Observation (CEACR) - adopted 2012, published 102nd ILC session (2013)

Social Security (Minimum Standards) Convention, 1952 (No. 102) - Greece (Ratification: 1955)

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La commission prend note du rapport du gouvernement pour la période se terminant le 31 mai 2011 reçu en février 2012 et de sa réponse aux commentaires antérieurs de la commission reçus en septembre 2012, ainsi que du trentième rapport annuel sur l’application par la Grèce du Code européen de sécurité sociale pour la période du 1er juillet 2011 au 30 juin 2012.

Evaluation actuarielle de la réforme du système des pensions de 2010

Dans son 29e rapport au titre du Code européen de sécurité sociale, le gouvernement a expliqué la réforme profonde du système de pensions, réalisée par la loi no 3863/2010 sur le «nouveau système de sécurité sociale et dispositions y relatives», par la nécessité de sauvegarder sa viabilité à long terme et a mentionné une évaluation actuarielle à mener en 2011 pour mesurer la viabilité des réformes. Dans le 30e rapport, le gouvernement indique que l’évaluation en question a été effectuée avec succès en 2011 par l’Autorité actuarielle nationale et en transmet une copie (Ageing Projections Exercise 2012. Greek Pension System Fiche. European Commission, Economic Policy Committee, Ageing Working Group). L’exercice de projection de 2012 évalue les modifications des régimes portant sur les pensions principales et complémentaires en Grèce réalisées par la réforme de 2010; la nouvelle législation sur la sécurité sociale appliquée après septembre 2011 n’a pas été incorporée. Le régime de la pension principale comprend dix régimes obligatoires d’assurance sociale couvrant les salariés et les travailleurs indépendants regroupés dans certaines professions; le régime de la pension complémentaire comporte des régimes supplémentaires d’assurance sociale, dont chacun correspond à un régime principal de sécurité sociale et est exécuté parallèlement à celui-ci. Conjointement au régime de la subvention de solidarité sociale (EKAS) accordée aux résidents sans revenu ou à bas revenu, les sommes accordées par les pensions principales et complémentaires représentent presque 99 pour cent des dépenses totales des pensions publiques en Grèce. Les projections de 2012 ont été basées sur la version actuelle du modèle de pensions de l’OIT élaboré pour soutenir les examens actuariels des régimes légaux de pensions de la sécurité sociale et fournir une base quantitative à la prise de décisions. Les projections concernant la disposition relative à la pension principale ont été réexaminées par des experts de l’OIT.

