Observation (CEACR) - adopted 2019, published 109th ILC session (2021)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Guatemala (Ratification: 1952)

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La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI) reçues le 1er septembre 2019. La commission note que ses observations portent sur des questions examinées dans le présent commentaire ainsi que sur des dénonciations de violation dans la pratique au sujet desquelles la commission prie le gouvernement de transmettre ses commentaires.

La commission prend également note des observations du Comité de coordination des associations de l’agriculture, du commerce, de l’industrie et de la finance (CACIF) reçues le 1er septembre 2019 qui portent sur des questions examinées par la commission dans le présent commentaire.

Enfin, la commission prend note des réponses du gouvernement aux observations de 2018 de la CSI, qui contenaient, entre autres, des allégations de discrimination antisyndicale et d’obstacle à la négociation collective dans les secteurs privé et public. Ces réponses sont prises en compte par la commission lors de l’examen des différentes questions soulevées dans le présent commentaire.

En ce qui concerne l’examen par le Conseil d’administration de la plainte présentée au titre de l’article 26 de la Constitution de l’OIT, alléguant le non respect par le Guatemala de la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, examen dans le cadre duquel plusieurs questions ont été soulevées concernant l’application de cette convention, la commission rappelle que, à sa 334e session d’octobre-novembre 2018, le Conseil d’administration a décidé: i) de déclarer close la procédure engagée en vertu de l’article 26 de la Constitution de l’OIT; ii) de prier fermement le gouvernement, en concertation avec les partenaires sociaux guatémaltèques et avec l’assistance technique du Bureau, de continuer à consacrer tous les efforts et toutes les ressources nécessaires à la mise en œuvre complète et durable de la feuille de route adoptée en 2013 dans le cadre du suivi de ladite plainte; et iii) d’établir que le gouvernement du Guatemala fera rapport au Conseil d’administration, lors de ses sessions d’octobre-novembre 2019 et d’octobre-novembre 2020, sur les mesures supplémentaires prises pour mettre en œuvre la feuille de route.

La commission note que, conformément à ce qu’a fixé le Conseil d’administration en octobre-novembre 2018, une première discussion sur les mesures prises s’est tenue en novembre 2019, la deuxième discussion étant prévue en novembre 2020. La commission note également que, dans le cadre des échanges qui ont eu lieu au sein du Conseil d’administration, un projet de coopération technique élaboré par le Bureau (en consultation avec les mandants) pour appuyer la mise en œuvre intégrale de la feuille de route sera soumis aux donateurs internationaux dans les meilleurs délais.

Article 1 de la convention. Protection contre la discrimination antisyndicale. Action de l’inspection du travail. Dans ses commentaires antérieurs, la commission avait pris note avec satisfaction que le décret législatif no 7/2017 rend à l’inspection du travail sa capacité de sanction, et avait prié le gouvernement de fournir des informations détaillées sur l’impact de cette nouvelle loi sur la protection contre les actes de discrimination antisyndicale.

La commission note, d’après l’indication du gouvernement à cet égard, que: i) entre janvier 2018 et avril 2019, le nombre total de sanctions notifiées par l’inspection du travail s’élève à 1 233, dont 316 ont d’ores et déjà donné lieu à des versements; ii) à ce stade de la mise en œuvre du décret législatif no 7/2017, il n’est pas encore possible de ventiler et de considérer isolément les informations sur les sanctions imposées pour violation des droits syndicaux et de négociation collective; iii) toutefois, l’Inspection générale du travail (IGT) s’emploie actuellement à mettre au point un système informatique permettant de fournir des informations ventilées sur, entre autres, les motifs des sanctions imposées et le respect de celles-ci, l’IGT indiquant sa ferme intention de fournir les informations demandées dans les meilleurs délais; iv) sans préjudice de ce qui précède, l’IGT indique que, entre 2017 et avril 2019, elle a traité 1 179 plaintes déposées par des organisations syndicales, dont 333 concernaient des allégations de représailles contre des dirigeants syndicaux; et v) le Conseil consultatif tripartite de l’IGT est actif et s’est réuni trois fois entre janvier et août 2019, celui-ci constituant un cadre idéal qui permet à l’inspection du travail et aux partenaires sociaux d’échanger leurs points de vue sur les critères pour améliorer l’application du décret législatif no 7/2017.

