Observation (CEACR) - adopted 2012, published 102nd ILC session (2013)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Pakistan (Ratification: 1951)

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Suivi donné aux conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 100e session, juin 2011)

Commentaires d’organisations de travailleurs et d’employeurs. La commission prend note des commentaires de l’Organisation internationale des employeurs (OIE), en date du 29 août 2012, qui concernent le droit de grève et sont traités dans le rapport général de la commission.

La commission prend note des observations du gouvernement relatives aux commentaires formulés en 2010 par la Fédération des syndicats du Pakistan (APFUTU) à propos de difficultés d’enregistrement de syndicats pour les industries établies dans la ville de Sialkot. Le gouvernement indique que, alors que les instances dirigeantes des deux syndicats concernés ont saisi le tribunal du travail et la Commission nationale des relations du travail (NIRC) d’une action contre l’enregistrement de ces syndicats, ces derniers ont introduit, contre ces instances dirigeantes, des actions en pratiques déloyales. Dans un cas, les tribunaux se sont prononcés en faveur du syndicat mais ses membres ont renoncé à leurs prétentions. Dans le cas du deuxième syndicat, l’établissement a été fermé en raison de pertes. La commission prend note des commentaires de la Confédération syndicale internationale (CSI) du 31 juillet 2012 alléguant de faits de violence ayant entraîné des lésions corporelles et d’arrestations lors de manifestations et de grèves survenues dans les secteurs de l’aviation, du textile, de l’éducation et de la santé, ainsi que de licenciements consécutifs à une grève dans le secteur de l’électricité. La commission prie le gouvernement de communiquer ses commentaires sur les allégations de la CSI ci-dessus mentionnées et sur celles de 2011.

Questions législatives. La commission rappelle qu’elle avait noté, dans sa précédente observation, que le gouvernement avait adopté le 18e amendement à la Constitution, en vertu duquel les questions de relations du travail et les questions syndicales relèvent désormais de la compétence des provinces. Elle avait exprimé l’espoir que toute nouvelle législation dans ce domaine, que ce soit au niveau de la province ou au niveau national, serait adoptée après consultation pleine et entière des partenaires sociaux et que les nouveaux instruments seraient pleinement conformes à la convention. La commission note que des lois sur les relations du travail ont été adoptées en 2010 dans les provinces du Balouchistan, du Khyber-Pakhtoonkhwa, du Penjab et du Sindh.

La commission note que la loi sur les relations du travail (IRA) de 2012, qui régit les relations socioprofessionnelles et l’enregistrement des syndicats et des fédérations syndicales dans le territoire de la capitale Islamabad et les établissements exerçant leurs activités dans plus d’une province (art. 1(2) et (3)), remplace l’ordonnance de 2011 sur les relations du travail, sur laquelle la commission avait formulé des commentaires. Elle note avec regret que la plupart des commentaires qu’elle avait formulés à propos de la loi de 2008 sur les relations du travail et de l’ordonnance de 2011 n’ont pas trouvé de réponse à travers la loi de 2012. Elle note en outre que la loi sur les relations du travail applicable au Balouchistan (BIRA), celle qui est applicable au Khyber-Pakhtoonkhwa (KPIRA), celle qui est applicable au Penjab (PIRA) et celle qui est applicable au Sindh (SIRA de 2010 revue et modifiée) soulèvent toutes les mêmes problèmes que la loi sur les relations du travail de 2012.

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations de leur choix, ainsi que de s’affilier à ces organisations. La commission relève que l’IRA de 2012 exclut de son champ d’application les catégories de travailleurs suivantes: travailleurs employés dans des services ou des installations liés exclusivement aux forces armées du Pakistan, y compris les Armements administrés par le gouvernement fédéral (art. 1(3)(a)); les travailleurs employés dans l’administration de l’Etat autres que ceux employés comme ouvriers (art. 1(3)(b)); les membres du personnel de sécurité de la Pakistan International Airlines Corporation (PIAC) ou ceux dont le salaire relève d’une catégorie non inférieure au groupe V au sein de l’établissement PIAC (art. 1(3)(c)); les travailleurs employés par la Pakistan Security Printing Corporation ou par Security Papers Limited (art. 1(3)(d)); les travailleurs employés par un établissement ou une institution se consacrant au traitement ou aux soins des malades, des infirmes, des personnes démunies ou mentalement perturbées, à l’exclusion des établissements gérés sur une base commerciale (art. 1(3)(e)); et les travailleurs d’œuvres de charité (art. 1(3), lu conjointement avec l’art. 2(x) et (xvii)).

