Observation (CEACR) - adopted 2018, published 108th ILC session (2019)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Türkiye (Ratification: 1952)

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La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI) et de celles de la Confédération des syndicats progressistes de Turquie (DİSK) et de la Confédération des syndicats de fonctionnaires (KESK), jointes aux premières, reçues le 1er septembre 2018, et de la réponse du gouvernement. Elle prend également note des observations de la Confédération turque des associations d’employeurs (TİSK), transmises par l’Organisation internationale des employeurs (OIE) et reçues le 1er septembre 2018, ainsi que des observations de l’Internationale de l’éducation (IE) et du Syndicat des travailleurs de l’enseignement et de la science de Turquie (EĞİTİM SEN), reçues le 1er octobre 2018, et de la réponse du gouvernement. Enfin, elle prend note des observations de la TİSK, se référant aux questions examinées par la commission, et de la Confédération des syndicats turcs (TÜRK-İŞ), communiquées avec le rapport du gouvernement. La TÜRK-İŞ allègue une partialité dans la pratique du Conseil suprême d’arbitrage et une protection inadéquate des syndicalistes contre la discrimination antisyndicale lorsqu’une organisation attend son habilitation en qualité d’agent à la négociation collective. La commission prie le gouvernement de communiquer ses commentaires à ce sujet.

Champ d’application de la convention. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté que le personnel pénitentiaire, comme tous les autres fonctionnaires, est couvert par les conventions collectives conclues dans le service public, même si, en vertu de l’article 15 de la loi (no 4688) sur les syndicats de fonctionnaires et les conventions collectives, ce personnel n’a pas le droit de se syndiquer. La commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, y compris de révision législative, en vue de garantir que le personnel pénitentiaire puisse effectivement être représenté par des organisations de son choix dans les négociations qui le concernent. Notant avec regret que le gouvernement indique qu’aucun fait nouveau n’est à signaler à cet égard, la commission réitère sa précédente demande. Rappelant que tous les fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat doivent jouir des droits prévus par la convention, la commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, y compris par la révision de l’article 15 de la loi no 4688, en vue de garantir que le personnel pénitentiaire puisse effectivement être représenté par les organisations de son choix dans les négociations qui le concernent.

Articles 1 et 3 de la convention. Protection adéquate contre la discrimination antisyndicale. Suite aux recommandations formulées en juin 2013 par la Commission de l’application des normes de la Conférence, la commission avait prié le gouvernement de mettre en place un système de compilation de données sur les actes de discrimination antisyndicale signalés dans les secteurs public et privé. La commission note que le gouvernement indique que les préparatifs de la mise en place d’un système de compilation de telles données sont en cours dans le cadre d’un projet intitulé «Amélioration du dialogue social dans le monde du travail», actuellement déployé avec l’appui technique du Bureau. La commission prend note des textes de l’arrêt du Conseil d’Etat et de la réglementation concernant la nomination des administrateurs des institutions éducatives communiqués par le gouvernement à sa demande. La commission prie le gouvernement de continuer de communiquer des informations sur les progrès accomplis dans la mise en place du système de compilation de données sur les actes de discrimination antisyndicale signalés dans les secteurs public et privé.

