Observation (CEACR) - adopted 2018, published 108th ILC session (2019)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Philippines (Ratification: 1953)

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La commission prend note des informations de la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues le 1er septembre 2018, et prie le gouvernement de fournir ses commentaires à ce propos.

La commission note que, à la demande de la Commission de l’application des normes de la Conférence de 2016, une mission de contacts directs s’est rendue dans le pays du 6 au 10 février 2017. La commission se félicite de l’engagement constructif de toutes les parties qu’a pu constater la mission et prend dûment note de ses conclusions et recommandations portant sur: i) les libertés publiques et les droits syndicaux; ii) des questions relatives à la législation; et iii) la promotion d’un climat propice à la liberté syndicale.

Libertés publiques et droits syndicaux

La commission prend note de la réponse détaillée du gouvernement aux précédentes observations de la CSI concernant en particulier les efforts de conciliation consentis par le Département du travail et de l’emploi (DOLE) dans des cas d’action collective tendue, ainsi que les interventions de la police pour enquêter sur des allégations de violences, et le règlement de certains litiges par la création d’un groupe de travail technique tripartite. Le gouvernement cite aussi l’enquête que mène actuellement la Commission des droits de l’homme sur des allégations de harcèlement contre plusieurs responsables syndicaux et des militants de la Confédération pour l’unité, la reconnaissance et l’avancement des fonctionnaires (COURAGE).

Toutefois, la commission prend note avec une profonde préoccupation des nouvelles et graves allégations d’assassinat de deux dirigeants syndicaux en 2016, l’un d’eux ayant été abattu par arme à feu devant l’immeuble de la Commission nationale des relations du travail à Quezon City, et de la crainte exprimée par la CSI que la guerre qu’ont récemment déclarée les forces armées des Philippines (AFP) contre ceux qu’elles appellent les «rouges» fasse revivre les années pendant lesquelles les syndicalistes et recruteurs étaient harcelés, arrêtés, emprisonnés, enlevés et assassinés après avoir été traités de «rouges» par les militaires. La CSI cite des exemples d’arrestations ciblées de recruteurs du Kilusanag Mayo Uno (KMU) en 2017 et plusieurs allégations de violences policières et d’arrestations au cours de grèves pacifiques. La commission prie le gouvernement de répondre en détail à ces allégations.

Mécanismes de surveillance. Dans ses précédents commentaires, la commission priait le gouvernement de continuer de donner des informations sur le fonctionnement des institutions de suivi susmentionnées dans la pratique, sur l’avancement du traitement des affaires dont elles sont saisies et sur toute mesure prise ou envisagée afin d’instaurer un climat de justice et de sécurité pour les syndicalistes aux Philippines.

La commission note que le gouvernement rappelle la création, par l’ordonnance administrative (AO) 35 du Comité interinstitutions (CI) sur les assassinats extrajudiciaires, les disparitions forcées, la torture et autres violations graves du droit des personnes à la vie, la liberté et la sécurité qui, en 2016, a examiné 335 cas, dont 65 cas d’assassinats extrajudiciaires et tentatives de meurtre qui ont été pris en charge par le Conseil national tripartite pour la paix sociale - Organe de surveillance (NTIPC-MB). Sur ces 65 cas, seuls 11 ont été reconnus en tant qu’assassinats extrajudiciaires par le comité. La commission regrette cependant de noter dans le rapport du gouvernement que le CI AO35 ne s’est toujours pas réuni en raison de la transition qu’a connue la direction du Département de la justice, et elle veut croire que ses réunions reprendront dans un avenir très proche. Le gouvernement indique entre-temps que l’AO32 publiée par le DOLE le 25 janvier 2018 arrête des lignes directrices régissant les mécanismes et les fonctions du NTIPC-MB et des organes de surveillance tripartites régionaux dans les cas d’assassinats extrajudiciaires, de harcèlement et d’enlèvements de dirigeants et d’adhérents de syndicats dans l’exercice de leur droit à la liberté syndicale et à la négociation collective. L’AO32 a également institutionnalisé la création d’équipes tripartites de validation. Tout en notant les initiatives prises récemment par le gouvernement, avec notamment la création des équipes tripartites de validation, la commission doit néanmoins noter avec regret qu’après plusieurs années subsistent de nombreux cas de meurtres de syndicalistes et d’autres actes de violence dont les auteurs présumés ne sont toujours pas identifiés, ni les coupables punis. La commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur les progrès accomplis par les équipes tripartites de validation, le NTIPC-MB et d’autres organes concernés pour assurer la collecte des informations qui manquent pour que soient traduits en justice les cas de violence en suspens, et les résultats obtenus à cet égard.

