Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 313, March 1999

244. Par une communication en date du 11 août 1998, le Bütün Belediye Memurlari Birli i Sendikasi -- Syndicat général des fonctionnaires municipaux -- (BEM-BIR-SEN) a présenté une plainte en violation de la liberté syndicale contre le gouvernement de la Turquie. Il a soumis de nouvelles allégations dans une communication datée du 25 septembre 1998.

1. 244. Par une communication en date du 11 août 1998, le Bütün Belediye Memurlari Birli i Sendikasi -- Syndicat général des fonctionnaires municipaux -- (BEM-BIR-SEN) a présenté une plainte en violation de la liberté syndicale contre le gouvernement de la Turquie. Il a soumis de nouvelles allégations dans une communication datée du 25 septembre 1998.
2. 245. Le gouvernement a fourni ses observations dans des communications datées des 23 et 26 novembre 1998.
3. 246. La Turquie a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, (1949).

A. Allégations du syndicat plaignant

1. 247. Dans sa plainte datée du 11 août 1998, le BEM-BIR-SEN déclare qu'il exerce ses activités dans la fonction publique locale et qu'il représente les salariés ayant le statut de fonctionnaires et le personnel travaillant sous contrat dans les institutions gouvernementales locales. Il prétend que ses activités de négociation collective ont été entravées par le gouvernement et qu'il a fait obstacle à la mise en oeuvre d'accords collectifs déjà conclus, violant ainsi la convention no 98.
2. 248. Le BEM-BIR-SEN explique ensuite les faits qui sont à l'origine de sa plainte. Il indique qu'il a été créé le 10 janvier 1994 et qu'il compte actuellement 32 000 membres. Il est également affilié à la Confédération des syndicats de fonctionnaires (MEMUR-SEN), une organisation faîtière formée en 1995. Il souligne que le gouvernement a pour obligation, en vertu de divers instruments juridiques nationaux et internationaux -- notamment les conventions nos 87 et 98 de l'OIT, la Constitution de la Turquie et la loi no 657 sur les fonctionnaires -- de reconnaître aux syndicats de fonctionnaires le droit d'exercer leurs activités librement pour défendre les intérêts de leurs membres. Les fonctionnaires ont toutefois eu beaucoup de difficultés à s'organiser et à négocier collectivement par le passé à cause de l'attitude du gouvernement et des nombreuses restrictions qu'il a imposées aux organisations de fonctionnaires, et notamment au BEM-BIR-SEN. De plus, le gouvernement continue à ne pas respecter ses obligations nationales et internationales comme en témoigne le fait que la Commission pour l'application des normes de la Conférence a décidé en juin 1998 d'examiner le cas de la Turquie pour son défaut d'application de la convention no 98.
3. 249. En dépit de ces graves obstacles, le BEM-BIR-SEN relève que certaines évolutions, de portée encore très limitée, sont intervenues en ce qui concerne les droits des syndicats de fonctionnaires. Le BEM-BIR-SEN même a été en mesure d'exercer des activités d'organisation dans plusieurs municipalités avec lesquelles il a conclu 26 "Accords d'équilibre social" (AES) à la suite de négociations collectives. Ces AES, qui octroient des droits économiques et sociaux aux membres du syndicat, sont comparables à des accords de négociation collective mais sont appelés AES pour surmonter les obstacles auxquels se heurtent les syndicats de fonctionnaires car le gouvernement ne reconnaît pas encore à ces organisations le droit explicite de négocier collectivement.