La commission accueille favorablement les efforts déployés par le gouvernement pour mettre en place un système d’information complet pour assurer le suivi des sanctions imposées pour non-respect de la liberté syndicale et de la négociation collective, et pour renforcer le dialogue tripartite sur l’application de la législation en matière d’inspection du travail. Tout en rappelant ses commentaires antérieurs sur les dispositions du décret législatif no 7/2017, formulés au titre de l’application de la convention (nº 81) sur l’inspection du travail, 1947, la commission souligne à nouveau l’importance de l’inspection du travail pour assurer une protection adéquate contre les actes de discrimination antisyndicale, en particulier dans un contexte où il y a de nombreuses plaintes en la matière. Compte tenu de ce qui précède, la commission prie le gouvernement de renforcer les mesures prises pour que l’inspection du travail traite en priorité les violations des droits syndicaux et de négociation collective et pour qu’un système d’information efficace soit mis en place dans les meilleurs délais, afin d’assurer le suivi des mesures prises par l’inspection dans ce domaine. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations complètes à ce sujet, y compris les données statistiques demandées dans ses précédents commentaires. La commission rappelle que le gouvernement peut solliciter l’assistance technique du Bureau, notamment dans le cadre du lancement du projet de coopération technique que le Bureau va soumettre aux donateurs internationaux.

Procédure judiciaire efficace. Dans ses précédents commentaires, la commission avait exprimé sa préoccupation face au nombre élevé de plaintes alléguant la lenteur excessive de la justice pour traiter les affaires de discrimination antisyndicale, et au grand nombre de décisions de réintégration n’ayant pas été exécutées. Tout en accueillant favorablement le projet de réforme des règles de procédure judiciaire, la commission avait souligné la nécessité que ce projet ait, entre autres priorités, l’adoption de règles de procédures judiciaires efficaces pour que tous les cas de discrimination antisyndicale soient examinés très rapidement par la justice, et que les décisions judiciaires correspondantes soient exécutées dans les meilleurs délais.

A cet égard, la commission note que: i) les données statistiques générales communiquées par le gouvernement sur le traitement judiciaire des demandes de réintégration dans le cadre de conflits collectifs font encore apparaître un nombre important d’affaires en instance devant les tribunaux du travail et le ministère public, ainsi qu’un très grand nombre de décisions judicaires de réintégration non exécutées; ii) les mêmes éléments ressortent des réponses détaillées du gouvernement aux allégations relatives aux licenciements antisyndicaux contenues dans les observations de la CSI de 2018 et des centrales syndicales nationales; iii) les observations de la CSI de 2019 font à nouveau état de plusieurs cas de discrimination antisyndicale et de l’absence d’efficacité de la justice à cet égard; iv) le CACIF souligne que, selon les données communiquées par le pouvoir judiciaire, c’est dans le secteur public que la plupart des réintégrations sont demandées; et v) bien que le projet de réforme des règles de procédure judiciaire du travail élaboré par la Cour suprême, mentionné dans le précédent commentaire de la commission, ait été soumis aux partenaires sociaux, au sujet duquel les employeurs ont formulé leurs commentaires, il n’y a pas d’information concernant son éventuelle adoption législative.

La commission note avec préoccupation, d’après les éléments susmentionnés, l’absence de progrès en ce qui concerne la réponse judiciaire aux affaires de licenciement antisyndical, question faisant l’objet des commentaires de la commission sur l’application de la convention par le Guatemala depuis 2001. A cet égard, la commission souligne que: i) la discrimination antisyndicale est l’une des violations les plus graves de la liberté syndicale, car elle peut mettre en danger l’existence même des organisations syndicales. La persistance de la non-exécution d’un grand nombre de décisions de réintégration dans des affaires de licenciement antisyndical a été particulièrement mise en lumière lors de récentes discussions du Conseil d’administration concernant la mise en œuvre de la feuille de route adoptée en 2013; et iii) concernant un cas récent, le Comité de la liberté syndicale a prié de nouveau instamment le gouvernement d’entamer, en consultation avec les partenaires sociaux, une révision approfondie des règles de procédure applicables aux contentieux du travail de manière à ce que le système judiciaire offre une protection appropriée et efficace face à des cas de discrimination antisyndicale (voir cas no 3188, 386e rapport du Comité de la liberté syndicale, paragr. 340).

