Observation (CEACR) - adopted 2020, published 109th ILC session (2021)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Philippines (Ratification: 1953)

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La commission prend note des informations supplémentaires fournies par le gouvernement à la lumière de la décision adoptée par le Conseil d’administration à sa 338e session (juin 2020). La commission a procédé à l’examen de l’application de la convention sur la base des informations supplémentaires reçues du gouvernement et des partenaires sociaux cette année, ainsi que sur la base des informations dont elle disposait en 2019.

La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI) reçues le 1er septembre 2019 et le 15 septembre 2020, de la Fédération internationale des ouvriers du transport (FIT) reçues le 3 septembre 2019 et de l’Internationale de l’éducation (IE) reçues le 20 septembre 2019, concernant les questions traitées ci-après, ainsi que de la réponse détaillée du gouvernement à ce sujet. La commission prend également note des observations conjointes de l’IE, de l’Alliance des enseignants concernés (ACT) et de l’Alliance nationale des enseignants et employés de bureau (SMP-NATOW) reçues le 1er octobre 2020, dénonçant les assassinats extrajudiciaires de syndicalistes et d’autres violations graves des libertés civiles, ainsi que les difficultés rencontrées dans l’application et la mise en œuvre du droit à la liberté syndicale. La commission prie le gouvernement d’y répondre.

Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 108e session, juin 2019)

La commission avait pris note de la discussion qui a eu lieu en juin 2019 à la Commission de l’application des normes de la Conférence sur l’application de la convention. Elle avait observé que la Commission de la Conférence avait invité le gouvernement à: i) prendre des mesures efficaces pour prévenir la violence dans l’exercice des activités légitimes des organisations de travailleurs et d’employeurs; ii) mener immédiatement et efficacement des enquêtes sur les allégations d’actes de violence à l’encontre de membres d’organisations de travailleurs en vue d’établir les faits, de déterminer les culpabilités et de punir les auteurs; iii) rendre opérationnels les organes de contrôle, notamment en mettant à leur disposition les ressources suffisantes, et fournir régulièrement des informations sur ces mécanismes et sur l’état d’avancement du traitement des affaires dont ils ont à connaître; et iv) faire en sorte que tous les travailleurs sans distinction d’aucune sorte puissent constituer les organisations de leur choix et s’y affilier, conformément à l’article 2 de la convention. La Commission de la Conférence avait également appelé le gouvernement à accepter une mission tripartite de haut niveau avant la prochaine Conférence internationale du Travail. Tout en prenant note de la demande du gouvernement de reporter la mission tripartite de haut niveau, la commission avait exprimé l’espoir que le gouvernement prendrait les dispositions nécessaires pour que la mission tripartite de haut niveau demandée par la Commission de la Conférence ait lieu avant la prochaine Conférence internationale du Travail. La commission note que, dans son rapport supplémentaire, le gouvernement indique qu’il a traité les points soulevés par la Commission de la Conférence dans son rapport de 2019, qu’il continue à procéder à des réformes et à prendre des mesures avec les partenaires sociaux pour assurer la conformité avec les normes du travail ratifiées, et qu’il est prêt à accepter une mission de l’OIT dans les années à venir, mais qu’il a besoin de plus de précisions sur ce qui constitue des «mesures efficaces» pour prévenir la violence contre les travailleurs; sur ce qui constitue une «enquête immédiate et efficace» qui garantirait le respect de la convention; et sur les mesures que le gouvernement devrait prendre pour satisfaire à la demande de la Commission de la Conférence de garantir le droit des travailleurs à l’auto-organisation. La commission prend note de la demande du gouvernement de recevoir des orientations sur la manière de donner effet aux conclusions de la Commission de la Conférence. La commission veut croire que ses recommandations détaillées, passées et présentes, vont fournir des orientations utiles, en consultation avec les partenaires sociaux, afin de déterminer les mesures efficaces et appropriées pour assurer la conformité avec la convention; et que la mission tripartite de haut niveau demandée par la Commission de la Conférence pourra fournir des orientations spécifiques sur la manière de donner effet aux conclusions de la Commission de la Conférence. La commission exprime donc l’espoir que, dès que la situation le permettra, le gouvernement recevra une mission tripartite de haut niveau, comme l’a demandé la Commission de la Conférence en 2019. La commission rappelle également au gouvernement que, dans l’intervalle, il peut faire appel à l’assistance technique du Bureau, notamment pour élaborer un plan d’action détaillant les mesures progressives à prendre pour se conformer pleinement à la convention.

Libertés civiles et droits syndicaux

Observations de 2016 de la CSI. La commission prend note de la réponse du gouvernement aux observations précédentes de la CSI, dans laquelle il fait le point de l’état d’avancement des enquêtes sur l’assassinat présumé de deux dirigeants syndicaux en 2016 et précise que les activités menées dans la vallée de Compostelle (Mindanao) étaient des visites dans le cadre du Programme de soutien communautaire des Forces armées des Philippines (AFP). La commission prend note en outre de la déclaration générale du gouvernement selon laquelle les réformes des politiques et des programmes de liberté syndicale et de négociation collective mises en œuvre par le gouvernement ont contribué à réduire l’incidence des conflits du travail et de la violence liée au travail depuis 2011 et que cette baisse peut également être attribuée aux efforts constants de sensibilisation et de renforcement des capacités des institutions gouvernementales compétentes.

Nouvelles allégations de violence et d’intimidation. La commission prend note toutefois avec une profonde préoccupation des graves allégations de violence et d’intimidation de syndicalistes communiquées par la CSI et l’IE en 2019, notamment: i) l’assassinat de 23 dirigeants syndicaux en 2018 et 2019, ainsi que plusieurs tentatives d’assassinat documentées par le Centre pour les syndicats et les droits de l’homme (CTUHR); ii) des menaces de mort proférées en janvier et février 2019 à l’encontre de dirigeants syndicaux dans le secteur de l’enseignement, ainsi que le profilage, la surveillance, le harcèlement et l’inscription sur une liste rouge par la Police nationale philippine (PNP) et des membres des AFP; iii) la dispersion violente d’un certain nombre de grèves et de manifestations de travailleurs à Marilao, Bulacan, en juin et juillet 2018, qui a occasionné des blessures graves et entraîné des arrestations, le lancement de multiples accusations (abandonnées par la suite) et l’imposition d’une semaine de détention; iv) la dispersion violente d’une grève des travailleurs d’une entreprise exportatrice de fruits dans la ville de Compostelle, dans la vallée de Compostelle, en octobre 2018, et le meurtre d’un syndicaliste; v) l’assassinat de neuf travailleurs du secteur de la canne à sucre lors d’une manifestation à l’hacienda Nene à Sagay, Negros Occidental; et vi) un incendie criminel présumé du domicile d’un dirigeant syndical pendant une grève dans une usine d’emballage de bananes, en décembre 2018. La commission prend note aussi avec une profonde préoccupation des graves allégations faisant état d’actes de violence rapportées par la CSI dans sa dernière communication, notamment: i) l’assassinat extrajudiciaire de deux syndicalistes en novembre 2019 et août 2020; ii) des attaques conjointes de l’armée et de la police contre des syndicats, des groupes de la société civile, des militants des droits de l’homme et des groupes de femmes à Manille et dans la ville de Bacolod en octobre 2019; l’arrestation de 57 personnes et des accusations pénales infondées portées contre nombre d’entre elles; iii) des menaces de mort, des persécutions, des accusations fabriquées de toutes pièces et du profilage de membres de l’ACT, ainsi qu’une tentative de meurtre contre un syndicaliste en octobre 2019 et le harcèlement par l’armée de deux dirigeants syndicaux en juillet 2020; et iv) la répression et la dispersion d’une manifestation pacifique à l’entreprise Coca Cola à San Fernando, dans la province de Pampanga, en avril 2020, ainsi que l’inscription sur une liste rouge du syndicat à l’usine de la ville de Bacolod et des menaces contre un dirigeant syndical en octobre 2019. La commission note que, dans son rapport supplémentaire, le gouvernement donne des informations sur les mesures prises pour répondre aux allégations ci-dessus depuis 2019 et 2020, y compris la publication de directives, des enquêtes, des contrôles ou des procédures judiciaires engagées à ce sujet. La commission veut croire que toutes les allégations susmentionnées feront l’objet d’une enquête en bonne et due forme et que toute procédure en cours sera conclue sans délai, afin d’établir les faits, de déterminer les culpabilités, de punir les auteurs, et ainsi de prévenir et de combattre efficacement l’impunité.

La commission prend aussi note avec une profonde préoccupation des graves allégations de violence rapportées par l’IE, l’ACT et la SMP-NATOW dans leurs observations de 2020, en particulier: i) l’intimidation de dirigeants de la NATOW, ainsi que l’arrestation et l’inscription sur une liste rouge de syndicalistes en tant que membres du mouvement communiste; ii) l’assassinat extrajudiciaire de huit syndicalistes du secteur de l’éducation et deux tentatives de meurtre entre juillet 2019 et août 2020; iii) 18 cas de menaces de mort, d’inscription sur une liste rouge, d’intimidation et de harcèlement de dirigeants de l’ACT; iv) 36 cas documentés de profilage illégal par la police; et v) des accusations pénales infondées et quatre cas de détention de longue durée de membres de l’ACT. Tout en notant que certains aspects de ces allégations figurent dans la communication de la CSI de 2020 et ont été brièvement abordés par le gouvernement dans sa réponse à celle-ci, la commission observe que les observations conjointes de l’IE, de la SMP-NATOW et de l’ACT contiennent des informations plus détaillées sur ces incidents concrets, auxquelles le gouvernement pourrait répondre plus en détail. La commission prie donc le gouvernement de répondre en détail au sujet de ces graves allégations, y compris en donnant des informations sur toute enquête ou autre procédure engagée, afin d’établir les faits, de déterminer les culpabilités et de punir les auteurs. La commission veut croire que le gouvernement continuera à prendre des mesures appropriées, adaptées aux circonstances nationales, pour prévenir et prendre en compte rapidement toute allégation future de violence et d’intimidation à l’encontre de syndicalistes.

Cas en instance d’assassinats présumés de dirigeants syndicaux. La commission avait auparavant prié le gouvernement de fournir des informations détaillées sur tout progrès réalisé dans les poursuites et enquêtes judiciaires concernant trois cas d’assassinats présumés de dirigeants syndicaux signalés précédemment par la CSI. La commission prend note des informations actualisées fournies par le gouvernement selon lesquelles le cas de Rolando Pango devrait être réexaminé par la police régionale aux fins d’un éventuel nouveau classement, que le cas de Florencio «Bong» Romano n’a pas encore fait l’objet de délibérations en raison de la non réactivation de l’ordonnance administrative (OA) 35 du Comité inter-institutions (IAC) et que dans le cas de Victoriano Embang, l’affaire a fait l’objet d’une ouverture de dossier pour meurtre et un mandat d’arrêt a été lancé contre des suspects qui sont en fuite. Dans son rapport supplémentaire, le gouvernement réaffirme que les trois affaires sont actuellement traitées et instruites dans le cadre du processus normal d’enquêtes et de poursuites pénales, mais précise que les progrès à cet égard peuvent être affectés par un certain nombre de circonstances, comme le manque de témoins et de preuves matérielles. Tout en prenant bonne note de l’indication du gouvernement, la commission regrette que, après plusieurs années, aucune affaire de ce type ne soit totalement close. La commission exprime le ferme espoir que les enquêtes sur les graves allégations d’assassinats des dirigeants syndicaux susmentionnés, ainsi que les procédures judiciaires en cours à cet égard, seront menées à bien dans un avenir très proche pour faire toute la lumière, dans les meilleurs délais, sur les faits et les circonstances dans lesquels ces actes ont été commis et, dans la mesure du possible, pour établir les responsabilités, punir les auteurs et empêcher que de tels événements ne se reproduisent.

Mécanismes de suivi. Dans ses observations précédentes, la commission a prié le gouvernement de fournir des informations détaillées sur les progrès accomplis par les équipes tripartites de validation, le Conseil national tripartite pour la paix sociale-Organe de suivi (NTIPC-MB) et d’autres organes compétents afin d’assurer la collecte des informations qui manquent pour que soient portées devant les tribunaux les affaires d’acte de violence en instance et de fournir des informations sur le résultat à cet égard. La commission prend note de l’affirmation du gouvernement selon laquelle: i) les mécanismes existants manquent encore de la souplesse nécessaire pour pouvoir garantir la rapidité des enquêtes, des poursuites et du règlement des affaires en instance concernant des allégations de harcèlement et d’assassinat de dirigeants syndicaux; ii) par exemple, après que le meurtre extrajudiciaire présumé du syndicaliste Dennis Sequeña a été pris en considération le IAC, le Département de la justice a ordonné la création d’un groupe spécial d’investigation chargée de mener l’enquête et de constituer le dossier; iii) un progrès notable en ce qui concerne l’IAC a été la désignation de représentants des travailleurs nommés et choisis au sein du NTIPC en tant qu’observateurs pendant ses travaux; et iv) les mécanismes existants effectuent le suivi de 72 affaires de meurtre extrajudiciaire présumé et de tentatives de meurtres de la part de l’EJK et ont également été mobilisés pour valider et recueillir des informations sur les 43 affaires de meurtres présumés de syndicalistes et de dirigeants syndicaux, identifiées par le CTUHR et examinées par la Commission de la Conférence. La commission se félicite des informations fournies par le gouvernement à la Commission de la Conférence selon lesquelles, dans un esprit de dialogue social et d’engagement tripartite, des représentants des syndicats et des employeurs ont été recrutés comme inspecteurs du travail délégués (en janvier 2019, il y avait 241 partenaires sociaux délégués) et 16 organes régionaux tripartites de suivi (RTMB), répartis sur l’ensemble du territoire national, étaient prêts à se mobiliser en cas de besoin, pour une réaction immédiate et des mesures concrètes et appropriées.

La commission note toutefois que le représentant du gouvernement à la Commission de la Conférence a reconnu que les mandats, structures et règles internes des mécanismes de suivi devaient être revus. Selon le représentant du gouvernement, le IAC, par exemple, devait être renforcé en garantissant l’ouverture et la transparence des poursuites et de l’évolution des dossiers sur des meurtres extrajudiciaires présumés, en adoptant des critères intégrateurs pour l’examen de ces affaires, l’établissement de liens avec l’exercice de la liberté d’association et, le renforcement des capacités dans ce domaine, ainsi que la collecte de preuves matérielles et criminalistiques essentielles pour réduire le recours excessif aux preuves testimoniales. La commission regrette de constater que le IAC ne s’est pas encore réuni de nouveau et que, même si les membres des équipes tripartites de validation peuvent demander une assistance en matière de sécurité à la PNP et à l’AFP, en raison des risques et dangers encourus par eux, cette initiative n’a pas encore été mise en pratique. La commission prend note en outre des préoccupations exprimées par la CSI et la FIT en ce qui concerne les critères utilisés par le IAC pour déterminer s’il s’agit de meurtres extrajudiciaires, l’absence de mécanismes de suivi efficaces et de ressources pour enquêter sur toutes les plaintes pour meurtre extrajudiciaire déposées par des syndicalistes et pour poursuivre les auteurs de ces meurtres, et la nécessité de traduire rapidement les auteurs en justice pour lutter contre l’impunité.

La commission regrette que, en dépit d’un certain nombre d’initiatives prises, il continue d’y avoir de nombreuses allégations de violences perpétrées contre des syndicalistes, dont les auteurs n’ont pas encore été identifiées et dont les coupables n’ont pas été punis. Elle note à cet égard que le gouvernement reconnaît que l’accusation a effectivement constitué un problème énorme et récurrent du fait de la quantité de preuves requises pour condamner les auteurs d’un crime et qu’un appui important est nécessaire à cet égard. La commission observe que la Commission de la Conférence a elle aussi noté avec préoccupation les nombreuses allégations de meurtres de syndicalistes et d’actes de violence antisyndicaux, ainsi que les allégations concernant l’absence d’enquête sur ces allégations. Compte tenu de ce qui précède, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour faire en sorte que tous les mécanismes de contrôle existants puissent fonctionner correctement et efficacement, notamment en leur allouant des ressources et du personnel suffisants, afin de contribuer à un suivi et des enquêtes efficaces et rapides sur les allégations de meurtres extrajudiciaires et autres formes de violence contre des dirigeants et des membres de syndicats. La commission s’attend en particulier à ce que, malgré les difficultés rencontrées, les équipes tripartites de validation soient constituées dans la pratique et à ce que le IAC se réunisse à nouveau dans un proche avenir. Elle prie le gouvernement de continuer à fournir des informations détaillées sur les progrès réalisés par les mécanismes de suivi existants afin d’assurer la collecte des informations nécessaires pour porter devant les tribunaux les affaires de violence en instance.

Mesures de lutte contre l’impunité. La commission a précédemment prié le gouvernement de fournir des informations détaillées sur les mesures prises pour lutter contre l’impunité, assurer une protection suffisante des témoins et renforcer les capacités des acteurs étatiques concernés dans la conduite des enquêtes médico-légales. Elle accueille favorablement les informations détaillées que le gouvernement a fourni à la Commission de la Conférence au sujet des nombreuses formations, activités de renforcement des capacités, séminaires et conférences organisés pour améliorer, en ce qui concerne les principes et l’application de la convention et les enquêtes pénales, les connaissances et capacités des divers acteurs étatiques et non étatiques, notamment la police, l’armée, les procureurs, les autres agents de l’autorité publique, les intervenants dans les enquêtes pénales, les responsables locaux et les partenaires sociaux. La commission se félicite également des mesures supplémentaires prises par le gouvernement à cet égard: élaboration d’un manuel de formation des travailleurs et d’un module d’apprentissage en ligne sur la liberté d’association dans le cadre des services d’éducation au travail et à l’emploi (LEES); appel lancé à la PNP et aux AFP par le Département du travail et de l’emploi (DOLE) afin qu’elles veillent au respect des directives sur le comportement à observer lors de l’exercice des droits et activités des travailleurs; engagement des AFP et de la PNP à intégrer le code et les directives dans leur programme de formation; et révision des directives en vue de leur amendement et de leur actualisation. Enfin, la commission note l’explication du gouvernement selon laquelle le recours aux preuves testimoniales dans les poursuites pénales demeure indispensable, que les preuves médico légales ont un caractère complémentaire et qu’en outre des programmes devraient être mis en œuvre, en collaboration avec l’OIT, pour renforcer la capacité des organismes concernés à recueillir et traiter les preuves médico-légales. Les représentants gouvernementaux ont également informé la Commission de la Conférence d’une planification stratégique conduite en mars 2019 concernant la fourniture d’une assistance et d’une protection appropriées aux témoins dans le cadre du Programme de protection des témoins. La commission prend également note des informations supplémentaires fournies par le gouvernement, qui indique que des entretiens exploratoires sont en cours avec le bureau de pays de l’OIT en vue d’une éventuelle collaboration pour de futurs projets et pour renforcer les capacités de tous les acteurs de l’État concernés dans le domaine des droits de l’homme et des droits syndicaux, mais qu’en raison de l’immense impact de la pandémie de COVID-19, ces initiatives sont au point mort. Il indique que, compte tenu des mesures de précaution en matière de santé et de sécurité et des protocoles qui doivent désormais être respectés, le gouvernement et le bureau de pays devront reconsidérer, revoir et repenser les programmes existants de formation et de renforcement des capacités afin d’y intégrer les normes de santé et de sécurité. Se félicitant des initiatives et mesures susmentionnées, et prenant dûment note de la nécessité de garantir des mesures de santé et de sécurité pertinentes dans le contexte de la pandémie actuelle, la commission encourage le gouvernement à continuer de dispenser régulièrement à tous les acteurs concernés de l’État une formation complète sur les droits de l’homme et les droits syndicaux, ainsi que sur le recueil de preuves et la conduite des enquêtes médico-légales, dans le but de lutter contre l’impunité, de renforcer les capacités des fonctionnaires concernés et de fournir une protection suffisante aux témoins. La commission invite le Bureau à fournir toute assistance technique nécessaire à cet égard.

Examen des directives opérationnelles des mécanismes de suivi. La Commission avait auparavant prié le gouvernement de l’informer de l’état d’avancement de la révision et de la mise à jour des directives opérationnelles des organes d’enquête et de contrôle dans le cadre du plan d’action national lancé au titre du Projet de coopération au développement DOLE-ILO-UE-GSP+. Le gouvernement a indiqué à la Commission de la Conférence que l’un des résultats du projet est la révision des mécanismes existants de traitement des affaires de violation des libertés civiles et des droits syndicaux des travailleurs. Suite à l’examen des directives opérationnelles et des structures procédurales du CTIPPN-MB, des RTMB, du IAC et des Mécanismes nationaux de suivi (MNS), les lacunes et les problèmes rencontrés dans la mise en œuvre de ces mécanismes ont été identifiés, de même que les problèmes rencontrés par les organes d’enquête, tels que la PNP, la Commission des droits de l’homme et le responsable des droits de l’homme au sein des forces armées Des Philippines. Selon le gouvernement, les recommandations formulées pour aider à remédier aux lacunes et aux blocages recensés seront prises en compte par les organismes concernés pour examen et mise en œuvre éventuelle. Se félicitant de ces informations, la commission compte que les recommandations visant à remédier aux lacunes et blocages actuels seront rapidement appliquées afin de contribuer à un déroulement rapide et efficace des enquêtes sur les affaires en instance, liées au travail, concernant des meurtres extrajudiciaires et autres violations.

Droits syndicaux et libertés civiles. Loi antiterroriste. La commission prend note des préoccupations exprimées par la CSI au sujet de l’adoption de la loi antiterroriste de 2020 qui, selon elle, contient une définition large du terrorisme, vise à faire taire les voix dissidentes et renforce la répression et l’hostilité de l’État à l’encontre des travailleurs et des syndicalistes. La commission note que, en réponse, le gouvernement déclare que la loi antiterroriste ne cherche nullement à restreindre le droit des travailleurs à la liberté syndicale, mais vise à s’attaquer aux causes profondes du terrorisme par une approche globale et par tous les moyens légaux, tout en protégeant et en faisant respecter les libertés et les droits fondamentaux inscrits dans la Constitution, notamment le droit à la liberté syndicale. Compte tenu de l’indication du gouvernement, la commission s’attend à ce que la loi antiterroriste de 2020 ne soit pas utilisée de quelque manière que ce soit pour limiter les activités syndicales légitimes ou pour justifier la répression contre les syndicalistes, et prie le gouvernement de fournir des informations sur tout aspect de la mise en œuvre de la loi qui affecte les syndicalistes ou les activités syndicales.

Questions d’ordre législatif

Code du travail. Dans ses précédents commentaires, la commission avait pris note des nombreuses propositions de modifications en attente au Congrès depuis de nombreuses années et sous des formes multiples, qui sont destinées à mettre la législation nationale en conformité avec la convention. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle, en coordination avec les partenaires sociaux, il s’est efforcé de répondre aux nouveaux problèmes professionnels, économiques et sociaux qui se posent en ce qui concerne les droits des travailleurs et leur exercice, et qu’il a beaucoup progressé dans la réalisation de ses engagements dans le sens de la promotion et de la protection des droits d’association, notamment par de très nombreuses mesures et réformes. Par ailleurs, la commission note que, selon la CSI, le gouvernement n’est pas de bonne foi pour ce qui est de l’adoption des mesures nécessaires pour rendre la législation conforme à la convention. La commission note en outre que la Commission de la Conférence a regretté que ces réformes n’aient pas été adoptées, et a prié instamment le gouvernement de rendre la législation conforme à la convention. Le Comité de la liberté syndicale a également exprimé l’espoir que le gouvernement s’emploierait activement à mettre le Code du travail en conformité avec les principes de la liberté syndicale dans un proche avenir, et a soumis cet aspect législatif à la commission d’experts. (Voir 391e rapport, octobre 2019, cas no 2745, paragraphe 50 et 392e rapport, octobre 2020, cas n° 2716, paragraphe 153.) La commission veut croire que le gouvernement s’emploiera activement à aligner le Code du travail et d’autres textes législatifs nationaux sur la convention en ce qui concerne les questions suivantes.

Article 2 de la convention. Droits des travailleurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer sans autorisation préalable des organisations de leur choix et de s’affilier à de telles organisations. Ressortissants étrangers. Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié le gouvernement d’indiquer les progrès réalisés en ce qui concerne les modifications des articles 284 et 287(b) du Code du travail, afin d’accorder le droit d’organisation à tous les travailleurs résidant aux Philippines. La commission note, d’après les informations supplémentaires fournies par le gouvernement, que le projet de loi de la chambre n° 2629 (qui permet aux étrangers d’exercer leur droit à l’auto-organisation) a été déposé en juillet 2019 et est en attente d’examen par la Commission du travail et de l’emploi de la Chambre des représentants. Tout en prenant note du projet de loi en cours, la commission regrette l’absence de progrès substantiel dans l’adoption de la législation pertinente et s’attend à ce que les modifications nécessaires soient adoptées dans un proche avenir et à ce qu’elles garantissent que toute personne résidant dans le pays, qu’elle ait ou non un permis de séjour ou de travail, puisse bénéficier des droits syndicaux prévus par la convention. La commission prie à nouveau le gouvernement d’indiquer les progrès réalisés et de communiquer copie de la législation de modification une fois qu’elle aura été adoptée.

Autres catégories de travailleurs privés des droits énoncés dans la convention. La commission avait précédemment souligné l’absence de droits syndicaux pour certaines catégories de travailleurs, en particulier les travailleurs occupant des postes de direction ou qui ont accès à des informations confidentielles, les pompiers, les gardiens de prison et d’autres catégories de travailleurs du secteur public ainsi que les travailleurs temporaires ou externalisés et les travailleurs sans contrat de travail (art. 253 et 255 du Code du travail, Règle I, section 4, de l’ordonnance exécutive n° 180, et Règle II, section 2, du règlement révisé et des règles relatives à l’exercice du droit d’organisation par les agents de l’État, 2004). La commission prend note de l’indication du gouvernement, selon les informations supplémentaires fournies, que le droit à l’auto-organisation peut être exercé par tous les salariés des entreprises commerciales, industrielles et agricoles, ainsi que des institutions religieuses, caritatives, médicales et éducatives, et qu’il s’étend aux travailleurs ambulants, intermittents, itinérants, indépendants et ruraux, ainsi qu’à ceux qui n’ont pas d’employeur précis. Le gouvernement réaffirme que, aux fins de l’exercice du droit d’organisation, la première question à prendre en compte est celle de savoir si un travailleur est couvert ou non par une relation de travail avec un employeur. Le gouvernement indique qu’en vertu de l’article 253 du Code du travail, seuls les salariés peuvent s’affilier à des syndicats aux fins de la négociation collective, tandis que les travailleurs ambulants, intermittents, itinérants, indépendants et ruraux, ainsi que ceux qui n’ont pas d’employeur défini, ne peuvent former des organisations syndicales que pour assurer leur entraide et leur protection. Dans son rapport supplémentaire, le gouvernement réitère cette distinction et affirme que rien dans la loi ni dans la jurisprudence n’empêche les travailleurs temporaires ou externalisés et les travailleurs sans contrat de travail d’exercer le droit de constituer des syndicats et de s’y affilier. En ce qui concerne les travailleurs occupant des postes de direction, la commission note qu’en vertu de l’article 255 du Code du travail, ils ne peuvent pas s’affilier à une organisation syndicale, ou aider une organisation ou en constituer une. Toutefois, elle note également que, selon le gouvernement, si les travailleurs occupant des postes de direction ne peuvent pas constituer des organisations syndicales ou s’y affilier, afin d’éviter tout conflit d’intérêts ou la création de syndicats dominés par l’entreprise, ils peuvent constituer une organisation d’aide et de protection mutuelle ou une organisation ayant un but légitime autre que la négociation collective, et s’y affilier. Enfin, la commission observe que les pompiers et les gardiens de prison sont exclus du champ d’application de l’ordonnance exécutive n° 180 (Règle I, section 4), qui établit des principes directeurs en ce qui concerne l’exercice du droit syndical des fonctionnaires. Néanmoins, la commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle les pompiers et les gardiens de prison peuvent exercer le droit à la liberté syndicale, mais non au point de constituer des organisations syndicales, de s’y affilier ou de les aider à négocier collectivement. Tout en prenant bonne note de ces informations, notamment sur le droit de s’organiser à des fins autres que la négociation collective et de constituer des organisations, autres que des organisations syndicales, à des fins d’entraide et de protection, ou de s’y affilier, la commission observe qu’il n’apparaît pas clairement si ou dans quelle mesure cette forme d’organisation offre à toutes les catégories de travailleurs susmentionnées, tant en droit que dans la pratique, les pleines garanties de la liberté syndicale énoncées dans la convention. La commission prend également note des préoccupations exprimées par la CSI à cet égard.

En ce qui concerne les amendements législatifs en instance, la commission note l’indication du gouvernement, dans son rapport supplémentaire, selon laquelle le projet de loi de la Chambre no 2621, destinée à combler les lacunes des relations de travail dans le secteur public, notamment en ce qui concerne la protection du droit syndical, et le projet de loi de la Chambre no 2846, qui vise à codifier toutes les lois et tous les textes pertinents régissant la fonction publique dans un statut unique et complet, ont été déposés au 18e Congrès en juillet 2019 et sont actuellement soumis à la Commission de la fonction publique et la réglementation professionnelle de l’Assemblée. Le gouvernement indique également que le projet de loi de la Chambre n° 7036 (qui renforce la sécurité de l’emploi des travailleurs) a été consolidé et soumis pour examen à la Commission du travail et de l’emploi de la Chambre. Ce projet de loi vise à: i) protéger les travailleurs contre les contrats concernant uniquement la fourniture de main-d’œuvre, en permettant aux travailleurs d’exprimer leurs préoccupations au sujet de la conclusion de contrats portant sur des tâches déterminées, et aux employeurs de présenter les réalités de leurs activités économiques; et ii) simplifier le classement des travailleurs en travailleurs réguliers et en travailleurs en période d’essai, les travailleurs occupés dans le cadre de projets et les travailleurs saisonniers étant classés comme travailleurs réguliers pendant la durée de leur emploi, et toutes les autres formes d’emploi étant strictement interdites. Prenant bonne note des informations ci-dessus et des projets de loi en instance, et rappelant que la réforme législative visant à remédier à d’éventuelles lacunes dans le droit d’organisation des catégories de travailleurs susmentionnées est en suspens depuis plusieurs années, la commission exprime le ferme espoir que toutes les modifications législatives actuellement en suspens sur la question seront adoptées sans délai pour veiller à ce que, si ce n’est pas encore le cas, tous les travailleurs, à la seule exception des membres des forces armées et de la police, y compris les travailleurs occupant des postes de direction ou qui ont accès à des informations confidentielles, les pompiers, les gardiens de prison et d’autres catégories de travailleurs du secteur public ainsi que les travailleurs temporaires ou externalisés et les travailleurs sans contrat de travail, puissent constituer et s’affilier aux organisations de leurs choix pour défendre leurs intérêts professionnels et bénéficier ainsi pleinement des garanties de la convention. La commission prie le gouvernement de transmettre copie de la législation de modification une fois qu’elle aura été adoptée et rappelle au gouvernement qu’il peut, s’il le souhaite, recourir à l’assistance technique du Bureau.

Conditions d’enregistrement. La commission avait évoqué précédemment la nécessité de modifier l’article 240(c) du Code du travail de manière à abaisser le seuil, trop élevé, en termes de nombre minimum d’adhérents qui est requis pour pouvoir constituer un syndicat indépendant (20 pour cent de l’ensemble des salariés de l’unité de négociation dans laquelle le syndicat veut s’implanter). La commission note, d’après les informations supplémentaires que, selon le gouvernement, alors que l’exigence actuelle de 20 pour cent est requise pour qu’un syndicat indépendant acquière la personnalité juridique et bénéficie des droits et privilèges accordés par la loi aux organisations syndicales légitimes, aucun nombre minimum de travailleurs n’est exigé dans un établissement pour qu’un syndicat puisse être constitué. Le gouvernement précise également que l’article 241 du Code du travail facilite l’enregistrement par une «charte», en vertu de laquelle toute fédération ou tout syndicat national dûment enregistrés peuvent, en délivrant un certificat de charte, créer directement une section locale bénéficiant de tous les droits et privilèges d’une organisation syndicale légitime, sans avoir à se conformer aux exigences d’enregistrement de l’article 240 c) du Code du travail. La commission comprend, d’après les indications du gouvernement, que bien qu’un syndicat puisse être constitué par un nombre quelconque de travailleurs d’une entreprise, il ne sera pas considéré comme une organisation légitime et n’aura donc pas de personnalité juridique ni ne bénéficiera d’aucun autre droit découlant de la loi (droit de propriété, droit d’ester en justice, etc.), sauf s’il représente 20 pour cent des effectifs de l’unité où il est actif, et s’il obtient un certificat d’enregistrement. À cet égard, la commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle le projet de loi de la Chambre des représentants n° 6023, qui vise à réduire de 20 à 5 pour cent le nombre minimum de membres requis pour l’enregistrement des syndicats indépendants, à institutionnaliser l’enregistrement en ligne, à décentraliser le processus d’enregistrement et à garantir la réalisation en une journée du processus d’enregistrement, a été déposé en janvier 2020 et est en cours d’examen par la Commission du travail et de l’emploi de la Chambre des représentants. Constatant que le gouvernement se réfère depuis plusieurs années à une législation de modification, la commission exprime le ferme espoir que les modifications nécessaires seront adoptées dans un avenir très proche, afin de réduire le nombre minimum requis de membres pour un enregistrement à un niveau raisonnable et, ainsi, de ne pas entraver la création d’organisations indépendantes légitimes. La commission prie le gouvernement d’indiquer les progrès réalisés à cet égard et de communiquer copie de la législation de modification une fois qu’elle aura été adoptée.

Article 3. Droit des organisations de travailleurs d’organiser leur gestion et leurs activités et de formuler leurs programmes d’action sans ingérence des pouvoirs publics. Services essentiels. La commission avait prié précédemment le gouvernement de fournir des informations sur les progrès législatifs réalisés pour faire en sorte qu’une intervention du gouvernement conduisant à un arbitrage obligatoire se limite aux services essentiels au sens strict du terme (modifications de l’article 278(g) du Code du travail). La commission note, d’après les informations supplémentaires fournies par le gouvernement, que le projet de loi de la Chambre des représentants n° 2632 (qui vise à limiter l’intervention du gouvernement en vue d’un arbitrage obligatoire dans les services essentiels au sens strict du terme, et même à interdire l’émission d’injonctions dans les affaires concernant le travail) a été déposé en juillet 2019 et est en cours d’examen par la Commission du travail et de l’emploi de la Chambre des représentants. La commission note également que le gouvernement réitère les informations fournies précédemment sur la promulgation en 2013 de l’ordonnance no 40-H-13 (directive d’application de l’article 278(g) du Code du travail), qui harmonise la liste des secteurs indispensables à l’intérêt national avec les critères des services essentiels de la convention, dans l’exercice de l’attribution du pouvoir du Secrétaire au travail et à l’emploi dans les conflits du travail, grèves et lockout, et qui devrait faciliter l’adoption par le Congrès du texte législatif correspondant. La commission rappelle que les secteurs mentionnés dans l’ordonnance no 40-H-13 comprennent le secteur hospitalier, la production d’électricité, les services d’approvisionnement en eau (à l’exception de ceux de petite taille, comme les stations d’embouteillage et de remplissage) et le contrôle aérien, et que d’autres secteurs peuvent être ajoutés sur recommandation du NTIPC. La commission note à cet égard que, selon la CSI, le gouvernement maintient une définition large et, non stricte et limitée, des services essentiels. Observant que le Comité de la liberté syndicale a déjà examiné cette question (voir 390e rapport, juin 2019, cas no 2716, paragraphe 78; 391e rapport, octobre 2019, cas no 2745, paragraphe 51 et 392e rapport, octobre 2020, cas n° 2716, paragraphe 153) et rappelant que le gouvernement fait état depuis de nombreuses années de modifications législatives de l’article 278(g), la commission exprime l’espoir que ces modifications seront adoptées dans un avenir très proche pour faire en sorte qu’une intervention du gouvernement conduisant à un arbitrage obligatoire se limite aux services essentiels au sens strict du terme. La commission prie le gouvernement d’indiquer les progrès réalisés à cet égard et de transmettre copie de la législation de modification une fois qu’elle aura été adoptée.

Sanctions pénales pour la participation à une grève pacifique. Dans ses commentaires précédents, la commission avait exprimé le ferme espoir que les articles 279 et 287 du Code du travail seraient modifiés dans un avenir très proche de manière à garantir qu’aucune sanction pénale ne puisse être imposée à un travailleur pour avoir participé à une action de grève pacifique, même si les exigences en matière de négociation ou de préavis n’ont pas été respectées. La commission note que, selon le gouvernement, les articles 279 et 287 actuels du Code du travail n’imposent pas de sanctions pénales aux travailleurs qui participent à une grève pacifique ou mènent une grève pacifique, mais que ces articles se bornent à énumérer et à pénaliser les activités qui sont interdites pendant une grève ou un lock-out. Dans son rapport supplémentaire, le gouvernement indique également que le projet de loi de la Chambre des représentants n° 2631 (qui renforce le droit de grève des travailleurs) a été déposé en juillet 2019 et est en attente d’examen par la Commission du travail et de l’emploi de la Chambre des représentants. Ce projet de loi vise: i) à autoriser un groupe ou des représentants de travailleurs à déposer un préavis de grève et à se mettre en grève; et ii) à supprimer le licenciement et la détention en tant que sanctions pour violation des ordres, interdictions ou injonctions émis par le ministre du Travail, ou à l’encontre de responsables syndicaux pour participation directe à une grève illégale. La commission prend note aussi des allégations formulées par la FIT, selon lesquelles, outre les articles 279 et 287 du Code du travail, la loi de 1946 sur le Commonwealth a également été utilisée pour imposer des sanctions pénales à l’organisateur d’une grève pacifique. Regrettant l’absence de progrès substantiels dans l’adoption des modifications des articles 279 et 287 du Code du travail annoncées précédemment, la commission attend du gouvernement qu’il prenne les mesures nécessaires pour que ces modifications soient adoptées dans un proche avenir et à ce que toute autre modification nécessaire soit apportée à la législation nationale afin qu’aucune sanction pénale ne soit imposée à un travailleur pour avoir mené une grève pacifique, même si la grève n’est pas conforme aux obligations de négociation ou de préavis. La commission prie le gouvernement d’indiquer les progrès accomplis, ainsi que sa réponse aux allégations de la FIT.

Aide étrangère aux syndicats. La commission avait déjà souligné la nécessité de modifier l’article 285 du Code du travail subordonnant la possibilité pour les syndicats de recevoir une aide étrangère à une autorisation préalable du secrétaire au Travail. La commission prend note des éclaircissements du gouvernement selon lesquels, bien que l’article 285 du Code du travail réglemente l’assistance étrangère aux syndicats, l’obligation d’obtenir une autorisation n’incombe pas au syndicat mais à l’entité étrangère qui fournit l’assistance. La commission observe en outre d’après les informations supplémentaires fournies par le gouvernement, que le projet de loi de la Chambre des représentants n° 2629 a été déposé en juillet 2019 et est en attente d’examen par la Commission du travail et de l’emploi de la Chambre des représentants. Le projet de loi vise à lever la réglementation sur l’aide étrangère en permettant aux personnes ou entités étrangères de faire des dons, de verser une subvention ou d’apporter une aide à une organisation de travail, à un groupe de travailleurs ou à un auxiliaire de ces derniers sans l’autorisation préalable du Secrétaire au travail. Rappelant que le gouvernement fait référence à la modification de la législation depuis plusieurs années, la commission exprime le ferme espoir que les modifications législatives proposées, qui suppriment la nécessité d’une autorisation gouvernementale pour apporter une aide étrangère aux syndicats, seront adoptées dans un avenir très proche. Elle prie le gouvernement de communiquer des informations sur les progrès réalisés et de communiquer copie de la législation de modification une fois qu’elle aura été adoptée.

Article 5. Droit des organisations de constituer des fédérations et des confédérations. La commission avait déjà souligné la nécessité d’abaisser le nombre excessif de dix sections locales dûment reconnues en tant qu’agents de la négociation collective qui est requis pour enregistrer une fédération ou un syndicat national inscrit en vertu de l’article 244 du Code du travail. La commission note, d’après les informations supplémentaires fournies par le gouvernement, que le projet de loi de la Chambre des représentants n° 6023, qui vise à ramener de 10 à 5 le nombre de sections locales nécessaire pour enregistrer des fédérations et des confédérations, a été déposé en janvier 2020 et est en cours d’examen par la Commission du travail et de l’emploi de la Chambre des représentants. Constatant que la révision du Code du travail sur ce point est en suspens depuis plusieurs années, la commission exprime le ferme espoir que les modifications législatives visant à réduire l’exigence excessivement élevée en matière d’enregistrement seront adoptées dans un avenir très proche, et prie le gouvernement d’indiquer les progrès réalisés.

Autres questions législatives. La commission note que le Comité de la liberté syndicale lui a soumis un certain nombre d’aspects législatifs, notamment en ce qui concerne: i) les progrès réalisés dans l’adoption du projet de loi concernant les disparitions forcées et involontaires, dont la commission avait estimé qu’il pouvait représenter une étape importante pour reconnaître l’existence de disparitions forcées et garantir des sanctions significatives et dissuasives (voir 392e rapport, octobre 2020, cas n° 2528, paragraphe 136); et ii) les progrès réalisés en ce qui concerne le réexamen précédemment annoncé, par la Cour suprême et la Commission des droits de l’homme, du programme de protection de témoins dans le cadre d’un recours en amparo adopté en 2007, et l’application de la loi anti-torture no 9745 et de la loi n° 9851 sur les crimes contre le droit international humanitaire, le génocide et autres crimes contre l’humanité (voir 392e rapport, octobre 2020, cas no 2528, paragraphe 138). La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur tout progrès réalisé sur les questions susmentionnées.

Application de la convention dans la pratique. La commission se félicite des informations statistiques fournies par le gouvernement sur le nombre d’organisations de travailleurs et le nombre de travailleurs couverts tant dans le secteur privé que dans le secteur public, ainsi que de l’interdiction de recourir à l’embauche et à la sous-traitance de prestataires de travaux, pour contourner le droit des travailleurs à stabilité dans l’emploi à l’auto-organisation, à la négociation collective et aux activités pacifiques concertées (décret exécutif no 51, série 2018).

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.