Observation (CEACR) - adopted 2021, published 110th ILC session (2022)

Tripartite Consultation (International Labour Standards) Convention, 1976 (No. 144) - El Salvador (Ratification: 1995)

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Observation

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La commission prend note des observations de l’Association nationale de l’entreprise privée (ANEP), soutenues par l’Organisation internationale des employeurs (OIE), reçues le 13 octobre 2020 et le 25 octobre 2021, qui fournissent des informations sur des questions soulevées dans le présent commentaire. La commission note avec une profonde préoccupation que les observations de l’ANEP d’octobre 2020 dénoncent également, en tant qu’élément lié au non-respect de la convention, que depuis la prise de fonctions de l’actuel président de l’association, en avril 2020, le gouvernement refuse de lui délivrer ses autorisations, tandis que les plus hautes instances gouvernementales, dont le Président de la République et le ministre du Travail et de la Prévoyance sociale qui préside le Conseil supérieur du travail (CST), déclarent ne pas reconnaître l’élection de M. Javier Ernesto Simán Dada à l’unanimité en tant que président de l’ANEP et représentant des employeurs, le calomnient et lancent des attaques le visant, lui, sa famille et ses entreprises, ainsi que l’ANEP.

La commission prend également note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues le 1er septembre 2021, ainsi que de la Confédération unitaire des travailleurs salvadoriens (CUTS), soutenues par la Fédération nationale syndicale des travailleurs salvadoriens (FENASTRAS) et la Fédération unitaire des paysans salvadoriens (FUOCA), reçues le 14 octobre 2021, toutes les deux sur des questions examinées dans la présente observation.

Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 109e session, juin 2021)

La commission prend note de la discussion qui a eu lieu au sein de la Commission de l’application des normes de la Conférence internationale du Travail (ci-après la Commission de la Conférence), en juin 2021, concernant l’application de la convention. Elle observe que la Commission de la Conférence a instamment prié le gouvernement de: i) s’abstenir de s’immiscer dans la constitution et les activités des organisations de travailleurs et d’employeurs indépendantes, en particulier de l’ANEP; et ii) relancer, sans délai, le CST et d’autres entités tripartites, dans le respect de l’autonomie des partenaires sociaux et par le dialogue social, afin de garantir leur plein fonctionnement, sans la moindre ingérence. En outre, la Commission de la Conférence a décidé d’inclure ce cas dans un paragraphe spécial de son rapport de 2021 et a demandé au gouvernement de continuer de se prévaloir de l’assistance technique du BIT, de soumettre un rapport détaillé sur l’application de la convention en droit et dans la pratique à la commission d’experts, en consultation avec les partenaires sociaux, et d’accepter la tenue d’une mission tripartite de haut niveau avant la 110e session de la Conférence. La commission note que, par une communication reçue le 3 décembre 2021, le gouvernement a fait part au BIT de son accord pour recevoir la mission tripartite de haut niveau.

Articles 2 et 3, paragraphe 1, de la convention. Procédures adéquates. Réactivation du Conseil supérieur du travail (CST). Dans ses précédents commentaires, la commission avait prié le gouvernement de continuer de fournir des informations détaillées et actualisées sur les mesures adoptées pour assurer le bon fonctionnement du CST, ainsi que sur la teneur et l’issue des consultations tripartites qui ont lieu dans le cadre de cet organe tripartite. La commission note que le gouvernement:

