Observation (CEACR) - adopted 2022, published 111st ILC session (2023)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Türkiye (Ratification: 1993)

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La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación de Sindicatos de Funcionarios Públicos (KESK), recibidas el 31 de agosto de 2022, así como de las de la Confederación Sindical Internacional (CSI), y de la Confederación de Sindicatos Progresistas de Turquía (DİSK), recibidas el 1.º de septiembre de 2022, que se refieren a las cuestiones examinadas en el presente comentario, y de la respuesta del Gobierno a las mismas. La Comisión también toma nota de las observaciones de la Confederación de Asociaciones de Empleadores de Turquía (TISK), comunicadas junto con la memoria del Gobierno.

Libertades civiles. En su comentario anterior, la Comisión pidió al Gobierno que transmitiera sus comentarios detallados sobre los largos y graves alegatos de violaciones de las libertades civiles y los derechos sindicales que se remontan a 2016. La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera sus anteriores indicaciones generales citando una serie de disposiciones constitucionales y legales que garantizan la libertad sindical y, en particular, el artículo 118 del Código Penal relativo al delito de obligar a alguien a afiliarse a un sindicato o a abandonarlo, o de impedir las actividades de un sindicato; e indica que pueden imponerse sanciones tanto administrativas como penales a quienes infringen estas disposiciones, cuyo objetivo es proteger las actividades sindicales frente a todo tipo de violencia, presión y entorno amenazante. Asimismo, el Gobierno se remite una vez más al marco constitucional y normativo que regula la libertad de reunión en Türkiye, indicando que toda persona tiene derecho a celebrar reuniones y manifestaciones pacíficas y sin armas sin necesidad una autorización previa —aunque con notificación previa a las autoridades administrativas— y que este derecho solo podrá restringirse por ley debido a motivos de seguridad nacional, orden público, prevención de la comisión de delitos, y protección de la salud y la moral públicas o de los derechos y libertades de terceros. La Ley de Reuniones y Manifestaciones núm. 2911 y el Reglamento correspondiente establecen el marco jurídico para el ejercicio de este derecho. En este marco, se pueden organizar reuniones y manifestaciones en lugares determinados, previa notificación a las autoridades administrativas para que se tomen las medidas de seguridad necesarias. Las medidas de seguridad se planifican y aplican independientemente de la afiliación de los organizadores, con el fin de proteger la vida y los bienes de los organizadores y otros ciudadanos. El Gobierno indica que todo tipo de reuniones y manifestaciones pacíficas tienen lugar en un entorno seguro y libre, pero cuando algunos miembros de los sindicatos transgreden la ley, destruyen la propiedad pública y privada, y tratan de imponer sus propias reglas durante las reuniones y manifestaciones, entonces las fuerzas de seguridad se ven obligadas a intervenir para preservar el orden y la seguridad públicos. El Gobierno añade que los sindicatos y confederaciones de todo el país celebraron el último 1.