Articles 1, 2 et 3. Licenciements en masse dans le secteur public en application des décrets instaurant l’état d’urgence. Dans ses précédents commentaires, la commission avait prié instamment que le gouvernement fasse en sorte que la Commission spéciale constituée pour réexaminer les licenciements opérés dans le secteur public avec l’instauration de l’état d’urgence (désignée ci après «Commission d’enquête») soit accessible à tous les membres d’un syndicat qui souhaitent un réexamen de leur cas, et que cette commission soit dotée des capacités et des ressources et dispose des délais adéquats pour mener sa mission de révision promptement, de manière impartiale et dans les meilleurs délais. La commission avait en outre prié le gouvernement de veiller à ce que la charge de prouver que les licenciements n’étaient pas de nature antisyndicale ne pèse pas uniquement sur les syndicalistes licenciés, en imposant aux employeurs ou aux autorités compétentes de prouver que la décision de licenciement était fondée sur d’autres motifs. La commission avait exprimé le ferme espoir que, dans le cas où il serait avéré que leur licenciement était fondé sur des motifs antisyndicaux, les syndicalistes concernés seraient réintégrés dans leur poste avec paiement des salaires dus et préservation de leurs droits acquis. La commission note que le gouvernement déclare que tous les fonctionnaires qui ont été licenciés, à l’exception de ceux qui relevaient de l’ordre judiciaire, qui doivent à ce titre suivre une filière différente, ont le droit de saisir la Commission d’enquête pour la révision de leur cas. S’agissant de la capacité et des ressources de la Commission d’enquête, la commission note que le gouvernement indique que la durée de son mandat peut être prolongée jusqu’à l’achèvement de l’examen de toutes les demandes. Le gouvernement précise que, outre ses sept membres, la Commission d’enquête emploie au total 250 personnes, dont 80 sont des juges, des experts et des inspecteurs faisant fonction de rapporteurs. Quant à la procédure de présentation des plaintes et d’examen, le gouvernement indique qu’une infrastructure de présentation des plaintes a été mise en place et qu’elle enregistre toutes les informations des demandeurs – personnes naturelles et personnes morales – et est accessible 24 heures sur 24. Un site Web a également été créé pour que les demandeurs puissent suivre le cours de leur demande. Lorsque la demande est accueillie favorablement, la décision est notifiée à l’établissement public où le demandeur était employé au moment de son licenciement, en vue de sa réintégration. Les droits économiques et sociaux du demandeur doivent être honorés pour la période de son licenciement jusqu’à la date de sa réintégration. Lorsque sa demande est rejetée, le demandeur peut introduire une action auprès des instances administratives compétentes d’Ankara. S’agissant de la charge de la preuve, le gouvernement précise que la Commission d’enquête exige des institutions publiques concernées la production de documents et informations relatifs à l’appartenance, l’affiliation ou la relation de l’intéressé avec une organisation terroriste. Si l’établissement public concerné ne produit pas de tels documents ou informations et qu’aucune enquête ou poursuite n’est en cours au sujet du demandeur, la Commission d’enquête fait droit à la demande de réintégration. La commission prend également note des données statistiques suivantes communiquées par le gouvernement: au 9 novembre 2018, la Commission d’enquête avait été saisie de 125 000 demandes. Elle a commencé à les instruire le 22 décembre 2017 et, au 9 novembre 2018, elle avait rendu 42 000 décisions, dont 3 000 d’acceptation et 39 000 de rejet. Le gouvernement indique enfin que la Commission d’enquête rend des décisions individualisées et motivées sur environ 1 200 demandes par semaine grâce à un système d’examen qui est à la fois rapide et approfondi. La commission observe que, d’après les statistiques communiquées par le gouvernement, 7 pour cent seulement des demandes de réintégration déposées sont acceptées. Cependant, la commission ne dispose pas d’éléments d’information sur le taux d’acceptation et le taux de rejet des demandes déposées par des syndicalistes ou des responsables syndicaux licenciés. A cet égard, elle observe que l’EĞİTİM SEN allègue que 1 628 de ses membres ont été licenciés par suite des décrets-lois instaurant l’état d’urgence (Kanun Hükmünde Kararname, ci-après «KHK») et que, à la fin de septembre 2018, seulement 12 demandes de réintégration déposées par ses membres ont été accueillies favorablement.

Dans ses précédents commentaires, la commission avait également prié le gouvernement de faire en sorte que, dans le cadre de la prolongation de l’état d’urgence, aucun travailleur ne soit licencié en raison de son appartenance syndicale ou de sa participation à des activités syndicales. La commission note à cet égard que le gouvernement indique que l’état d’urgence a pris fin le 18 juillet 2018, soit deux ans après la tentative de coup d’Etat. La commission prend également note des observations suivantes communiquées par la CSI et par la DİSK, la KESK et l’EĞİTİM SEN mettant à jour et complétant les allégations précédentes de licenciement et de suspension antisyndicale sous l’état d’urgence: i) en mai 2018, 4 312 membres de la KESK au total avaient été démis de leurs fonctions, dont 138 l’avaient été sur les fondements du KHK no 695 du 24 décembre 2017, 4 sur les fondements du KHK no 697 du 12 janvier 2018, et 102 en application de la décision du Haut Conseil de discipline (le nombre des membres réintégrés de la KESK est de 94); ii) un groupe de 18 membres du comité exécutif de la KESK et au moins 330 représentants de cette organisation agissant dans ses branches locales, ses conseils disciplinaires et ses instances de vérification des comptes étaient au nombre des personnes licenciées; iii) des mesures de suspension généralisées dans certaines villes ont eu pour effet que 11 329 membres de la KESK ont été démis de leurs fonctions à partir du 20 juillet 2016 et que, à la fin de 2017, 240 membres de la KESK étaient encore dans cette situation; iv) près de 400 «universitaires pour la paix», dont une majorité de membres de l’EĞİTİM SEN et de SES (syndicats affiliés l’un et l’autre à la KESK), qui avaient signé une déclaration appelant à l’arrêt des combats dans l’est et le sud-est de l’Anatolie ont été exclus de l’université en application de l’état d’urgence; v) seulement 50 parmi les 1 959 membres de la DİSK Genel-İş licenciés en vertu des KHK ont retrouvé leur emploi et 28 autres membres font toujours l’objet d’une suspension. S’agissant des motifs des licenciements, la commission note que le gouvernement souligne que ceux-ci ont été décidés sur la base de l’appartenance, de l’affiliation ou de la relation avec des organisations terroristes et que ces décisions n’avaient aucun lien et n’étaient pas fondées non plus sur l’appartenance à un syndicat légitime, à la situation ou à l’activité de la personne concernée. La commission note cependant que, dans leurs observations, la KESK et l’EĞİTİM SEN allèguent que le gouvernement emploie les termes «activité terroriste» ou «propagande terroriste» à propos de tous les groupes d’opposition politique et leurs activités. La commission note en outre que la KESK allègue que les critères appliqués, en raison de leur caractère particulièrement vague et étendu, permettent de licencier des fonctionnaires qui sont «considérés» comme ayant des liens avec des entités et autres groupes illégaux, si bien qu’en mai 2018 non moins de 4 218 membres de la KESK ayant fait l’objet de menaces et de pressions de la part du Mouvement Gülen ont été démis de leurs fonctions. La commission note que le gouvernement indique à cet égard que nul n’est a priori exempt de poursuites en cas d’activités illégales et que tous les syndicats ainsi que tous leurs membres sont tenus de respecter la loi.