Compte tenu de ce qui précède, la commission prie instamment le gouvernement d’examiner en priorité la nécessité d’apporter une réponse judiciaire efficace aux affaires de discrimination antisyndicale. La commission prie instamment le gouvernement, en particulier de: i) prendre dès que possible, en coordination avec toutes les autorités compétentes, des mesures pour éliminer les obstacles entravant l’application effective des décisions de réintégration rendues par la justice; et ii) prendre les mesures nécessaires pour que, en consultation avec les partenaires sociaux, de nouvelles règles de procédure judiciaire soient adoptées afin que toutes les affaires de discrimination antisyndicale soient examinées très rapidement par la justice, et que les décisions judicaires correspondantes soient exécutées dans les meilleurs délais. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations à cet égard.

Article 4. Promotion de la négociation collective. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté avec une préoccupation croissante que le nombre mentionné de conventions collectives conclues et homologuées était extrêmement faible et continuait à baisser par rapport aux années précédentes. Compte tenu de cette situation, la commission avait prié le gouvernement de saisir la nouvelle Commission tripartite des relations professionnelles et de la liberté syndicale pour examiner, avec les partenaires sociaux, les entraves, tant législatives que pratiques, à la promotion efficace de la négociation collective et, de cette manière, pouvoir prendre des mesures favorisant la négociation collective à tous les niveaux.

La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement, d’où il ressort qu’ont été signées: i) 17 conventions collectives en 2017 (11 dans le secteur public et 6 dans le secteur privé); ii) 14 conventions collectives en 2018 (6 dans le secteur public et 8 dans le secteur privé); et iii) 12 conventions collectives entre le 1er janvier et le 18 septembre 2019 (8 dans le secteur public et 4 dans le secteur privé).

La commission note avec préoccupation que le nombre extrêmement faible de conventions collectives conclues et approuvées est toujours le même, et rappelle en outre qu’à ce jour, les conventions collectives sont négociées et signées de manière décentralisée, au niveau des entreprises et des institutions publiques et que, en l’absence de données statistiques à cet égard, on peut en déduire que le taux de couverture de la négociation collective dans le pays est extrêmement faible. En outre, la commission rappelle que, dans son précédent commentaire, elle avait noté avec intérêt que l’accord tripartite conclu le 2 novembre 2017 par les mandants nationaux, identifiait, parmi les objectifs de la réforme législative qui doit être soumise au Congrès de la république, les mécanismes et conditions requises applicables à la négociation collective à l’échelle sectorielle. A cet égard, la commission note, d’après les informations du gouvernement, que dans le contexte des discussions relatives aux réformes législatives prévues par la feuille de route de 2013, et que mentionne l’accord de 2017, les mandants tripartites nationaux se sont mis d’accord en août 2018 sur un ensemble de principes sur lesquels devrait se fonder la future législation, principes recouvrant entre autres le droit des syndicats de branche à la négociation collective.

La commission prie à nouveau le gouvernement de recourir à la commission tripartite sur les relations professionnelles et la liberté syndicale pour examiner, avec les partenaires sociaux, les obstacles tant législatifs que pratiques qui entravent une promotion efficace de la négociation collective et, de cette manière, pouvoir prendre des mesures favorisant la négociation collective à tous les niveaux. A cet égard, la commission espère que l’accord d’août 2018 sur les principes sur lesquels devrait se fonder la réforme de la législation du travail se traduira bientôt par l’adoption d’un texte législatif.

Articles 4 et 6. Promotion de la négociation collective dans le secteur public. Dans ses précédents commentaires, prenant note des observations formulées par la CSI et par diverses centrales syndicales nationales, et rappelant que le Guatemala a ratifié la convention (nº 154) sur la négociation collective, 1981, qui couvre le secteur public, la commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour accélérer le processus d’homologation des conventions collectives légalement conclues dans le secteur public et pour s’assurer que les éventuels refus d’homologation soient compatibles avec la convention. La commission avait prié également le gouvernement de communiquer ses commentaires sur les observations syndicales correspondantes au sujet, d’une part, de l’interdiction des négociations salariales dans le secteur public et, de l’autre, des actions en justice engagées par le bureau du Procureur général de la nation contre 14 conventions collectives du secteur public. Enfin, la commission avait prié le gouvernement de prendre, en consultation avec les organisations syndicales concernées, les mesures nécessaires pour inscrire les processus de négociation collective dans le secteur public dans un cadre normatif clair et équilibré.

