Observation (CEACR) - adopted 2016, published 106th ILC session (2017)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Hong Kong Special Administrative Region (Ratification: 1997)

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La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI) reçues le 31 août 2016, qui ont trait à des questions dont la commission a déjà été saisie et qui par ailleurs allèguent de nouvelles violations de la convention dans la pratique, notamment des licenciements antisyndicaux et des atteintes au droit de négociation collective. La commission prend note des observations de la Confédération des syndicats de Hong-kong (HKCTU) reçues le 1er septembre 2016 concernant l’application de la convention. La commission prie le gouvernement de faire part de ses commentaires sur ces observations. Elle prend note des commentaires du gouvernement sur les observations formulées par la CSI et la HKCTU en 2013.

Article 1 de la convention. Protection adéquate contre les actes de discrimination antisyndicale. Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté que le gouvernement faisait état de l’élaboration d’un projet d’amendement qui habiliterait le tribunal du travail à ordonner la réintégration d’un travailleur sans que le consentement de l’employeur soit pour cela nécessaire lorsque le licenciement serait avéré injustifié et illégal, et elle avait exprimé l’espoir que ledit projet, à l’étude depuis 1999, serait adopté sans délai supplémentaire. La commission note que le gouvernement communique à ce propos les éléments suivants: i) il reconnaît pleinement l’importance de la protection des travailleurs contre les actes de discrimination antisyndicale et il est résolu à protéger les droits des travailleurs dans ce domaine; ii) il n’admet pas – et n’admettra pas – que des employeurs ou des personnes agissant en leur nom contreviennent à la loi; iii) il accorde un haut degré de priorité aux enquêtes sur les plaintes pour discrimination antisyndicale; et iv) les efforts qu’il déploie sont dans une large mesure reflétés par le faible nombre de plaintes de cette nature enregistrées chaque année. La commission observe à cet égard que, selon la HKCTU, le faible nombre des plaintes et le nombre encore plus faible des cas dans lesquels les actions en justice contre des employeurs se concluent favorablement (pas plus de deux depuis 1997) démontrent à l’évidence qu’il n’existe pratiquement aucune protection contre la discrimination antisyndicale à Hong-kong. La commission note que le gouvernement annonce qu’il a saisi en mars 2016 le Conseil législatif (LegCo) d’un projet de loi modificative de la loi sur l’emploi et que, à la fin de la période considérée, ce conseil étudiait ce projet. La commission note toutefois que, selon les observations de la HKCTU, les amendes prévues dans ce projet d’instrument en cas d’inexécution d’une ordonnance de réintégration du travailleur n’atteignent au maximum que 50 000 dollars de Hong-kong (soit 6 410 dollars des Etats-Unis) et qu’une proposition de loi visant à doubler ce montant a été retirée afin que le texte en soit à nouveau discuté devant le Conseil consultatif du travail. La commission veut croire que ce projet de loi, qui est à l’étude depuis dix-sept ans, sera enfin adopté sans délai supplémentaire, de manière à inscrire dans la législation le principe d’une protection adéquate contre les actes de discrimination antisyndicale, et qu’il sera effectivement appliqué dans la pratique. Elle prie le gouvernement de faire état de tout progrès à cet égard.

Article 4. Promotion de la négociation collective. La commission rappelle que ses précédents commentaires portaient également sur la nécessité de renforcer le cadre de la négociation collective en raison notamment du degré particulièrement faible de diffusion des conventions collectives – lesquelles ne sont pas contraignantes à l’égard de l’employeur – et de l’inexistence d’un cadre institutionnel pour la reconnaissance du syndicalisme et de la négociation collective. La commission note que le gouvernement communique à ce propos les éléments suivants: i) la négociation collective, pour être efficace, doit être volontaire; la négociation collective ordonnée par la loi ne saurait être susceptible de conduire à des résultats fructueux, comme avec la négociation volontaire; ii) à cinq reprises, en 1998, 1999, 2002, 2009 et 2013, le Conseil législatif a voté pour annuler des délibérations sur des motions axées sur la négociation collective obligatoire; iii) les employeurs et les salariés ou leurs organisations respectives sont libres de négocier et conclure des conventions collectives sur les conditions d’emploi, et le Département du travail, lorsqu’il est fait appel à ses services de conciliation, incite les parties à conclure entre elles des accords sur les conditions d’emploi dont elles ont convenu; iv) la négociation volontaire entre les employeurs et les salariés, soutenue par le service de la conciliation, a contribué à des relations socioprofessionnelles harmonieuses: en 2014 et en 2015, le nombre moyen des journées de travail perdues pour cause de grève dans le secteur privé n’a été respectivement que de 0,04 et 0,03 pour 1 000 salariés; v) des conventions collectives ont été conclues dans certaines branches d’activité ou professions, notamment dans l’imprimerie, la construction, les transports publics routiers, les transports aériens, la transformation des aliments et boissons, l’abattage des porcs et la maintenance des ascenseurs; et vi) des mesures adaptées aux conditions locales ont été prises pour promouvoir des négociations directes et volontaires entre les employeurs et les salariés ou leurs organisations respectives, ainsi: le Département du travail a produit toute une série de documents promotionnels et il a organisé divers séminaires et conférences pour promouvoir une communication effective entre travailleurs et employeurs ainsi que des réunions de partage assorties de visites d’entreprises pour les représentants syndicaux, les employeurs et les organisations d’employeurs de diverses branches d’activité. Il a ainsi agi au niveau de l’entreprise, en encourageant les employeurs à entretenir une communication et une consultation effective sur les questions d’emploi; au niveau de la branche d’activité, par l’intermédiaire de comités tripartites, qui se réunissent régulièrement et ont des discussions sur les questions d’intérêt commun (amendements à l’ordonnance sur l’emploi (EO)) et qui émettent des avis (par exemple à l’adresse de la Commission du salaire minimum légal).