i) indique que pendant la crise liée à la pandémie de COVID-19, il a organisé des tables rondes de dialogue, tant avec les travailleurs qu’avec les employeurs, y compris des réunions entre la haute direction de l’ANEP et le Président de la République, et souligne, pour témoigner de la continuité du dialogue social avec les employeurs, la formulation de 39 protocoles de sécurité sanitaire pour différents types d’entreprises ou de lieux de travail, élaborés à la suite de vastes discussions et consultations avec les organisations syndicales de chaque secteur. Le gouvernement ajoute aussi que pour la première fois dans l’histoire du pays, les organisations d’employeurs ont collaboré à l’élaboration du Plan stratégique institutionnel 2020-2024 du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale, dont l’un des principaux objectifs est le dialogue social, et fait référence à l’approbation de la loi pour la protection de l’emploi salvadorien et de la loi sur le télétravail;
ii) ajoute que le ministre du Travail s’est efforcé de maintenir une communication tripartite pour veiller à la bonne application de la législation du travail, garantir le respect des droits au travail des travailleurs et soutenir les employeurs pour atténuer les effets négatifs de la pandémie de COVID-19 sur les entreprises, en mettant surtout en exergue des réunions relatives au secteur de la santé. Le gouvernement fait ainsi savoir que le 29 avril 2021, le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale a inauguré le premier Institut de formation syndicale (IFS) en vue de renforcer le dialogue social; plus de 150 000 travailleurs de différentes organisations syndicales en bénéficieront;
iii) réitère que le CST a été institué le 16 septembre 2019 et indique par ailleurs que le Conseil national du salaire minimum a été mis en place en novembre 2019, après que les employeurs et les travailleurs ont élu librement leurs représentants. En ce qui concerne les activités du CST, le gouvernement rappelle que lors de sa réunion de novembre 2019, le CST a approuvé que le BIT collabore à l’élaboration d’une Stratégie nationale de création d’emplois décents. Il précise toutefois que le CST comme le Conseil national du salaire minimum n’ont pas pu se réunir normalement à cause de la crise liée à la pandémie et des mesures de suspension des activités adoptées pour tenter de la contenir. Compte tenu de la situation, le ministère du Travail a organisé des réunions avec des représentants des organisations de travailleurs en mettant en place une table ronde intersectorielle syndicale le 22 avril 2020 pour que les travailleurs du secteur de la santé reconnaissent cette instance comme un espace de dialogue légitime et permanent.

En ce qui concerne les observations des partenaires sociaux, la commission prend note que l’ANEP: i) tout en reconnaissant que le CST a été relancé en 2019, précise qu’il n’a pas été possible de faire prêter serment à tous les représentants des employeurs dans la mesure où une modification de son règlement s’impose puisque le texte cite explicitement les organisations d’employeurs qui désignent les représentants et trois des huit organisations citées sont désormais inactives; ii) signale qu’après sa réunion d’installation, le CST ne s’est réuni qu’à trois occasions, dont la dernière fois en mars 2020 (pour aborder des questions liées aux structures d’accueil des enfants), sans qu’aucune réunion n’ait eu lieu pendant les quatre mois qui ont précédé l’état d’urgence liée à la pandémie; iii) dénonce que ni la direction ni la plénière du CST ne se sont réunies depuis; iv) affirme que le gouvernement n’a réactivé le CST que pendant quelques mois dans le cadre d’une démarche stratégique et publicitaire pour donner l’apparence de respecter les injonctions de la commission et de la Commission de la Conférence et ajoute alors que si le CST ne s’est plus réuni c’est parce que le Président de la République refuse de reconnaître le président de l’ANEP et, sur une chaîne de télévision nationale et avec l’appui du ministre du Travail, a interdit aux fonctionnaires de rencontrer l’ANEP; v) souligne que le fait que le gouvernement justifie l’absence de réunions du CST par la pandémie n’est absolument pas crédible (le rapport du gouvernement fait référence à de nombreuses réunions qui ont eu lieu pendant la même période au cours de laquelle le gouvernement a décidé de ne pas convoquer le CST; depuis juillet 2020, l’activité dans le pays a repris progressivement vers un fonctionnement presque normal, accompagné des mesures de prévention qui s’imposent; la taille du CST est telle qu’il serait possible d’organiser une réunion plénière dans un espace vaste et ventilé, sans parler de sa direction qui ne se compose que de trois personnes; et dans tous les cas, le CST aurait pu se réunir virtuellement sur une plateforme en ligne); et vi) réfute les allégations relatives à de soi-disant consultations et participations de représentants des employeurs et affirme que dans la pratique, le gouvernement choisit à sa discrétion ses interlocuteurs et lorsqu’il invite d’autres représentants des employeurs, l’objectif est purement publicitaire sans véritable intention de dialogue tripartite ou bipartite.

La commission prend également note des observations de la CSI qui souligne qu’en paralysant le CST, le gouvernement n’a pas respecté l’obligation de consultation prévue dans la convention et dénonce que le gouvernement a continué de nommer unilatéralement les représentants des travailleurs à des fins de consultations tripartites.