La commission note que l’article 1 de la BIRA, de la KPIRA, de la PIRA et de la SIRA exclut en outre: les travailleurs employés dans les services ou installations liés exclusivement ou accessoirement aux forces armées du Pakistan, y compris les Armements administrés par le gouvernement fédéral; les membres du personnel de surveillance, de sécurité ou de lutte contre l’incendie d’une raffinerie ou d’un aéroport (ainsi que d’un port maritime en ce qui concerne la BIRA, la KPIRA et la SIRA); les membres du personnel de sécurité ou de lutte contre l’incendie d’un établissement assurant la production, l’expédition ou la distribution de gaz naturel ou de gaz de pétrole liquéfié; et, dans la PIRA et la KPIRA, les personnes employées dans un établissement ou une institution assurant des services d’éducation ou des services d’urgence, à l’exclusion de ceux gérés sur une base commerciale. Toutes excluent les personnes employées dans l’administration de l’Etat mais incluent celles qui sont employées comme ouvriers par les chemins de fer et la poste du Pakistan.

La commission note que le gouvernement indique que: 1) les lois du travail ont été élaborées compte tenu des conditions nationales et aussi des possibilités offertes par l’article 9 de la convention; et 2) les travailleurs occupés dans l’agriculture ont, en vertu de ces lois, le droit de constituer des syndicats. La commission rappelle que, en vertu de l’article 2 de la convention, les travailleurs, sans distinction d’aucune sorte, ont le droit de constituer des organisations de leur choix ainsi que celui de s’affilier à ces organisations. Les seules exceptions envisageables étant celles prévues à l’article 9, paragraphe 1, lequel permet à l’Etat de déterminer la mesure dans laquelle les garanties prévues par la convention s’appliqueront aux forces armées et à la police. La commission prie le gouvernement de s’assurer que les mesures nécessaires soient prises, au niveau national et par les gouvernements des provinces, pour que la législation pertinente garantisse aux catégories susmentionnées de travailleurs le droit de constituer des organisations de leur choix et celui de s’affilier à ces organisations, pour la défense de leurs intérêts sociaux, économiques et professionnels.

Employés de direction. La commission note que, aux termes des articles 31(2) de l’IRA et 17(2) de la BIRA, de la KPIRA, de la PIRA et de la SIRA, un employeur peut exiger qu’une personne cesse d’appartenir à un syndicat ou d’exercer des responsabilités dans celui-ci ou qu’elle n’ait plus droit de le faire dès lors qu’elle a été nommée ou promue à un poste de responsabilité ou de direction. Le gouvernement indique que les employés de direction peuvent constituer des associations. La commission note que la définition des travailleurs retenue à l’article 2 de l’IRA, de la BIRA, de la KPIRA et de PIRA et de la SIRA exclut toute personne employée principalement à des fonctions de direction ou d’administration. La commission prie le gouvernement d’indiquer, et de demander de même aux gouvernements des provinces d’indiquer, quels sont les instruments en vertu desquels, conformément à la convention, les employés de direction peuvent constituer des associations et s’affilier à ces organisations.

Droits des travailleurs et des employeurs de constituer des organisations de leur choix ainsi que de s’affilier à ces organisations. La commission note que les articles 8(2)(a) de l’IRA et 6(2) de la BIRA, de la KPIRA et de la SIRA disposent que seuls peuvent être enregistrés les syndicats de travailleurs engagés ou employés dans la même branche d’activité. Le gouvernement indique que l’IRA ne met aucun obstacle à la création d’organisations interprofessionnelles ou à l’affiliation de telles organisations à des fédérations. La commission note qu’il en est de même avec la BIRA, la KPIRA, la PIRA et la SIRA.