La commission prend note à cet égard des conclusions de la mission de contacts directs sur les mesures de lutte contre l’impunité et de l’indication donnée par le gouvernement suivant laquelle des réformes ont été recommandées afin d’assurer une protection suffisante des témoins et de renforcer les capacités du ministère public, des organes chargés de l’application des lois et d’autres acteurs concernés, en particulier dans le domaine de la médecine légale. La commission prie le gouvernement de fournir un complément d’informations détaillées sur les mesures prises à cet égard.

La commission prend note de l’information communiquée par le gouvernement sur l’état d’avancement de l’instruction ouverte dans trois cas d’assassinats de dirigeants syndicaux qui avaient été dénoncés dans de précédentes observations de la CSI, mais elle observe avec regret que l’affaire du meurtre du leader des ouvriers agricoles Rolando Pango s’est conclue par un non lieu pour absence de preuves, le cas de Florencio «Bong» Romano n’a pas encore été mis en délibéré en raison de la paralysie du CI AO35, tandis que le meurtre de Victoriano Embang est inscrit au rôle mais n’a toujours pas été plaidé. La commission exprime le ferme espoir que les enquêtes sur les graves allégations d’assassinats de dirigeants syndicaux, de même que les procédures judiciaires en cours sur ces affaires, aboutiront dans un très proche avenir afin que toute la lumière puisse être faite, au plus tôt, sur les faits et les circonstances dans lesquelles ces actes se sont produits et, dans la mesure du possible, que les responsabilités soient établies, que les auteurs de ces actes soient punis et que de tels événements ne puissent se répéter. La commission prie le gouvernement de l’informer en détail de tout progrès accompli à cet égard.

La commission a le ferme espoir que tous les cas allégués de violations des droits syndicaux non résolus feront l’objet d’enquêtes adéquates qui seront menées avec vigueur et que des mesures efficaces obligeant à rendre des comptes seront prises par le gouvernement. Rappelant l’insistance mise par la mission de contacts directs sur la nécessité de faire respecter l’application aux échelons national, régional et local par le biais de mécanismes de contrôle de l’application de la loi de qualité, inclusifs, responsables, transparents et redevables, la commission prie le gouvernement de l’informer de tout fait nouveau survenu à cet égard.

Questions d’ordre législatif

Code du travail. Dans ses précédents commentaires, la commission avait pris note des nombreux projets d’amendement en attente au Congrès depuis de nombreuses années et sous des formes multiples destinés à mettre la législation nationale en conformité avec les articles suivants de la convention.

Article 2 de la convention. Droits des travailleurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer sans autorisation préalable des organisations de leur choix et de s’affilier à de telles organisations. Ressortissants étrangers. La commission avait évoqué précédemment la nécessité de modifier les articles 284 et 287(b) du Code du travail, de manière à reconnaître à tous les travailleurs qui résident aux Philippines le droit de se syndiquer. La commission note que le gouvernement déclare que la proposition de loi de la Chambre des représentants no 1354 permettant à des ressortissants étrangers de se livrer à des activités syndicales et la proposition de loi de la Chambre des représentants no 4488 permettant à des étrangers d’exercer leur droit de s’organiser eux-mêmes sont en cours d’examen au comité de la Chambre des représentants. Tout en observant que le gouvernement invoque depuis plusieurs années la modification de la législation, et que le projet de loi a été présenté sans pour autant être approuvé dans les sessions précédentes du Congrès, la commission veut croire que les amendements nécessaires seront adoptés dans un très proche avenir et qu’ils feront en sorte que tout individu résidant sur le territoire d’un Etat, qu’il ait ou non un permis de séjour ou de travail, jouisse des droits syndicaux inscrits dans la convention. La commission prie le gouvernement de l’informer des progrès accomplis à cet égard et de transmettre des copies de la législation ayant effectué les modifications lorsqu’elle aura été adoptée.

