Observation (CEACR) - adopted 2017, published 107th ILC session (2018)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Guatemala (Ratification: 1952)

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Observation

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La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI) reçues les 1er et 4 septembre 2017, ainsi que des observations conjointes du Mouvement syndical et populaire autonome guatémaltèque et des Syndicats globaux du Guatemala, reçues le 30 août 2017. La commission note que lesdites observations se réfèrent à des questions qui sont examinées dans le présent commentaire et contiennent des dénonciations de violations de la convention dans la pratique au sujet desquelles elle prie le gouvernement de faire part de ses commentaires.

La commission prend également note des observations de l’Organisation internationale des employeurs (OIE) et du Comité de coordination des associations de l’agriculture, du commerce, de l’industrie et de la finance (CACIF), qui ont été reçues les unes et les autres le 1er septembre 2017 et qui abordent des questions examinées par la commission dans le présent commentaire.

Plainte présentée en vertu de l’article 26 de la Constitution de l’OIT pour non respect de la convention

La commission prend spécialement note du fait qu’à sa 331e session (octobre novembre 2017) le Conseil d’administration a accueilli avec satisfaction l’accord auquel les représentants du gouvernement et des partenaires sociaux du pays sont parvenus le 2 novembre 2017 sur la mise en œuvre pleine et entière de la feuille de route adoptée en octobre 2013 (ci-après: «la feuille de route») afin de résoudre par ce moyen les points soulevés dans la plainte présentée en vertu de l’article 26 de la Constitution de l’OIT par plusieurs délégués des travailleurs à la 101e session de la Conférence internationale du Travail (mai-juin 2012) alléguant le non-respect de la convention par le gouvernement du Guatemala. Sur la base de ce qui précède, la commission note que le Conseil d’administration: i) a prié instamment le gouvernement, avec les partenaires sociaux du pays et avec l’assistance technique du Bureau et son représentant au Guatemala, de déployer tous les efforts nécessaires pour mettre en œuvre l’accord national tripartite visant à résoudre les points mentionnés dans la feuille de route pour lesquels une solution est encore attendue; ii) a reporté à sa 332e session (mars 2018) la décision de constituer une commission d’enquête.

La commission note avec intérêt que l’accord tripartite prévoit: i) la création d’une Commission nationale tripartite des relations du travail et de la liberté syndicale, qui sera chargée, entre autres choses, d’orienter les actions nécessaires à la concrétisation de la feuille de route; et ii) la présentation selon une démarche tripartite au Congrès de la République en mars 2018 des propositions de loi visées sous le point 5 de la feuille de route, et dont le but est de rendre la législation nationale conforme à la convention.

Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 106e session, juin 2017)

La commission prend note des discussions ayant eu lieu à la Commission de l’application des normes de la Conférence (ci-après: «la Commission de la Conférence») en juin 2017 sur l’application de la convention par le Guatemala. La commission note en particulier que la Commission de la Conférence a prié le gouvernement: i) de continuer à enquêter, avec le concours du ministère public, sur tous les actes de violence commis contre des dirigeants et des membres de syndicats, afin d’identifier et de comprendre les causes profondes de la violence, de comprendre si ces actes sont motivés par les activités syndicales, de déterminer les responsabilités et de sanctionner les auteurs de ces actes; ii) de continuer à renforcer le fonctionnement de la Commission de règlement des différends, notamment en ce qui concerne la complémentarité entre la Commission de règlement des différends et les mécanismes judiciaires de protection de la liberté syndicale; iii) de supprimer les différents obstacles législatifs à la libre constitution d’organisations syndicales et, en consultation avec les partenaires sociaux et avec l’appui du représentant spécial du Directeur général, de revoir le traitement des demandes d’enregistrement; iv) de continuer à offrir une protection rapide et efficace à tous les dirigeants et membres de syndicats qui font l’objet de menaces, de sorte que les personnes protégées ne doivent supporter personnellement aucuns frais liés aux systèmes de protection établis; v) de garantir le bon fonctionnement de l’unité du ministère public chargée d’enquêter sur les crimes commis contre les syndicalistes en la dotant des ressources nécessaires; vi) d’accroître la visibilité, dans les principaux médias, de la campagne de sensibilisation sur la liberté syndicale, et de veiller à ce que les conventions collectives en vigueur dans le secteur public ne soient en aucun cas stigmatisées; vii) de continuer à prendre les mesures nécessaires pour mettre pleinement en œuvre la feuille de route, adoptée le 17 octobre 2013, en consultation avec les partenaires sociaux; et viii) de continuer à collaborer avec le représentant spécial du Directeur général du BIT au Guatemala afin de poursuivre la mise en œuvre du mémorandum d’accord et de la feuille de route.

Droits syndicaux et libertés publiques

La commission constate avec regret que depuis plusieurs années elle est saisie, comme le Comité de la liberté syndicale, d’allégations afférentes à de graves actes de violence, allant jusqu’au meurtre, commis contre des dirigeants syndicaux et des syndicalistes, allégations qui ont également trait à l’impunité entourant ces actes. La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement, tant dans son rapport sur l’application de la présente convention que dans le rapport dont il a saisi le Conseil d’administration en octobre 2017 dans le cadre du suivi de la plainte présentée en vertu de l’article 26 de la Constitution de l’OIT. Elle note en particulier que le gouvernement présente les éléments suivants: i) en ce qui concerne les 89 faits d’homicide de dirigeants syndicaux et de syndicalistes enregistrés, à ce jour 21 jugements ont été rendus (dont 16 condamnations, 4 acquittements et 1 ordonnance de mesures conservatoires); ii) sur ces 21 jugements, 5 ont été rendus en 2017; iii) 3 jugements de condamnation obtenus récemment par le ministère public ont été prononcés par les juridictions pénales chargées des procès à haut risque qui, suite à une décision de la Chambre criminelle, peuvent connaître de faits d’atteinte à la vie de syndicalistes; iv) outre les jugements prononcés, de grands progrès ont été accomplis sur le plan des enquêtes ou des procédures se rapportant à 5 homicides et 1 tentative d’homicide, y compris à l’assassinat de M. Tomás Francisco Ochoa Salazar, secrétaire chargé des conflits de l’organisation syndicale SITRABREMEN, assassinat survenu le 1er septembre 2017; v) la coordination interinstitutionnelle entre l’Unité spéciale du ministère public chargée des délits contre des syndicalistes (ci-après l’«Unité spéciale du ministère public») et le vice ministère à la Sécurité près le ministère de l’Intérieur a produit 3 ordres d’arrestation et 1 citation en première déclaration dans un quatrième cas; vi) la collaboration avec la Commission internationale contre l’impunité au Guatemala (CICIG) se poursuit en ce qui concerne les enquêtes menées sur la base d’une liste de 12 cas d’homicides sélectionnés par le mouvement syndical; vii) l’instance de discussion sur les questions syndicales du ministère public continue de fonctionner; viii) l’instruction no 1-2015 du ministère public a été appliquée dans chaque cas de violence antisyndicale résolu depuis 2015 et tous les dossiers d’enquête prévoient des mesures tendant à ce que les activités syndicales de la victime soient établies; et xi) l’Unité spéciale du ministère public a été restructurée et elle compte aujourd’hui 19 personnes et 3 agences (1 qui s’occupe des morts violentes et 2 autres qui s’occupent des délits de non exécution d’ordonnances judiciaires de réintégration).

La commission prend note en outre des informations communiquées par le gouvernement sur les mesures de protection prises en faveur des membres du mouvement syndical exposés à des risques: i) toutes les demandes de mesures afférentes à la sécurité de membres du mouvement syndical reçues par le ministère de l’Intérieur donnent lieu à une étude du risque; ii) sur la base de telles études, 28 mesures de sécurité territoriale et de 2 mesures de sécurité individuelle ont été ordonnées entre janvier et juillet 2017; iii) un protocole sur la mise œuvre des mesures de sécurité immédiates et préventives en faveur de travailleurs ou travailleuses syndiqués, dirigeants syndicaux et autres personnes actives en matière de défense des droits du travail a été adopté, en accord avec les organisations syndicales, et publié.