La commission a examiné les principales constatations et conclusions des projections 2012 et voudrait féliciter l’Autorité actuarielle nationale d’avoir accompli une opération aussi complexe que celle de rassembler dans un modèle unique des données globales disparates provenant de plusieurs régimes de pensions. La réforme de 2010 introduit une architecture unifiée du système de pensions et de nouvelles règles universellement contraignantes concernant les droits à pension, les cotisations aux pensions, l’accumulation et l’indexation des droits à pension. Elle a permis au système grec de pensions jusqu’à présent fortement fragmentaire d’être financièrement contrôlé et a rendu possibles des projections actuarielles sérieuses qui ont indiqué qu’au cours des cinquante prochaines années l’application de critères d’éligibilité plus stricts et la réduction du taux de remplacement des prestations due à la baisse des taux d’accumulation restreignent considérablement les dépenses de prestations. Ainsi, les dépenses totales de la pension publique, y compris de l’EKAS, pour 2060 atteindront 14,6 pour cent du PIB, ce qui représente un accroissement de seulement 1,1 pour cent du PIB sur la période de cinquante ans et non de 10 pour cent comme l’avait initialement craint le gouvernement. Néanmoins, ce résultat n’a été réalisé qu’au prix d’une réduction considérable des droits à pensions, en relevant de 60 à 65 ans l’âge d’accès à la pension de vieillesse, en prolongeant de 35 à 40 ans la période complète de cotisation, en abaissant les taux d’accumulation et en calculant les pensions sur la base des revenus perçus sur l’ensemble de la carrière alors qu’elles étaient précédemment calculées sur la base des cinq meilleures années au cours des dix ans précédant la retraite. La commission voudrait souligner à ce propos que, aussi sévères que soient les nouvelles règles des pensions, elles permettent l’application des normes minimales de protection prescrites par la convention et s’appliquent de manière égale à toutes les personnes assurées, de sorte que les travailleurs actuels et futurs puissent en partager la charge sur une base proportionnelle. En particulier, le taux de remplacement combiné des pensions principales et complémentaires a été maintenu bien au-dessus du niveau de 40 pour cent requis par la convention pour la totalité de la période envisagée. Les projections de 2012 confirment donc que les réformes introduites par la loi no 3863/2010 sont suffisantes pour assurer la viabilité à long terme du système de pensions tout en le maintenant en conformité, du point de vue conceptuel et technique, avec les normes minimales garanties par la convention. Selon le gouvernement, l’évaluation des projections de 2012 réalisées en novembre-décembre 2011 par le Groupe de travail de la Commission européenne sur les projections relatives au vieillissement en termes de viabilité de la réforme de la pension a été très positive, bien que la contribution des mesures ultérieures de réduction de la pension adoptées depuis septembre 2011 n’ait pas été intégrée dans cette évaluation actuarielle. La commission voudrait mettre l’accent sur cette conclusion qui permet de distinguer les mesures de réforme de 2010, qui renforcent la viabilité à long terme du système de la sécurité sociale, des mesures ultérieures d’austérité, qui ont mis en cause la capacité du système à résister à la contraction continue de l’économie, de l’emploi et des finances publiques.

Nouvelles politiques d’austérité sociale

En ce qui concerne les mesures de réduction des pensions prises ultérieurement à la réforme de 2010, en novembre 2011 et trois fois en 2012, en février, mai et novembre, le gouvernement déclare, dans sa réponse aux commentaires sur la convention, qu’elles ont été adoptées dans le cadre de l’application du nouveau Mémorandum d’accord entre le gouvernement de la Grèce et le FMI, la Commission européenne et la Banque centrale européenne (ci après la Troïka). La commission note que ces mesures constituent une partie de l’ensemble des mesures d’austérité et de la stratégie de réformes imposées à la Grèce par ses créanciers internationaux comme condition pour libérer des tranches successives des fonds de sauvetage nécessaires pour prévenir la faillite du pays entraînant une réaction en chaîne à travers tout le système financier européen. La Grèce étant membre de la zone euro, elle n’avait pas la possibilité de procéder à une dévaluation pour ajuster ses prix et salaires relatifs et était donc contrainte d’abaisser les niveaux de vie de sa population pour assurer le service de sa dette. De nouvelles réductions des pensions ont été apportées depuis le 1er novembre 2011 par la loi no 4024/2011, et notamment une réduction de 40 pour cent de la partie de la pension mensuelle principale dépassant 1 000 euros pour les pensionnés n’ayant pas atteint l’âge de 55 ans; de 20 pour cent de la partie de la pension dépassant 1 200 euros pour les pensionnés âgés de 55 ans; et de 15 à 30 pour cent des différentes pensions complémentaires. A partir de mai 2012, les pensions principales, qui, après les réductions précédentes, continuent de dépasser 1 300 euros, ont fait l’objet d’une réduction supplémentaire de 12 pour cent avec effet rétroactif pour la période janvier-avril 2012 (art. 6(1) de la loi no 4051/2012). Un nouvel ensemble de mesures d’austérité prises dans le cadre du Mémorandum d’accord sur la Stratégie financière à moyen terme 2013-2016 (Mémorandum III) ont été approuvées par le Parlement grec en novembre 2012. En ce qui concerne les pensions, l’âge légal de la retraite devra être relevé de 64 à 67 ans au 1er janvier 2013, y compris pour les prestations sociales de l’EKAS; tous les paiements des pensions supérieures à 1 000 euros ont été réduits de 5 à 15 pour cent; les primes accordées aux pensionnés à Noël, à Pâques et en été ont été supprimées; d’autres mesures ont également été prises à ce sujet.