En ce qui concerne l’homologation des conventions collectives dans le secteur public, et la possibilité de négocier les salaires dans l’administration publique, la commission note que le gouvernement indique que: i) l’article 96 de la loi sur le budget général (recettes et dépenses) de l’Etat pour l’exercice financier 2019, ainsi que l’article 19 du plan annuel des salaires et des normes de gestion (accord gouvernemental no 245/2018), prévoit la possibilité de négocier les rémunérations au sein des organes de l’Etat, en tenant compte des conditions financières de l’Etat, information que fournira le ministère des Finances; ii) le ministère du Travail a publié une circulaire en date du 25 janvier 2019 pour accélérer le processus d’homologation des conventions collectives; iii) fin 2018, le ministère du Travail a soumis à la Commission nationale tripartite un projet d’accord gouvernemental visant à établir des conditions formelles pour l’homologation des conventions collectives dans l’administration publique, dont le texte est toujours en attente de consolidation tripartite; et iv) la convention collective sur les conditions de travail du Syndicat des travailleurs et travailleuses de l’éducation du Guatemala a été homologuée et est entrée en vigueur; le gouvernement fournit en outre un tableau contenant 12 demandes d’homologation de conventions collectives (6 dans le secteur privé et 6 dans le secteur public) soumises entre janvier et juillet 2019, et dans lequel il est fait référence à l’homologation d’une convention unique, les décisions sur les autres conventions étant toujours en instance.

La commission accueille favorablement les efforts déployés par le ministère du Travail pour renforcer le cadre normatif applicable aux conventions collectives du secteur public et veut croire que le processus tripartite engagé aboutira à l’adoption d’un texte conforme à la convention, et qu’il contribuera à accélérer sensiblement le processus d’homologation qui, selon les informations du gouvernement, est encore excessivement long. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations à cet égard.

En ce qui concerne la plainte présentée par les organisations syndicales concernant les enquêtes et les actions judiciaires engagées par le bureau du Procureur général de la nation contre diverses conventions collectives dans le secteur public, la commission note que, selon le gouvernement, le bureau du Procureur général de la nation ne remet pas systématiquement en cause les avantages octroyés via la négociation collective, mais cherche plutôt à faire prévaloir le principe de légalité de l’exercice du droit de négociation collective. La commission rappelle une fois encore qu’elle estime que, si les autorités remettent en cause plus ou moins systématiquement les avantages ainsi octroyés aux travailleurs du secteur public, sur la base de considérations liées à la «rationalité» ou à la «proportionnalité» en vue d’en obtenir l’annulation (en raison par exemple de leur coût présumé excessif), l’institution de la négociation collective elle-même risquerait d’être gravement mise en péril, et son rôle dans la résolution des conflits collectifs affaibli. Cependant, si la convention collective comporte des dispositions contraires à des principes fondamentaux (par exemple la non discrimination), le juge saisi doit pouvoir annuler ces dispositions au nom d’une norme supérieure (voir étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragr. 207). En conséquence, la commission prie une fois encore le gouvernement de tout mettre en œuvre pour faciliter un règlement négocié et consensuel des conflits qui pourraient survenir en raison du caractère prétendument excessif de certaines clauses des conventions collectives du secteur public.

Application de la convention dans la pratique. Secteur des maquilas. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté avec préoccupation que le taux de syndicalisation dans le secteur était inférieur à 1 pour cent et que l’on avait connaissance de l’homologation d’une seule convention collective d’une entreprise du secteur des maquilas. La commission avait donc prié le gouvernement, dans le cadre de la nouvelle Commission tripartite des relations professionnelles et de la liberté syndicale, d’examiner avec les partenaires sociaux les entraves à l’exercice des droits syndicaux et de la négociation collective dans les maquilas, et d’intensifier les initiatives visant à promouvoir de manière effective les droits susmentionnés dans ce secteur. La commission note avec regret que le rapport du gouvernement ne contient aucune information précise sur les mesures demandées ni sur de nouvelles données en matière d’exercice des droits syndicaux et de négociation collective dans le secteur des maquilas. La commission est donc obligée de réitérer ses précédentes demandes et espère qu’elle sera en mesure de prendre note de mesures concrètes prises, dans le prochain rapport du gouvernement.