De même, la commission prend note des observations de la CUTS qui indique que: i) depuis sa dernière réunion, le 2 mars 2020, ni la plénière ni la direction du CST ne se sont réunies; ii) le mandat du CST a expiré le 16 septembre 2021 et nul ne sait quel sera le mécanisme d’élection des représentants puisqu’aucune règle claire n’a été établie en consultation avec les partenaires sociaux pour désigner les représentants des travailleurs siégeant au CST comme le demande la commission; iii) par conséquent, il n’existe pas de consultation tripartite dans le pays; et iv) les organisations syndicales qui n’appartiennent pas à la mouvance syndicale soutenant le gouvernement ne sont pas conviées aux réunions que le ministre du Travail et de la Prévoyance sociale organise (notamment les consultations en vue de l’élaboration du Plan stratégique institutionnel 2020-2024 du ministère ou sur le protocole général sur la sécurité sanitaire dans le contexte de la pandémie).

Ainsi, la commission prend note que le gouvernement affirme avoir pu organiser de nombreuses réunions et rencontres de dialogue social pendant la pandémie, y compris de façon virtuelle et pour adopter des mesures concrètes. Néanmoins, la commission prend note avec préoccupation des allégations des partenaires sociaux qui dénoncent, au contraire, que le gouvernement n’a délibérément pris aucune mesure pour que le CST puisse continuer de se réunir et ce, malgré les demandes répétées des organes de contrôle de l’OIT, dont la plus récente émane de la Commission de la Conférence de juin 2021. Les partenaires sociaux allèguent que cette situation n’a permis au gouvernement de dialoguer qu’avec les interlocuteurs qui lui sont proches et n’a pas respecté l’obligation de consultations tripartites prévue par la convention. À cet égard, elle note avec regret que malgré sa demande au gouvernement de fournir des informations détaillées et actualisées sur les mesures adoptées pour assurer le bon fonctionnement du CST, il se contente d’imputer son inactivité à la pandémie de COVID-19 sans fournir d’autres explications, alors que le CST avait un rôle essentiel à jouer dans la consultation tripartite sur les mesures pour faire face à la pandémie et que le gouvernement lui-même affirme que malgré les difficultés de la situation, il est parvenu à ce que de nombreux autres mécanismes de dialogue fonctionnent, allant jusqu’à mettre en place de nouveaux forums de discussion de composition différente au lieu de promouvoir la consultation tripartite dans le cadre du CST.

La commission note en outre que, par une communication reçue le 3 décembre 2021, le gouvernement indique qu'un nouveau CST sera mis en place pour la période 2021-2023. Le gouvernement affirme à cet égard que les démarches préliminaires requises par la réglementation ont été effectuées afin que les secteurs des travailleurs et des employeurs désignent leurs représentants et que, ces désignations étant achevées, la mise en place de la session du CST est prévue le 8 décembre 2021.

La commission prie urgemment le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour garantir le fonctionnement efficace du CST dans le respect de l’autonomie des partenaires sociaux, y compris en ce qui concerne la désignation de leurs représentants, en l’exhortant en particulier à veiller à la pleine reconnaissance du président de l’ANEP et de cette organisation d’employeurs la plus représentative dans le dialogue social et la consultation tripartite, ainsi que pour toute révision pertinente du règlement du CST. La commission renvoie également à ses recommandations précédentes à cet égard et prie le gouvernement de fournir des informations sur tout fait nouveau à ce propos, ainsi que sur la teneur et l’issue des consultations tripartites organisées dans le cadre de cet organe tripartite. En outre, la commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour assurer le plein respect de l’autonomie de l’ANEP et la reconnaissance des résultats de ses élections d’avril 2020, en particulier de l’élection de son président, M. Javier Ernesto Simán Dada, ainsi que la reconnaissance de cette organisation d’employeurs en tant que partenaire social, de sorte que l’ANEP puisse participer pleinement au dialogue social par l’intermédiaire de ses représentants élus.

Ingérence dans les élections des représentants en vue de la consultation tripartite et dans la délivrance des autorisations. En ce qui concerne les allégations de l’ANEP relatives à l’ingérence du gouvernement dans l’élection des représentants des employeurs à la Surintendance générale de l’électricité et des télécommunications (SIGET), la commission avait prié le gouvernement d’envoyer une copie de la décision de la Cour suprême de justice (CSJ) déclarant nulle et non avenue l’élection de 2017 des représentants des employeurs au conseil d’administration de la SIGET contestée par l’ANEP et l’avait également prié de fournir des informations sur les modalités d’élection des représentants des employeurs, ainsi que sur la date à laquelle les élections avaient eu lieu.

