Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 372, June 2014

1. 619. La queja figura en comunicaciones de fechas 4 de marzo y 25 de julio de 2013 presentadas por el Sindicato de la Aviación Civil de Turquía (Hava-İş) y la Federación Internacional de Trabajadores del Transporte (ITF).
2. 620. El Gobierno envió sus observaciones en comunicaciones de fecha 6 de septiembre de 2013 y 5 de mayo de 2014.
3. 621. Turquía ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 622. Por comunicación de fecha 4 de marzo de 2013, las organizaciones querellantes, Hava-İş y la Federación Internacional de Trabajadores del Transporte (ITF), presentan una queja formal contra el Gobierno de Turquía por violación de los Convenios núm. 87 y 98 y de los principios de la libertad sindical. Las organizaciones querellantes consideran que la conducta de la empresa Turkish Airlines (en adelante la empresa) en el conflicto que motivó esta queja pone en evidencia la existencia de una serie de deficiencias en la legislación de Turquía respecto de la protección de los derechos de los trabajadores y los sindicatos, cuya responsabilidad incumbe al Gobierno en su calidad de Estado Miembro de la OIT parte en los Convenios núms. 87 y 98. Según las organizaciones querellantes, se plantean cuestiones graves de cumplimiento en lo que se refiere a la necesidad de adoptar medidas que permitan a los sindicatos organizar libremente sus actividades y formular sus programas sin restricciones o impedimentos al ejercicio legal de estos derechos; de proteger a los sindicatos en sus esfuerzos de promoción y defensa de los intereses de los trabajadores, y de proteger a los trabajadores contra todo acto de discriminación antisindical.
2. 623. Las organizaciones querellantes describen a la empresa como la compañía aérea nacional de Turquía que cumple servicios regulares a 163 ciudades extranjeras y 41 ciudades del país, entre un total de 204 aeropuertos de Europa, Asia, África y las Américas. En junio de 2011, la compañía aérea tenía 18 188 empleados y una flota compuesta de 200 aviones. La compañía aérea tiene su base en el Aeropuerto Internacional Atatürk (Estambul). Actualmente, la Administración de la Privatización que depende directamente del Primer Ministro posee una participación del 49,12 por ciento en la empresa (el 50,88 por ciento de las acciones se negocian en bolsa), lo que según los querellantes probablemente signifique que el Gobierno está estrechamente implicado en el nombramiento de los altos directivos de la compañía aérea.
3. 624. Las organizaciones querellantes también indican que Hava-İş se creó en 1962 para responder a los nuevos desafíos que enfrentaban los trabajadores de la aviación, sector industrial en pleno desarrollo. Desde hace más de dos decenios, Hava-İş es un sindicato democrático que defiende los derechos de los trabajadores de la aviación y lucha por la igualdad. Tiene 17 000 afiliados, lo que equivale aproximadamente al 93 por ciento de la fuerza laboral de la empresa. Tiene filiales en Ankara, Izmir, Antalya y la costa oriental de Estambul y cuenta con oficinas de representación en Adana y Dalaman. Desde 1964, la organización pertenece a la Confederación Nacional de Sindicatos de Turquía (Türk-Iş) y también es una afiliada activa de la ITF y de su rama europea, la Federación Europea de Trabajadores del Transporte.
