénéficiaire type.

Conformément à l’article 92 de la loi de l’ISSSTE, les travailleurs répondant aux exigences en termes d’âge et de période de stage prévues par l’article 89 de la loi ont droit à une pension garantie par l’Etat d’un montant mensuel de 3 034,20 pesos. Le gouvernement a indiqué dans son rapport de 2008 que ce montant représente le double du niveau des pensions minimales établies par la convention, et que le montant de la pension moyenne est égal à quatre fois le salaire minimum et est quatre fois plus élevé que le minimum requis par la convention. La commission prend note de ces informations mais observe que le rapport du gouvernement ne contient pas les informations statistiques demandées dans sa précédente observation en vertu de l’article 66 de la convention, visant à permettre à la commission de vérifier si le montant minimum de la pension de vieillesse atteint le taux de remplacement requis par la convention. La commission prie le gouvernement de démontrer le bien-fondé des déclarations qui précèdent en comparant le montant de la pension garantie avec le salaire de référence d’un manœuvre ordinaire adulte masculin, tel que requis dans le formulaire de rapport sous l’article 66 de la convention.

Dans le régime général de l’IMSS, en vertu de l’article 170 de la loi sur la sécurité sociale, l’Etat garantit aux travailleurs qui remplissent les conditions d’âge et les périodes de qualification fixées à l’article 162 de cette loi la fourniture d’une «pension garantie» dont le montant est égal au salaire minimum général dans le district fédéral. Selon les statistiques fournies précédemment par le gouvernement, le montant de la pension minimum garantie pour 2006 atteignait 42,95 pour cent du salaire d’un manœuvre ordinaire adulte masculin choisi conformément aux dispositions de l’article 66 de la convention. La commission souhaite que le gouvernement explique la différence entre la pension garantie en vertu de l’ISSSTE qui, selon le gouvernement, représente le double du niveau des pensions minimales établies par la convention et la pension garantie de l’IMSS, qui est à peine au-dessus de ce minimum.

La commission note à cet égard que, selon l’observation des organisations syndicales de 2007, ni la pension garantie en vertu de l’article 92 de l’ISSSTE ni les pensions de vieillesse et d’invalidité en vertu des articles 91, 121 et 139 de l’ISSSTE ne permettent d’assurer le niveau de remplacement des 40 pour cent requis par la convention. Se référant à la réponse du gouvernement à l’observation des syndicats, la commission observe que, pour contester ces allégations, le gouvernement ne fait pas référence à des données statistiques et semble confondre le salaire minimum général pour le district fédéral avec le salaire d’un manœuvre ordinaire adulte masculin, qui devrait être utilisé comme salaire de référence pour mesurer le niveau de remplacement des pensions garanties. La commission prie donc une nouvelle fois le gouvernement de fournir, dans son prochain rapport détaillé en 2012, les informations statistiques demandées par le formulaire de rapport sous l’article 66 de la convention (titres I, II et IV). Elle prie également le gouvernement d’indiquer si la pension garantie s’applique également à la pension résultant du décès et, si oui, aux termes de quelles dispositions.

[Le gouvernement est prié de communiquer un rapport détaillé en 2012.]