La commission prend note, en outre, des observations de la KESK et de l’EĞİTİM SEN alléguant que le pouvoir politique s’est servi de l’état d’urgence pour cibler et diriger son action de répression contre certains syndicats et que cette situation se poursuit, même si l’état d’urgence a pris fin, étant donné que l’administration soutient les syndicats progouvernementaux et, simultanément, exerce des pressions sur les syndicats d’opposition. La commission rappelle à cet égard avoir pris note dans ses précédents commentaires d’allégations selon lesquelles des membres de l’EĞİTİM SEN et de la DİSK étaient frappés par des mesures de suspension ou de licenciement en raison de leur appartenance à des syndicats affiliés à leur confédération (KESK et DİSK), ainsi que d’allégations de l’EĞİTİM SEN selon lesquelles certains responsables de nombreux établissements publics avaient porté des accusations mensongères contre ses adhérents et ses dirigeants pour parvenir à leur licenciement ou leur suspension, et ainsi affaiblir ce syndicat au profit des autres, dits «partisans». A ce sujet, la commission avait prié instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour prévenir tout usage abusif de l’état d’urgence à des fins d’ingérence dans les activités syndicales et dans le fonctionnement de ces organisations, de remédier à de tels abus lorsqu’ils sont avérés et de donner des informations sur les mesures prises dans ce sens. La commission note avec regret que le gouvernement n’a pas répondu à sa demande, ni aux observations des syndicats à ce sujet.

La commission observe que, si le gouvernement déclare que les licenciements étaient fondés sur une activité illégale des intéressés, les organisations de travailleurs arguent que l’accusation de «liens avec des organisations terroristes» a été utilisée et appliquée d’une manière excessivement large pour cibler des membres de syndicats ayant des affinités politiques avec l’opposition et, ainsi, renforcer la position des syndicats progouvernementaux dans le secteur public. La commission, si elle n’est pas en mesure de vérifier le bien-fondé de ces allégations, considère que la protection des travailleurs contre la discrimination antisyndicale au sens de la convention reste valable en toutes circonstances, quelle que soit la situation politique. Les membres de syndicats doivent être protégés contre les licenciements se fondant sur les affinités politiques des organisations auxquelles ils adhèrent, en particulier en cas d’état d’urgence, tant que leur conduite n’enfreint aucune loi. Elle considère en outre que, dans le secteur public, des licenciements qui visent à affaiblir des syndicats proches de l’opposition politique au profit de syndicats progouvernementaux s’assimileraient à des actes d’ingérence visant à placer des organisations de travailleurs dominées par l’employeur et constitueraient à ce titre une violation des articles 1 et 2 de la convention. Elle exprime le ferme espoir que la Commission d’enquête, qui dispose des moyens nécessaires pour examiner les éléments de fait pertinents, et que les instances administratives d’Ankara, qui sont compétentes pour examiner les appels formés contre les décisions de la Commission d’enquête, ne manqueront pas de prendre cet aspect en considération. Tout en prenant dûment note des informations dont elle a été saisie en ce qui concerne les licenciements de membres et de dirigeants de syndicats décidés dans le cadre de l’état d’urgence et le fonctionnement de la Commission d’enquête. La commission se déclare profondément préoccupée par la situation telle qu’elle a évolué, considérant le nombre élevé de mesures de suspension et de licenciement qui affectent encore des dirigeants et membres d’organisations syndicales. La commission exprime le ferme espoir que cette Commission d’enquête et les instances administratives d’Ankara qui examinent en appel ces décisions de licenciement examineront soigneusement les motifs des mesures de licenciement frappant des membres et des dirigeants de syndicats dans le secteur public, et que ces instances ordonneront la réintégration de tous les demandeurs dont le licenciement se révélera motivé par des considérations antisyndicales ou relevant de l’ingérence. Elle le prie de continuer de donner des informations sur le fonctionnement de la Commission d’enquête et, en particulier, de communiquer le nombre des demandes de réintégration déposées par des membres et des dirigeants de syndicats et sur la décision prise sur leur demande par la Commission d’enquête. Elle le prie en outre de donner des informations sur le nombre et l’issue des appels formés contre la décision négative de la Commission d’enquête par des membres et des dirigeants de syndicats.