Impact des mesures d’austérité sur les niveaux de pauvreté

En août 2012, dans les informations fournies au titre de la convention no 102, le gouvernement indiquait que, en dépit des mesures spécifiques prises pour réduire les pensions, les niveaux minimums fixés par la convention no 102 n’ont pas été touchés. Les pensions minimales accordées par l’Institut d’assurances sociales (IKA-ETAM) ainsi que d’autres prestations accordées aux groupes sociaux vulnérables, telles que l’EKAS, les prestations aux paraplégiques et aux tétraplégiques et les prestations pour handicap total n’ont pas été touchées. Les pensionnés à revenu moyen, dont la pension maximum est de 1 000 euros par mois, n’ont pas non plus été touchés par les réductions des pensions principales ou bien leur revenu n’a fait l’objet que d’une réduction légère ne dépassant pas 5 pour cent. Le nombre de pensionnés qui n’ont été touchés par aucune réduction représente environ 1 million de personnes. La commission constate cependant qu’après le nouveau volet de réduction des pensions en novembre 2012 ces informations ne sont plus à jour et devraient être revues par le gouvernement dans son prochain rapport. En particulier, le gouvernement est prié d’indiquer les montants minimums exacts des prestations qui sont toujours garanties par la législation nationale conformément à toutes les Parties acceptées de la convention.

Par ailleurs, la commission constate que la réduction généralisée des pensions a placé un pourcentage important de la population grecque dans un état de pauvreté immédiate sans aucune indication sur quand et comment elle allait s’en sortir. Selon les données d’Eurostat, en une année, de 2010 à 2011, le pourcentage de la population souffrant de privations matérielles (absence d’au moins trois des neuf articles de biens de base) a augmenté de 4,3 pour cent, auxquels s’ajoutent 2,2 pour cent de personnes âgées de plus de 60 ans qui sont tombées au-dessous du seuil de pauvreté; la part globale des personnes avec un revenu en deçà du seuil de pauvreté a atteint le niveau le plus élevé de la dernière décennie. Au total, en 2010, 27,7 pour cent des citoyens grecs, soit plus de 3 millions de personnes, présentaient un risque de pauvreté ou d’exclusion sociale. La commission note que les informations fournies par le gouvernement ne comportent pas de telles données et ne répondent pas à la demande antérieure de la commission d’évaluer la propagation de la pauvreté dans le pays et d’examiner les politiques de la sécurité sociale en coordination avec ses politiques fiscales, salariales et de l’emploi dans le cadre du Mémorandum d’accord. La commission rappelle qu’en septembre 2011 le gouvernement a informé la mission de haut niveau de l’OIT que «les questions telles que celles de l’impact de la réforme de la pension sur les niveaux de pauvreté ainsi que de la viabilité du système de sécurité sociale […] n’ont pas été traitées dans les discussions avec la Troïka». Compte tenu de la détérioration grave de la situation en Grèce en 2012, la commission estime qu’il est du devoir urgent du gouvernement d’évaluer les mesures passées et futures d’austérité sociale en relation avec l’un des principaux objectifs de la convention qui est la prévention de la pauvreté. En particulier, la commission prie le gouvernement de mettre cette question à l’ordre du jour des futures réunions avec les parties du mécanisme international de soutien pour la Grèce.

