Definitive Report - Report No 305, November 1996

1. 148. La queja objeto del presente caso figura en una comunicación conjunta de la Asociación de Empleados Profesionales del Senara (ASES) y del Movimiento de Trabajadores Costarricenses (MTC), de fecha 8 de enero de 1996. Posteriormente, la ASES envió informaciones complementarias por comunicación de 24 de enero de 1996. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de 25 de julio y 17 de octubre de 1996.
2. 149. Costa Rica ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 150. En sus comunicaciones de 8 y 24 de enero de 1996, la Asociación de Empleados Profesionales del Senara (ASES) y el Movimiento de Trabajadores Costarricenses (MTC) alegan que el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) ha despedido a 17 trabajadores, entre los que figuran los Sres. Miguel Céspedes Araya, secretario general de la Asociación, Greivin Madrigal Chavarría, secretario de actas y de correspondencia, y recientemente a Ana Nájera Herrera, ex secretaria general y militante activa.
2. 151. Los querellantes añaden que el Ministerio de Trabajo y las partes interesadas convinieron en la instalación de una comisión tripartita que estudiara y determinara la procedencia o no de los 17 primeros despidos y el reintegro de los trabajadores que tuvieran derecho a ello. Los querellantes indican que en octubre de 1995, aunque dicha comisión estimó improcedente el despido de los dirigentes sindicales Sres. Céspedes y Madrigal, el Gobierno no dio curso a este pronunciamiento.