Article 1. Discrimination antisyndicale dans le cadre de l’emploi. La commission prend note des observations de la KESK et de l’EGİTİM SEN alléguant que des centaines de leurs membres et affiliés, appartenant principalement au secteur de l’éducation, ont été mutés contre leur volonté en 2016 (au moins 122 mutations, consécutives principalement à une participation à des activités syndicales et des manifestations) et en 2017 (1 267 mutations, dont 1 190 dans le secteur de l’éducation). Dans leurs observations, ces organisations syndicales exposent en détail 116 cas dans lesquels des membres et des dirigeants de syndicats ont fait l’objet d’enquêtes disciplinaires et de mutations obligatoires, s’accompagnant parfois d’une rétrogradation, suite à leur participation à des activités syndicales diverses, dont des conférences de presse, des manifestations de protestation ou des grèves organisées suite à l’attentat à la bombe commis à Ankara le 10 octobre 2015, ou en raison de commentaires diffusés sur les réseaux sociaux. La commission note que la KESK indique que, suite à certaines initiatives prises par des syndicats et à un dialogue avec les autorités, un certain nombre de membres de syndicats qui avaient été mutés ont été réaffectés à des lieux de travail proches de leur lieu de travail d’origine et que quelques-uns d’entre eux, ayant à charge des membres de leur famille nécessitant des soins spéciaux, ont retrouvé leur lieu de travail d’origine. La KESK signale cependant que, dans le cas de 14 fonctionnaires frappés d’une mesure de mutation, alors qu’ils ont des personnes à charge qui nécessitent des soins spéciaux, la décision de licenciement n’a pas été annulée. La KESK allègue en outre que les accords dits «de compensation aux fins de l’équilibre social» conclus en application de l’article 32 de la loi no 4688 comportent des dispositions discriminatoires à l’égard des membres de syndicats minoritaires, qui doivent acquitter des droits plus élevés et qui n’accèdent aux prestations prévues que sous réserve de la production d’un dossier exempt de toute sanction disciplinaire. La KESK évoque à ce sujet des accords conclus à Gaziantep et à Kocaeli, lieux dans lesquels Bem Bir Sen, organisation affiliée à la Confédération MEMUR SEN présentée comme progouvernementale, est majoritaire, et où TÜM BEL SEN, organisation affiliée à la KESK, est minoritaire. La KESK déclare en outre qu’un certain nombre de salariés lésés ont saisi la justice d’une action contre lesdites dispositions discriminatoires et que la procédure est en cours. La commission prend note de la réponse de caractère général faite par le gouvernement quant à cette oppression alléguée de certains syndicats et de leurs membres, le gouvernement déclarant que les exemples cités se rapportent principalement à: des situations dans lesquelles les règles de l’état d’urgence ont été ignorées ou enfreintes de manière réitérée; des situations d’appel à une grève illégale ou d’organisation d’activités sur l’espace public en violation de la loi no 2911; des procédures disciplinaires à l’égard de fonctionnaires s’étant livrés à des activités politiques en violation de leur statut. Le gouvernement déclare enfin que le droit interne ménage des voies légales de réparation devant les juridictions administratives ou judiciaires contre tous les actes de l’administration. La commission, tout en notant que certains syndicats mentionnent dans leurs observations être parvenus à un certain degré de satisfaction dans leur recours auprès des autorités pour résoudre certaines situations, est néanmoins conduite à rappeler que, en vertu de l’article 1, paragraphe 2 b), de la convention, les travailleurs doivent être protégés, dans le cadre de leur emploi, contre des mesures telles que des mutations ou des rétrogradations qui portent atteinte à leurs intérêts, en raison de leur affiliation syndicale ou de leur participation à des activités syndicales, notamment de leur participation à des actions de protestation et à des grèves ou des conférences de presse, qui constituent autant d’activités syndicales légitimes. En conséquence, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour prévenir toute mesure de mutation ou de rétrogradation de caractère discriminatoire et à motivation antisyndicale et de faire en sorte que, si des mesures de cette nature sont encore en vigueur à ce jour, elles soient annulées immédiatement. Elle le prie également de communiquer sa réponse aux allégations de la KESK selon lesquelles certains accords dits de «compensation aux fins de l’équilibre social» comporteraient des clauses discriminatoires.

Article 4. Promotion de la négociation collective. Négociations intersectorielles. Dans ses précédents commentaires, la commission avait prié le gouvernement de réexaminer l’impact de l’article 34 de la loi (no 6356) sur les syndicats et les conventions collectives, en vertu duquel une convention collective peut s’appliquer à un ou plusieurs lieux de travail de la même branche d’activité, et d’envisager la modification de cet article de manière à garantir qu’il ne restreigne pas la possibilité pour les parties de conclure des accords intersectoriels régionaux ou nationaux. La commission note que, selon les indications du gouvernement et de la TİSK, le système de négociation collective à plusieurs niveaux, qui permet de conclure des conventions collectives aux niveaux d’un lieu de travail, d’une entreprise ou d’un groupe et aussi des accords-cadres au niveau de la branche, est le produit d’un système de relations sociales ancien et bien établi en Turquie et que les partenaires sociaux ne manifestent aucun souhait de changement à cet égard. La commission note en outre que, dans la pratique, la négociation collective dans les entreprises publiques s’effectue à un niveau intersectoriel et qu’elle se concrétise par des «protocoles d’accord-cadre de conventions collectives du secteur public». La commission note cependant que, en vertu de l’article 34 de la loi no 6356, la négociation intersectorielle n’a pas cours et ne semble pas être possible dans le secteur privé. Prenant dûment note des informations communiquées par le gouvernement et par la TİSK, vu le principe qu’il doit appartenir aux parties de déterminer entre elles le niveau de la négociation, la commission prie le gouvernement de considérer, en consultation avec les partenaires sociaux, la possibilité de modifier l’article 34 de la loi no 6356, de manière que cet article ne restreigne pas la possibilité pour les parties de conclure des accords intersectoriels de niveau régional ou national dans le secteur privé si elles le souhaitent. Elle le prie également de donner des informations sur les mesures prises à cet égard.

Conditions requises pour devenir agent de négociation. La commission rappelle avoir observé dans ses précédents commentaires que l’article 41(1) de la loi no 6356 impose à un syndicat de satisfaire initialement aux conditions suivantes pour pouvoir devenir agent de négociation collective: le syndicat devant représenter au moins 1 pour cent (puis, progressivement, 3 pour cent) des travailleurs engagés dans la branche d’activité considérée, ainsi que plus de 50 pour cent des travailleurs employés sur le lieu de travail et 40 pour cent des travailleurs employés dans l’entreprise devant être couverts par la future convention collective. La commission rappelle en outre que ce seuil de 3 pour cent a été abaissé à 1 pour cent par la loi no 6552 du 10 septembre 2014. De plus, l’article 1 de la loi no 6356 prévoyait que ce seuil de 1 pour cent devait être porté à 3 pour cent à l’égard des syndicats n’étant pas membres de confédérations siégeant au Conseil économique et social, mais il a été abrogé sur décision de la Cour constitutionnelle. De ce fait, ce seuil de 3 pour cent a été rabaissé à 1 pour cent à l’égard de tous les syndicats. La commission rappelle en outre que, jusqu’au 6 septembre 2018, des dérogations aux dispositions légales quant au seuil de représentativité au niveau de la branche ont été accordées à trois catégories de syndicats, qui étaient qualifiées précédemment, afin d’empêcher la perte de cette qualité de partenaire aux fins de la négociation collective. La commission rappelle enfin qu’elle a été saisie par le Comité de la liberté syndicale des aspects juridiques soulevés dans le cas no 3021 (voir 382e rapport, juin 2017, paragr. 144) à propos des effets de l’application de la loi no 6356 sur le mouvement syndical et le mécanisme de négociation collective national dans son ensemble. La commission rappelle que le Comité de la liberté syndicale a estimé que le seuil imposé au niveau de la branche d’activité en vertu de la loi no 6356, en sus du seuil imposé au niveau du lieu de travail et à celui de l’entreprise, pour pouvoir conclure une convention collective de travail, n’est pas propice à des relations sociales harmonieuses et n’encourage pas la négociation collective au sens qu’entend l’article 4 de la convention, puisque l’exigence posée par ce seuil peut se traduire au final par une diminution du nombre des travailleurs couverts par des conventions collectives dans le pays (voir 373e rapport, octobre 2014, paragr. 529). La commission note que le gouvernement n’indique pas si la dérogation accordée aux syndicats précédemment habilités a été prorogée au-delà du 6 septembre 2018. Le gouvernement indique cependant que, si un consensus se dégage entre les partenaires sociaux quant au seuil à imposer au niveau de la branche, le ministère de la Famille, du Travail et des Services sociaux en tiendra dûment compte dans ses travaux. D’après les statistiques communiquées dans le rapport du gouvernement, le taux de syndicalisation dans le secteur privé était de 12,38 pour cent en janvier 2018, et 14,4 pour cent des travailleurs étaient couverts par des conventions collectives en 2017. Rappelant les préoccupations exprimées par plusieurs organisations de travailleurs à propos de la persistance d’une dualité dans les seuils d’admissibilité et notant que la dérogation accordée aux syndicats habilités antérieurement n’était que provisoire, la commission prie le gouvernement d’indiquer si cette dérogation a été prorogée au-delà du 6 septembre 2018 et quel a été l’impact de la décision prise à cet égard quant à la capacité des syndicats habilités antérieurement à participer à la négociation collective. Elle prie le gouvernement de continuer d’observer, en concertation avec les partenaires sociaux, l’impact de la persistance de cette dualité de seuils pour le mouvement syndical et l’impact du mécanisme de négociation collective dans son ensemble et, dans le cas où il serait avéré que ce seuil de 1 pour cent a un impact négatif sur l’extension du mécanisme national de négociation collective, de réviser la loi en vue de la suppression de ce seuil.