Nécessité de lier les prestations sociales au niveau de subsistance

Tout en mettant l’accent sur la nécessité de contrôler étroitement la dynamique de la pauvreté dans le pays, la commission voudrait souligner que, dans la situation présente, les indicateurs de pauvreté existants liés au revenu médian ne reflètent plus l’état réel de privation de la population. En fait, dans une économie où les salaires sont en chute libre, c’est le cas aussi du revenu médian; le seuil de pauvreté peut alors descendre en deçà du niveau de subsistance physique d’un individu. Lorsque les prestations sont calculées en tant que pourcentage de salaires très bas, le système de sécurité sociale ressemble à un iceberg dans lequel une petite partie des prestations est payée au-dessus du niveau de subsistance, alors que l’essentiel du système fonctionne en deçà de ce niveau, et l’application de la plupart des dispositions de la convention est alors dénuée de sens. La commission estime que l’Etat ne remplirait plus sa responsabilité sociale si ses prestations de sécurité sociale n’assuraient plus la subsistance des personnes protégées. Compte tenu de ces considérations, la commission est préoccupée par le fait que, selon le rapport de la mission de haut niveau de l’OIT, la notion de salaire de subsistance n’existe pas en Grèce et que la pension minimum est fixée bien en deçà du seuil de pauvreté. En février 2012, le salaire minimal a été réduit de 22 pour cent et de 32 pour cent pour les travailleurs de moins de 25 ans et est descendu au niveau qui existait au cours de la seconde moitié des années soixante-dix. La commission estime que, dans un pays où des tranches importantes de la population vivent en dessous du seuil de pauvreté, les salaires et les prestations devraient être liés aux indicateurs de subsistance physique de la population déterminés en termes de besoins fondamentaux et de panier minimum de la consommation. La commission voudrait que le gouvernement explique dans son prochain rapport si un niveau quelconque de subsistance est établi pour les différents groupes d’âges de la population et, si c’est le cas, d’indiquer comment il est déterminé et comment il est lié au salaire minimum et aux montants minimums des prestations de la sécurité sociale.

Préoccupations concernant la prise en compte de l’équité et de la justice pour traiter la crise

Aux inquiétudes existantes concernant l’impact des politiques d’austérité sur la viabilité du système grec de sécurité sociale, la conformité de celui-ci par rapport aux normes minimales prescrites par la convention et sa capacité à réduire la pauvreté et à assurer le niveau de subsistance, s’ajoute la préoccupation non moins importante concernant la prise en compte de principes de solidarité, de justice et d’équité sociale dans le traitement de la crise. La commission avait aussi invité le gouvernement à expliquer dans quelle mesure il respecte ces principes dans le contexte de la mise en œuvre des politiques du mécanisme international de soutien pour la Grèce. La commission note que, même si le gouvernement n’ait pas répondu à cette question, la Commission nationale grecque pour les droits de l’homme et la Cour des comptes ont critiqué fermement ses politiques d’austérité. Le 8 décembre 2011, la Commission nationale grecque pour les droits de l’homme, un organe consultatif du gouvernement sur les questions de la protection des droits de l’homme, a formulé une recommandation explicitement intitulée «le besoin impératif de renverser le déclin aigu des libertés civiles et des droits sociaux» dans laquelle il condamne les «réductions drastiques en cours, y compris des salaires et des pensions les plus bas» et «la réduction drastique ou le retrait des prestations sociales vitales». Etant donné que cette recommandation n’a pas été suivie par le gouvernement, la Cour des comptes, qui examine les projets de lois avant leur soumission au Parlement, a pris, une année plus tard, en novembre 2012, une décision selon laquelle les réductions récurrentes des pensions étaient contraires aux articles 2, 4, 22 et 25 de la Constitution dans la mesure où elles s’opposent à l’obligation constitutionnelle de respecter et de protéger la dignité humaine, les principes d’égalité, la proportionnalité et la protection du travail. Même si les décisions de la Cour des comptes ne sont pas obligatoires à l’égard du gouvernement et de l’Etat, une telle décision introduit une possibilité juridique pour toute personne de déposer une plainte ou de s’opposer aux réductions des pensions devant la justice. Bien que le gouvernement n’ait pas suivi la décision de la Cour des comptes, la commission le prie d’expliquer en détail, dans son prochain rapport, la position du pouvoir judiciaire en Grèce, en indiquant en particulier le nombre de cas dans lesquels des demandes d’opposition aux réductions de pensions ont été déposées devant les tribunaux et la nature des décisions prises par ces derniers.

En ce qui concerne les principes de justice et d’égalité en relation avec les mesures d’austérité sociale, il est nécessaire de rappeler que l’article 71, paragraphe 1, de la convention exige que les réductions des prestations, tout comme leurs coûts, soient supportées de manière collective en prenant en considération la situation économique des classes des personnes protégées: les classes aisées devraient supporter une part proportionnellement plus importante de la charge, et il faut éviter que les personnes de faibles ressources n’aient à supporter une trop lourde charge. La commission constate que c’est le contraire qui se produit en Grèce: la Troïka souligne la nécessité d’améliorer la compétitivité de la Grèce en réduisant les coûts du travail non liés aux salaires et en permettant aux salaires de s’ajuster vers le bas sans considération des conventions collectives ou des besoins fondamentaux de subsistance alors que le gouvernement exprime ces recommandations en procédant à des réductions des salaires et des pensions, ce qui fait supporter au «commun des mortels» une part disproportionnée des efforts du pays. Dans son observation antérieure, la commission avait estimé, pour sa part, qu’il appartient au gouvernement d’évaluer, conjointement avec la Troïka, les ressources dont disposent ceux qui ne participent pas aux efforts du pays pour veiller à ce qu’ils soient contraints de le faire par tous les moyens légaux possibles. Compte tenu du sentiment répandu d’injustice sociale dans la répartition des mesures d’austérité, la commission voudrait que le gouvernement soit prié d’indiquer quelles sont les mesures qui sont prises pour augmenter la participation aux efforts du pays des contribuables les plus aisés – individus, banques, sociétés, industries, organisations civiles et religieuses, et autres organismes en mesure de participer au système de protection sociale par le biais d’impôts ou de contributions spécifiques.

Responsabilité de l’Etat pour démanteler les mesures d’austérité

La commission constate que, en poursuivant les réformes de la sécurité sociale au moyen de la politique d’austérité sociale, l’Etat grec a déplacé l’équilibre entre sa responsabilité sociale envers son peuple et la responsabilité financière envers ses créanciers en faveur de ces derniers. La commission note avec regret que l’évolution de la situation en Grèce confirme sa conclusion antérieure selon laquelle le fait d’appliquer exclusivement des solutions financières à la crise économique et sociale pourrait conduire en définitive à l’effondrement de la demande intérieure et du fonctionnement social de l’Etat, condamnant ainsi le pays à des années de récession économique et de troubles sociaux. C’est avec une grande préoccupation que la commission note à ce propos qu’il est prévu que l’économie grecque se contracte de 6,5 pour cent en 2012 et de nouveau de 4,5 pour cent en 2013. Dans le but d’éviter un tel résultat, le principe de la responsabilité générale de l’Etat pour l’administration adéquate du système de sécurité sociale qui sous-tend toutes les dispositions de la convention rappelle à tous les organes de l’Etat l’obligation collective qui leur incombe de veiller à ce que la politique de consolidation fiscale et financière ne représente pas un obstacle à la réalisation des objectifs sociaux et humains de la convention, tout au moins au niveau permettant d’assurer à la population protégée des conditions de vie «saines et convenables» (article 67 c) de la convention).

Dans ce sens, la commission prie le gouvernement de demander à l’Autorité actuarielle nationale d’analyser les effets des réductions de prestations sur la redistribution des revenus et d’évaluer l’impact global des politiques d’austérité sur la viabilité du système de sécurité sociale. Il conviendrait également d’explorer et de fournir des informations sur les scénarios les plus rapides pour supprimer certaines mesures d’austérité et de ramener les réductions disproportionnées de prestations à un niveau socialement acceptable qui doit au moins empêcher l’appauvrissement «programmé» des bénéficiaires. La commission estime qu’un tel démantèlement des mesures d’austérité peut rétablir un certain espoir dans l’avenir de la sécurité sociale grecque et fournir des motifs valables de reprendre le dialogue social national à cet effet. La commission espère que le ministère grec du Travail et de la Sécurité sociale fera pleinement appel à l’assistance technique du BIT pour l’aider à effectuer l’analyse quantitative de ces options de la part de l’Autorité actuarielle nationale, ce qui permettrait de revoir en conséquence les projections de 2012.

[Le gouvernement est prié de fournir une réponse détaillée aux présents commentaires en 2013.]