La commission note que le gouvernement, tout en répétant qu’il respecte la liberté de choisir les représentants des instances tripartites et paritaires: i) rappelle que dans sa décision du 17 janvier 2018, la Cour suprême a pris une mesure conservatoire de suspension immédiate et temporaire des nominations contestées par l’ANEP; ii) précise que bien qu’un arrêt définitif ait été demandé, la Cour suprême indique que la décision est toujours en attente, signifiant que les représentants du secteur privé continuent d’être ceux désignés par l’ANEP; et iii) indique qu’étant donné qu’aucune procédure d’élection des représentants du secteur privé au conseil d’administration de la SIGET n’a été menée depuis la mesure conservatoire de la Cour suprême de janvier 2018 et dans l’attente d’une décision définitive de la cour, aucun mécanisme d’élection n’a pour le moment été mis en place.

La commission note, que dans ses observations, l’ANEP: i) affirme attendre la décision du recours en amparo intenté contre l’élection des représentants des employeurs au conseil d’administration de la SIGET, rappelant que dans ce cas, le gouvernement avait constitué 60 associations d’entreprises fictives qui ont participé aux élections et les ont remportées illégalement; ii) indique que l’ANEP a proposé une réforme du Code du travail qui permettrait aux organisations d’employeurs de disposer de règles claires, objectives, prévisibles et contraignantes pour désigner les partenaires sociaux; iii) affirme que le gouvernement actuel continue de recourir aux mêmes tactiques dilatoires en refusant de délivrer les autorisations aux organisations d’employeurs pour empêcher leur participation à la nomination des directeurs des différentes entités publiques autonomes, tripartites ou paritaires; iv) signale à cet égard qu’en septembre 2020, le gouvernement a refusé que l’ANEP participe à l’élection du conseil des gouverneurs et du conseil d’administration de la Banque de développement d’El Salvador (BANDESAL), la raison de ce refus étant que l’ANEP ne disposait pas des autorisations nécessaires, le gouvernement ayant lui-même refusé de les lui délivrer. Elle fournit d’autres exemples d’entraves à la nomination des représentants des employeurs, dont au sein de l’Institut de la sécurité sociale d’El Salvador, de l’Autorité maritime portuaire et de la Commission exécutive portuaire autonome; et v) dénonce que le 29 mai 2021, le Président de la République a transmis à l’Assemblée législative des réformes – que l’Assemblée a approuvées – du mode d’élection des directeurs nommés par les organisations d’employeurs dans 23 entités publiques autonomes. Ces modifications confèrent au Président le pouvoir de nommer directement les directeurs qui représentent les organisations d’employeurs, ainsi que celui de les destituer pour des raisons aussi vastes qu’arbitraires.

La commission prend aussi note des observations de la CSI qui dénonce que, s’appuyant sur l’obligation législative qui exige des syndicats qu’ils demandent le renouvellement de leur personnalité juridique auprès des autorités tous les 12 mois, le gouvernement a décidé unilatéralement de retirer leurs autorisations aux syndicats, les empêchant de mener des activités syndicales et rendant impossible la mise en place des conditions nécessaires pour mener des consultations tripartites.

De plus, la commission note que dans ses observations, la CUTS allègue que: i) le gouvernement a refusé aux organisations qui ne lui sont pas favorables de participer à des élections dans des instances tripartites; ii) outre les problèmes liés à la représentation des travailleurs au sein du CST, la majorité des fédérations et confédérations n’ont pas été convoquées pour élire les représentants à l’Institut salvadorien de formation professionnelle (INSAFORP), une élection qui s’est déroulée sans respecter le règlement applicable et qui a permis la désignation de personnes proches du gouvernement; et iii) cette situation est liée au fait que le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale a tardé près de neuf mois pour délivrer les autorisations à certaines organisations, alors qu’il les a accordées à d’autres à temps pour permettre leur participation aux élections au sein de l’INSAFORP.

À la lumière de ce qui précède et notant avec une profonde préoccupation que de multiples allégations d’ingérence des autorités dans les processus de désignation des représentants des employeurs et des travailleurs au sein des organes publics tripartites et paritaires sont formulées depuis longtemps et que les derniers éléments rapportés suggèrent une dégradation de la situation, la commission prie instamment et fermement le gouvernement de prendre, en consultation avec les partenaires sociaux, les mesures nécessaires pour respecter l’autonomie des organisations d’employeurs et de travailleurs à cet égard, tant en droit que dans la pratique, y compris des mesures visant à garantir la délivrance rapide des autorisations à toutes les organisations, ainsi que l’abrogation de toute disposition légale relative aux 23 entités autonomes susmentionnées accordant au gouvernement la possibilité d’intervenir dans la désignation des représentants des employeurs.