S’agissant des seuils de représentativité au niveau du lieu de travail et au niveau de l’entreprise, la commission avait noté précédemment que l’article 42(3) de la loi no 6356 prévoit que, lorsque aucun syndicat ne satisfait aux conditions d’habilitation à la négociation collective, toute partie ayant sollicité l’attribution de cette compétence doit en être avisée, et que l’article 45(1) prévoit qu’une convention collective conclue sans que le document d’habilitation ait été produit est nulle et non avenue. Elle avait rappelé à cet égard que, lorsque aucun syndicat n’atteint le seuil fixé, tous les syndicats devraient pouvoir prétendre au droit de négocier collectivement, du moins au nom de leurs propres membres. Elle avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que la législation soit modifiée dans un sens conforme à ce principe. A cet égard, la commission note que la TİSK souligne dans son observation que le système de négociation collective turc repose sur le principe d’une convention collective unique pour un seul et même lieu de travail ou une seule et même entreprise, et pour une période donnée, et que ce principe a été retenu en raison des conflits et heurts regrettables ayant affecté la paix du travail par le passé. La TİSK exprime en outre son net désaccord avec l’idée d’habiliter plus d’un syndicat à négocier collectivement pour la même période. Prenant dûment note de cette observation, la commission rappelle également que la TÜRK-İŞ a fait observer précédemment que le seuil de 50 pour cent des travailleurs d’un lieu de travail considéré est difficile à atteindre à une époque où les systèmes de relations socioprofessionnelles flexibles prolifèrent et sont favorisés par la législation. Quant au seuil requis au niveau de l’entreprise, la commission rappelle que la TÜRK-İŞ a indiqué que, lorsque aucun syndicat dans une même entreprise ne parvient à représenter 40 pour cent des travailleurs, ou dans le cas exceptionnel où deux syndicats atteignent le même seuil, aucun des deux n’est considéré comme qualifié en tant que partenaire à la négociation collective. Tout en prenant note des préoccupations exprimées par la TİSK à propos de la paix sociale, la commission observe que, d’après les observations antérieures de la TÜRK-İŞ, les seuils actuels de représentativité en vue de la négociation collective fixés au niveau du lieu de travail et au niveau de l’entreprise ne sont pas favorables à l’essor de celle-ci en Turquie, puisqu’ils empêchent les syndicats ne parvenant pas à la majorité absolue sur le lieu de travail considéré ou à une majorité de 40 pour cent au niveau de l’entreprise de participer à la négociation collective, ce qui prive leurs membres du droit de déterminer leurs conditions d’emploi par ce moyen. La commission rappelle une fois de plus qu’avec un système de désignation d’un partenaire exclusif à la négociation, si aucun des syndicats ne parvient au pourcentage de représentativité requis à cette fin, tous les syndicats de l’unité considérée devraient pouvoir participer à la négociation collective, conjointement ou séparément, tout au moins au nom de leurs propres membres. La commission souligne que, en permettant à des syndicats minoritaires de participer conjointement à la négociation, la loi pourrait suivre une démarche plus favorable à l’extension de la négociation collective sans porter atteinte pour autant au principe d’«un seul accord pour un seul et même lieu de travail ou une seule et même entreprise» instauré par la législation turque. De même, la commission considère que, lorsque deux ou plusieurs syndicats parviennent au seuil de représentativité au niveau de l’entreprise, ils devraient être habilités à participer conjointement à la négociation, du moins au nom de leurs propres membres. A la lumière de ce qui précède, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, en consultation avec les partenaires sociaux, pour que la législation soit modifiée, et de donner des informations à ce sujet.

Dans ses précédents commentaires, la commission avait prié le gouvernement de donner des informations sur toute application qui serait faite des articles 46(2), 47(2), 49(1), 51(1), 60(1) et (4), 61(3) et 63(3) pour des raisons multiples, qui prévoient toute une série de situations dans lesquelles le certificat d’habilitation à négocier peut être retiré par les autorités (le fait de ne pas appeler l’autre partie à engager les négociations dans les quinze jours qui suivent l’attribution de l’habilitation; l’absence à la première séance de négociation collective ou encore le défaut d’ouverture de la négociation dans les trente jours qui suivent la date de la convocation; la non déclaration d’un conflit à l’autorité compétente dans un délai de six jours ouvrables; l’omission de la saisine du Haut Conseil d’arbitrage; l’omission de statuer sur une proposition de grève ou d’engager une action de grève conformément aux prescriptions légales; l’impossibilité de parvenir à un accord avant la fin du délai de report du déclenchement d’une grève). Elle avait prié le gouvernement de continuer d’examiner l’application de ces articles, en concertation avec les partenaires sociaux concernés, en vue de les modifier dans un sens propre à favoriser la négociation collective lorsque les parties le souhaitent. La commission avait également noté que la TİSK déclarait dans son observation que ces dispositions n’avaient pas d’incidence négative sur la négociation collective dans la pratique, parce que les syndicats se montrent très attentifs aux règles de procédure. Elle avait également noté que, selon le gouvernement, ces dispositions ont vocation à garantir le processus de négociation, accélérer son fonctionnement et en raccourcir les délais. La commission note avec regret que le gouvernement n’a fourni aucune information à cet égard. La commission prie à nouveau le gouvernement de réexaminer l’application de ces dispositions, en concertation avec les partenaires sociaux concernés, et de donner des informations sur les circonstances dans lesquelles il en est fait application.

Articles 4 et 6. Droits de négociation collective des fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat. Portée matérielle de la négociation collective. Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté que l’article 28 de la loi no 4688, dans sa teneur modifiée en 2012, restreint le champ d’application des conventions collectives aux seuls «droits sociaux et financiers», excluant de ce fait les questions telles que la durée du travail, l’avancement, le développement des carrières et les mesures disciplinaires. Elle avait également noté que le gouvernement indiquait à cet égard que les modifications apportées en 2012 à l’article 28 visaient à conférer à la négociation un rôle nettement plus étendu dans la détermination des droits économiques et sociaux des fonctionnaires, le gouvernement ajoutant cependant que, lorsque les parties à la négociation conviennent de la nécessité d’une modification de la législation, la convention collective préconise de procéder à cette modification, parce que le statut des fonctionnaires est régi par la loi. La commission note que, dans son plus récent rapport, le gouvernement déclare que les revendications des syndicats et confédérations syndicales qui ne portent pas sur les droits sociaux et financiers sont accueillies et étudiées dans d’autres instances, plus appropriées, en dehors de la négociation collective. Tout en notant les indications du gouvernement, la commission rappelle une fois de plus à ce propos que les fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat devraient jouir des garanties prévues par la convention et devraient en conséquence pouvoir négocier collectivement sur leurs conditions d’emploi, et que des mesures prises unilatéralement par les autorités afin de restreindre le champ des questions négociables sont le plus souvent incompatibles avec la convention. Elle souhaite néanmoins rappeler que la convention est compatible avec des systèmes soumettant à l’approbation du Parlement certaines clauses de conventions collectives qui ont trait aux conditions de travail ou aux conditions financières dans le secteur public, dès lors que les autorités respectent les accords ainsi conclus. Gardant à l’esprit que la convention est compatible avec des modalités de négociation particulières dans le secteur public telles que mentionnées ci-dessus, la commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que soient abrogées les restrictions concernant les questions sur lesquelles la négociation collective est admise, afin que le champ possible des droits de négociation collective des fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat soit pleinement conforme à la convention.

Négociation collective dans le secteur public. Conseil d’arbitrage de salariés du secteur public. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté que, en vertu des articles 29, 33 et 34 de la loi no 4688, la Délégation des employeurs du secteur public (PED) et la Délégation des syndicats d’employés des services publics (PSUD) sont parties aux conventions collectives conclues dans ce secteur. Les propositions afférentes à la partie générale de la convention collective sont établies par les membres de la confédération de la PSUD et les propositions afférentes aux conventions collectives pour chaque branche sont élaborées par les membres représentatifs des syndicats de branche de la PSUD. La commission avait également pris note des observations de la Türkiye KAMU-SEN à cet égard, selon lesquelles de nombreuses propositions émanant de syndicats habilités de la branche sont acceptées en tant que propositions afférentes à la partie générale de la convention collective alors que, conformément aux dispositions de l’article 29, elles devraient être présentées par une confédération, et que ce procédé prive les syndicats de branche de la faculté d’exercer directement leur droit de faire des propositions. Notant que, bien que les syndicats les plus représentatifs de la branche soient représentés dans la PSUD et qu’ils prennent part à la négociation spécifique à une branche, leur rôle au sein de la PSUD se trouve restreint en ce qu’ils ne sont pas habilités à faire des propositions pour les conventions collectives, en particulier lorsque leurs revendications sont qualifiées de générales ou applicables à plus d’une branche, la commission avait prié le gouvernement de faire en sorte que ces syndicats puissent formuler des propositions générales. La commission note que le gouvernement indique à cet égard qu’il n’est rien d’autre que naturel que les propositions concernant tous les salariés du secteur public soient avancées par des membres qui représentent les confédérations à la PSUD, lesquelles sont des organisations de plus haut niveau que les syndicats et que, au cours des quatre cycles de négociation qui ont eu lieu depuis l’entrée en vigueur du système en 2012, les syndicats de salariés du secteur public ont participé aux négociations en tant que membres de la PSUD et ont pu influer par ce moyen sur les propositions générales. La commission note que les indications données par le gouvernement semblent confirmer qu’au sein de la PSUD seules les confédérations peuvent formuler les propositions portant sur des questions intéressant plus d’une branche. Considérant que, lorsque les instances paritaires au sein desquelles les conventions collectives doivent être conclues et les conditions imposées par la loi pour la participation de ces instances sont telles qu’elles empêchent un syndicat qui serait le plus représentatif de la branche d’activité considérée d’être associé aux travaux desdites instances, il est porté atteinte aux principes établis par la convention, la commission prie à nouveau le gouvernement de faire en sorte que la loi no 4688 et son application permettent que les syndicats les plus représentatifs de toute branche fassent des propositions pour les conventions collectives, y compris sur les questions qui peuvent intéresser plus d’une branche, pour les salariés du secteur public qui ne sont pas commis à l’administration de l’Etat.

Négociation collective dans le secteur public. Participation des syndicats de branche les plus représentatifs. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté que, en vertu de l’article 29 de la loi no 4688, en cas d’échec de négociations dans le secteur public, le président du PED (le ministre du Travail), au nom de l’administration publique, et le président de la PSUD (actuellement le dirigeant de la Confédération MEMUR SEN), agissant au nom des salariés du secteur public, peuvent solliciter le Conseil d’arbitrage des salariés du secteur public. Les décisions de ce conseil sont finales et revêtent alors les mêmes effets et la même force qu’une convention collective. La commission avait prié le gouvernement de communiquer sa réponse aux observations de la KESK selon lesquelles la majorité des membres du Conseil d’arbitrage des salariés du secteur public sont désignés par les employeurs et le rôle du Conseil des ministres dans ce processus suscite des doutes quant à l’indépendance de cet organe. La commission note que le gouvernement déclare à ce sujet que, en vertu du KHK no 703 du 2 juillet 2018, le Président de la République a le pouvoir de nommer un juge principal à la présidence du conseil d’arbitrage ainsi que quatre membres, désignés parmi les ministères et les institutions publiques, et un membre désigné parmi les milieux universitaires actifs dans le domaine considéré, mais qu’en revanche quatre membres du conseil sont désignés directement par les trois confédérations de syndicats de fonctionnaires les plus représentatives et un membre est nommé par le Président de la République parmi les milieux universitaires, sur proposition desdites confédérations. Le gouvernement conclut que, puisque les 11 membres du conseil d’arbitrage sont présidés par un juge qui est indépendant en sa qualité et ne peut pas recevoir d’instruction du pouvoir exécutif et que, sur les 10 membres, cinq sont désignés par des organisations syndicales de fonctionnaires, il s’agit là d’une institution équilibrée. Compte tenu des informations ainsi communiquées par le gouvernement, la commission note que, en vertu du KHK no 703 d’adoption récente, sept des 11 membres du conseil d’arbitrage, y compris le président, sont désignés par le Président de la République. Elle estime qu’une telle procédure de sélection peut susciter des doutes quant à l’indépendance et l’impartialité de cette institution. En conséquence, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour réaménager la composition du Conseil d’arbitrage ou le mode de désignation de ses membres pour mieux révéler son indépendance et son impartialité et emporter la confiance des parties.

Négociation collective dans le secteur public. Accords «de compensation aux fins de l’équilibre social». Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté que, dans la branche des administrations locales, des négociations entre l’employeur direct (l’administration locale) et les syndicats représentant les fonctionnaires territoriaux avaient eu lieu longtemps avant que n’entrent en vigueur les amendements de 2012, et que ces négociations avaient abouti à la conclusion de nombreuses conventions collectives, au bénéfice de dizaines de milliers de travailleurs, alors qu’avec l’entrée en vigueur de l’article 32 de la loi no 4688 les conventions dites «de compensation aux fins de l’équilibre social» ne sont plus considérées comme des conventions collectives. De ce fait, la commission avait prié le gouvernement d’indiquer si toutes les questions ayant antérieurement fait l’objet d’une négociation entre l’administration locale et les organisations représentatives des salariés peuvent encore être réglées par le système de négociation centralisé instauré par la législation modifiée, et d’indiquer si, et, dans l’affirmative, comment, les organisations représentant les salariés des administrations locales peuvent prendre part aux négociations dans le cadre du nouveau système. La commission note que le gouvernement réaffirme à cet égard que la procédure de négociation d’une convention collective dans l’administration publique locale est la même que dans les autres branches et qu’une convention collective dans cette branche doit être conclue entre le PED et le syndicat majoritaire de ladite branche. Le gouvernement indique en outre que les accords de compensation aux fins de l’équilibre social ne sont pas des conventions collectives au regard de la loi no 4688, si bien qu’une procédure différente a été rendue possible pour les administrations locales qui souhaitent conclure des accords autres que ceux prévus à l’article 32 de la loi et qui en ont les moyens financiers. En vertu de cette disposition, les administrations communales et provinciales spéciales peuvent conclure des accords de compensation aux fins de l’équilibre social directement avec le syndicat de fonctionnaires le plus représentatif dans la municipalité ou l’administration provinciale considérée. La commission note également que la KESK mentionne dans ses observations des accords conclus au niveau des municipalités à Gaziantep et Kocaeli en application de l’article 32 de la loi no 4688. Elle note par conséquent que la pratique de la négociation et conclusion directe d’accords de compensation aux fins de l’équilibre social au niveau des administrations locales se poursuit dans le cadre défini par l’article 32 de cette loi.

[Le gouvernement est prié de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2019.]