Application de la convention dans les municipalités. Dans son précédent commentaire, la commission avait pris note du nombre élevé d’allégations de violation de la convention dans les municipalités et avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir l’application de la convention dans les municipalités. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle, dans le cadre de l’entrée en fonction des nouvelles autorités municipales, suite aux élections municipales de juin 2019, le ministère du Travail a soumis à la Commission nationale tripartite une proposition de communiqué sur la nécessité d’éviter les licenciements antisyndicaux dans les municipalités, le ministère étant toujours en attente des commentaires des membres travailleurs de la Commission nationale tripartite à cet égard.

La commission prend également note des réponses détaillées du gouvernement aux observations de 2018 de la CSI, du Mouvement populaire autonome et syndical guatémaltèque et de Global Unions du Guatemala relatives à des situations concrètes au sein des municipalités. La commission note avec préoccupation qu’il ressort des informations communiquées par le gouvernement que les interventions de l’inspection du travail et les décisions judiciaires sont souvent insuffisantes pour remédier aux situations de violation de la convention, en particulier dans les affaires de licenciements antisyndicaux de travailleurs municipaux.

Soulignant la nécessité, d’une part, de mettre en place des mécanismes efficaces pour veiller à ce que les municipalités respectent la législation et, d’autre part, d’analyser de manière exhaustive les raisons expliquant le grand nombre de conflits dans ce secteur, la commission prie instamment le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires, y compris législatives si nécessaire, pour garantir l’application de la convention dans les municipalités. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur tout progrès réalisé à cet égard.

Règlement tripartite des conflits en matière de liberté syndicale et de négociation collective. Dans son précédent commentaire relatif à la présente convention, publié en 2018, la commission avait noté avec intérêt que l’accord tripartite conclu le 2 novembre 2017 prévoit que la nouvelle Commission tripartite des relations professionnelles et de la liberté syndicale intégrera les fonctions de la Commission de traitement des conflits, organe tripartite créé en 2016 en vue de régler les différends sur la liberté syndicale et la négociation collective par la conciliation volontaire. Dans ce commentaire, et dans son commentaire sur l’application de la convention no 87 publié en 2019, la commission, prenant note du grand nombre de conflits signalés au BIT, avait encouragé le gouvernement et les partenaires sociaux à déployer les efforts nécessaires pour que la nouvelle sous-commission puisse contribuer dans les meilleurs délais à une meilleure application des conventions relatives à la liberté syndicale et la négociation collective ratifiées par le Guatemala.

La commission note, d’après les indications du gouvernement que: i) il a fait part à la commission nationale tripartite de sa volonté d’engager immédiatement le médiateur indépendant de la Sous-commission de règlement des conflits choisi par les parties; ii) les membres tripartites de la sous-commission poursuivent leurs discussions en vue d’adopter son règlement intérieur et d’identifier le médiateur indépendant; iii) cinq des plaintes examinées par l’ancienne commission de règlement des conflits sont en instance et six plaintes présentées à l’actuelle sous commission sont en attente d’admission; et iv) dans l’attente du fonctionnement de la sous-commission, les gouvernements s’efforcent de mettre en place des tables rondes de dialogue tripartite ad hoc pour régler les conflits particuliers, comme c’est le cas pour une entreprise du secteur agro-alimentaire dont il est question dans les observations syndicales précédentes. Tout en prenant dûment note des éléments communiqués par le gouvernement, la commission note avec regret que, deux ans après la création de la Commission nationale tripartite, la Sous-commission de règlement des conflits ne fonctionne toujours pas. La commission encourage vivement les membres tripartites de la commission nationale à prendre les mesures nécessaires pour que la Sous commission de règlement des conflits commence à traiter rapidement les cas particuliers qui lui sont soumis. La commission rappelle que le gouvernement et les partenaires sociaux peuvent continuer à se prévaloir de l’assistance technique du Bureau à cet égard.