Autres catégories de travailleurs privés des droits énoncés dans la convention. La commission rappelle que ses précédents commentaires exprimaient l’espoir que les amendements législatifs proposés permettront dans un proche avenir de parvenir à ce que tous les travailleurs (autres que les forces armées et la police, tels que déterminés par la législation nationale), y compris ceux qui occupent des postes de direction ou qui ont accès à des informations confidentielles, les pompiers, les gardiens de prison et d’autres catégories de travailleurs du secteur public ainsi que les travailleurs temporaires ou externalisés et les travailleurs sans contrat de travail, jouiront du droit de constituer des organisations et de s’y affilier pour défendre leurs intérêts professionnels. La commission note que le gouvernement se réfère dans son rapport aux propositions de loi de la chambre nos 4533 et 5477 et à la proposition de loi du Sénat no 641 instaurant un Code de la fonction publique qui sont en attente devant les commissions compétentes et rappelle qu’il a ratifié la convention (nº 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, en octobre 2017. La commission, se félicitant de la récente ratification par le gouvernement de la convention no 151, le prie d’indiquer les mesures prises pour faire en sorte que tous les travailleurs, sans distinction d’aucune sorte, y compris ceux mentionnés ci-dessus, soient en mesure de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier et de transmettre des copies de la législation ayant effectué les modifications lorsqu’elle aura été adoptée.

Conditions d’enregistrement. La commission avait évoqué précédemment la nécessité de modifier l’article 240(c) du Code du travail de manière à abaisser le seuil par trop élevé fixé en termes de nombre minimum d’adhérents requis pour pouvoir constituer un syndicat indépendant (20 pour cent de tous les salariés de l’unité de négociation dans laquelle le syndicat veut s’implanter). La commission note que le gouvernement mentionne plusieurs propositions de loi visant à abaisser le critère du nombre minimum de membres: i) la proposition de loi de la chambre no 1355 cherche à réduire le nombre minimum d’adhérents requis pour l’enregistrement des syndicats de 20 à 10 pour cent a déjà été approuvée et attend de passer en seconde lecture; ii) la proposition de loi du Sénat no 1169 visant à réduire la proportion minimum de membres requis pour l’enregistrement d’un syndicat, qui passera de 20 à 5 pour cent et supprimera l’obligation d’une autorisation préalable pour recevoir une assistance de l’étranger; et iii) la proposition de loi de la chambre no 4446 supprimant l’obligation d’enregistrement des sections locales et promouvant le «libre choix du salarié» en permettant aux travailleurs de créer un syndicat ou de s’y affilier plus facilement par le biais d’une «souscription majoritaire». Tout en observant que le gouvernement parle de modifier la législation depuis plusieurs années, la commission s’attend à ce que les amendements nécessaires soient adoptés dans un avenir très proche pour réduire le critère d’effectif minimum de manière à ne pas entraver la création d’organisations. La commission prie le gouvernement de l’informer des progrès accomplis à cet égard et de transmettre des copies de la législation ayant effectué les modifications lorsqu’elle aura été adoptée.

Article 3. Droit des organisations de travailleurs d’organiser leur gestion et leurs activités et de formuler leurs programmes d’action sans ingérence des pouvoirs publics. La commission avait évoqué précédemment la nécessité de modifier l’article 278(g) du Code du travail afin de limiter aux seuls services essentiels toute intervention des pouvoirs publics conduisant à un arbitrage obligatoire. Se félicitant de la promulgation de l’ordonnance no 40-H-13, qui aligne la liste des activités indispensables à l’intérêt national sur les critères définissant les services essentiels au sens de la convention, la commission s’attendait à ce que les projets de modification de la législation garantissent que toute intervention du gouvernement conduisant à un arbitrage obligatoire sera limitée aux seules activités pouvant être considérées comme des services essentiels au sens strict du terme. La commission note que le gouvernement indique dans son rapport que quatre propositions de loi actuellement devant la Chambre des représentants visent à modifier l’article 278 (propositions de loi de la chambre nos 175, 711, 1908 et 4447), tandis qu’une autre proposition de loi est en délibération au Sénat (proposition de loi du Sénat no 1221). La commission veut croire que les modifications de l’article 278(g) auxquelles le gouvernement se réfère depuis de nombreuses années seront adoptées dans un avenir très proche et qu’elles feront en sorte qu’une intervention du gouvernement conduisant à un arbitrage obligatoire se limite aux services essentiels au sens strict du terme. La commission prie le gouvernement de l’informer des progrès accomplis à cet égard et de transmettre des copies de la législation ayant effectué les modifications lorsqu’elle aura été adoptée.