4. 625. Las organizaciones querellantes alegan los siguientes hechos: i) en febrero de 2012, un proyecto de ley presentado por el Gobierno de Turquía incluía una cláusula que parecía referirse deliberadamente a Hava-İş (el único sindicato de la aviación), ya que otorgaba a las compañías de aviación el derecho de obligar al 40 por ciento de su fuerza de trabajo a volver al trabajo durante una huelga; ii) posteriormente, durante los procedimientos parlamentarios en los que se examinaba el proyecto de ley, la comisión principal retiró la disposición relativa a la huelga y envió de nuevo el proyecto de ley a la sesión plenaria; iii) el 10 de mayo de 2012, presuntamente a petición de la empresa, el partido gobernante introdujo una enmienda al artículo 29 de la Ley sobre Convenios Colectivos, Huelgas y Cierres Patronales (ley núm. 2822), con el propósito de incorporar el sector de la aviación a la lista de los servicios en los que se prohíbe la huelga; iv) a fines de mayo de 2012, la enmienda se trató con celeridad en la Asamblea Legislativa y fue rápidamente aprobada por el presidente que se había negado a reunirse con los dirigentes de Hava-İş a fin de debatir sobre el intento de prohibir el derecho de huelga en el sector de la aviación; v) el 23 de mayo de 2012, 3 000 afiliados de Hava-İş participaron en una manifestación organizada por el sindicato frente al edificio de la dirección general de la empresa, y el presidente del sindicato se dirigió a la multitud exhortando a los trabajadores a interrumpir su trabajo si entraba en vigor la prohibición de la huelga en el sector de la aviación civil; vi) en la tarde del 28 de mayo de 2012, el sindicato envió mensajes de texto a sus afiliados pidiéndoles que tomaran un día de licencia por enfermedad, la única forma de acción sindical de que disponían, en protesta por la decisión del Gobierno de instituir la prohibición de la huelga en el sector de la aviación civil; vii) el 29 de mayo de 2012, aproximadamente el 80 por ciento de la tripulación de cabina y del personal técnico dieron parte de enfermos y no se presentaron a trabajar; viii) la empresa respondió despidiendo a 316 trabajadores (lista de nombres adjunta a la queja) por mensajes de texto, correos electrónicos o llamadas telefónicas que decían: «Está despedido por participar en una acción ilegal»; ix) si bien los trabajadores despedidos no fueron condenados a pagar las multas importantes impuestas a las personas que participan en actos de protesta ilegales como lo prescribe la legislación nacional, la posibilidad de que también se los multara afectó los ánimos de los trabajadores; x) inmediatamente después de despedir a los trabajadores, la empresa asignó servicios de vuelo a algunos nuevos tripulantes de cabina, al parecer antes de que hubieran terminado su formación, y publicó anuncios de vacantes para tripulantes de cabina en su sitio web; xi) posteriormente, Hava-İş prestó asistencia a todos sus afiliados despedidos para que iniciaran procesos judiciales de reintegro ante los tribunales laborales de Turquía, y, desde el 1.º de marzo de 2013, de los 316 trabajadores despedidos, 99 han sido reintegrados de conformidad con las conclusiones de los tribunales laborales de Turquía que consideraron que se trataba de despidos improcedentes; xii) la empresa interpuso una denuncia penal contra Hava-İş por organizar una huelga presuntamente ilegal y reclamó una indemnización de 4 millones de dólares de los Estados Unidos, pero el fiscal remitió el caso al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que, el 18 de enero de 2013, decidió que no había ningún motivo para iniciar un proceso penal, y xiii) los trabajadores despedidos y sus simpatizantes realizaron una protesta por tiempo indeterminado en el Aeropuerto Internacional Atatürk a partir del 30 de mayo de 2012.
5. 626. Las organizaciones querellantes recuerdan que Turquía, que ha ratificado los Convenios núms. 87, 98 y 151; está obligada en calidad de Miembro de la OIT a observar la Constitución de la OIT, la Declaración de Filadelfia y la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo de 1998 y su seguimiento. Turquía también ha ratificado el Convenio Europeo de Derechos Humanos (con particular referencia a su artículo 11), el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) (con particular referencia a su artículo 8), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) (con particular referencia a su artículo 22). Las organizaciones querellantes se refieren también a la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (artículo 31.1).
6. 627. En lo que a la legislación nacional se refiere, las organizaciones querellantes recuerdan que la Constitución de Turquía de 1982 establece el derecho positivo de huelga en la medida en que es un corolario de la negociación colectiva. En su artículo 54, 1) la Constitución dispone que los trabajadores tienen derecho a hacer huelga cuando surge un conflicto durante el proceso de negociación colectiva. En su artículo 54, 7) figuraba la prohibición, entre otras cosas, de las huelgas «políticas», la cual fue derogada en 2010 tras un referendo popular relativo a ciertas enmiendas constitucionales. Sin embargo, como el artículo 54, 1) sigue vinculando el derecho positivo de huelga al proceso de negociación colectiva, según las organizaciones querellantes, la prohibición de la huelga política aún se encuentra en vigor y, por tanto, la prohibición de la huelga de protesta también. Las organizaciones querellantes alegan asimismo que, si bien el artículo 90, 5) de la Constitución establece que, en caso de conflicto entre los tratados internacionales que Turquía ha ratificado (esto abarca presuntamente los convenios de la OIT) y la legislación nacional, prevalecerá la disposición de derecho internacional, es bien sabido que los tribunales de Turquía son reacios a aplicarla.