La commission note que, en vertu de l’article 3(a) de l’IRA, aucun travailleur n’est autorisé à s’affilier à plus d’un syndicat. Elle avait demandé au gouvernement d’indiquer comment les travailleurs ayant plus d’une activité professionnelle et/ou qui sont employés par des établissements différents peuvent exercer leur droit de constituer des organisations de leur choix et celui de s’affilier à ces organisations pour la défense de leurs intérêts, eu égard notamment aux restrictions introduites par les articles 8(2)(a) de l’IRA, disposant que seuls peuvent être enregistrés les syndicats de travailleurs engagés ou employés dans la même branche d’activité. La commission note que le gouvernement indique que l’article 3 renforce les syndicats en imposant aux travailleurs de ne pas être membres de plus d’un syndicat, étant donné que l’appartenance à un syndicat fait que le travailleur est plus attaché à son engagement politique et que, s’il était membre de deux syndicats, agissant dans des établissements différents ou dans le même établissement, cela entraînerait des complications sur le plan juridique. La commission note que des questions similaires se posent avec l’article 3(a) de la BIRA et de la SIRA et avec l’article 3(i) de la KPIRA et de la PIRA, eu égard aux restrictions imposées par les articles 6(2)(a) de la BIRA, de la KPIRA, de la PIRA et de la SIRA. La commission rappelle qu’il est important de permettre aux travailleurs du secteur privé et du secteur public qui exercent plus d’une activité professionnelle dans différentes professions ou différents secteurs de s’affilier aux syndicats correspondants en tant que membres à part entière (à tout le moins de s’affilier simultanément, s’ils le souhaitent, à un syndicat de branche ou un syndicat d’entreprise). En d’autres termes, imposer que les travailleurs ne puissent s’affilier qu’à un seul syndicat pourrait indument porter atteinte à leur droit de constituer des organisations de leur choix et à celui de s’affilier à ces organisations (voir étude d’ensemble sur les conventions fondamentales à la lumière de la Déclaration de 2008 sur la justice sociale pour une mondialisation équitable de 2012, paragr. 91). La commission prie le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour modifier la législation en tenant compte de ce principe. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que les gouvernements des provinces en fassent de même.

La commission note que, en vertu des articles 8(2)(b) de l’IRA et 6(2)(b) de la BIRA, de la KPIRA, de la PIRA et de la SIRA, aucun autre syndicat ne peut être enregistré s’il existe déjà deux ou plusieurs syndicats enregistrés au sein du même établissement, groupe d’établissements ou de la même branche d’activités, à moins de représenter, par ses membres, non moins de 20 pour cent des travailleurs employés par l’établissement, le groupe d’établissements ou la branche d’activités considérée. Le gouvernement indique que cette règle a été fixée après consultation des partenaires sociaux et qu’elle vise à promouvoir des activités syndicales saines. La commission considère qu’il est important que les travailleurs puissent changer de syndicat ou en constituer un nouveau pour des raisons d’indépendance, d’efficacité ou de choix idéologique. Par conséquent, l’unicité syndicale imposée directement ou indirectement par des législations est contraire à la convention (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 92). La commission prie le gouvernement de faire en sorte que les travailleurs puissent constituer des organisations de leur choix et qu’aucune distinction ne soit faite, en termes de minimum de membres, entre deux ou plusieurs syndicats enregistrés en premier et ceux qui sont créés par la suite. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour assurer que les gouvernements des provinces modifient leur législation dans le même sens.

La commission note en outre que les articles 62(3) de l’IRA, 25(3) de la KPIRA et de la PIRA et 30(3) de la BIRA et de la SIRA disposent que, après l’agrément d’une unité de négociation collective, aucun syndicat ne sera enregistré par rapport à cette unité si ce n’est pour l’ensemble de celle-ci. Le gouvernement indique que l’unité de négociation collective est déterminée en consultation avec l’employeur et les partenaires à la négociation collective. La commission considère que, si une disposition exigeant l’agrément d’un partenaire à la négociation collective pour une unité correspondante de négociation n’est pas contraire à la convention, le droit des travailleurs de constituer des organisations de leur choix et celui de s’affilier à ces organisations impliquent la possibilité de constituer – si les travailleurs en décident ainsi – plus d’une organisation par unité de négociation. Compte tenu du principe énoncé ci-dessus, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que cette disposition soit modifiée de manière à être conforme avec la convention et de prendre également les mesures nécessaires pour que les gouvernements des provinces fassent de même en ce qui les concerne.

