Definitive Report - Report No 190, March 1979

1. 96. Le comité a jugé qu'il convenait d'examiner ensemble les allégations encore en suspens dans le cas no 884 et celles qui sont présentées dans le cas no 906. Sur ces deux affaires, le gouvernement a adressé des observations et des informations complémentaires dans deux communications du 15 et du 25 janvier 1979.
2. 97. Le Pérou a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. A. Allégations des organisations plaignantes

• Examen antérieur du cas no 884
  98. 98 Ce cas a déjà été examiné par le comité à sa session de février 1978 où il a présenté sur cette affaire un rapport intérimaire qui figure aux paragraphes 279 à 312 de son 177e rapport, approuvé par le Conseil d'administration à sa 205e session (février-mars 1978).
  99. 99 Les plaintes figurent dans différentes communications adressées de juillet à octobre 1977 par la Fédération syndicale mondiale (FSM), la Confédération mondiale du travail (CMT), le Congrès permanent d'unité syndicale des travailleurs d'Amérique latine (CPUSTAL), la centrale latino-américaine des travailleurs (CLAT), la Confédération générale des travailleurs du Pérou (CGTP), la confédération nationale des travailleurs (CNT), l'Union internationale des syndicats des travailleurs des industries alimentaires, tabacs, hôtels et branches connexes, la Fédération nationale des travailleurs des mines et de la métallurgie du Pérou, et le Syndicat des travailleurs de l'entreprise des services commerciaux et des marchés, SA "Sermer". Le gouvernement a adressé ses observations dans une communication du 15 novembre 1977.
  100. 100 A sa session de février 1978, après avoir examiné les allégations et la réponse du gouvernement, le comité a noté que le cas concernait essentiellement la grève générale organisée le 19 juillet 1977 par la Confédération générale des travailleurs du Pérou (CGTP), la Confédération nationale des travailleurs (CNT) et diverses autres organisations syndicales péruviennes. Le mouvement avait entraîné la mort de certains travailleurs lors de heurts avec les forces de l'ordre, l'arrestation de dirigeants et militants syndicaux, le licenciement de nombreux travailleurs opéré dans le cadre d'une réglementation spéciale adoptée par le gouvernement et l'occupation de locaux syndicaux.
  101. 101 Le comité a observé que la grève s'était déroulée alors que le pays se trouvait en "état d'urgence", période pendant laquelle les arrêts collectifs de travail avaient été interdits. Le gouvernement avait justifié cette interdiction générale de la grève par la nécessité de remédier à la crise économique qui frappait le pays. Le comité a estimé à ce sujet que du fait que l'interdiction générale des grèves constitue une restriction importante à l'un des moyens essentiels dont disposent les travailleurs et leurs organisations pour promouvoir et défendre leurs intérêts professionnels, cette interdiction n'était justifiée que dans une situation de crise nationale aiguë et pour une durée limitée. Le comité a relevé que l'état d'urgence avait été instauré en 1976 alors que la grève nationale avait été déclenchée un an plus tard, en juillet 1977, et seulement pour une durée de 24 heures. D'ailleurs, l'état d'urgence et l'interdiction de la grève qui en résultait furent levés peu de temps après, le 29 août 1977.
  102. 102 Le comité a observé également que les objectifs de la grève étaient définis de manière différente par le gouvernement et les plaignants. Pour le gouvernement, les intentions poursuivies en - organisant ce mouvement étaient clairement politiques. 21 n'a toutefois apporté aucune précision sur les éléments qui permettaient de qualifier la grève de politique. En revanche, les plaignants avaient insisté sur le caractère professionnel et syndical du mouvement. Le comité a noté à cet égard que les appels à la grève signés par les centrales organisatrices protestaient contre la politique économique suivie par le gouvernement et la hausse des prix et revendiquaient des augmentations de salaire. Par ailleurs, le gouvernement lui-même avait reconnu qu'il avait dû prendre des mesures d'austérité dans le cadre de sa politique économique. Le comité a signalé que dans un cas analogue concernant une grève générale de 24 heures destinée à faire aboutir des revendications dont certaines étaient manifestement d'ordre professionnel, il avait rappelé que l'interdiction des grèves visant à exercer une pression sur le gouvernement, lorsqu'elles sont dépourvues de caractère professionnel, ne porte pas atteinte à la liberté syndicale et que les grèves purement politiques ne tombent pas dans le champ d'application des principes de la liberté syndicale. Cependant, le comité avait estimé que les travailleurs et leurs organisations doivent pouvoir manifester le cas échéant leur sentiment sur des questions économiques et sociales touchant à leurs intérêts si une telle action se limite à l'expression d'une protestation. Le comité a ajouté cependant qu'il importe que des mouvements de ce type n'entraînent pas des actes de violence.
  103. 103 Au sujet de la mort de travailleurs survenue lors de heurts avec les forces de l'ordre, selon le gouvernement la responsabilité en incombait à des agitateurs. Le comité a rappelé à plusieurs reprises que, dans des cas où la police était intervenue pour disperser les participants à des réunions publiques ou à des manifestations et où il y avait eu des pertes de vies humaines, le comité avait attaché une grande importance à la nécessité de procéder immédiatement à une enquête impartiale sur les faits et de mener à bien une procédure régulière pour déterminer les motifs de l'action menée par les forces de police et établir les responsabilités.
  104. 104 Au sujet des arrestations de militants et dirigeants syndicaux, selon le gouvernement, ces mesures n'avaient pas pour origine l'activité syndicale ou professionnelle des intéressés, mais avaient été prises en raison d'atteinte à l'ordre public ou à la sécurité des personnes et des biens. Dans sa réponse du 14 novembre 1977, le gouvernement avait signalé qu'aucun dirigeant syndical n'était détenu pour ses activités syndicales. Cependant, le comité a relevé que, selon certaines organisations plaignantes, les syndicalistes arrêtés étaient en attente de jugement, bien que des libérations fussent intervenues, parmi lesquelles celles des secrétaires généraux de la CGTP et de la CNT. Dans ces conditions, tout en notant avec intérêt que des syndicalistes avaient été libérés, le comité a souhaité que le gouvernement indique si certains des syndicalistes arrêtés lors de la grève du 19 juillet 1977 étaient toujours détenus et si les intéressés seraient soumis à une instance judiciaire. Il a tenu à souligner qu'en tout état de cause, des arrestations massives de grévistes comportent de graves risques d'abus et de sérieux dangers pour la liberté syndicale.
  105. 105 Selon la Fédération nationale des travailleurs des mines et de la métallurgie, certains dirigeants syndicaux auraient été détenus, poursuivis ou déportés sans qu'elle ait précisé si ces mesures étaient liées à la grève du 19 juillet 1977. Le gouvernement n'ayant pas répondu sur ce point, le comité l'a prié de lui transmettre ses observations à ce sujet.
  106. 106 A propos de la mesure d'expulsion qui, selon la CMT et la CLAT, aurait été prise contre Luis Hernandez, secrétaire général du Conseil syndical des travailleurs andins, le gouvernement a indiqué de façon générale que l'intéressé se livrait à des activités subversives. Comme on le verra plus loin, l'une des organisations plaignantes a fourni des précisions à ce sujet dans le cas no 906.
  107. 107 A propos des licenciements effectués à la suite de la grève du 19 juillet 1977, le comité a observé qu'ils avaient été décidés en vertu d'une réglementation d'exception qui permettait aux entreprises de résilier le contrat de travail des instigateurs et responsables du mouvement. Une enquête fut menée par le ministère du Travail en vue de vérifier si la réglementation avait été respectée. Il est apparu qu'un très grand nombre de travailleurs avaient ainsi perdu leur emploi. Dans ces conditions, le comité a estimé que la question se posait de savoir si les licenciements avaient été opérés uniquement contre les responsables et instigateurs de la grève ou si de nombreux travailleurs n'avaient pas été licenciés pour leur simple participation à la grève. Selon certaines informations, il semblerait que le gouvernement avait relevé un nombre important de cas de licenciements injustifiés.
  108. 108 Le comité a rappelé que dans d'autres cas de licenciements massifs survenus à la suite d'une grève, il avait estimé que de telles mesures comportent de graves risques d'abus et de sérieux dangers pour la liberté syndicale. Il avait considéré aussi, à ces occasions, que le développement des relations professionnelles pouvait être compromis par une attitude inflexible dans l'application aux travailleurs de sanctions trop sévères pour fait de grève.
  109. 109 Au sujet de l'occupation des locaux syndicaux par une force publique, le gouvernement avait indiqué que ces mesures furent prises à titre préventif et de manière temporaire. Sur ce point, le comité a rappelé que dans sa résolution concernant les droits syndicaux et leurs relations avec les libertés civiles adoptée à sa 54e session (1970), la Conférence internationale du Travail avait considéré que le droit à la protection des biens syndicaux constituait l'une des libertés civiles essentielles à l'exercice normal des droits syndicaux.
  110. 110 Le comité a signalé, d'autre part, que l'une des plaintes se référait à divers décrets promulgués depuis 1975 en vue de réglementer la négociation collective. Ces décrets avaient principalement pour but de fixer des maximums salariaux, de limiter les revendications aux seules augmentations de salaires, à l'exclusion de celles relatives aux conditions de travail et, enfin, de prolonger la validité des conventions collectives en vigueur. Par la suite, le décret-loi no 21899 du 2 août 1977 avait supprimé l'établissement d'un maximum d'augmentations des rémunérations. En vertu de ce décret-loi, les conventions collectives, les résolutions administratives de travail et les sentences arbitrales pouvaient fixer, comme unique point, une augmentation générale des rémunérations conforme à l'évaluation économique et financière de l'entreprise.
  111. 111 Le comité a indiqué qu'il était pleinement conscient que, dans certaines conditions, les gouvernements peuvent estimer que la situation économique de leur pays appelle à un certain moment des mesures de stabilisation dans le cadre desquelles il ne serait pas possible que les taux de salaire soient librement fixés par voie de négociation collective. Toutefois, le comité a estimé que de telles restrictions devaient constituer des mesures d'exception. Il a estimé également que les organisations syndicales devaient avoir la possibilité de négocier les conditions d'emploi. Dans ces conditions, il a jugé qu'un objectif majeur du gouvernement devait être de rétablir la liberté de négociation collective. Il a attiré l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations sur cet aspect du cas.
  112. 112 La Fédération nationale des travailleurs des mines et de la métallurgie a présenté des allégations relatives au refus de reconnaissance d'organisations syndicales de fonctionnaires ainsi qu'à l'absence de reconnaissance de la représentativité d'autres organisations (Fédération nationale des travailleurs des mines et de la métallurgie, Fédération des pêcheurs du Pérou). En ce qui concerne la situation des organisations de fonctionnaires et de la Fédération des pêcheurs, il s'est référé aux conclusions auxquelles il était parvenu lorsqu'il avait examiné d'autres cas relatifs au Pérou et a rappelé, en particulier, qu'il avait invité le gouvernement à adopter des mesures visant à reconnaître le libre exercice du droit syndical à tous les travailleurs du secteur public.
  113. 113 Dans ces conditions, à sa 205e session (février-mars 1978), le Conseil d'administration a pris les décisions suivantes qu'avait recommandées le comité au paragraphe 312 de son 177e rapport:
       • a) attirer l'attention du gouvernement sur les principes et considérations exposés précédemment en relation avec la grève générale du 19 juillet 1977, et notamment sur le principe selon lequel les travailleurs et leurs organisations doivent pouvoir manifester, le cas échéant, leur sentiment sur des questions économiques et sociales touchant à leurs intérêts, à condition qu'une telle action se limite à l'expression d'une protestation et n'entraîne pas des actes de violence;
       • b) noter avec intérêt que certains syndicalistes ont été libérés, en particulier les secrétaires généraux de la CGTP et de la CNT;
       • c) prier le gouvernement d'indiquer si une enquête a été effectuée au sujet de la mort de travailleurs lors de heurts avec la police et, dans l'affirmative, d'en communiquer les résultats; d'indiquer si certains syndicalistes arrêtés lors de la grève du 19 juillet 1977 sont toujours détenus et si les intéressés seront soumis à une instance judiciaire; de communiquer ses observations au sujet des mesures d'arrestation, de recherches et de déportation prises à l'encontre de dirigeants syndicaux;
       • d) signaler au gouvernement qu'il serait souhaitable qu'il prenne des mesures pour réexaminer la situation de tous les travailleurs licenciés en vue de leur réintégration;
       • e) attirer l'attention du gouvernement sur les principes et considérations exposés ci-dessus concernant la négociation collective, en lui signalant qu'un objectif majeur devrait être de rétablir la liberté de négociation collective et d'attirer l'attention de la commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations sur cet aspect du cas;
       • f) prier le gouvernement de communiquer ses observations au sujet des allégations concernant l'absence de reconnaissance de la représentativité de la Fédération nationale des travailleurs des mines et de la métallurgie.
  114. A ses sessions de mai et de novembre 1978, le comité, n'ayant pas reçu les informations complémentaires demandées au gouvernement, a ajourné l'examen du cas.
• Informations complémentaires communiquées par le gouvernement
  114. 114 Dans sa communication du 15 janvier 1979, le gouvernement déclare qu'actuellement aucun dirigeant syndical n'est détenu, poursuivi ou déporté en raison d'activités liées à la grève du 19 juillet 1977 ou à aucun autre arrêt de travail, grève ou manifestation quelconque de caractère syndical. Il ajoute qu'il n'a pas pour politique de punir ces activités et indique que l'intervention de la force publique, quand elle a eu lieu, a eu pour but de mettre un frein aux excès des agitateurs politiques qui menaçaient la sécurité des personnes et des biens, attaquant à coups de pierre et incendiant des unités de transport public, des locaux commerciaux, des bibliothèques et centres communaux, bloquant les rues avec des débris de verre, des clous et des troncs d'arbre pour empêcher que la population puisse se rendre normalement à son lieu de travail et allant jusqu'à agresser physiquement tous ceux qui n'acceptaient pas de participer à leurs actions.
  115. 115 Le gouvernement signale que devant ces faits il a adopté certaines mesures pour y mettre fin étant donné qu'ils troublaient l'ordre social en un moment de grave crise nationale. Il déclare également que, néanmoins, n'ayant aucune vocation pour la répression de quelque nature qu'elle soit, il a promulgué le décret-loi no 22241 du 18 juillet 1978 par lequel une remise de peine a été accordée à toutes les personnes poursuivies en relation avec ces faits. Le gouvernement communique le texte de ce décret-loi dont l'article 1 accorde amnistie et remise générale de peine à tous les citoyens et militaires condamnés ou poursuivis par les tribunaux ordinaires ou militaires pour actes politiques ou sociaux, avec réintégration dans tous les droits qu'ils auraient perdus. L'article 2 ordonne aux autorités de remettre immédiatement en liberté les intéressés et l'article 3 charge les ministères des Relations extérieures et de l'Intérieur de prendre les dispositions nécessaires pour que les personnes qui auraient été exilées pour motifs politiques ou sociaux puissent revenir au pays. Le gouvernement communique en outre le texte de divers décrets relatifs à des ajustements de salaires et autres questions connexes.
  116. 116 Dans sa communication du 25 janvier 1979, le gouvernement fait savoir que la Fédération des travailleurs des mines et de la métallurgie du Pérou a été enregistrée auprès du ministère du Travail par une résolution datée du 5 juin 1972, précisant qu'elle compte 16 syndicats affiliés. La fédération, ajoute-t-il, jouit actuellement de tous les droits syndicaux et du droit de grève qui sont reconnus aux organisations analogues par la législation interne du Pérou.
• Cas no 906
  120. 120 La plainte présentée dans ce cas figure dans une communication de la Centrale latino-américaine de travailleurs (CLAT), en date du 15 mai 1978, qui contient des allégations précises concernant l'expulsion du Pérou par les autorités du dirigeant de nationalité vénézuélienne Luis Hernández (voir le paragraphe 106 ci-dessus). La plainte a été transmise au gouvernement qui a adressé ses observations à ce sujet dans sa communication du 15 janvier 1979.
  121. 121 La CLAT communique le texte de la décision du ministre de l'Intérieur du 21 mars 1978 ordonnant l'expulsion de M. Hernández "pour entrée clandestine, séjour illégal dans le pays et activités portant atteinte à la sécurité nationale". La CLAT affirme que ces accusations sont totalement fausses puisque l'intéressé est entré dans le pays par l'aéroport international de Lima le 12 décembre 1977, porteur d'un visa valable pour un séjour de 90 jours accordé par le Consulat général du Pérou au Venezuela. La CLAT fournit photocopie de la page du passeport où figure le visa et ajoute que M. Hernández a été expulsé le 24 janvier 1978, c'est-à-dire 47 jours avant l'expiration de son autorisation de séjour. La CLAT affirme que, contrairement à ce qu'indique la décision du ministre, M. Hernández s'est uniquement occupé de procéder aux formalités nécessaires pour l'inscription officielle de l'Institut andin d'études sociales (sur recommandation faite par le ministre de l'intérieur du Pérou à une commission de la CLAT et de la Confédération mondiale du travail (CMT) qui avait visité le pays), d'assumer ses fonctions de secrétaire général du conseil syndical des travailleurs andins dont les bureaux sont à Lima, de veiller à la coordination des activités de cet organisme avec celles des autorités de l'Accord de Carthagène et de la Convention "Simón Rodriguez" (convention du travail qui lie les pays andins) et d'assister aux réunions du Comité consultatif économique et social à titre de représentant des pays andins. La CLAT conclut en demandant au gouvernement de révoquer la mesure d'expulsion qu'il a ordonnée.
  122. 122 Dans sa réponse à ces allégations, le gouvernement indique que l'expulsion de M. Hernández a été motivée par des activités extra-syndicales et l'agitation politique à laquelle il s'était livré à l'intérieur du pays. Il ajoute que, comme indiqué dans la plainte, il a autorisé son entrée dans le pays pour lui permettre de remplir ses fonctions de secrétaire général du Conseil syndical des travailleurs andins, montrant ainsi l'appui que le gouvernement accorde à l'activité syndicale. Selon le gouvernement, il est pour le moins curieux d'affirmer qu'il aurait d'abord recommandé et autorisé une démarche de type syndical pour immédiatement la réprimer et empêcher qu'elle ne se réalise.
  123. 123 Le gouvernement déclare qu'en réalité les choses se sont passées très différemment il indique que, comme chacun sait, le Pérou a traversé ces dernières années une crise économique et financière aiguë, qui s'est répercutée inévitablement sur le niveau de revenu des travailleurs. Par conséquent, le gouvernement a mis en pratique une politique de réglementation des rémunérations et accordé des indemnités de vie chère. Profitant de cette situation, déclare le gouvernement, des groupes minoritaires d'agitateurs politiques ont cherché à faire en sorte de freiner la production, suscitant des arrêts de travail, des grèves et des actes de sabotage dans l'intention d'ébranler le gouvernement. Il signale que M. Hernández a été expulsé du Pérou pour avoir été surpris, à l'intérieur du pays (Cuzco);, en train de se livrer à des activités d'agitateur politique, organisant des meetings de protestation et tentant de provoquer la paralysie des lieux de travail, ce qui était très éloigné de la mission dont il était chargé et ne correspondait en aucune manière à son statut d'étranger auquel ce genre d'activité est strictement interdit. Enfin, le gouvernement signale que l'erreur involontaire commise par les autorités en mentionnant dans la décision d'expulsion que M. Hernández était entré dans le pays clandestinement est due au fait que, peut-être par crainte que son passeport lui soit retiré, il ne l'avait pas présenté, déclarant qu'il n'en possédait pas. Plus tard, le ministère des Relations extérieures a pu vérifier que cette affirmation était fausse.
  124. 124 Le comité note qu'il n'y a pas de contradiction entre ce qu'affirment l'organisation plaignante et le gouvernement en ce qui concerne les raisons pour lesquelles M. Hernández avait été autorisé à entrer dans le pays. Les tâches signalées, de caractère clairement syndical, s'inscrivent dans le cadre des activités qu'implique la participation des organisations syndicales à des organismes régionaux ayant leur siège au Pérou et avaient pour objet, en outre, de procéder à l'inscription officielle d'un institut d'études sociales, lui aussi de caractère régional, apparemment pour qu'il puisse fonctionner au Pérou. Le gouvernement déclare qu'il considère de telles activités comme légitimes et conformes à sa propre politique.

B. B. Conclusions du comité

• Cas no 884
• Conclusions du comité
  117. 117 Le comité a déjà formulé des conclusions définitives, à l'occasion de l'examen antérieur du cas, sur diverses questions de fond soulevées dans les allégations. Il lui parait utile, toutefois, que le gouvernement le tienne informé des mesures qui ont été adoptées pour réexaminer la réintégration des travailleurs licenciés à la suite de la grève du 19 juillet 1977 et pour rétablir la liberté de négociation collective.
  118. 118 Compte tenu de la réponse du gouvernement aux demandes d'informations complémentaires qui lui ont été adressées, le comité note avec intérêt qu'aucun dirigeant syndical n'est actuellement détenu, poursuivi ou déporté pour des motifs liés à la grève générale du 19 juillet 1977, ni en relation avec d'autres activités syndicales. Le comité note de même la mesure d'amnistie et de remise de peine générale prise par le gouvernement qui s'applique à toutes les personnes civiles ou militaires poursuivies ou condamnées à la suite de tels incidents ou pour d'autres analogues de caractère politique ou social. Etant donné le caractère très général de cette mesure, elle lui parait couvrir toute personne qui aurait été impliquée dans des actes illicites commis à l'occasion des événements mentionnés, mettant ainsi un terme à toutes les poursuites judiciaires correspondantes. Dans ces conditions, et tout en déplorant le fait que ces événements aient entraîné la mort de travailleurs, le comité estime qu'il serait sans objet de poursuivre l'examen de ces allégations.
  119. 119 Enfin, le comité note la déclaration du gouvernement selon laquelle il apparaît que la Fédération des travailleurs des mines et de la métallurgie du Pérou est reconnue par le gouvernement et jouit des mêmes droits que les autres organisations.
• Cas no 906
  125. 125 Lorsqu'il a examiné les mesures prises contre des dirigeants d'organisations syndicales internationales, le comité a signalé, dans le passé, et notamment dans un autre cas relatif au Pérou, que la solidarité syndicale internationale constitue un des objectifs fondamentaux de tout mouvement syndical et qu'un des corollaires du droit d'affiliation aux organisations syndicales internationales est le droit des organisations nationales de bénéficier de l'ensemble des avantages qui peuvent découler de leur affiliation. Toutefois, il a ajouté que l'octroi de tels avantages ne doit pas aller à l'encontre de la légalité, étant entendu que la loi elle-même ne devrait pas être de nature à enlever toute signification à cette affiliation. Le comité a fait observer, à la même occasion, que tout gouvernement possède le droit de prendre les mesures nécessaires au maintien de l'ordre public. Dans le cas présent, le comité estime que, compte tenu de ses fonctions de représentant syndical devant les organismes régionaux de coopération, les contacts que M. Hernández entretenait avec les organisations syndicales nationales devraient être considérés également comme des activités syndicales légitimes, à condition qu'ils soient effectués dans le respect des principes qui viennent d'être cités. A cet égard, le comité note la contradiction qui existe entre les déclarations de l'organisation plaignante, selon laquelle M. Hernández se serait uniquement occupé, au Pérou, de tâches liées aux organes régionaux et les déclarations du gouvernement selon lesquelles, en un moment de tension sociale, l'intéressé se serait livré, une fois dans le pays, à des actes d'agitation politique et aurait aidé à l'organisation de grèves, activités incompatibles avec la qualité de visiteur étranger. Dans ces conditions, le comité tient à signaler, d'une façon générale, qu'il importe, dans l'intérêt même des bonnes relations entre les autorités et les organisations syndicales internationales, que les représentants de ces organisations jouissent d'une possibilité adéquate de se justifier lorsqu'ils sont accusés d'avoir franchi les limites de la légalité dans l'exercice de leurs fonctions syndicales. Dans le cas présent, toutefois, selon les déclarations du gouvernement, au moment de procéder à l'expulsion, les autorités qui sont intervenues dans cette affaire ont été induites en erreur quant à la légalité de la présence de l'intéressé dans le pays, celui-ci n'ayant pas présenté son passeport.
  126. 126 Compte tenu des informations communiquées par les plaignants et par le gouvernement, le comité estime qu'il serait utile d'attirer l'attention des deux parties sur les principes et les considérations figurant au paragraphe précédent. Sous cette réserve, il estime que ces allégations ne demandent pas un examen plus approfondi.