B. Respuesta del Gobierno

1. 152. En su comunicación de 25 de junio de 1996, el Gobierno declara que de conformidad con la legislación nacional y los Convenios de la OIT núms. 87, 98 y 135, ratificados por Costa Rica, están prohibidas las acciones u omisiones que tiendan a evitar, limitar, constreñir o impedir de cualquier forma el libre ejercicio de los derechos colectivos de los trabajadores, sus sindicatos o las coaliciones de trabajadores. La Dirección Nacional de Inspección de Trabajo, es el órgano técnico de ejecución del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social con delegación legal para investigar por los medios que estime conveniente, los hechos violatorios sobre la comisión de prácticas laborales desleales de que tenga conocimiento. Resulta importante informar que la Asociación de Empleados Profesionales de Senara no ha presentado ante la dirección de cita, denuncia alguna por presunta persecución sindical o prácticas laborales desleales en su perjuicio. El Gobierno lamenta que dicha organización recurra ante la OIT sin haber agotado de previo los mecanismos de investigación y resolución que garantiza el ordenamiento jurídico nacional, ante casos como los denunciados. Esto demuestra por parte de las organizaciones recurrentes, una evidente temeridad y un desconocimiento del estado de derecho imperante en Costa Rica.
2. 153. En relación con los supuestos despidos realizados por el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA), incluidos dos dirigentes sindicales, el Gobierno de Costa Rica informa que el Ministerio de Trabajo, por intermedio de la Dirección General de Asuntos Laborales, convocó en reiteradas ocasiones, a los representantes de SENARA y de los trabajadores de esa institución, con el fin de conocer los despidos de varios trabajadores de ese centro de trabajo. Después de varias iniciativas ministeriales y reuniones, el 21 de agosto de 1995, reunidos en el despacho del señor Ministro de Agricultura y Ganadería, representantes de ese Ministerio, del SENARA, de ASES-CMTC y del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, convinieron en conformar una comisión que conociera y resolviera sobre la terminación de contratos de un grupo de trabajadores. El 13 de octubre de 1995, el Departamento de Relaciones de Trabajo, rinde su dictamen en relación con la denuncia planteada por ASES, en la cual alegan supuestas violaciones a la legislación laboral y despidos arbitrarios por parte de la entidad patronal. Resulta importante recordar en este apartado que de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente, las intervenciones del Departamento de Relaciones de Trabajo son con el fin de prevenir el desarrollo de los conflictos que se presenten entre patronos y trabajadores o lograr la conciliación extrajudicial, si ya se hubieren suscitado, a requerimiento de cualquiera de las partes interesadas. Dentro de este último marco de acción se enmarca la intervención de la dependencia de cita. Para tal efecto, se citó a comparecencias a las partes, para oírlas y proponerles medios de solución, de acuerdo con las leyes de trabajo. No obstante, las propuestas emanadas de dichas dependencias, carecen del carácter vinculante que la ley expresamente le ha otorgado a otro tipo de pronunciamientos, por ejemplo los emitidos por la Procuraduría General de la República.
3. 154. Por esta razón, resulta importante transcribir la respuesta a la audiencia concedida por el Ministro de Trabajo a la institución recurrida (SENARA), con ocasión de la denuncia antes citada y en aras de no perjudicar el derecho de audiencia y legítima defensa:
4. "1. SENARA es una entidad respetuosa del libre ejercicio de los derechos sindicales, y no registra en su historial ningún tipo de proceso en que se haya cuestionado asuntos similares ni se haya impuesto sanción alguna por hechos de esta naturaleza.
5. 2. Para atender necesidades temporales de SENARA, específicamente generadas por la ejecución de la II etapa del proyecto de riego Arenal-Tempisque, fue necesario reforzar el personal permanente con contratación temporal de una serie de funcionarios en diversas especialidades. Conforme las necesidades de la obra fueron terminando, así han venido concluyendo los contratos de dicho personal temporal.
6. 3. Los ex funcionarios Miguel Céspedes Araya, Greivin Madrigal Chavarría y Parménides Furcal Beriguete, nunca estuvieron nombrados en propiedad en SENARA. Formaron parte del grupo de empleados contratados temporalmente, mediante la partida de Servicios Especiales. Su relación laboral concluyó en virtud de que sus contratos temporales llegaron a su término, tal y como se indica en la certificación emitida por el Departamento de Recursos Humanos de esta institución y demás documentación adjunta.
7. 4. El hecho que dentro del grupo de trabajadores temporales existieran servidores que llegaron a ser sindicalistas, no tuvo injerencia ni relación alguna en la finalización de sus contratos, y la afirmación que hace el sector sindical en el sentido de que la causa tácita del despido fue el ejercicio de actividad sindical, pretendiendo con ello lograr un provecho indebido, carece de todo fundamento real. A la fecha de conclusión de los contratos de trabajo, no existía ningún conflicto de carácter sindical que razonablemente SENARA pudiera o pretendiera resolver con el despido ilegítimo de dirigentes sindicales, y en tales circunstancias esa medida resultaría tan absurda como administrar una medicina cuando no existe enfermedad.
8. 5. La carga de la prueba en este caso, corresponde a quien afirme que la causa tácita de la terminación de dichos contratos laborales fue el ejercicio de derechos y actividad sindical de los ex funcionarios.
9. 6. En agosto de 1995 se integró una comisión coordinada por ese Ministerio, que analizó la terminación de los contratos laborales de los quejosos. Sobre la labor de esta comisión destacó lo siguiente:
   • a) la intención al integrar la comisión era precisamente que se revisara lo actuado a la luz de la verdad real de los hechos y analizara si habían existido violaciones a derechos laborales;
   • b) en el seno de la comisión, el sector sindical solicitó que la labor se concretara específicamente al tema de la reinstalación de seis ex funcionarios. La parte patronal estuvo de acuerdo en dialogar sobre ese tema advirtiendo expresamente:
     • - que por tratarse de funcionarios cuyas plazas eran temporales, la reinstalación implica la creación de plazas permanentes, lo cual no es competencia de la comisión sino de la Autoridad Presupuestaria;
     • - que además de lo anterior, debe realizarse un análisis técnico de cada caso, para determinar si realmente, en atención a las necesidades de la institución, se justifica la creación de esas plazas;
     • - que resulta necesario que la disposición que se llegue a tomar, tenga sustento financiero y no lesione normas vigentes que regulen esa materia;
       • todo lo anterior se advirtió por escrito con anterioridad a la resolución final y así consta en el expediente respectivo;
     • c) por solicitud del sector sindical la comisión no entró a discutir ni evacuar pruebas sobre aspectos jurídicos ni financieros. El análisis se limitó al aspecto técnico;
   • d) la posición de SENARA y del sector sindical, como razonablemente era de esperar, resultaron antagónicas, y se esperaba que el criterio del Ministerio de Trabajo solucionaría el conflicto;
   • e) nos sorprendió el hecho de que el criterio que finalmente expuso el Ministerio de Trabajo se refiriera al tema de la libertad sindical, el cual si bien había sido mencionado vagamente por los sindicatos, lo cierto es que no fue analizado en el seno de la comisión ni se evacuó prueba alguna en relación con él. También nos llamó la atención el hecho de que no se limitara a exponer su criterio, sino que dispusiera unilateralmente medidas de ejecución de lo resuelto que escapaban a la competencia y facultades conferidas a la comisión, como lo es la reinstalación de dos funcionarios, y tal incompetencia tornaba dicha resolución en ineficaz y lesiva de nuestro ordenamiento jurídico;
   • f) SENARA solicitó posteriormente el criterio de la Autoridad Presupuestaria, la cual consideró, al igual que SENARA, que en la terminación de los contratos laborales no medió causa alguna relacionada con la libertad sindical de los citados ex funcionarios, y que efectivamente la reinstalación aludida no se ajustaba a nuestra legislación vigente."
10. 155. El Gobierno añade que la intervención del Departamento de Relaciones de Trabajo es como "amigable componedor", salvo que las partes en conflicto hayan acordado otorgarle a la resolución final, el carácter vinculante, situación que no sucedió en el caso de marras. Antes bien, las organizaciones querellantes no han agotado en el caso que nos ocupa, tal y como se informó al inicio, la instancia de la Dirección Nacional e Inspección General de Trabajo. Dicha dependencia tiene facultad legal para que una vez constatada la existencia de prácticas laborales desleales, entable una demanda judicial con el propósito de salvaguardar los derechos protegidos por la ley y solicitar imponer las sanciones previstas en la legislación laboral vigente, sin perjuicio de cualquier otra medida judicial que pueda ordenarse.
11. 156. En cuanto al criterio emitido por la Autoridad Presupuestaria, oficio de fecha 3 de enero de 1996, se confirma lo expuesto por SENARA en cuanto a que los trabajadores Miguel Céspedes Araya y Greivin Madrigal Chavarría, no eran empleados permanentes, sino transitorios, que conocían perfectamente las condiciones bajo las cuales prestaban sus servicios y que estaban sujetos a un determinado plazo. Se confirma que la terminación de la relación de servicios con los citados ex funcionarios obedece al vencimiento del período para el cual fueron nombrados y no a criterios arbitrarios de SENARA, violatorios de la libertad sindical.
12. 157. Por las razones anteriores, el Gobierno considera que los querellantes, en este caso, desconocen en forma evidente y manifiesta las instancias de solución de conflictos nacionales, tanto administrativas como jurisdiccionales contempladas en nuestro ordenamiento jurídico vigente. En este sentido, resulta a todas luces improcedente condenar al Gobierno por la supuesta comisión de hechos que al día de hoy no los han conocido las instancias administrativas y jurisdiccionales competentes. Por otra parte ha quedado demostrado en forma diáfana que la actuación del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social se ha realizado conforme a derecho, emitiendo y ejecutando los actos pertinentes, con el fin de salvaguardar los derechos de los trabajadores. El Gobierno estima que debe desestimarse la queja.
13. 158. En su comunicación de 17 de octubre de 1996, el Gobierno declara que la Sra. Nájera Herrera, ex secretaria general de ASES, no ha presentado denuncia ante las autoridades del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y lamenta que ASES no haya agotado los recursos internos antes de presentar la queja. El Gobierno acompaña copia de la respuesta de la gerencia de SENARA sobre dicho despido, de la que se desprende que la Sra. Nájera Herrera tenía la modalidad de contrato por obra determinada y su contratación se hizo conforme a las necesidades de la obra; su relación laboral terminó por cumplimiento íntegro de su objeto, sin que mediaran razones de índole sindical. La Sra. Nájera Herrera recibió sus prestaciones de ley y nunca planteó reclamo administrativo alguno.

C. Conclusiones del Comité

1. 159. El Comité observa que en la presente queja las organizaciones querellantes han alegado: 1) la conclusión de la relación laboral de 17 trabajadores de SENARA entre los que figuran los dirigentes sindicales Sres. Céspedes Araya y Madrigal Chavarría, y 2) el ulterior despido de la militante sindical y ex secretaria general de ASES, Sra. Ana Nájera Herrera.
2. 160. El Comité toma nota de que según la documentación enviada por el Gobierno, la cuestión de los 17 despidos fue sometida a una comisión tripartita que decidió concentrarse en los casos de seis personas y que confirmó los despidos de cuatro de ellas (votos del Ministerio de Trabajo y de SENARA - Ministerio de Agricultura), y resolvió dejar sin efecto los despidos de los Sres. Céspedes Araya y Madrigal Chavarría. La representante del Ministerio de Trabajo había estimado también que en ambos casos había habido violaciones de la libertad sindical.
3. 161. El Comité observa, sin embargo, que la decisión de la comisión tripartita no coincide con el de la de las autoridades presupuestarias según las cuales los Sres. Céspedes Araya y Madrigal Chavarría eran trabajadores transitorios y su terminación de la relación de servicios obedece al vencimiento del período para el que fueron nombrados y no a criterios violatorios de la libertad sindical. La institución SENARA justifica la conclusión de los contratos temporales de los dos dirigentes en el hecho de haber llegado a su término y en la progresiva terminación de las obras emprendidas. SENARA niega una motivación antisindical e indica que en el momento de los hechos no existía ningún conflicto de carácter sindical. Por último, el Gobierno parece negar que las conclusiones de la comisión tripartita tuvieran carácter vinculante y pone de relieve que los interesados no hicieron uso de las instancias administrativas y judiciales previstas en la legislación.
4. 162. Teniendo en cuenta todos los elementos disponibles y en particular el resultado de los trabajos de la comisión tripartita y el considerable retraso que se produciría si se siguiesen las instancias administrativas y judiciales de recurso, el Comité pide al Gobierno que tome medidas para favorecer el reintegro de los dirigentes sindicales, Sres. Céspedes Araya y Madrigal Chavarría, en sus puestos de trabajo.
5. 163. Por último, en cuanto al alegato relativo al despido de la militante sindical y ex secretaria general de ASES, Sra. Ana Nájera Herrera, el Comité toma nota de que la relación laboral de la Sra. Nájera Herrera tenía el carácter de contrato por obra determinada y que dicha relación terminó cuando se cumplió dicha obra. El Comité toma nota de que el Gobierno niega que haya habido razones antisindicales y de que afirma que la interesada no presentó ninguna denuncia ante las autoridades y que recibió las prestaciones legales.