4. 250. Le BEM-BIR-SEN affirme qu'un exemple concret de l'attitude du gouvernement est la décision du ministère de l'Intérieur d'interdire l'application de l'AES conclu entre l'employeur, la municipalité d'Elazi et le BEM-BIR-SEN avec effet au 15 janvier 1998 (une copie de cet AES est jointe à la plainte). Après avoir procédé à une enquête, les inspecteurs du ministère de l'Intérieur sont arrivés à la conclusion que les versements effectués en faveur des membres du BEM-BIR-SEN à la suite de la conclusion de l'AES ne sont pas conformes aux dispositions de la législation nationale et qu'ils devront être remboursés. Le BEM-BIR-SEN indique que dans leur rapport d'inspection les inspecteurs ont écrit "qu'une municipalité ne peut pas signer avec un syndicat un contrat prévoyant des paiements supplémentaires qui ne sont pas spécifiés dans la loi no 657 sur les fonctionnaires". Les inspecteurs concluent que les salaires des fonctionnaires sont régis par ladite loi et que, par conséquent, "les fonctionnaires ne peuvent pas bénéficier de versements ou d'avantages en plus du salaire qui leur est payé pour les tâches qu'ils assument ..." et que, en application de l'AES, "... certains salaires supplémentaires ont été versés illégalement au personnel des services des autobus et de l'eau de la municipalité de Elazi (une copie du rapport d'inspection est jointe à la plainte).
5. 251. En conséquence, le rapport conclut que les versements effectués doivent être remboursés à la municipalité. Le BEM-BIR-SEN indique que le ministère de l'Intérieur a donné des ordres à l'employeur pour recouvrer les sommes versées et le gouvernorat de Elazi a été chargé de cette tâche. En plus de ces mesures, le ministère de l'Intérieur a diligenté une enquête pénale sur les activités du maire de la municipalité de Elazi au motif qu'il avait conclu cet accord collectif en tant qu'employeur. Le BEM-BIR-SEN affirme que toutes ces mesures constituent une violation du droit de négocier collectivement.
6. 252. Dans une communication ultérieure datée du 25 septembre 1998, le BEM-BIR-SEN allègue que le ministère de l'Intérieur s'est à nouveau opposé à l'application d'un AES conclu dernièrement entre un employeur, la municipalité de Suluova, et le BEM-BIR-SEN après que des inspecteurs du ministère eurent procédé à une enquête (des copies de l'AES en question ainsi que du rapport d'inspection sont jointes à la communication du BEM-BIR-SEN).

B. Réponse du gouvernement

1. 253. Dans sa réponse initiale du 23 novembre 1998, le gouvernement déclare qu'après la ratification par la Turquie, en 1993, de la convention no 151 concernant la protection du droit d'organisation et les procédures de détermination des conditions d'emploi dans la fonction publique, les dispositions pertinentes de la Constitution ont été amendées en 1995 par la loi no 4121 afin de reconnaître le droit d'organisation et de négociation collective aux fonctionnaires en tant que droit constitutionnel. L'article 53 de la Constitution, tel qu'il a été amendé par la loi no 4121, a la teneur suivante:
   • Les travailleurs et les employeurs ont le droit de conclure des accords collectifs de travail pour déterminer mutuellement leur statut économique et social et les conditions de travail.
   • La procédure à suivre pour la conclusion d'accords collectifs de travail sera prévue par la loi.
   • Les syndicats et leurs organisations supérieures, que peuvent former les employés de la fonction publique mentionnés au premier paragraphe de l'article 128 et qui ne sont pas visés par les dispositions des premier et deuxième paragraphes de cet article et de l'article 54, peuvent ester en justice au nom de leurs membres et peuvent négocier collectivement avec l'administration conformément à leurs objectifs. Si un accord est conclu à la fin de négociations collectives, le texte de l'accord sera rédigé et signé par les parties. Ce texte sera présenté au Conseil des ministres afin que des dispositions administratives et législatives puissent être prises. S'il n'est pas possible d'approuver un tel texte dans le cadre de négociations collectives, les points sur lesquels il y a accord et désaccord seront également soumis pour examen au Conseil des ministres par les parties concernées. Les dispositions régissant l'application de cet article seront énoncées par la loi.
   • Un seul accord de travail collectif sera conclu et mis en oeuvre pour un même lieu de travail et une même période.
