Direct Request (CEACR) - adopted 2021, published 110th ILC session (2022)

Indigenous and Tribal Populations Convention, 1957 (No. 107) - Panama (Ratification: 1971)

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La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Nacional de Unidad Sindical Independiente (CONUSI) recibidas el 30 de agosto de 2021, así como de la respuesta del Gobierno al respecto.

Perspectivas de ratificación del instrumento más actualizado: Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169). En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que el Gobierno estaba analizando la posibilidad de ratificar el Convenio núm. 169. La Comisión toma nota de que en su memoria el Gobierno indica que: 1) siempre ha sido muy cuidadoso en tomar decisiones sobre la ratificación de los Convenios de la OIT y que antes de proceder a la ratificación de un Convenio se deben adoptar previamente las medidas necesarias que armonicen la legislación y la práctica nacional con las disposiciones del mismo; 2) se ha constatado la existencia de notorias incongruencias entre el Convenio núm. 169, disposiciones constitucionales y el ordenamiento jurídico del Estado y en tal sentido el Gobierno ha considerado prudente, por el momento, no ratificarlo; 3) el Gobierno en su momento evaluó la posibilidad de ratificar el Convenio núm. 169, pero dado lo manifestado, el alcance y las responsabilidades que emanan del mismo, fue cauteloso en tomar una decisión definitiva al respecto. La Comisión toma nota de que la CONUSI indica que el tema de la ratificación del Convenio núm. 169 no se puede dilatar más y que la Comisión Tripartita de Diálogo Social creada en 2012 había aceptado tratar la aprobación del Convenio. Sobre este punto, el Gobierno indica que, en ese entonces, el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral no estaba de acuerdo con la ratificación del Convenio núm. 169, trató de manejar la situación de forma positiva, pero en todo momento manifestó sus reservas en cuanto a la ratificación del Convenio por las razones antes mencionadas. Al tiempo que toma nota de todas las informaciones, la Comisión confía en que, dando seguimiento a la decisión del Consejo de Administración de la OIT (véase 328.ª reunión octubre-noviembre de 2016, documento GB 328/LILS/2/1), el Gobierno continuará evaluando la posibilidad de ratificar el Convenio núm. 169, considerado por el Consejo de Administración como el instrumento más actualizado en la materia. La Comisión recuerda la importancia del diálogo tripartito así como del diálogo con los pueblos indígenas en el marco de ese ejercicio. Finalmente, la Comisión recuerda al Gobierno que puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina, inclusive para colaborar en la búsqueda de las medidas que pudiesen adoptarse para superar las incongruencias mencionadas.

Artículos 2, 2) b) y 6 del Convenio. Mejoramiento de las condiciones de vida. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que el mayor porcentaje de personas en situación de pobreza multidimensional se encontraba en las comarcas indígenas y alentó al Gobierno a que continúe adoptando medidas para mejorar las condiciones de vida de los pueblos cubiertos por el Convenio. La Comisión toma nota de la vasta información estadística suministrada por el Gobierno en relación a la situación socioeconómica de los pueblos indígenas. Según el Informe de Pobreza e Indigencia por ingreso (2019), el 55,8 por ciento de las personas pertenecientes a la comarca Guna Yala y el 66,9 por ciento de las personas pertenecientes a la comarca Ngäbe Buglé se encontraban en situación de pobreza extrema en 2019. De acuerdo al Índice de Progreso Social de Panamá con enfoque de género (2019), el porcentaje de personas indígenas de 18 y más años de edad con secundaria incompleta o ningún grado educativo aprobado en 2019 fue de 80,77 por ciento. La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que la situación de pobreza multidimensional en que se encuentran inmersos los pueblos indígenas ha sido considerada dentro del Plan Estratégico del Gobierno para el periodo 2019 a 2024, y que, en base a ello, se han determinado tareas y acciones prioritarias que incluyen: el fortalecimiento del Viceministerio de Asuntos Indígenas; consulta y consenso de planes regionales y comarcales con miras a mejorar las condiciones de vida y salud de los pueblos indígenas; programas de microcrédito y de promoción de la agricultura sostenible y del turismo agrícola; mejoramiento de las vías de comunicación dentro de las comarcas y programas de alfabetización. Asimismo, la Comisión toma nota de las informaciones sobre la colaboración entre el Gobierno y el sector privado para impulsar el emprendimiento en comunidades indígenas, como es el caso del Plan Colmena que, a través de la inversión en proyectos sostenibles busca reducir las condiciones de vulnerabilidad social y económica de los 300 corregimientos más pobres del país. La Comisión saluda la disponibilidad de datos estadísticos actualizados sobre la situación de los pueblos indígenas, los cuales constituyen una herramienta esencial para definir y orientar efectivamente las políticas relativas a los pueblos indígenas, y alienta al Gobierno a proseguir en sus esfuerzos para mejorar las condiciones socioeconómicas de las personas que habitan en las comarcas indígenas. Al respecto, la Comisión pide al Gobierno que presente informaciones sobre los avances de las distintas acciones previstas para mejorar la situación socio-económica de los habitantes de las comarcas indígenas, en particular de la comarca Ngäbe-Buglé.