Droits et privilèges des syndicats les plus représentatifs. La commission note que certains droits (en particulier celui de représenter les travailleurs dans toute procédure et celui de faire prélever directement les cotisations) ne sont reconnus qu’aux partenaires à la négociation collective, c’est-à-dire aux syndicats les plus représentatifs (art. 20(b) et (c), 22, 33, 35 et 65(1) de l’IRA; art. 24(13)(b) et (c), 32, 41, 42, 68(1) de la BIRA; art. 24(13)(b) et (c), 28, 37, 38, 64(1) de la KPIRA; art. 24(20)(b) et (c), 27, 33, 34, 60(1) de la PIRA; art. 24(13)(b) et (c), 32, 41, 42, 68(1) de la SIRA). Le gouvernement indique que: 1) le droit au prélèvement direct des cotisations syndicales et le droit d’appeler à la grève sont les droits authentiques d’un partenaire à la négociation collective; 2) tous les partenaires sociaux se sont accordés sur ces droits lors des consultations tripartites consacrées à l’élaboration de la nouvelle loi; 3) s’agissant du droit de représentation, son attribution peut être décidée entre le partenaire à la négociation collective et l’opposition. La commission considère que la liberté de choix des travailleurs serait compromise si la distinction, en droit ou dans la pratique, entre les syndicats les plus représentatifs et les syndicats minoritaires aboutissait à conférer des privilèges allant au-delà de la priorité pour la représentation aux fins de la négociation collective ou de la consultation avec le gouvernement, ou encore de la désignation de délégations auprès d’organismes internationaux. Une telle distinction ne devrait donc pas avoir pour effet de priver les syndicats non reconnus comme les plus représentatifs des moyens qui sont essentiels pour défendre les intérêts professionnels de leurs membres (par exemple, le droit de représenter leurs membres, y compris en cas de réclamation individuelle), pour l’organisation de leur gestion et leur activité et pour la formulation de leur programme d’action, conformément à la convention (voir étude d’ensemble op. cit., paragr. 97). La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation de manière à garantir le respect plein et entier des principes rappelés ci-dessus.

Dans ses commentaires précédents, la commission avait demandé au gouvernement de modifier l’article 27-B de l’ordonnance de 1962 sur les établissements bancaires, qui limite la possibilité d’exercer une responsabilité dans un syndicat bancaire aux seuls employés de la banque en question (et prévoit une peine d’emprisonnement allant jusqu’à trois ans en cas d’infraction) soit en exonérant de l’obligation d’appartenir à la profession une proportion raisonnable des dirigeants de l’organisation syndicale, soit en admettant la candidature à de telles fonctions de personnes ayant précédemment travaillé dans l’établissement bancaire. La commission avait noté que le gouvernement avait indiqué que: 1) un projet de loi visant à abroger l’article 27-B de l’ordonnance de 1962 a été soumis au Sénat; 2) le Cabinet fédéral a approuvé, à sa réunion du 1er mai 2010, l’abrogation de cette disposition, et le projet de loi final est en préparation. La commission note que le gouvernement indique que cette question est actuellement à l’examen devant le Sénat. La commission exprime à nouveau le ferme espoir que les modifications pertinentes seront adoptées dans un proche avenir et prie le gouvernement de communiquer copie des textes pertinents.

Droit des organisations de travailleurs d’organiser leur gestion et leur activité et de formuler leur programme d’action. La commission note que les articles 5(d) de l’IRA, 15(e) de la BIRA et 15(d) de la KPIRA, de la PIRA et de la SIRA confèrent au greffe le pouvoir d’inspecter les comptes et le relevé des actes d’un syndicat enregistré ou d’enquêter ou diligenter une enquête sur les activités d’un syndicat s’il le juge opportun. Le gouvernement indique que le greffier des syndicats est un fonctionnaire dont la mission a pour finalité d’assurer le fonctionnement harmonieux des syndicats et qui ne se laisse pas aller à s’occuper des affaires internes de ces organisations lorsqu’il procède au contrôle de leurs comptabilité et bilan annuels. La commission considère que l’exercice d’un contrôle sur les finances d’un syndicat est compatible avec la convention: 1) s’il se limite à une obligation de présenter des rapports financiers annuels; 2) s’il intervient parce qu’il existe des raisons graves et concordantes de croire que les actions d’une organisation sont contraires à ses statuts ou à la loi; 3) s’il est limité aux cas dans lesquels un nombre appréciable de travailleurs demande une enquête sur des faits présumés de malversation ou présente une plainte (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 109). En outre, elle considère que des problèmes de compatibilité avec la convention se posent lorsque l’autorité administrative a le pouvoir de contrôler les comptes d’un syndicat ou celui d’inspecter ses comptes ou d’autres documents ou encore d’exiger la communication de certains renseignements à quelque moment que ce soit (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 110). La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour assurer le respect plein et entier des principes susvisés. La commission prie également le gouvernement de prendre les mesures nécessaires auprès des gouvernements des provinces pour qu’ils fassent de même.