Observant que les mesures de promotion déployées au niveau des branches d’activité se limitent aux commissions tripartites, la commission réitère que le principe du tripartisme, qui est particulièrement adapté au traitement de questions de plus large portée (rédaction de législations, formulation de politiques du travail), ne doit pas se substituer au principe, inscrit dans la convention, de l’autonomie des organisations de travailleurs et des employeurs (ou de leurs organisations) dans la négociation collective des conditions d’emploi. De plus, notant que le gouvernement a mentionné à plusieurs reprises des mesures «visant à promouvoir des négociations directes et volontaires entre les employeurs et les salariés ou leurs organisations respectives», la commission rappelle que, lorsqu’il existe un syndicat représentatif et qu’il est actif au sein de l’entreprise ou de la branche d’activité considérée, admettre que d’autres représentants des travailleurs soient partenaires à la négociation collective non seulement affaiblit la position du syndicat, mais aussi porte atteinte au droit à la négociation collective. A la lumière des observations de la HKCTU, selon lesquelles des conventions collectives négociées ne sont pas mises en œuvre et que les employeurs refusent généralement de reconnaître les syndicats aux fins de la négociation collective, la commission rappelle que le principe de négociation de bonne foi, qui découle de l’article 4 de la convention, comprend la reconnaissance des organisations représentatives ainsi que le respect mutuel des engagements pris et des résultats auxquels on est parvenu par la négociation. La commission prie le gouvernement d’intensifier, en consultation avec les partenaires sociaux et conformément aux considérations ci-dessus, les efforts tendant à ce que des mesures efficaces, y compris d’ordre législatif, soient prises pour promouvoir et encourager la négociation libre et volontaire, de bonne foi, entre les organisations syndicales et les employeurs ou leurs organisations.

Article 6. Négociation collective dans le secteur public. La commission avait demandé précédemment que le gouvernement indique les différentes catégories et fonctions selon lesquelles les fonctionnaires sont répartis, de manière à pouvoir déterminer ceux d’entre eux qui sont commis à l’administration de l’Etat et ceux qui ne le sont pas. La commission note à ce propos que le gouvernement réitère que: i) tous les fonctionnaires sont commis à l’administration de l’Etat et, à ce titre, sont exclus du champ d’application de la convention, du fait qu’ils sont responsables de la formulation des politiques et stratégies ainsi que de la bonne application des lois et des dispositions réglementaires et que tout fonctionnaire, quel que soit son grade, est un rouage de la fonction publique qui apporte à sa manière sa contribution à l’administration de l’Etat; et ii) le gouvernement a mis en place un système de consultation particulièrement élaboré selon lequel les représentants du personnel sont largement consultés sur les conditions d’emploi. La commission note également que le gouvernement communique les éléments suivants: i) dans la procédure de règlement des questions par voie de consultation, les représentants du personnel peuvent présenter leurs revendications et avancer des contre-propositions en réponse à celles du gouvernement; et ii) divers organes indépendants, comme la Commission permanente des salaires et conditions de service dans la fonction publique, fournissent un avis impartial au gouvernement après avoir tenu compte des avis exprimés par les parties employeur et travailleurs. La commission rappelle que la procédure de détermination des catégories de fonctionnaires qui sont effectivement commis à l’administration de l’Etat doit suivre une démarche cas par cas, s’appuyant sur des critères tels que les prérogatives incombant aux autorités publiques (en particulier leur pouvoir d’imposer et faire exécuter des règles et obligations et d’imposer des sanctions en cas d’inexécution), et qu’une distinction doit être faite entre, d’une part, les fonctionnaires qui, par leurs fonctions, participent directement de l’administration de l’Etat (par exemple dans certains pays, ceux des ministères et autres organes de cette nature, avec leur personnel d’appui), lesquels peuvent être exclus du champ d’application de la convention, et, d’autre part, toutes les autres personnes employées par l’Etat, des entreprises publiques ou des institutions publiques autonomes (par exemple les salariés d’entreprises publiques, les employés des communes ou des autres collectivités décentralisées et les enseignants du secteur public), lesquelles devraient bénéficier des garanties prévues par la convention. La commission rappelle que seuls peuvent être exclus du champ d’application de la convention les fonctionnaires commis à l’administration de l’Etat et que l’institution de simples procédures de consultation à l’égard des fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat, plutôt que des véritables procédures de négociation collective, n’est pas suffisante. La commission prie le gouvernement de s’assurer que les fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat, y compris les enseignants du secteur public et les salariés d’entreprises publiques, jouissent du droit de négociation collective et de fournir toute information à cet égard.