Artículo 5. Consultas ambientales. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de la Ley General de Ambiente (Ley No. 41) de 1998, la cual establece que los estudios de exploración, explotación y aprovechamiento de los recursos naturales que se autoricen en tierras ocupadas por comarcas o pueblos indígenas no deben causar detrimento a la integridad cultural, social, económica y valores espirituales de dichos pueblos (artículo 95); y que en caso de proyectos desarrollados dentro de los territorios de las comunidades indígenas tendrán lugar procesos de consulta orientados a establecer acuerdos con los representantes de dichas comunidades así como a la obtención de beneficios compensatorios (artículo 98). Tomó nota también de la Ley núm. 37 de 2016 que establece la obligación de consultar a los pueblos indígenas sobre las medidas que puedan afectar a sus derechos colectivos, incluyendo proyectos de desarrollo. Al respecto, la Comisión pidió al Gobierno que informe sobre la forma en que se implementa dicha consulta, así como sobre la manera en que los pueblos indígenas participan en la preparación de estudios de impacto ambiental de proyectos que pudieran afectar a sus derechos.

La Comisión toma nota de que el Gobierno se refiere al Decreto Ejecutivo No. 123 de 14 de agosto de 2009, el cual, bajo el artículo 12, obliga a los promotores de actividades, obras y/o proyectos a garantizar la participación de la sociedad civil, incluyendo a los pueblos indígenas, en el proceso de elaboración y de evaluación del estudio de impacto ambiental de sus proyecto, obras y actividades. De igual manera, el Gobierno se refiere a la Ley núm. 11 de marzo de 2012 Que Establece un Régimen Especial Para La Protección De Los Recursos Minerales, Hídricos y Ambientales en la Comarca Ngäbe-Buglé (comarca más extensa del territorio), cuyo artículo 6 establece que los proyectos hidroeléctricos a ubicarse total o parcialmente dentro de dicho territorio deberán contar con la aprobación de los Congresos respectivos (general, regional o local) y posteriormente ser sometidos a referéndum en la respectiva circunscripción comarcal, regional o local. El Gobierno precisa que el Ministerio de Ambiente exige a los promotores de actividades, obras o proyectos, que requieran presentar el Estudio de Impacto Ambiental situados en territorios indígenas, la autorización emitida por la máxima autoridad tradicional dentro de dicho territorio. La Comisión toma nota además de que el Gobierno indica que se han celebrado consultas con las autoridades tradicionales de los 12 pueblos indígenas de Panamá que han resultado en varias resoluciones consensuadas, entre estas, una resolución que respalda el fortalecimiento del marco jurídico para la reglamentación de la Ley núm. 37 de 2016. La Comisión toma nota de las distintas disposiciones legislativas que prevén la participación de los pueblos indígenas respecto de proyectos que podrían afectar sus derechos colectivos y pide al Gobierno que continúe suministrando información sobre la aplicación práctica de dichas disposiciones, en particular del artículo 12 del Decreto Ejecutivo No. 123 de 14 de agosto de 2009 y del artículo 6 de la Ley núm. 11 de marzo de 2012. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando ejemplos de consultas celebradas con los pueblos indígenas en el marco de la ley núm. 37 de 2016 y sobre los acuerdos alcanzados, así como información sobre los avances en relación con la reglamentación de la Ley núm. 37 de 2016.

Artículo 11. Conflictos sobre tierras. Desde hace varios años, la Comisión ha venido tomando nota de las alegaciones de intrusiones en las tierras colectivas de los pueblos Kuna de Madungandí y Emberá de Alto Bayano, así como de las acciones emprendidas por el Gobierno para acercar a las partes involucradas en los conflictos de tierras a fin de llegar a una solución, y pidió al Gobierno que informe sobre los resultados de dichas acciones. La Comisión toma nota de que el Viceministerio de Asuntos Indígenas ha venido dando seguimiento al proceso de solución de conflictos de tierra entre campesinos y miembros de la comarca Kuna de Madungandí. Toma nota también de la creación de una comisión de alto nivel que dispuso la realización de inspecciones en las áreas de Tortí Medio y Tortí Abajo. Según los resultados de la inspección existen 31 viviendas informales dentro del territorio colectivo Kuna, las cuales, según indica el Gobierno, serán desalojadas. Respecto al territorio de la comunidad Emberá de Alto Bayano, la CONUSI indica que el proceso de titulación de las tierras colectivas de Alto Bayano a favor de la comunidad Piriatí Emberá aún está pendiente. Al respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno señala que dentro de la comunidad Piriatí Emberá existe una propiedad a nombre de un particular, la cual debe ser cancelada para proceder al registro público de la propiedad colectiva de las tierras del Alto Bayano. La Comisión toma debida nota de que el Gobierno ha llevado a cabo reuniones con la Autoridad Nacional de Tierras y el Instituto Geográfico Nacional a fin de desarrollar una metodología por la cual se pueda verificar, a través de medios tecnológicos, los límites de las comarcas y territorios indígenas en conflicto y así resolver disputas sobre tierras. La Comisión alienta al Gobierno a proseguir sus esfuerzos para solucionar, sin demora, los conflictos sobre tierras que involucran a los pueblos Kuna de Madungandí y Emberá de Alto Bayano, y le pide que presente informaciones sobre cualquier avance al respecto.

Artículo 12. Traslado. Cambio climático. En su comentario anterior, la Comisión tomó nota de que el Gobierno preveía el traslado sostenible de 1500 personas pertenecientes a la comarca Guna Yala que habitan en el archipiélago de San Blas, el cual enfrenta elevación del nivel del mar a consecuencia del cambio climático. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, en el contexto de su tercera comunicación nacional de 2018 bajo el Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, realizó un estudio de vulnerabilidad climática en la comarca Guna Yala, el cual plantea la reubicación de dichas poblaciones como medida de adaptación. La Comisión toma nota de que, según la CONUSI, no existe información sobre el cumplimiento de los traslados sostenibles, ni sobre las medidas adoptadas para que las comunidades a ser trasladadas cuenten con tierras por lo menos iguales a las que ocupaban anteriormente. Por otra parte, la Comisión toma nota del Decreto Ejecutivo No. 125 de 2 de marzo de 2021 que establece una Oficina de Ambiente de los Pueblos Indígenas. Toma nota con interés que dicha Oficina tiene como objetivo asesorar respecto de los planes y proyectos establecidos en las políticas ambientales, en coordinación con el Viceministerio de Asuntos Indígenas y autoridades tradicionales de los pueblos indígenas, y que goza de facultades para asesorar respecto de las medidas a tomar para que los pueblos indígenas que deben ser trasladados a título excepcional puedan obtener tierras de igual o mejor calidad. La Comisión, teniendo en cuenta la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran los habitantes de la comarca Guna Yala cuyos territorios están amenazados por la inminente elevación del nivel del mar, alienta al Gobierno a que tome las medidas apropiadas para proteger la integridad física de dichos habitantes. Al respecto, la Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones sobre las medidas adoptadas con miras a asegurar que las comunidades que deban ser trasladadas puedan ser reubicadas en tierras de calidad por lo menos igual a la de las que ocupaban anteriormente y que les permitan subvenir a sus necesidades, precisando el número de miembros de la comarca Guna Yala que ya han sido trasladados. Finalmente, la Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones sobre las actividades emprendidas por la Oficina de Ambiente de Pueblos Indígenas y la forma en que se realiza la coordinación con el Viceministerio de Asuntos Indígenas y la colaboración con las autoridades tradicionales de los pueblos indígenas al respecto.

Artículo 15. Empleo y condiciones de trabajo. En sus comentarios anteriores la Comisión alentó al Gobierno a tomar medidas para promover un trabajo decente a los pueblos cubiertos por el Convenio, en particular a las mujeres indígenas. Al respecto, la Comisión toma nota de la información detallada relativa a las distintas medidas adoptadas por el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, en conjunto con el Instituto Nacional de la Mujer y el Instituto de Formación Profesional y Capacitación de Desarrollo Humano para promover la inserción laboral y el emprendimiento de mujeres indígenas de las comunidades Ngäbe Buglé y Emberá Wounaan. Por otra parte, la Comisión toma nota de que la CONUSI se refiere al segundo informe sobre la situación del trabajo en Panamá de 2019, según el cual los salarios por hora para trabajadores dependientes indígenas en Panamá son 47 por ciento más bajos que para los trabajadores dependientes no indígenas. La CONUSI añade que, de acuerdo con la encuesta Mercado Laboral (2019), los índices de informalidad y precariedad laboral en 2019 superaban el 80 por ciento en las comarcas Kuna Yala, Emberá y Ngäbe Buglé. La Comisión saluda las medidas adoptadas por el Gobierno para promover la inserción laboral de las mujeres indígenas y lo invita a continuar suministrando información al respecto, así como sobre el impacto de dichas medidas. La Comisión pide además al Gobierno que comunique información sobre las medidas adoptadas con miras a colmar la brecha salarial entre los trabajadores indígenas y los demás trabajadores, y a prevenir cualquier tipo de discriminación en el trabajo. Finalmente, la Comisión pide al Gobierno que presente datos estadísticos actualizados sobre la situación laboral de los pueblos indígenas, en lo posible desagregados por género.

Artículo 20. Salud. La Comisión toma nota de que el Consejo Nacional de Desarrollo Integral de los Pueblos Indígenas (CNDIPI) adoptó la Resolución No. 1 de 5 de junio de 2020 «Que incluye la aprobación del Plan de Acción para la Prevención y el Control de la Enfermedad del COVID-19 en las comarcas y territorios colectivos indígenas como parte de las actividades que se ejecutan en el marco del PDIPIP». Conforme a esta resolución, se debe dar reconocimiento a la medicina tradicional en el momento de comprar equipamientos e insumos médicos para prevenir y controlar la COVID-19. Dispone también que el Ministerio de Salud debe crear una oficina dentro de sus regionales que atienda a los territorios indígenas y coordinar con el Viceministerio de Asuntos Indígenas y las autoridades tradicionales para monitorear los niveles de contagio de la enfermedad en territorios indígenas. La Comisión saluda la adopción de medidas para prevenir y controlar la expansión de la COVID-19 que dan reconocimiento al valor de la medicina tradicional indígena y alienta al Gobierno a que transmita informaciones sobre la manera en que el Ministerio de Salud, el Viceministerio de Asuntos Indígenas y las autoridades tradicionales trabajan de manera coordinada para fortalecer los sistemas de salud dentro de las comunidades indígenas.

Artículos 21 a 26. Educación. En sus comentarios anteriores, la Comisión saludó las medidas adoptadas por el Gobierno para promover la educación bilingüe intercultural. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, a través de la Dirección Nacional de Educación Intercultural Bilingüe, ha desarrollado programas y materiales educativos con enfoque en la identidad indígena y traducidos en la lengua de las comunidades. También se ha capacitado a los docentes que son enviados a trabajar dentro de las comunidades indígenas. Además, la Comisión toma nota de las medidas adoptadas para prevenir y erradicar el trabajo infantil que incluyen la dotación de becas escolares, y servicios de alimentación. Entre 2019 y 2020 hubo un total de 793 beneficiarios de estas medidas en las comarcas indígenas Kuna Yala, Emberá y Ngäbe Buglé. La Comisión alienta al Gobierno a proseguir sus esfuerzos con miras a asegurar que los pueblos indígenas puedan acceder a la educación en igualdad de condiciones que el resto de la sociedad. En este sentido, la Comisión pide al Gobierno que transmita datos actualizados sobre la inserción y culminación escolar de los niños, niñas y jóvenes pertenecientes a las comarcas indígenas.