Enfin, la commission soulève dans une demande directe des questions concernant certaines restrictions au droit de grève (interdiction de certains types de grève; définition particulièrement large des services dans lesquels la grève est interdite; arbitrage obligatoire à la demande de l’une des parties au conflit; sanctions pénales prévues en particulier dans le cas de grèves de soutien déclarées illégales).

Article 4. Dissolution d’organisations. La commission note que l’enregistrement d’un syndicat peut être annulé dans l’un des cas suivants: sur une plainte du greffier alléguant des actes de ce syndicat contraires à la loi ou à ses statuts, l’omission de la communication de son bilan annuel au greffier (IRA) ou l’obtention de moins de 10 pour cent (IRA) ou 15 pour cent (BIRA, KPIRA et PIRA – cette dernière spécifiant «à l’issue de deux référendums consécutifs») du total des voix lors d’un scrutin organisé pour la détermination du partenaire à la négociation collective (art. 11(1)(a), (d), (e) et (f) de l’IRA, 12(1)(a) et (b) et 12(3)(d) de la BIRA, de la KPIRA et de la PIRA, et 12(1)(a) et (b) de la SIRA); si l’état des dépenses du syndicat est reconnu inexact à l’issue d’un contrôle de son bilan annuel (art. 16(5) de l’IRA); si une personne déchue d’un tel droit en vertu de l’article 18 pour avoir été condamnée à une peine de deux ans de prison ou plus punissant un délit auquel le Code pénal pakistanais associe un comportement immoral a été élue dans les instances dirigeantes du syndicat (art. 11(5) de l’IRA), lorsqu’une personne ayant été condamnée pour malversations ou gestion malhonnête de fonds (BIRA et PIRA) ou pour des infractions à la loi (KPIRA et SIRA) ou pour un crime odieux selon le Code pénal a été élue dans les instances dirigeantes du syndicat (art. 12(2) et (7) de la BIRA, de la KPIRA, de la PIRA et de la SIRA). La commission rappelle que la dissolution ou la suspension d’organisations syndicales constituent des formes extrêmes d’intervention des autorités dans les activités des organisations et devraient donc être entourées de toutes les garanties nécessaires. Celles-ci ne peuvent être assurées que par une procédure judiciaire normale qui devrait par ailleurs avoir un effet suspensif (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 162). En conséquence, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation de manière à la rendre conforme à la convention en tenant compte des principes susvisés et de prendre toutes les mesures nécessaires pour que les gouvernements des provinces fassent de même en ce qui les concerne.

La commission note que, en vertu de l’IRA, la décision de la commission compétente enjoignant au greffier d’annuler l’enregistrement d’un syndicat n’est pas susceptible d’appel (art. 59). La commission rappelle que l’annulation de l’enregistrement d’un syndicat ne devrait être possible que par les voies judiciaires et que des mesures de suspension ou de dissolution par l’autorité administrative constituent de graves atteintes aux principes de la liberté syndicale. La commission souligne en outre que, dans de telles circonstances, les juges devraient être en mesure d’examiner l’affaire sur le fond avant de déterminer si la mesure de dissolution est ou n’est pas conforme aux droits conférés par la convention aux organisations syndicales. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que le l’IRA soit modifiée de manière à garantir qu’il puisse être fait appel devant un tribunal de toute décision d’annulation de l’enregistrement d’un syndicat.

Zones franches d’exportation (ZFE). S’agissant du droit de se syndiquer dans les ZFE, la commission rappelle qu’elle avait pris note de déclarations du gouvernement selon lesquelles la réglementation (emploi et conditions de service) des zones franches d’exportation de 2009 avait été finalisée, en consultation avec les parties intéressées et devait être soumise pour approbation au Cabinet. La commission note que le gouvernement déclare que cette réglementation n’a pas encore été finalisée. La commission prie une fois de plus le gouvernement de fournir des informations précises sur l’état d’avancement de la réglementation (emploi et conditions de service) des zones franches d’exportation et qu’il communique copie de cet instrument lorsqu’il aura été adopté. La commission rappelle que le gouvernement peut, s’il le souhaite, se prévaloir de l’assistance technique du Bureau.

La commission exprime le ferme espoir que toutes les mesures nécessaires seront prises pour rendre la législation nationale et celle des provinces conformes à la convention et elle prie le gouvernement de donner des informations sur toutes les mesures prises ou envisagées à cet égard.

La commission soulève d’autres points dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.