2. 254. Le gouvernement explique que, conformément à l'amendement constitutionnel de 1995 susmentionné, la loi no 657 sur les fonctionnaires a également été amendée en 1997 afin de permettre aux fonctionnaires de former des syndicats, de s'y affilier et de s'affilier à des organisations de niveau supérieur conformément aux principes énoncés par la Constitution et la législation pertinente. Dans la phase finale des efforts qu'il a déployés pour assurer la concordance de la législation avec les dispositions des normes internationales du travail pertinentes, le gouvernement a soumis à la Grande Assemblée nationale un projet de loi sur les fonctionnaires en vue de sa promulgation. Le projet de loi a fait l'objet d'un long débat à l'Assemblée et la moitié des articles proposés ont été approuvés. Néanmoins, en raison des exigences des partis de l'opposition et de certains syndicats de fonctionnaires, la procédure législative est encore en cours car les autres articles doivent être réévalués et révisés et certains syndicats de fonctionnaires restent par conséquent sans cadre juridique pour mener des négociations et conclure des accords avec l'administration. Le bureau du Premier ministre a cependant publié une circulaire le 20 novembre 1997 pour faciliter le fonctionnement des syndicats de fonctionnaires, et des informations sur cette circulaire ont été fournies dans le rapport antérieur de la Turquie relatif à la convention no 98, conformément à l'article 22 de la Constitution de l'OIT.
3. 255. Le gouvernement relève qu'en Turquie les fonctionnaires pouvaient déjà s'organiser en syndicats et en confédérations avant l'amendement constitutionnel de 1995, comme cela a été le cas pour la création du BEM-BIR-SEN (Syndicat général des fonctionnaires municipaux affilié à la Confédération MEMUR-SEN, qui est une des trois confédérations de fonctionnaires). Etant donné les dispositions législatives et administratives susmentionnées et les efforts déployés à cette fin, les allégations formulées à l'encontre du gouvernement qui mettent en doute sa bonne foi ne sont pas fondées.
4. 256. Le gouvernement conclut qu'étant donné que les négociations et les accords entre les syndicats de fonctionnaires et l'administration (y compris les administrations locales) impliquent la prise de dispositions budgétaires, légales et administratives, les procédures pour le fonctionnement de tels syndicats et les dispositions réglementaires régissant leurs relations avec l'administration doivent d'abord être définies par la législation. Bien qu'un tel cadre juridique n'existe pas encore, le gouvernement ne s'oppose pas aux accords collectifs conclus, comme le montre l'existence de 26 accords conclus entre le BEM-BIR-SEN et des municipalités, dans la mesure où ils n'impliquent pas des paiements non prévus dans les budgets annuels et dans le cadre d'une législation telle que la loi no 657/1965 sur les fonctionnaires. Cependant, dans le présent cas, l'accord collectif dont il s'agit prévoit des paiements qui n'avaient pas de base légale et qui n'étaient pas prévus par une ligne budgétaire.
5. 257. Dans sa seconde communication du 26 novembre 1998, le gouvernement se réfère à l'allégation selon laquelle le ministère de l'Intérieur se serait opposé à l'application de l'Accord d'équilibre social (AES) conclu entre la municipalité de Suluova et le BEM-BIR-SEN, en chargeant des inspecteurs de ce ministère de procéder à une enquête. Le gouvernement affirme que le BEM-BIR-SEN a joint le rapport d'inspection original avec une traduction incorrecte qui induit en erreur. Selon le gouvernement, le paragraphe 59 du rapport d'inspection rappelle que l'article 146 de la loi no 657 sur les fonctionnaires contient la disposition suivante: "Les fonctionnaires ne peuvent pas être rémunérés pour les tâches que leur confèrent les lois, les ordonnances, les règlements et leurs supérieurs autrement qu'en vertu des droits énoncés par cette loi. Aucun avantage ne peut leur être accordé.". Le rapport précise que, aux termes de la disposition de cet article, les paiements susmentionnés n'ont pas de base légale; il ajoute que, conscient de ce fait, l'administration des finances a établi au moment des paiements des contrats écrits avec tous les fonctionnaires auxquels de tels versements ont été faits afin qu'au cas où ces paiements seraient considérés comme des dettes personnelles ils devraient être remboursés.