Article 5, paragraphe 1. Consultations tripartites efficaces. Dans son commentaire précédent, la commission avait réitéré sa demande au gouvernement de fournir des informations actualisées sur les résultats des consultations tripartites menées sur le « protocole comportant des directives sur la procédure de soumission » qu’il avait indiqué avoir élaboré avec l’assistance du BIT et l’avait prié d’en envoyer une copie une fois adopté. Elle l’avait également prié de communiquer des informations détaillées et actualisées sur la teneur et l’issue des consultations tripartites engagées sur toutes les questions relatives aux normes internationales du travail visées par l’article 5, paragraphe 1 a) à e), de la convention. À cet égard, la commission note que l’ANEP indique que: i) elle a effectué des recherches et n’a trouvé aucune trace d’un processus de soumission dans le pays, aucune procédure officielle n’existant à cet égard; ii) un processus a été initié pour définir la procédure de soumission des conventions et une table ronde interinstitutionnelle a été mise en place entre le ministère du Travail et le ministère des Affaires étrangères; et iii) elle sollicite l’assistance du BIT pour prendre en considération les meilleures pratiques internationales dans ce domaine et établir et consolider la procédure de soumission. Par ailleurs, la commission note qu’à ce sujet, tant l’ANEP que la CUTS soulignent que le protocole comportant des directives sur la procédure de soumission n’a pas fait l’objet de consultations tripartites comme la commission l’avait demandé au gouvernement et s’accordent, comme la CSI, à dénoncer l’absence de consultations tripartites sur les questions liées aux normes internationales du travail.

La commission note avec préoccupation qu’en réponse à son observation précédente, le gouvernement ne fournit pas les informations demandées sur la teneur et l’issue des consultations tripartites engagées sur toutes les questions relatives aux normes internationales du travail visées par la convention, ni sur le protocole comportant des directives sur la procédure de soumission qu’il avait déclaré avoir élaboré, et se contente d’affirmer qu’il n’existe pas de précédent ni de procédure dans le pays pour soumettre les normes internationales du travail aux autorités compétentes.

Tout en renvoyant au Mémorandum sur l’obligation de soumettre les conventions et recommandations aux autorités compétentes que le Conseil d’administration du BIT a adopté, la commission exprime le ferme espoir que, conformément à la Constitution de l’OIT, la soumission des normes internationales du travail à l’Assemblée législative pourra reprendre dans les meilleurs délais et prie instamment le gouvernement de prendre, en consultation avec les partenaires sociaux, les mesures nécessaires pour respecter les obligations de consultation tripartite prévues par la convention, notamment dans le cadre du CST. La commission prie une nouvelle fois le gouvernement de fournir des informations détaillées et actualisées sur la teneur et l’issue des consultations tripartites engagées sur toutes les questions relatives aux normes internationales du travail visées par l’article 5, paragraphe 1 a) à e) de la convention, y compris sur la soumission des normes internationales du travail et la préparation de son prochain rapport en consultation avec les partenaires sociaux.

Assistance technique. Dans son commentaire précédent, la commission avait prié le gouvernement de continuer de communiquer des informations détaillées et actualisées sur les mesures adoptées ou envisagées pour promouvoir le tripartisme et le dialogue social dans le pays dans le cadre de l’assistance technique du BIT, ainsi que sur les résultats de ces mesures. La commission prend dûment note que le gouvernement apprécie le soutien et le suivi dont il bénéficie au travers de l’assistance du BIT et cite divers domaines de coopération à cet égard, notamment en ce qui concerne la protection sociale, la sécurité et la santé au travail et le système d’information sur le marché du travail. En ce qui concerne le dialogue social, il réaffirme qu’il a bénéficié du soutien du BIT pour relancer le CST en 2019 et que le Bureau l’a également accompagné dans des forums de coordination régionale.

Espérant pouvoir observer dans les meilleurs délais des progrès dans le domaine de la consultation tripartite et du respect de la convention dans le pays, la commission rappelle au gouvernement que l’assistance technique du BIT reste à la disposition des mandants tripartites, tout en soulignant l’importance que cette assistance soit définie par le dialogue social, par exemple, dans le cadre du CST.

[Le gouvernement est prié de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2022.]