Observation (CEACR) - adopted 2014, published 104th ILC session (2015)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - Bangladesh (Ratification: 1972)

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Suivi de la discussion de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 103e session, mai-juin 2014)

La commission prend note des discussions de la Commission de l’application des normes de la Conférence sur l’application de cette convention ainsi que du rapport du gouvernement reçu le 18 septembre 2014 et des observations conjointes de l’Organisation internationale des travailleurs (OIE) et de la Fédération des employeurs du Bangladesh (BEF), reçues le 28 août 2014, et enfin des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues le 31 août 2014.

La commission note que les discussions de la Commission de l’application des normes concernaient la nécessité de renforcer le système d’inspection du travail, à la lumière des graves événements survenus récemment – l’effondrement du bâtiment Rana Plaza –, et en particulier: 1) les activités d’assistance technique visant à l’amélioration des normes de sécurité et de santé au travail (SST) dans le secteur du prêt-à-porter (RMG); 2) le renforcement de l’inspection du travail en termes de ressources humaines et de moyens matériels, y compris de moyens de transport; 3) l’adoption de règlements assurant l’application de la loi révisée sur le travail et la promulgation d’amendements supplémentaires à cette loi; 4) des sanctions suffisamment dissuasives et l’instauration de moyens de contrainte; 5) la protection des travailleurs des zones franches d’exportation (ZFE); et 6) la publication et la communication au BIT d’un rapport annuel sur les activités de l’inspection du travail.

La commission note que, la Commission de l’application des normes l’ayant incité à accepter une mission de contacts directs, le gouvernement s’est déclaré prêt à assurer le soutien et la coopération nécessaire à la réalisation d’une telle mission, qui doit avoir lieu au cours du premier semestre de 2015.

1. Activités d’assistance technique concernant le secteur du prêt-à-porter

Articles 2 et 3, paragraphe 1 a) et b), 5 a), 13, 17 et 18 de la convention. Activités d’inspection dans le secteur du prêt-à-porter. Coopération entre l’inspection du travail, d’une part, et d’autres services gouvernementaux et les institutions publiques et privées exerçant des activités analogues, d’autre part. La commission note que, au cours des discussions de la Commission de l’application des normes, il a été fait référence à diverses activités et divers programmes déployés par le gouvernement et partenaires sociaux, avec le soutien de l’OIT, et à des programmes mis en œuvre avec le concours d’autres partenaires pour améliorer les normes de SST applicables dans les usines du secteur du prêt-à-porter. On mentionnera ainsi: le Plan d’action tripartite national sur la sécurité en cas d’incendie et la résistance des structures (NTPA); une initiative majeure de l’OIT (incluant un programme du «Better Work Programme»); le Pacte mondial pour la durabilité par le progrès continu des droits au travail, soutenu par l’Union européenne; l’Accord sur la sécurité incendie et bâtiments, conclu entre des fédérations syndicales mondiales et un groupe de fabricants et fournisseurs à dominante européenne (l’Accord); et, enfin, l’Alliance pour la sécurité des travailleurs du Bangladesh, un groupe de fabricants et fournisseurs sont prédominants (Américains) (l’Alliance).

La commission prend note des informations publiées sur le site Web du Département de l’inspection des fabriques et usines (DIFE) rendant compte des progrès (au 15 septembre 2014) des initiatives d’évaluation du NTPA, de l’Accord et de l’Alliance dans les domaines de la résistance structurelle, de la protection contre l’incendie et de la sécurité électrique des usines de prêt-à-porter. Elle note à cet égard que l’initiative publique d’évaluation des bâtiments du NTPA, mise en œuvre par l’Université d’ingénierie et de technologie du Bangladesh sous la supervision de la Commission tripartite nationale, a permis d’inspecter 380 des 1 500 fabricants de prêt-à-porter ciblés. Elle note en outre que les initiatives privées d’évaluation – l’Accord et l’Alliance – ont permis d’inspecter respectivement 1 094 des 1 400 établissements de prêt-à-porter ciblés et la totalité des 587 établissements de prêt-à-porter ciblés. La commission note par ailleurs, d’après les informations disponibles sur le site Web de l’Accord, que les inspections menées dans ce cadre ont permis de détecter plus de 80 000 problèmes de sécurité et de constater que plus de 400 plans d’action correctifs ont été finalisés par les usines, les entreprises et les signataires et approuvés par l’inspecteur du travail en chef.

La commission note que la CSI déplore que le NTPA n’ait enregistré aucun progrès quant à la réalisation de l’objectif d’évaluation susmentionné de 1 500 inspections réalisées avant la fin de l’année 2014. La commission rappelle que les discussions au sein de la Commission de l’application des normes ont également porté sur le grave manque de coordination et de coopération entre les services gouvernementaux concernés et les institutions privées s’occupant de sécurité des bâtiments, de protection contre l’incendie et d’inspection du travail. La commission prie le gouvernement de continuer de fournir des informations détaillées sur l’action menée pour améliorer les conditions de SST dans le secteur du prêt-à-porter, dans le cadre des divers programmes et activités conçus à cette fin. En outre, elle prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires afin de renforcer et d’accélérer les inspections en matière de résistance des structures. Elle invite aussi le gouvernement à fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées pour promouvoir la coordination et la coopération entre les services de l’inspection du travail et les divers organismes publics et privés s’occupant de la résistance des structures, la protection contre l’incendie et la sécurité électrique des bâtiments industriels (visites d’inspection conjointes, échanges d’informations pertinentes, etc.).

Prière de donner des informations sur les résultats des initiatives d’évaluation susmentionnées (nombre des inspections effectuées, nombre des cas d’irrégularités décelées par rapport aux normes applicables, et le nombre et la nature des sanctions imposées ainsi que des mesures de prévention prises afin de remédier à des défaillances constatées pouvant constituer une menace pour la santé ou la sécurité des travailleurs, y compris les mesures immédiates d’exécution forcée).

2. Renforcement des moyens de l’inspection du travail en termes de personnel et de ressources matérielles, y compris de facilités de transport

Articles 7, 10 et 11. Renforcement des moyens de l’inspection du travail en termes de personnel et de moyens matériels. Formation des inspecteurs du travail. La commission prend note des indications du gouvernement et de l’OIE sur les progrès du renforcement et de la restructuration de l’inspection du travail, notamment sur la requalification de la direction de l’inspection du travail au niveau d’un département de l’inspection du travail, l’extension de son réseau couvrant désormais 23 districts et le triplement prévu du personnel et des ressources budgétaires du département. Elle note à cet égard que le nombre des inspecteurs du travail devrait passer de 183 à 575 et que le budget de ce département devrait passer de 60,29 milliards de taka (BDT) (approximativement 781 310 dollars E.-U.) en 2013-14 à 150,55 milliards de BDT en 2014-15 (environ 1 953 925 dollars E.-U.). Elle note que, sur les 392 postes supplémentaires d’inspecteurs du travail approuvés, 88 ont été recrutés, et ces nouveaux inspecteurs ont suivi leur formation de base. Elle note que le gouvernement mentionne la tenue régulière de cycles de formation sur quatre semaines pour les inspecteurs du travail dans les instituts de relations professionnelles relevant du Département du travail. Enfin, elle note que le perfectionnement professionnel sera assuré avec l’assistance technique du BIT.

La commission note que la CSI souligne le besoin criant d’un nombre plus important d’inspecteurs du travail et que les nombreux retards dans le recrutement de ces inspecteurs remettent en question le sens de l’urgence du gouvernement et, au final, la sincérité de son engagement de mettre en place un service d’inspection du travail convenable. La CSI estime que le recrutement de 200 inspecteurs du travail supplémentaires, auquel le gouvernement s’était engagé pour la fin de 2013 mais qu’il n’a toujours pas réalisé, serait loin, de toute façon, de répondre aux besoins en la matière dans un secteur qui, comme le prêt-à-porter, emploie 4 millions de travailleurs et ne suffit pas à répondre aux problèmes dans les autres secteurs employant l’immense majorité des travailleurs.

La commission note en outre l’information fournie par la CSI selon laquelle les moyens de transport dont disposent les inspecteurs sont extrêmement limités, voire inexistants, et la plupart d’entre eux doivent compter sur les transports publics pour se rendre aux établissements de travail, en l’absence de véhicules à cette fin. Selon la CSI, ceci ne permet pas de procéder à des inspections en temps opportun, elle offre la possibilité aux employeurs de soudoyer les inspecteurs en couvrant leurs frais de déplacement et autres dépenses. La commission note que le gouvernement indique à cet égard que les inspecteurs des établissements industriels disposent de véhicules pour l’accomplissement de leurs fonctions et, en outre, que l’OIT s’est engagée à assurer la fourniture de motocyclettes pour les inspecteurs afin d’accroître leur mobilité. La commission prie à nouveau instamment le gouvernement de redoubler ses efforts pour doter l’inspection du travail des ressources nécessaires à son fonctionnement efficace. Se félicitant des initiatives prises d’ores et déjà par le gouvernement, la commission exprime le ferme espoir que le gouvernement procédera sans délai à pourvoir les postes d’inspecteurs du travail qui ont été créés et au recrutement d’un nombre suffisant d’inspecteurs du travail qualifiés par rapport au nombre de lieux de travail assujettis à l’inspection. La commission prie le gouvernement de continuer de donner des informations sur l’amélioration des moyens de l’inspection du travail en termes de personnel, de ressources budgétaires et de moyens matériels, y compris de facilités de transport, ainsi que des informations détaillées sur la formation assurée aux inspecteurs (fréquence, matières couvertes, durée des formations, nombre de participants).

3. Réformes législatives

Article 28. Information sur la législation. Règlements d’application de la loi sur le travail révisée. Le gouvernement indique que des projets de règlements d’application de la loi sur le travail révisée ont été élaborés en consultation avec divers interlocuteurs et qu’ils sont en cours de finalisation. Elle note que, suite à une demande du gouvernement, le Bureau a examiné ces projets de règlement, y compris en ce qui concerne l’inspection du travail et la SST, et lui a fait parvenir ses commentaires. Toutefois, les observations de la CSI indiquent qu’il n’a pas été donné entièrement suite aux commentaires du Bureau sur ces instruments, notamment pour ce qui concerne la SST. La CSI déclare en outre qu’aucun effort n’a été déployé afin de poursuivre les modifications de la loi sur le travail, comme le gouvernement l’avait annoncé précédemment, afin de la rendre conforme aux normes internationales du travail. La commission encourage le gouvernement à prendre en considération les commentaires du Bureau dans la finalisation des règlements d’application. Elle le prie de donner des informations sur les progrès dans l’adoption de ces règlements et d’en communiquer copie lorsqu’ils auront été adoptés. Elle le prie également de donner des informations sur toute mesure prise en vue de la poursuite de la révision de la loi sur le travail.

4. Sanctions suffisamment dissuasives et moyens de contrainte efficaces

Articles 17 et 18. Procédures légales et imposition effective de sanctions adéquates. La commission note que le gouvernement n’a pas fourni les informations demandées quant au nombre des infractions décelées, au nombre des affaires portées devant les tribunaux du travail et l’issue de ces affaires. Elle note également que, suite à des amendements en 2013 au Code du travail, le niveau des amendes imposables pour des infractions générales du Code du travail a augmenté de 5 000 à 25 000 BDT (approximativement 65 dollars E.-U. à 325 dollars E.-U.). En outre, avec les amendements de 2013, les amendes prévues pour obstruction à l’exercice des fonctions des inspecteurs du travail sont passées de 5 000 à 25 000 BDT, soit environ 325 dollars.

La commission note à cet égard que la CSI estime que l’application effective des dispositions légales reste un sérieux défi. La CSI rappelle que les inspecteurs du travail ne sont pas habilités à imposer des amendes et ne peuvent que signaler les cas d’irrégularité aux tribunaux. Ni la Direction du travail ni le DIFE ne disposent de juristes, et les propriétaires d’établissements industriels, de leur côté, recourent à des avocats expérimentés pour triompher des charges portées contre eux devant les tribunaux, submergeant rapidement une inspection du travail insuffisamment dotée en inspecteurs et enquêteurs et empêchant l’application des sanctions. La CSI estime en outre que les amendes prévues en cas d’infraction restent toujours d’un montant bien trop modique pour être dissuasives et qu’elles ne sont pas appliquées en raison de la longueur des procédures et de la corruption. Elle considère que les amendes prévues par la loi sur le travail restent insignifiantes. La commission note également que l’OIE mentionne que la sanction maximale d’emprisonnement pour obstruction à l’exercice des fonctions des inspecteurs a été élevée à six mois. La CSI déclare que, mise à part l’affaire du Rana Plaza, actuellement entre les mains de la justice, elle n’a connaissance d’aucune autre procédure pénale en cours qui aurait trait à des infractions à la loi sur le travail. En outre, faute de données disponibles, la mesure dans laquelle des amendes ou autres sanctions sont imposées et effectivement mises à exécution est inconnue.

La commission prend note des observations de l’OIE selon lesquelles il serait nécessaire de créer trois tribunaux du travail supplémentaires dans trois autres circonscriptions administratives. La commission prie le gouvernement de donner des informations sur les mesures prises en vue de garantir que le montant des amendes introduites est suffisamment dissuasif et que ces amendes sont effectivement appliquées. Elle le prie à nouveau de donner des informations sur le nombre des infractions décelées (y compris celles portant sur des aspects de SST), le nombre des affaires portées devant les tribunaux du travail et leurs suites (y compris le nombre de condamnations en lien avec les infractions signalées, montant des amendes imposées, etc.).

5. Protection des travailleurs des zones franches d’exportation (ZFE)

Articles 2, 4 et 23. Inspection du travail dans les ZFE. La commission note que le gouvernement a indiqué dans le cadre des discussions au sein de la Commission de l’application des normes que l’Autorité des zones franches d’exportation du Bangladesh (BZFEA) est toujours l’autorité compétente pour assurer le respect des droits et avantages des travailleurs des entreprises opérant dans les ZFE. Elle note en outre que la Commission de l’application des normes a estimé dans ses conclusions que le gouvernement devrait prioriser la question des modifications à apporter à la législation régissant les ZFE de manière que celles-ci soient incluses dans le champ de compétence de l’inspection du travail. Elle note à cet égard que, dans son rapport, le gouvernement indique qu’un nouveau projet de loi sur le travail dans les ZFE a été établi et que ce texte attend d’être soumis pour adoption au Parlement. Elle note que, à la demande du gouvernement, le Bureau a examiné ce projet de loi sur le travail y compris en ce qui concerne l’inspection du travail, et lui a communiqué ses commentaires.

La commission note que, d’après les informations accessibles sur le site Web de la BZFEA, «la BZFEA est l’organe officiel du gouvernement chargé de promouvoir, attirer et faciliter l’investissement étranger dans les ZFE. L’objectif premier d’une ZFE est de proposer des zones spéciales où les investisseurs potentiels trouveront des conditions favorables à l’investissement, loin de toutes procédures fastidieuses.» La commission note que le gouvernement a déclaré de manière répétée que les 60 conseillers travaillant dans les ZFE sont chargés d’assurer le respect des droits des travailleurs ainsi que la sécurité et la salubrité des conditions de travail.

La commission note que la CSI se déclare particulièrement préoccupée par le fait que les ZFE, qui emploient près de 400 000 travailleurs, restent exclues du champs d’application de la loi sur le travail, si bien que les inspecteurs du travail n’ont toujours aucun pouvoir de mener des inspections dans les ZFE. Quant aux conseillers, ils assurent dans une mesure limitée le traitement des doléances mais il n’existe pas d’inspection du travail sous quelque forme que ce soit dans les ZFE. La CSI déclare en outre que le projet de loi sur le travail dans les ZFE soulève lui aussi un certain nombre d’inquiétudes et notamment que: i) l’inspection du travail et les moyens de contrainte dans les ZFE resteraient du ressort de la BZFEA, sans qu’aucune compétence ne soit conférée aux inspecteurs du travail; ii) les attributions et fonctions des tribunaux du travail des ZFE et de la Cour d’appel compétente pour celles-ci restent, selon le projet de loi sur le travail dans les ZFE, considérablement restreintes, comparées à celles des tribunaux institués par la loi sur le travail du Bangladesh (par exemple, les travailleurs doivent obtenir l’autorisation du secrétaire exécutif de la BZFEA afin de pouvoir intenter une action pénale contre un employeur); iii) l’application d’un certain nombre de ces dispositions sera subordonnée à des règles et règlements d’application dont l’élaboration est du ressort du gouvernement et de la BZFEA, et les travailleurs ne devraient pas avoir la possibilité d’y contribuer.

La commission note que le gouvernement n’a pas communiqué les informations demandées sur les activités des organes responsables des inspections dans les ZFE et, en particulier, n’a pas soumis de données statistiques pertinentes, y compris sur le nombre des accidents du travail et les cas de maladies professionnelles survenus dans ces zones. La commission demande que le gouvernement fournisse des informations sur les mesures prises pour parvenir à ce que les ZFE soient incluses dans le champ de compétence de l’inspection du travail. A cet égard, elle encourage le gouvernement à prendre en compte les commentaires du Bureau concernant le projet de loi sur le travail dans les ZFE. Elle le prie en outre de fournir des informations sur les activités du personnel chargé d’assurer l’application des dispositions légales ayant trait aux conditions de travail et à la protection des travailleurs dans les ZFE (y compris le nombre d’infractions relevées et sanctions imposées), ainsi que des statistiques faisant apparaître le nombre et la nature des accidents du travail et des cas de maladie professionnelle survenus dans les ZFE.

6. Publication et communication au BIT d’un rapport annuel sur les activités de l’inspection du travail

Articles 20 et 21. Publication d’un rapport annuel sur les activités d’inspection du travail. La commission note à nouveau qu’aucun rapport annuel sur les activités des services de l’inspection du travail n’a été reçu par le BIT. Elle note en outre qu’aucune statistique n’a été communiquée par le gouvernement quant au nombre des inspections effectuées, des infractions constatées, des sanctions imposées et des accidents du travail et cas de maladie professionnelle enregistrés. Elle avait noté précédemment que le gouvernement avait exprimé un besoin en assistance technique pour l’élaboration de meilleurs systèmes de gestion des données. A cet égard, la commission note avec intérêt l’annonce faite par le gouvernement de la mise en place en mars 2014, avec l’assistance technique du BIT, d’un système de base de données accessible au public sur les inspections du travail dans le secteur du prêt-à-porter, système qui est désormais accessible sur le site Web du DIFE. Elle note que ce site permet de prendre connaissance de la liste des entreprises du secteur du prêt-à-porter, du nombre des travailleurs qui y sont employés, du nombre des inspections qui ont été menées dans ce secteur par l’alliance, l’accord et le NTPA, ainsi que des copies électroniques des rapports d’inspection de l’Alliance, de l’Accord et du NTPA dans les différentes usines de prêt-à-porter (mentionnant les déficiences constatées et les mesures correctives recommandées). Elle prend également note du nombre total des établissements qui ont été fermés ou dont les activités ont été partiellement arrêtées suite à des inspections de l’Alliance, de l’Accord et du NTPA.

La commission note que la CSI déclare que les inspections sont peu fréquentes et lacunaires et que la transparence des initiatives publiques et privées en matière d’inspection laisse beaucoup à désirer. La CSI déclare que la base de données du DIFE concernant le secteur du prêt-à-porter ne comporte aucune information sur les procédures engagées suite à des constats de carence dans l’application des dispositions légales. Tenant compte des mesures d’ores et déjà prises quant à la collecte de données relatives aux inspections dans le secteur du prêt-à-porter, la commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises en vue de la constitution d’un registre de tous les lieux de travail assujettis à l’inspection, incluant les travailleurs employés dans ces établissements, ainsi que pour la collecte de données relatives aux inspections dans les autres secteurs. Elle le prie également de donner des informations sur les mesures prises afin que l’Autorité centrale de l’inspection du travail s’acquitte de ses obligations de publier, en application de l’article 20 de la convention, un rapport annuel sur ces activités et de le transmettre au BIT en application de l’article 21. Elle l’invite à continuer de faire appel à l’assistance technique du Bureau à cette fin.

La commission soulève d’autres questions dans une demande adressée directement au gouvernement.

[Le gouvernement est prié de communiquer un rapport détaillé en 2015.]