º de mayo. Según el Gobierno, la tasa de intervención en manifestaciones y reuniones disminuyó del 3,2 por ciento en 2015 al 0,6 por ciento en 2021 y el número de personas sometidas a procedimientos judiciales y administrativos en el mismo periodo se redujo de 11 330 a 2 640 personas. Por último, el Gobierno añade que tras la promulgación de la Ley núm. 6356 y la modificación sustancial de la Ley núm. 4688, la tasa de sindicalización ha aumentado constantemente, alcanzando el 72,36 por ciento en el sector público y el 14,32 por ciento en el sector privado. Actualmente existen 7 confederaciones sindicales y 12 confederaciones sindicales de funcionarios. Teniendo en cuenta esta información, la Comisión lamenta profundamente que el Gobierno no proporcione información concreta alguna en respuesta a los numerosos alegatos específicos de graves de violaciones de las libertades civiles presentados por los interlocutores sociales en los últimos años. La Comisión toma nota de que, en sus últimas observaciones, la KESK, la DİSK y la CSI denuncian más casos de arresto, detención y procesamiento de sindicalistas, incluido el encarcelamiento de 6 miembros y dirigentes de la KESK, entre ellos el Sr. Mehmet Ali Köseoğlu secretario del convenio colectivo y de asuntos jurídicos del sindicato Yapi-Yol-Sen, filial de la KESK, que fue detenido el 3 de junio de 2022 y sigue en prisión preventiva, sin que haya sido informado de los cargos que se le imputan ni tenga fecha de juicio; y la detención en Ankara, el 25 de mayo de 2021, de 8 dirigentes del Sindicato de Empleados de la Sanidad Pública y los Servicios Sociales (SES) por cargos sin especificar. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que en los registros del Ministerio de Trabajo no hay información sobre estos casos. La Comisión recuerda que entre los supuestos casos de denegación de la libertad de reunión y manifestación figuran: la prohibición absoluta de todos los tipos de reuniones públicas en la ciudad de Van, declarada el 21 de noviembre de 2016 y prorrogada periódicamente desde entonces por la oficina del Gobernador; la prohibición gubernamental de las celebraciones del primero de mayo en la plaza Taksim de Estambul; la detención de 212 manifestantes en Estambul por intentar realizar una protesta del primero de mayo desafiando las normas de cuarentena establecidas debido al coronavirus, entre ellos miembros de varias filiales de la DİSK; la intervención de las fuerzas de seguridad en la acción de concienciación de las dirigentes de la KESK con motivo del Día Internacional de la Eliminación de la Violencia contra la Mujer, el 22 de noviembre de 2021; la prohibición de una reunión pública de representantes de la KESK y de otros sindicatos en Antalya, prevista para expresar opiniones sobre el presupuesto anual que se estaba debatiendo en el Parlamento, el 12 de diciembre de 2021; el uso de gases lacrimógenos y de la fuerza física para dispersar una concentración de dirigentes y miembros de la KESK para protestar por los bajos salarios frente al Instituto Turco de Estadística, el 1.º de julio de 2022; la violenta intervención con gases lacrimógenos en la manifestación organizada por mujeres representantes de la KESK para protestar contra la retirada de Türkiye del Convenio del Consejo de Europa sobre prevención y lucha contra la violencia contra las mujeres y la violencia doméstica (Convenio de Estambul), en Ankara el 26 de julio de 2022, y la intervención policial violenta en la sentada organizada en el interior de la fábrica Farlplas Automotive el 31 de enero de 2022 para protestar contra el despido de casi 150 trabajadores. La policía fue a buscar a los trabajadores que protestaban a la azotea de la fábrica, donde los detuvo con violencia, recurriendo al gas pimienta, arriesgándose a que cayeran de la azotea, y utilizando un lenguaje soez contra las mujeres, arrastrándolas por el suelo tirando de su cabello y rompiéndoles huesos. Al parecer, 106 trabajadores y sindicalistas y 2 dirigentes del sindicato DGD-SEN fueron detenidos por la policía y puestos en libertad tras prestar declaración. La Comisión insta al Gobierno a que proporcione comentarios detallados sobre estos graves alegatos de violaciones de las libertades civiles.