Dans ses précédents commentaires, la commission avait dit vouloir croire que les articles 279 et 287 du Code du travail seraient modifiés de manière à garantir qu’aucune sanction pénale ne puisse être imposée à un travailleur pour avoir participé à une action de grève pacifique. La commission note que le gouvernement réitère que les propositions de loi de la chambre nos 175, 711, 1908 et 4447 sont en attente devant la commission de la Chambre sur le travail et l’emploi, tandis que la proposition de loi du Sénat no 1221 est en délibération devant la commission du Sénat sur le travail, l’emploi et le perfectionnement des ressources humaines. Tout en observant que le gouvernement évoque la modification de la législation depuis de nombreuses années, la commission veut croire que les articles 279 et 287 du Code du travail seront modifiés dans un avenir très proche pour faire en sorte qu’aucune sanction pénale ne soit imposée à un travailleur pour avoir participé à une action de grève pacifique, même si les exigences en matière de négociation ou de préavis n’ont pas été respectées. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur tout progrès accompli à cet égard et de transmettre des copies du texte modifiant la législation lorsqu’il aura été adopté.

La commission s’était précédemment référée à la nécessité de modifier l’article 285 du Code du travail subordonnant la possibilité pour les syndicats de recevoir une aide étrangère à une autorisation préalable du secrétaire d’Etat au Travail. La commission note que le gouvernement répond que la proposition de loi de la chambre no 1354 étend également l’aide étrangère aux organisations et groupes de travailleurs, tandis que la proposition de loi de la chambre no 4448 supprime l’interdiction faite aux organisations syndicales étrangères de se livrer à des activités syndicales et la réglementation de l’aide étrangère aux syndicats philippins. Les deux textes sont en attente devant la Commission sur l’emploi et le travail. Tout en observant que le gouvernement évoque la modification de la législation depuis de nombreuses années, la commission veut croire que les modifications de la législation proposées pour supprimer l’autorisation gouvernementale à l’aide étrangère aux syndicats seront adoptées dans un avenir très proche. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur tout progrès accompli à cet égard et de transmettre des copies du texte modifiant la législation lorsqu’il aura été adopté.

Article 5. Droit des organisations de constituer des fédérations et des confédérations. La commission avait évoqué précédemment la nécessité d’abaisser le nombre excessif de dix sections locales dûment reconnues en tant qu’agents de négociation requis pour enregistrer une fédération ou un syndicat national inscrit dans l’article 244 du Code du travail. La commission note que le gouvernement indique que la proposition de loi de la chambre no 1355 réduisant le critère d’effectif minimum requis pour l’enregistrement de syndicats ou de fédérations a déjà été approuvée au niveau de la commission de la chambre et est en attente de sa seconde lecture, tandis que la proposition de loi du Sénat no 1169 abaissant le critère d’effectif pour les fédérations de dix à cinq sections locales dûment reconnues en tant qu’agents de négociation est actuellement en délibération devant la commission sénatoriale. Tout en observant que le gouvernement évoque la modification de la législation depuis de nombreuses années, la commission s’attend à ce que les modifications de la législation proposées abaissent le critère d’enregistrement excessivement élevé et qu’ils soient adoptés dans un avenir très proche. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur tout progrès accompli à cet égard et de transmettre des copies du texte modifiant la législation lorsqu’il aura été adopté.

La commission prend note encore avec intérêt de l’information relative aux progrès accomplis dans le cadre du Projet de coopération au développement DOLE-BIT-UE-SPG+ destiné à renforcer la capacité des travailleurs, des employeurs et du gouvernement à mieux concrétiser les droits à la liberté syndicale et à la négociation collective. Le lancement du projet, en 2017, s’est traduit par la signature d’un Mémorandum tripartite d’entente et d’effort collectif pour soutenir le respect et améliorer davantage l’application des principes de la liberté syndicale et de la négociation collective. Notant qu’un élément du plan d’action national faisant partie de ce projet consiste à revoir et actualiser les directives opérationnelles des organes d’enquête et de contrôle afin d’encore renforcer et améliorer leurs modalités opérationnelles ainsi que leur coordination et interaction, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur tout fait nouveau survenu à cet égard.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.

[Le gouvernement est prié de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2020.]