6. 258. En fait, le rapport d'inspection ne comporte pas de déclaration et ne met pas en doute la validité de l'AES conclu entre la municipalité de Suluova et le BEM-BIR-SEN. Contrairement à la traduction fournie par le BEM-BIR-SEN, le texte original du 59e paragraphe du rapport, également fourni par le syndicat, ne contient pas les phrases suivantes ou toute déclaration similaire: "Conformément à la loi no 657 sur les fonctionnaires, les paiements que les municipalités font à leurs fonctionnaires pour des raisons économiques et sociales sont également mentionnés et certaines explications quant aux dispositions réglementaires qui les régissent sont données. Une municipalité ne peut pas signer de contrat avec un syndicat en vue de faire des versements supplémentaires.". De plus, le rapport d'inspection ne comporte pas d'ordre visant à empêcher l'application de l'AES.

C. Conclusions du comité

1. 259. Le comité note que les allégations dans le présent cas ont trait à des restrictions du droit des organisations de fonctionnaires de négocier collectivement, résultant d'une intervention du gouvernement qui s'oppose à l'application d'accords collectifs ou d'"Accords d'équilibre social" (AES) conclus antérieurement.
2. 260. Bien que le syndicat plaignant (BEM-BIR-SEN) ait conclu des AES avec 26 municipalités différentes, il allègue que le gouvernement s'est opposé à l'application de deux de ces AES conclus entre le BEM-BIR-SEN, d'une part, et les municipalités de Elazi et de Suluova, d'autre part. Le gouvernement, quant à lui, affirme que, bien qu'un cadre juridique -- dans lequel les syndicats de fonctionnaires puissent mener des négociations et conclure des accords avec l'administration -- n'existe pas, il ne s'immisce pas dans les accords collectifs déjà conclus, pour autant que ces accords n'impliquent pas des versements non prévus par la loi no 657/1965 sur les fonctionnaires ou par les budgets annuels.
3. 261. Le gouvernement relève toutefois que, dans les deux cas en question, les AES contiennent des dispositions relatives à des paiements qui n'ont pas de base juridique et qui ne sont pas prévus par le budget. Le comité note par conséquent que la réponse du gouvernement reconnaît implicitement que les salaires supplémentaires versés au personnel des services des autobus et de l'eau de la municipalité de Elazi ainsi qu'au personnel des services des autobus de la municipalité de Suluova doivent être remboursés aux municipalités concernées, comme l'allègue le BEM-BIR-SEN et l'attestent les rapports d'inspection pertinents. De plus, bien que le gouvernement conteste la traduction du contenu du rapport d'inspection sur l'AES conclu entre la municipalité de Suluova et le BEM-BIR-SEN, le comité note que cela est quelque peu contradictoire avec le fait que la traduction du premier rapport d'inspection sur l'AES conclu entre la municipalité d'Elazi et le BEM-BIR-SEN, qui a un contenu similaire, n'a pas fait l'objet de réfutation de la part du gouvernement.
4. 262. Le comité est donc conduit à comprendre qu'une des raisons pour lesquelles le gouvernement, par l'intermédiaire des inspecteurs du ministère de l'Intérieur, s'oppose à l'application de l'AES précité et que les salaires supplémentaires que ledit accord octroie au personnel des deux municipalités concernées ne sont pas prévus par la loi, en l'occurrence par la loi no 657 sur les fonctionnaires.
5. 263. Dans ce contexte, le comité se voit dans l'obligation de rappeler au gouvernement que les agents de la fonction publique, à l'exception de ceux qui sont commis à l'administration de l'Etat, devraient bénéficier du droit de négociation collective, et qu'une priorité devrait être accordée à la négociation collective comme moyen de règlement des différends survenant à propos de la détermination des conditions et modalités d'emploi dans le secteur public. (Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 793.) Etant donné que le personnel des municipalités de Elazi et de Suluova -- en l'occurrence, le personnel des services des autobus et de l'eau -- ne peut pas être considéré comme des agents commis à l'administration de l'Etat, la législation ne devrait pas constituer un obstacle pour les droits de négociation collective des agents précités. Dans ces circonstances, le comité est d'avis qu'en empêchant l'application de l'AES librement conclu par le BEM-BIR-SEN et, respectivement, les municipalités de Elazi et de Suluova, le gouvernement a violé le principe de la négociation collective libre et volontaire énoncé par l'article 4 de la convention no 98.