La commission note d’autre part que, dans ses observations concernant l’application de la présente convention et dans son rapport adressé en octobre 2017 au Conseil d’administration dans le cadre du suivi de la plainte présentée en vertu de l’article 26 de la Constitution de l’OIT, le Mouvement syndical et populaire autonome guatémaltèque et les Syndicats globaux du Guatemala ainsi que la CSI dénoncent: i) la persistance de nombreuses agressions et menaces, commises contre des membres du mouvement syndical; ii) l’absence de progrès concrets dans les enquêtes ouvertes sur 89 homicides de membres du mouvement syndical et, par conséquent, l’impunité persistante dont bénéficient les auteurs; iii) de graves carences d’ordre méthodologique dans les enquêtes diligentées par le ministère public et, en particulier, l’abstraction systématique de l’activisme syndical de la victime comme mobile possible du crime; iv) le manque d’intérêt affiché pour la recherche des auteurs intellectuels des actes commis; v) l’insuffisance persistante des moyens matériels et humains de l’Unité spéciale du ministère public; vi) hors les cas d’homicide, l’absence de toute enquête et encore moins de sanctions sur les autres actes antisyndicaux délictueux.

La commission prend note en outre avec une profonde préoccupation du fait que les organisations syndicales citées dénoncent en particulier: i) l’assassinat, le 9 novembre 2016, de M. Eliseo Villatoro Cardona, dirigeant du Syndicat des employés municipaux organisés de Tiquisate (SEMOT), organisation affiliée au Mouvement syndical, indigène et paysan guatémaltèque (MSICG), après de nombreuses menaces proférées par les autorités municipales à l’égard du SEMOT; ii) l’assassinat par un garde de sécurité d’une exploitation agricole de Coatepeque de M. Eugenio López, 72 ans, le 23 juin 2017, à l’occasion d’une manifestation pacifique de travailleurs et anciens travailleurs de l’exploitation agricole pour exiger le paiement des prestations dues au titre de l’emploi; et iii) l’assassinat de M. Tomás Francisco Ochoa Salazar, secrétaire chargé des conflits de l’organisation syndicale SITRABREMEN, le 1er septembre 2017, dans un contexte d’hostilité et de harcèlement des membres dudit syndicat. Enfin, la commission prend note elle prend note du rapport annuel 2016 du Procureur aux droits de l’homme du Guatemala, établissant à 30 le nombre des agressions de membres du mouvement syndical commises de janvier à novembre 2016.

La commission déplore qu’il subsiste de nombreuses allégations afférentes à de nombreux actes de violence antisyndicale et de nouveaux homicides de dirigeants syndicaux et de syndicalistes. Tout en prenant dûment note des cinq jugements rendus en 2017 dans des affaires d’homicide de membres du mouvement syndical, la commission note avec regret que la majeure partie des homicides de membres du mouvement syndical restent impunis. Comme le Comité de la liberté syndicale dans le cadre du cas no 2609 (382e rapport, paragr. 315-353), la commission exprime à nouveau sa préoccupation particulière devant le peu de progrès des enquêtes portant sur les homicides dont certains indices révèlent une probable motivation antisyndicale. A la lumière de ce qui précède, la commission prie instamment le gouvernement d’intensifier les efforts tendant à ce que: i) tous les actes de violence contre des dirigeants syndicaux et des syndicalistes donnent lieu à des enquêtes, afin de déterminer les responsabilités et sanctionner les auteurs, matériels comme intellectuels, de ces actes, en prenant pleinement en considération dans ce cadre les activités syndicales des victimes; ii) une protection efficace soit assurée rapidement à tous les dirigeants syndicaux et syndicalistes qui courent des risques. La commission prie instamment le gouvernement, dans le contexte de l’accord tripartite de novembre 2017, de déployer de plus grands efforts pour que: i) des moyens matériels et humains supplémentaires soient attribués à l’Unité spéciale du ministère public en charge des délits contre des syndicalistes; ii) la collaboration entre le ministère public et la CICIG s’approfondisse; iii) les enquêtes sur les homicides pour lesquels il y a des indices probables de motivation antisyndicale bénéficient de moyens et d’efforts supplémentaires; iv) les juridictions compétentes pour les risques élevés soient saisies d’un plus grand nombre d’affaires touchant aux meurtres de membres du mouvement syndical; v) les crédits alloués au système de protection des membres du mouvement syndical soient augmentés. La commission prie le gouvernement de continuer de donner des informations sur toutes les mesures prises et sur les résultats obtenus. S’agissant de l’absence d’enquête sur les agissements délictueux à caractère antisyndical n’ayant pas revêtu la forme de violences physiques et, par suite, de l’absence de sanctions à cet égard, la commission prie le gouvernement d’étudier, avec les autorités compétentes, la justesse des qualifications pénales existantes.

Problèmes de caractère législatif

Articles 2 et 3 de la convention. La commission rappelle que, depuis de nombreuses années, elle prie le gouvernement de prendre des mesures propres à ce que les dispositions législatives suivantes soient modifiées:

-l’article 215 c) du Code du travail, qui impose de réunir la majorité absolue des travailleurs d’un secteur déterminé pour pouvoir constituer un syndicat de branche;
-les articles 220 et 223 du Code du travail, qui imposent d’être guatémaltèque d’origine et travailleur de l’entreprise ou du secteur d’activité économique correspondant pour pouvoir être élu dirigeant syndical;
-l’article 241 du Code du travail, qui prévoit que la grève doit être déclarée par la majorité des travailleurs et non par la majorité des votants;
-l’article 4, alinéa d), e) et g) du décret no 71-86 dans sa teneur modifiée par le décret législatif no 35-96 du 27 mars 1996, qui prévoit la possibilité d’imposer un arbitrage obligatoire dans des services qui ne sont pas des services essentiels et qui comportent d’autres obstacles à l’exercice du droit de grève;
-les articles 390, alinéa 2, et 430 du Code pénal et le décret no 71-86, qui prévoient à l’égard des fonctionnaires et des travailleurs de certaines entreprises des sanctions d’ordre professionnel, civil et pénal en cas de grève.

En outre, la commission demande depuis de nombreuses années que le gouvernement prenne des mesures pour que plusieurs catégories de travailleurs du secteur public (engagés sur la base de la ligne budgétaire 029 et d’autres lignes budgétaires) jouissent des garanties prévues par la convention.

Dans son observation précédente, la commission avait, d’une part, pris note avec intérêt de divers aspects de la proposition de loi no 5199, tout en observant qu’en revanche certains de ses commentaires n’avaient pas été pris en considération dans ledit projet. La commission note que, avec l’appui du représentant du Directeur général au Guatemala, au cours de l’année 2017 des discussions bipartites ont eu lieu entre les employeurs et les travailleurs et que celles-ci ont permis: i) dans un premier temps, de dégager un consensus sur la réforme des dispositions du Code pénal relatives à la grève faisant l’objet de commentaires de la commission depuis de nombreuses années; ii) dans un deuxième temps, de s’accorder sur une démarche bipartite tendant à ce que le Congrès soit dessaisi de la proposition de loi no 5199 afin que les partenaires sociaux puissent rechercher une meilleure base d’accord sur son contenu.

La commission observe en outre que l’accord tripartite signé en novembre 2017 prévoit que, par une démarche tripartite, le Congrès de la République sera saisi en mars 2018 de propositions législatives répondant au point 5 de la feuille de route, point qui tend à ce que la législation nationale soit rendue conforme à la convention. La commission note avec intérêt que l’accord touche expressément aux aspects suivants, à propos desquels un consensus tripartite sera recherché en vue de réviser la législation: i) l’extension de l’application de la législation du travail aux contrats temporaires et aux régimes spéciaux du secteur public; ii) les mécanismes et règles applicables à la négociation collective de caractère sectoriel, y compris, entre autres choses, les seuils applicables à la création d’organisations syndicales sectorielles, au droit de négocier collectivement et à la détermination de l’organisation la plus représentative; iii) les règles applicables au vote de la grève; et iv) la définition de la liste des services essentiels.

Rappelant que le gouvernement et les partenaires sociaux peuvent faire appel à l’assistance technique du Bureau pour un appui en vue de la révision de la législation, la commission s’attend à ce que le gouvernement soit en mesure d’annoncer à brève échéance l’adoption d’une législation donnant pleinement effet aux obligations exprimées dans la convention.

Application de la convention dans la pratique

Enregistrement d’organisations syndicales. Dans ses commentaires précédents, la commission avait demandé que le gouvernement cherche, avec l’assistance technique du Bureau, à approfondir le dialogue avec les organisations syndicales autour de la réforme de la procédure d’inscription et de continuer de donner des informations sur le nombre des demandes d’inscription reçues et enregistrées. Il ressort des informations contenues dans le rapport du gouvernement et dans ceux dont il a saisi le Conseil d’administration que, du 1er janvier au 31 octobre 2017, au total 61 organisations syndicales ont été inscrites au Registre public des syndicats, 3 demandes ayant été rejetées en raison du non-respect des délais prévus par la loi. Tout en prenant note du fait que l’informatisation du Registre public des syndicats administré par le ministère du Travail est en cours, la commission observe que le gouvernement n’a pas donné de nouvelles informations sur la réforme de la procédure d’inscription qui permettrait de répondre aux critiques que les organisations syndicales formulent à cet égard depuis de nombreuses années et qui ont donné lieu à plusieurs plaintes devant le Comité de la liberté syndicale. La commission souligne entre autres que les organisations dénoncent les lenteurs qui affectent le traitement des demandes d’inscription et qui facilitent par leur fait le licenciement des travailleurs qui cherchent à créer un syndicat. La commission s’attend à ce que la mise en œuvre de l’accord tripartite de novembre 2017 contribue à relancer le dialogue entre le gouvernement et les organisations syndicales en vue de la révision et de la facilitation du processus d’inscription des syndicats. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur tout progrès enregistré à cet égard.

Résolution des conflits en matière de liberté syndicale et de négociation collective

Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié le gouvernement de procéder à une évaluation du mandat et du fonctionnement de la Commission de traitement des conflits en matière de liberté syndicale et de négociation collective (ci-après: «Commission de traitement des conflits») en vue d’améliorer l’efficacité de cette instance. La commission invite à se reporter à cet égard à son observation concernant l’application de la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

Campagne de sensibilisation sur la liberté syndicale et la négociation collective. Dans ses commentaires précédents, la commission avait souligné la nécessité d’assurer une large diffusion dans les médias municipaux du pays de la campagne de sensibilisation sur la liberté syndicale et la négociation collective élaborée en collaboration avec le Bureau dans le cadre de la mise en œuvre de la feuille de route. Elle note que le gouvernement indique à égard que: i) la diffusion de la campagne de sensibilisation sur la liberté syndicale et la négociation collective se poursuit sur les réseaux sociaux des institutions du gouvernement; ii) des entretiens avec les autorités en charge du travail et de la prévoyance sociale ont été diffusés par divers moyens de communication gouvernementaux; iii) un atelier sur la sensibilisation a été organisé à l’intention des journalistes et des leaders de l’opinion et un séminaire analogue a réuni les directeurs de communication des trois pouvoirs de l’Etat; iv) les 31 août et 1er septembre 2017, des encarts sur la campagne de sensibilisation ont été insérés dans deux quotidiens de grande audience. La commission note également que le CACIF mentionne le déroulement, avec l’appui du représentant du Directeur général de l’OIT au Guatemala, de deux séries d’activités de sensibilisation sur «les entreprises durables et les droits fondamentaux au travail» s’adressant au secteur agricole et au secteur des maquilas. La commission note enfin que, dans le rapport qu’elles ont adressé en octobre 2017 au Conseil d’administration dans le cadre du suivi de la plainte présentée en vertu de l’article 26, les organisations syndicales du Guatemala déplorent toujours que la campagne de sensibilisation se limite aux médias officiels et ne touche pas la population et que, dans le même temps, est en cours une campagne particulièrement agressive dans les grands organes de presse contre l’activité syndicale et la négociation collective, en particulier dans le secteur public. Observant que la signature de l’accord de novembre 2017 et la création de la Commission nationale des relations du travail et de la liberté syndicale ouvrent à cet égard un ample champ de possibilités, la commission prie à nouveau instamment le gouvernement de prendre, en concertation avec les partenaires sociaux, toutes les mesures nécessaires pour que la campagne de sensibilisation en faveur de la liberté syndicale et de la négociation collective acquière une véritable visibilité dans les grands moyens de communication du pays au-delà des médias officiels. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur tout progrès à cet égard.

Secteur des maquilas. La commission invite à se reporter à cet égard à son observation relative à l’application de la convention no 98.

La commission s’attend à ce que la mise en œuvre de l’accord tripartite de novembre 2017 produise l’élan requis pour que le gouvernement prenne, avec la participation des partenaires sociaux et l’assistance technique du Bureau, les mesures nécessaires pour remédier aux graves violations de la convention que la commission signale depuis des années.

[La commission prie le gouvernement de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2018.]