Seguimiento de las recomendaciones del comité tripartito(reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT)

La Comisión toma nota de que, en marzo de 2021, el Consejo de Administración aprobó el Informe del Comité tripartito establecido para examinar la reclamación presentada por la Confederación Sindical de Trabajadores en Acción (Aksiyon-Is) en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT (GB.341/INS/13/5). La Comisión toma nota de que el Comité tripartito formuló conclusiones y recomendaciones en relación con: i) la disolución de los sindicatos, de conformidad con el Decreto Ley núm. 667; ii) los casos de todos aquellos trabajadores que sufrieron represalias por razón de su afiliación a los sindicatos disueltos, y iii) la situación de los dirigentes y de los miembros de los sindicatos disueltos que han sido encarcelados. La Comisión examinará las medidas adoptadas por el Gobierno con respecto a la recomendación del Comité tripartito que figura a continuación.

La Comisión recuerda que el Comité tripartito consideró que los trabajadores despedidos por pertenecer a sindicatos disueltos fueron sancionados por haber ejercido su derecho a afiliarse a organizaciones de su elección, garantizado por el artículo 2 del Convenio, sin ninguna posibilidad de revisión de su situación individual. La comisión de investigación, que tiene el mandato de examinar los recursos de los trabajadores despedidos en virtud de los decretos de estado de emergencia, no examinó la legalidad del cierre del sindicato correspondiente ni ninguna de las actividades de los individuos; la pertenencia a un sindicato disuelto se consideró motivo suficiente para rechazar un recurso contra el despido. El Comité tripartito consideró que esto equivalía a una denegación del derecho de los trabajadores despedidos a un recurso efectivo. En cuanto al alegato sobre el encarcelamiento del presidente de Aksiyon-Is y de los presidentes de PAK MADEN IS, PAK TEKSIL IS, PAK EGITIM IS, PAK TASIMA IS, PAK SAGLIK IS y PAK HIZMET IS, así como de muchos miembros de las comisiones administrativas, el Comité tripartito subrayó la importancia del derecho a la libertad y la seguridad de la persona y a no ser arrestado ni detenido arbitrariamente, así como del derecho a un juicio justo por un tribunal independiente e imparcial, de acuerdo con las disposiciones de la Declaración Universal de Derechos Humanos. El Comité tripartito instó al Gobierno a que garantice un examen completo, independiente e imparcial de los casos de todos aquellos trabajadores que sufrieron represalias por razón de su afiliación a los sindicatos disueltos, con el fin de determinar si, independientemente de su pertenencia a dichos sindicatos, habían realizado alguna actividad ilícita que justificara su despido. El Comité tripartito también esperaba que los sindicalistas encarcelados fueran sometidos a un juicio rápido e imparcial, y pidió al Gobierno que presentara a esta comisión copias de las sentencias pertinentes. La Comisión toma nota de la siguiente información proporcionada por el Gobierno sobre el mecanismo de examen de la comisión de investigación: i) la comisión de investigación sobre el estado de emergencia inicia sus investigaciones a causa de que el miembro en cuestión pertenece o está vinculado o en contacto con organizaciones terroristas, o estructuras/entidades, o grupos que el Consejo de Seguridad Nacional considera que realizan actividades contra la seguridad nacional del Estado; ii) las investigaciones en relación con los demandantes de las confederaciones y los sindicatos que fueron disueltos por los decretos ley están en curso, y iii) como mecanismo de reparación eficaz, la comisión adopta decisiones individualizadas y motivadas tras un examen rápido y exhaustivo; el objetivo es que todos los expedientes cuyo examen esté en curso se concluyan durante el periodo de mandato de la comisión.

La Comisión lamenta profundamente que el Gobierno no haga referencia a ninguna medida adoptada para abordar las preocupaciones y recomendaciones del Comité tripartito en relación con la denegación del derecho de los miembros y dirigentes de los sindicatos disueltos a una reparación eficaz y a un juicio justo. La Comisión también lamenta profundamente que el Gobierno no proporcione información alguna sobre la situación de los dirigentes sindicales encarcelados. Teniendo en cuenta lo anterior, la Comisión insta al Gobierno a que adopte todas las medidas necesarias para aplicar las recomendaciones del Comité tripartito y garantizar que se respete debidamente el derecho de los miembros y dirigentes de los sindicatos disueltos a una reparación eficaz y a un juicio justo. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información al respecto.

Artículo 2 del Convenio.Derecho de los trabajadores, sin distinción alguna, de constituir organizaciones y de afiliarse a las mismas.Funcionarios superiores, magistrados y personal penitenciario. La Comisión recuerda que durante varios años ha solicitado al Gobierno que modifique el artículo 15 de la Ley núm. 4688, que excluye a los funcionarios superiores, los magistrados y el personal penitenciario del derecho de sindicación. La Comisión observa que, según el Gobierno, el artículo 15 fue concebido de acuerdo con la normativa legal, las decisiones judiciales y los Convenios de la OIT. A este respecto, la Comisión recuerda que siempre ha considerado que: i) prohibir a los funcionarios superiores el derecho a afiliarse a los sindicatos que representan a otros trabajadores del sector público no es necesariamente incompatible con la libertad sindical, a condición de que tengan derecho a crear sus propias organizaciones para defender sus intereses, y ii) si bien la exclusión de las fuerzas armadas y de la policía del derecho de sindicación no es contraria al Convenio, no puede decirse lo mismo en relación con el personal penitenciario.

Trabajadores interinos (docentes, personal de enfermería, parteras, etc.), funcionarios públicos que desempeñan sus funciones sin un contrato de trabajo y jubilados. La Comisión había solicitado previamente al Gobierno que proporcionara sus comentarios sobre las observaciones de la Confederación de sindicatos de la Administración Pública (MEMUR-SEN) relativas a la necesidad de garantizar la libertad sindical de estas categorías de trabajadores. A este respecto, el Gobierno indica que: i) solo los funcionarios, tal como se definen en el artículo 3 de la Ley núm. 4688 sobre sindicatos y convenios colectivos de los funcionarios públicos, pueden afiliarse a los sindicatos establecidos en el ámbito de la Ley y los trabajadores interinos no pueden estar empleados en ningún puesto directivo como se especifica en el artículo 3, y ii) los funcionarios que se han jubilado no pueden establecer ni afiliarse a sindicatos de funcionarios públicos, ya que los artículos 6 y 14 de la Ley núm. 4688 limitan estos derechos a los funcionarios en activo. Sin embargo, según el Gobierno, han establecido varias asociaciones que pueden hacer llegar al Gobierno las cuestiones que les conciernen. La Comisión recuerda a este respecto que: i) en cuanto al derecho a constituir organizaciones y a afiliarse a ellas, el Convenio no admite ninguna distinción en función de que los trabajadores estén contratados de forma permanente o temporal, o en función de su situación contractual o de la ausencia de la misma, y ii) la legislación no debe impedir que los antiguos trabajadores y los jubilados se afilien a sindicatos, si así lo desean, especialmente cuando hayan participado en la actividad representada por el sindicato.

La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para revisar la legislación con el fin de garantizar que los funcionarios superiores, los magistrados y el personal penitenciario, los trabajadores interinos, los funcionarios que trabajan sin contrato de trabajo y los jubilados puedan ejercer su derecho a constituir organizaciones y a afiliarse a ellas. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información al respecto.

Artículo 3.Derecho de las organizaciones de trabajadores a organizar sus actividades y formular sus programas.Suspensión y prohibición de las huelgas. La Comisión recuerda que el artículo 63, 1), de la Ley núm. 6356 establece que una huelga o un cierre patronal legal que se haya convocado o iniciado puede ser suspendido durante sesenta días mediante un decreto del Presidente de la República si se considera que va en detrimento de la salud pública o la seguridad nacional y, en caso de que no se llegue a un acuerdo durante el periodo de suspensión, el conflicto se someterá al arbitraje obligatorio. Durante varios años, la Comisión ha estado pidiendo al Gobierno que garantizara que el artículo 63 de la Ley núm. 6356 no se aplica de manera tal que vulnere el derecho de las organizaciones de trabajadores a organizar sus actividades sin injerencia del Gobierno. Al tiempo que observó que el Tribunal Constitucional, en una decisión de 22 de octubre de 2014, dictaminó que la prohibición de realizar huelgas y cierres patronales en los servicios bancarios y los servicios municipales de transporte en virtud del artículo 62, 1), es inconstitucional, la Comisión tomó nota de que el Decreto ley (KHK) núm. 678 faculta al Consejo de Ministros para aplazar durante sesenta días las huelgas en las empresas de transporte local y en las instituciones bancarias. A este respecto, el Gobierno indica que la decisión del Presidente de aplazar una huelga se adopta en un contexto determinado y su justificación se expone claramente en la decisión, por lo que esta autoridad se ejerce dentro de unos límites claramente establecidos. Además, según el artículo 125 de la Constitución, esta decisión está sujeta a revisión judicial como decisión administrativa. El Gobierno indica que, desde 2012, se han aplazado 14 huelgas y que en el periodo de presentación de memorias periódicas solo se aceptó una decisión de aplazamiento, que dio lugar a un acuerdo entre las partes y a la firma de un convenio colectivo. La Comisión también toma nota de la observación de la DİSK, en la que se indica que, entre 2015-2019, se aplazaron a través de un decreto del Gabinete 9 huelgas que afectaban a 235 centros de trabajo y a 169 705 trabajadores. Recordando que las huelgas solo pueden suspenderse en los servicios esenciales en el estricto sentido del término, para los funcionarios públicos que ejercen la autoridad en nombre del Estado o en caso de crisis nacional aguda, la Comisión pide una vez más al Gobierno que garantice que estos principios se tengan en cuenta en la aplicación del artículo 63 de la Ley núm. 6356 y del Decreto Ley (KHK) núm. 678.

El Consejo de Supervisión del Estado. La Comisión había solicitado al Gobierno que proporcionara información sobre cualquier investigación o auditoría de los sindicatos realizada por el Consejo, de conformidad con el Decreto núm. 5 o el artículo 108 de la Constitución, y sus resultados, incluidas las sanciones impuestas. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que el Tribunal Constitucional anuló la frase «podrá aplicar una medida o» del artículo 6, c) del Decreto presidencial núm. 5, que establecía que el Consejo de Supervisión del Estado podía aplicar una medida de separación del servicio o proponer la aplicación de esta medida a las autoridades competentes en relación con funcionarios de todos los niveles y rangos que se considerase inconveniente que siguieran ejerciendo sus funciones en términos de los requisitos del servicio público. El Gobierno explica que, a raíz de esta decisión, el Consejo de Supervisión del Estado ya no está facultado para despedir o suspender a ningún dirigente sindical, sino que solo puede proponer la aplicación de estas medidas a las autoridades competentes, que, en el caso de los sindicatos, son los propios órganos de control y las comisiones disciplinarias. La Comisión toma debida nota de que el Gobierno indica que el Consejo no ha llevado a cabo ninguna investigación o auditoría respecto de ningún sindicato.

Artículo 4.Disolución de sindicatos. La Comisión toma nota de las conclusiones del Comité tripartito mencionado anteriormente sobre la situación de los sindicatos disueltos en virtud del Decreto Ley núm. 667. El Comité tripartito señaló que estos sindicatos fueron disueltos por la rama ejecutiva del Gobierno, mientras que de conformidad con artículo 4 del Convenio, la disolución de organizaciones de trabajadores o de empleadores solo puede ser pronunciada por las autoridades judiciales, que son las únicas que pueden garantizar el derecho de defensa. El Comité tripartito también señaló que, según el Gobierno, los representantes de estos sindicatos no presentaron recursos ante la comisión de investigación que tiene el mandato de examinar sus casos, y añadió que las organizaciones disueltas tenían una capacidad limitada para presentar reclamaciones debido al encarcelamiento de sus dirigentes y miembros y a la incautación de sus fondos en virtud de los decretos ley del estado de emergencia. El Comité tripartito tomó nota de que, habida cuenta de que el plazo para la presentación de recursos para impugnar el cierre de los sindicatos ya había terminado y que era imposible someter a un procedimiento judicial normal la disolución de los sindicatos, y observó que el Gobierno no había proporcionado explicación o detalle alguno sobre acciones de los sindicatos que justifiquen su disolución aparte de lo que se indica en el Decreto ley núm. 667, a saber, que tenían alguna conexión con la FETÖ/PDY. Por consiguiente, el Comité tripartito instó al Gobierno a que adoptara las medidas necesarias para asegurar que la disolución de los sindicatos, de conformidad con el Decreto ley núm. 667, fuera examinada mediante los procedimientos judiciales normales, en los que se debería permitir a dichos sindicatos estar plenamente representados para defender sus casos. La Comisión lamenta que el Gobierno se limite a indicar a este respecto que dos confederaciones y diez sindicatos disueltos por sus conexiones con la organización terrorista FETO han presentado una solicitud a la comisión de investigación y sus casos están pendientes. Recordando que la disolución y la suspensión de sindicatos constituyen formas extremas de injerencia de las autoridades en las actividades de las organizaciones, y que el artículo 4 del Convenio prohíbe la imposición de tales medidas por parte de la autoridad administrativa, la Comisión insta al Gobierno a que adopte todas las medidas necesarias para cumplir con la recomendación del Comité tripartito y a que proporcione información detallada al respecto. La Comisión también pide al Gobierno que proporcione información sobre el resultado de los casos relativos a los sindicatos y confederaciones disueltos que están pendientes ante la comisión de investigación, así como sobre el número y el resultado de los recursos contra las decisiones negativas de la comisión de investigación.

[Se solicita al Gobierno que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2023].