6. 264. Le gouvernement déclare en outre qu'il a soumis un projet de loi concernant les syndicats de fonctionnaires à la Grande Assemblée nationale. La moitié des articles de ce projet de loi ont été approuvés, et quand la loi entrera en vigueur elle fournira un cadre légal dans lequel les syndicats de fonctionnaires pourront mener des négociations et conclure des accords. Le gouvernement indique toutefois que la procédure législative n'a pas encore abouti à cause des exigences divergentes des partis de l'opposition et de certains syndicats de fonctionnaires. Dans ce contexte, le comité observe également que, dans ses rapports sur les conventions nos 98 et 151 soumis en vertu de l'article 22 de la Constitution de l'OIT, le gouvernement a fourni des informations selon lesquelles le projet de loi relatif aux syndicats de fonctionnaires a été soumis pour la première fois au Parlement le 14 mars 1994, mais que ce projet de loi a été approuvé avec un retard considérable en raison des divers changements de gouvernements qui sont intervenus depuis 1994. En tenant compte des facteurs susmentionnés, le comité estime qu'on ne peut pas exclure l'éventualité que le projet de loi relatif aux droits syndicaux et de négociation collective des fonctionnaires ne soit approuvé et ait force de loi avant un laps de temps considérable. On ne saurait exiger des syndicats qu'ils attendent cette promulgation pour exercer un droit de négocier librement les conditions et modalités d'emploi dans la fonction publique, un droit qui est garanti pour les agents de la fonction publique, à l'exception de ceux qui sont commis à l'administration de l'Etat, par l'article 4 de la convention no 98, que la Turquie a ratifiée en 1952. Le gouvernement affirme également qu'il n'y avait pas d'affectation budgétaire pour les versements supplémentaires dont ont bénéficié les fonctionnaires en question; le comité est toutefois d'avis qu'il incombe à l'employeur -- en l'occurrence, les municipalités de Elazi et de Suluova -- de prendre une telle décision. Etant donné que ces deux employeurs ont décidé, conformément à l'AES qu'ils ont conclu chacun de leur côté, d'accorder des paiements supplémentaires à leurs employés, le comité estime que la décision du gouvernement de modifier le contenu de ces AES qui ont été conclus librement et dont l'application avait déjà été négociée par les parties constitue une violation de la négociation volontaire d'accords collectifs, et par conséquent de l'autonomie de négociation des partenaires.
7. 265. Pour toutes les raisons susmentionnées, le comité regrette que le gouvernement n'ait pas donné la priorité à la négociation collective comme moyen de déterminer les conditions d'emploi des agents employés par les municipalités de Elazi et de Suluova; il demande au gouvernement de s'abstenir à l'avenir de recourir à des mesures d'intervention dans le processus de négociation collective et dans son aboutissement pour ces catégories de travailleurs.
8. 266. C'est pourquoi, le comité prie le gouvernement de veiller à ce que les travailleurs ne soient pas obligés de restituer les paiements supplémentaires effectués aux termes des AES conclus entre le BEM-BIR-SEN et les municipalités de Elazi et de Suluova. Il demande au gouvernement de le tenir informé à ce sujet.
9. 267. Enfin, notant que le ministère de l'Intérieur a ouvert une enquête pénale sur les activités du maire de la municipalité de Elazi au motif qu'il a conclu un accord collectif en tant qu'employeur, le comité demande instamment que le maire ne soit pas sanctionné pour avoir exercé des droits de négociation collective en vertu de la convention no 98. Il demande donc au gouvernement de mettre un terme à l'enquête pénale diligentée par le ministère de l'Intérieur.
10. 268. Le comité signale les aspects législatifs de ce cas dans le contexte de l'application de la convention no 98 à l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations.