Direct Request (CEACR) - adopted 2012, published 102nd ILC session (2013)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - Finland (Ratification: 1950)

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La commission prend note des commentaires contenus dans une déclaration commune de l’Organisation centrale des syndicats finlandais (SAK), la Confédération finlandaise des syndicats des salariés diplômés de l’enseignement supérieur (AKAVA) et la Confédération finlandaise des professionnels (STTK) parvenue au Bureau le 31 août 2012 et jointe en annexe au rapport du gouvernement.

Articles 3, 4, 6, 7, 10, 16, 20 et 21 de la convention. Organisation et fonctionnement efficace d’un système d’inspection du travail sous la supervision et le contrôle d’une autorité centrale. En réponse à sa précédente demande d’information sur l’impact de la réforme administrative sur le système d’inspection du travail en Finlande, la commission note que le gouvernement indique dans son rapport que la mise en place de la réforme administrative régionale (incluant la délégation à ses administrations régionales de la compétence sécurité et santé au travail (SST)) est en préparation et sera soumise au Parlement à la fin de 2012. Elle note également que, d’après les commentaires conjoints de la SAK, de l’AKAVA et de la STTK, l’opportunité de la délégation des fonctions de SST aux administrations régionales dans le cadre de cette réforme devra être examinée lorsque le rapport aura été finalisé.

Cependant, dans le contexte des commentaires précédents, la commission note que la SAK, l’AKAVA et la STTK expriment à nouveau leurs doutes à propos de l’organisation des services de SST en tant que partie intégrante des administrations régionales. La commission croit comprendre que ces doutes ont notamment trait aux aspects suivants: i) l’absence d’autonomie financière des divisions de SST des administrations régionales et l’insuffisance des locaux prévus pour les services d’inspection en matière de SST; ii) l’introduction d’un système complexe qui se révèlera plus coûteux que le précédent; iii) l’absence de personnel qualifié pour doter les petites divisions des administrations régionales; iv) le manque d’accessibilité aux autorités responsables de la SST en raison d’une centralisation des services téléphoniques des divisions de SST et la difficulté de localiser les autorités compétentes en matière d’application, qui ont entraîné une diminution des plaintes et des enquêtes. Dans la demande directe précédente, la commission avait noté que la SAK, l’AKAVA et la STTK mentionnaient également que: v) l’administration régionale n’a pas une conception claire des méthodes de coopération; et vi) les administrations régionales reçoivent continuellement des demandes afférentes à des tâches qui sont étrangères à leur mission de contrôle en matière de SST.

La commission prend note à cet égard des indications suivantes du gouvernement: i) une fois la réforme achevée, les cinq divisions SST des administrations régionales seront dotées de locaux et des autres moyens, et les ressources afférentes aux missions d’inspection de SST seront allouées directement à ces divisions, leurs directeurs devant gérer de manière autonome ces ressources aux fins de l’inspection; ii) les coût administratifs n’ont pas augmenté suite à la réforme et ils baisseront après la période de transition, et l’on procède actuellement à une analyse plus détaillée des attributions de ressources, sur la base du nombre des travailleurs couverts par les cinq services compétents en matière de SST; iii) la formation des inspecteurs est axée sur le renforcement des compétences particulières, y compris dans des domaines de responsabilité mineurs; iv) les problèmes de prise de contact avec les divisions de SST (incertitudes quant à leur localisation, accessibilité par téléphone) ont été pris en considération par le Centre des télécommunications administratives responsables des cinq administrations régionales, et une attention spécifique sera portée à cet aspect dans le futur; le service client a néanmoins constaté que 80 pour cent des tentatives de contact des services compétents des administrations régionales étaient fructueuses; v) la coopération et l’échange d’informations ne se sont pas dégradés mais ont au contraire été renforcés grâce à des groupes de coordination, des réseaux et des projets communs; vi) l’indépendance des divisions de SST garantie par la loi sur l’administration régionale, qui prescrit que ces divisions doivent être organisées de manière à garantir l’indépendance et l’impartialité des fonctions de contrôle en matière de SST et qu’elles ne doivent pas exercer d’autres fonctions qui compromettraient la diligence ou l’indépendance des agents chargés des inspections en matière de SST.

Organisation fonctionnelle, opérationnelle et financière des services de SST au sein des administrations régionales. Le gouvernement indique que la réforme n’a pas affecté la qualité du contrôle puisque les agences administratives régionales (qui font partie intégrante de la structure du ministère des Finances) ne fournissent aux cinq divisions de SST que des services consistant en locaux de bureaux et en gestion des ressources humaines et des ressources financières, et que les divisions SST sont organisées de manière à garantir leur indépendance dans la conduite de leurs missions. Les ressources financières destinées à l’accomplissement des fonctions d’inspection sont allouées aux divisions SST par le département SST du ministère des Affaires sociales et de la Santé. Elles sont réparties sur la base des accords de performance fixant des objectifs pour des périodes quadriennales à travers des accords conclus avec chacune des cinq divisions SST. Les divisions prennent leurs propres décisions quant au recrutement et à la formation des inspecteurs. Cependant, le ministère a fixé les principes de recrutement et il a mis en place un système pour la formation initiale et la formation en cours d’emploi des inspecteurs. Il prépare des instructions qui fixeront les modalités de la mise en œuvre de la supervision.

Mesures de renforcement de l’efficacité de la SST à l’horizon 2015 (suite donnée aux propositions du groupe de travail Ressources II). Le gouvernement indique que l’efficacité de la supervision a été renforcée par l’amélioration de sa qualité et de ses méthodes, suivant ce qu’avait recommandé le groupe de travail sur les ressources de l’administration compétente pour la sécurité et la santé au travail (Ressources II) du ministère des Affaires sociales et de la Santé. Ce groupe de travail avait suggéré une stratégie de renforcement de l’efficacité du contrôle dans le domaine de la SST selon laquelle toute réduction affectant les ressources des administrations compétentes en matière de SST dictée par le plan de productivité du gouvernement, lequel vise une réduction en nombre de 25 postes dans cette administration, devra s’opérer de manière appropriée. Selon le gouvernement, 60 pour cent au minimum des ressources administratives devront être consacrés aux inspections, et le nombre des inspections devait passer de 12 600 en 2010 à 20 900 en 2011. Des groupes de coordination dans les domaines clés ont été constitués pour améliorer l’échange d’informations entre les divisions SST et pour uniformiser les activités de supervision. Le nouveau système «Vera» actuellement mis en place procurera un vaste éventail d’informations sur la supervision et sur son efficacité. La commission note à ce propos que le plan de réduction du personnel n’a pas été déployé et que la diminution observée du nombre des inspecteurs, de 358 en 2010 à 301 aujourd’hui, résulte des départs en retraite et de la rotation naturelle du personnel.

Selon la SAK, l’AKAVA et la STTK, même si le contenu et la qualité des inspections des lieux de travail a évolué, conformément aux recommandations du groupe de travail Ressources II, le nombre des inspections rapporté au nombre total des lieux de travail reste toujours inférieur à 10 pour cent, ce qui veut dire que la plupart des lieux de travail ne sont pas inspectés depuis des années, s’ils l’ont jamais été, et que les inspecteurs SST ne consacrent que 13 pour cent de leur temps de travail à effectuer des inspections. Les syndicats déplorent eux aussi que les données contenues dans les rapports annuels ne soient pas suffisamment claires pour déterminer quelles actions sont définies comme inspections ni combien de lieux de travail font l’objet d’inspections. Ils font observer que les formulaires d’enquête adressés aux entreprises pourraient avoir été comptés comme des inspections dans certains cas. Les syndicats déplorent également la baisse du nombre des inspections consécutives à des plaintes. A cet égard, la commission note que, d’après un tableau contenu dans le rapport du gouvernement, le nombre des visites d’inspection consécutives à des plaintes est tombé de 3 400 en 2008 à 1 400 en 2011. Les syndicats réitèrent qu’un système de déclaration exhaustif auprès des autorités compétentes en matière de SST devrait être mis en place, comme prescrit par les articles 20 et 21 de la convention. Enfin, la commission note que le gouvernement se réfère au décret no 1 383 de 2010 sur les divisions SST des administrations régionales, décret qui a été modifié s’agissant des fonctions attribuées à l’administration régionale de la Finlande méridionale.

La commission prie le gouvernement de communiquer tout commentaire qu’il jugerait approprié sur les observations de la SAK, l’AKAVA et la STTK.

Elle prie le gouvernement de continuer de fournir des informations sur l’impact de la réforme du système d’inspection du travail au regard de l’application des dispositions de la convention, y compris sur le nombre des inspecteurs du travail, des inspections de routine et des inspections consécutives à des plaintes, des moyens en locaux disponibles pour les divisions de SST et les ressources budgétaires qui leur sont allouées, etc. Elle saurait gré au gouvernement de faire état de tous nouveaux ajustements structurels auxquels il serait procédé dans le cadre de la réforme administrative et de donner des explications sur les fonctions attribuées aux cinq divisions SST, en communiquant tout texte pertinent à cet égard.

Elle prie le gouvernement de donner des informations sur les conclusions de l’évaluation de l’impact de la réforme sur le fonctionnement effectif des divisions SST et de l’inspection du travail, et de communiquer des extraits du rapport mentionné ci-avant dont le Parlement doit être saisi.

La commission saurait gré au gouvernement de continuer de fournir des informations sur les mesures prises pour améliorer l’efficacité et la qualité de l’action en matière de SST, notamment des informations plus détaillées sur le fonctionnement et les résultats du nouveau système «Vera».

Notant que le gouvernement n’a pas fourni d’information à ce sujet, la commission demande à nouveau de préciser quel est le statut et quelles sont les conditions de service des inspecteurs de la nouvelle structure, et de communiquer le texte de tout instrument pertinent.

Article 3. Attributions des inspecteurs du travail dans le domaine du travail non déclaré. La commission note que, selon le gouvernement, les contrôles dans l’«économie grise» effectués par les autorités compétentes en matière de SST sont centrés principalement sur le respect des conditions de travail minimales, notamment sur le plan de la SST. Selon le gouvernement, il a été observé que les entreprises qui fraudent le fisc et la sécurité sociale sont aussi celles qui sous-paient leurs salariés et qui ne respectent pas les règles de SST. La commission croit comprendre que les inspections des lieux de travail axées sur la recherche de l’«économie grise» sont effectuées conjointement avec la police, les autorités fiscales et la Caisse de pensions finlandaise.

La commission note en outre que les services de SST emploient neuf inspecteurs spécialisés dans la supervision des travailleurs étrangers et que, de 2009 à 2011, 10 à 15 affaires d’emploi non déclaré de travailleurs étrangers ont été signalées chaque année à la police. Se référant à sa précédente demande directe et aux paragraphes 75 à 78 de son étude d’ensemble de 2006 sur l’inspection du travail, la commission prie le gouvernement de préciser quelles sont les attributions des neuf inspecteurs spécialisés dans la supervision des travailleurs étrangers, ainsi que la nature et la portée des contrôles effectués par eux, y compris sur tous contrôles conjoints effectués avec la police et les autorités fiscales, et sur leurs résultats.

Prière d’indiquer le nombre d’inspections visant le travail non déclaré, y compris, le cas échéant, les travailleurs étrangers en situation irrégulière, ainsi que le nombre des infractions relevées, les dispositions légales sur lesquelles elles s’appuient et le nombre des sanctions imposées.

La commission prie le gouvernement d’indiquer comment il est assuré que les services de l’inspection du travail font respecter les obligations de l’employeur par rapport aux droits fondamentaux reconnus aux travailleurs étrangers pour la période correspondant à leur relation de travail effective, notamment dans les cas où l’emploi non déclaré de travailleurs étrangers a été signalé à la police et où les travailleurs étrangers risquent d’être expulsés.

Article 12, paragraphe 1 a). Habilitation des inspecteurs du travail à pénétrer librement sur les lieux de travail. La commission note que, selon les commentaires de la SAK, de l’AKAVA et de la STTK, des inspecteurs du travail se sont vu refuser l’accès au plus grand lieu de travail de la Finlande, le site électronucléaire d’Olkiluoto, alors qu’ils entendaient y effectuer une inspection. La commission prie le gouvernement de répondre à ces commentaires et d’indiquer comment il est assuré dans la pratique que les inspecteurs sont autorisés à pénétrer librement dans tout établissement sans restriction, comme prescrit à l’article 12, paragraphe 1 a) de la convention.

Article 14. Déclaration des accidents du travail et des cas de maladies professionnelles. La commission note que la SAK se déclare préoccupée par les omissions de déclaration des accidents du travail dans certaines entreprises et par les difficultés rencontrées par les inspecteurs du travail dans leur action de prévention dans les secteurs à forte incidence de maladies professionnelles, dès lors que ces cas de maladies ne sont pas intégralement déclarés auprès des services de SST. La SAK indique à cet égard que, d’après l’Institut finlandais de santé au travail, un cas de maladie professionnelle se traduit rarement par des changements au niveau de l’entreprise quant aux conditions et aux méthodes de travail qui en ont été à l’origine.

A cet égard, la commission note que le gouvernement se réfère à l’obligation des employeurs de déclarer les accidents du travail et les cas de maladies professionnelles auprès des autorités de SST, ainsi qu’à la procédure d’enquête y relative. Elle observe cependant que le gouvernement ne décrit pas de manière détaillée la structure et le fonctionnement du système de déclaration des accidents du travail et des cas de maladie professionnelle auprès des services d’inspection compétents en matière de SST, comme elle l’avait demandé. Elle note que le gouvernement indique dans le rapport qu’il soumet au titre de la convention (nº 129) sur l’inspection du travail (agriculture), 1969, que tous les cas de maladie professionnelle sont enregistrés auprès du Registre national des accidents du travail et maladies professionnelles (TPSR) et que, d’après les informations que le gouvernement communique au titre de la présente convention, la classification des maladies professionnelles a été révisée.

La commission prend note de la communication par le gouvernement d’un guide consacré à l’«investigation des causes des accidents du travail et des cas de maladies professionnelles/manuel à l’usage des inspecteurs pour l’harmonisation et le développement des inspections du travail», que la commission examinera dès que la traduction dans l’une des langues de travail de l’OIT en sera disponible. Elle note également que la SAK, l’AKAVA et la STTK déplorent l’absence de médecins du travail dans les services de SST pour la conduite des enquêtes.

Se référant à sa précédente demande directe, la commission prie à nouveau le gouvernement de décrire de manière détaillée la structure et le fonctionnement du système d’enregistrement et de déclaration des accidents du travail et des cas de maladie professionnelle suite à la réforme récente, en indiquant notamment quelles sont les autorités responsables de l’enregistrement selon le système réformé, et de communiquer tout texte pertinent.

Le cas échéant, prière de donner des informations sur toute mesure prise ou envisagée pour améliorer le système de déclaration des accidents et des cas de maladie professionnelle, notamment sur les mesures prises pour attirer l’attention des travailleurs, des employeurs et de leurs organisations respectives (par des campagnes de sensibilisation, la diffusion de brochures ou l’organisation de sessions de formation) sur cette question.

Enfin, la commission prie le gouvernement de faire état de toute mesure prise ou envisagée pour accroître le nombre des médecins du travail et d’indiquer comment les divisions SST utilisent des informations relatives aux accidents du travail et aux cas de maladies professionnelles dans l’accomplissement de leurs missions de prévention.

[Le gouvernement est prié de répondre en détail aux présents commentaires en 2013.]