7. 628. Al recordar que la acción de protesta de Hava-İş fue organizada en respuesta a la propuesta del Gobierno de introducir una prohibición en toda regla de la acción sindical en el sector de la aviación, las organizaciones querellantes indican que la prohibición fue instituida posteriormente por medio de una enmienda a la Ley sobre Convenios Colectivos, Huelgas y Cierres Patronales (ley núm. 2822). En su artículo 25, 3), esta ley también contenía la prohibición expresa de las huelgas políticas, las huelgas de solidaridad y otras formas de acción sindical no vinculadas al proceso de negociación colectiva: «La expresión ‹huelga ilegal› significa toda huelga convocada sin que se cumplan las condiciones de una huelga legal. Se considerará ilegal una huelga convocada con fines políticos, una huelga general o cualquier huelga de solidaridad. Las disposiciones penales relativas a la huelga ilegal se aplicarán a la ocupación del establecimiento, la reducción del ritmo de trabajo, la disminución deliberada de la producción y a toda otra acción de resistencia.» El artículo 73 prevé sanciones, entre las cuales fuertes multas y penas de prisión, por convocar huelgas ilegales con el objeto de influir en «las decisiones de Estado» o participar en ellas.
8. 629. Las organizaciones querellantes añaden que la ley núm. 2822 fue derogada y sustituida por la Ley sobre Sindicatos y Convenios Colectivos de Trabajo (ley núm. 6356), que entró en vigor el 7 de noviembre de 2012. En consecuencia se levantó la prohibición de las huelgas en el sector de la aviación. Asimismo, la prohibición expresa de las denominadas huelgas políticas contenida en el artículo 25 de la ley núm. 2822 no se incorporó a la ley núm. 6356. Sin embargo, según las organizaciones querellantes, la nueva ley aún prohíbe implícitamente en su artículo 58, 2) las huelgas que no están relacionadas con el proceso de negociación colectiva: de conformidad con esta ley: «Se entenderá por huelga legal toda huelga convocada por los trabajadores, con el objeto de proteger o mejorar su situación económica y social y sus condiciones de trabajo, en caso de que surja un conflicto durante las negociaciones relativas a la concertación de un convenio colectivo de trabajo.» Según las organizaciones querellantes, la formulación de este artículo es coherente con el enfoque adoptado en la revisión de la Constitución de Turquía según el cual se derogó la prohibición explícita de las huelgas políticas y se mantuvo la prohibición implícita con el fin de lograr el mismo resultado. Aunque no retoma las fuertes sanciones (multas o penas de prisión) previstas en el artículo 73 de la ley núm. 2822, la ley núm. 6356 prevé en su artículo 78, 1), e) y f) multas administrativas fijas de 5 000 o 700 liras turcas por convocar o participar en huelgas ilegales, respectivamente.
9. 630. Las organizaciones querellantes alegan que, a pesar de la reciente revisión de la legislación nacional de relaciones laborales, la ley sigue considerando tácitamente ilegales las huelgas políticas o de protesta. Fue esta prohibición la que finalmente dio lugar al despido de los 316 empleados de la empresa que participaron en la acción sindical realizada para protestar contra un proyecto de ley que habría menoscabado su poder de negociación colectiva al prohibirles convocar huelgas en el sector de la aviación. Al tiempo que subrayan que la propuesta de la prohibición general de la huelga en el sector de la aviación civil que había desencadenado la acción de protesta contraviene los principios de la libertad sindical, las organizaciones querellantes declaran que no desean plantear esta cuestión en vista de que posteriormente dicha prohibición se eliminó como consecuencia de la promulgación de la ley núm. 6356.
10. 631. Según las organizaciones querellantes, si bien el recurso a la huelga como instrumento del proceso de negociación colectiva tiene un claro interés económico, las huelgas cuyo alcance es mayor también están protegidas por el Convenio núm. 87. Así, el artículo 10 del Convenio define las organizaciones de trabajadores como las organizaciones que tienen por objeto fomentar y defender los intereses de los trabajadores, lo que implica intereses más amplios que los intereses económicos en juego en el proceso de negociación colectiva. Las organizaciones querellantes consideran que el derecho de huelga no puede limitarse al empleador con el que los trabajadores y/o los sindicatos están en conflicto, y que conforme a los principios de la libertad sindical están permitidas, sin lugar a dudas, tanto las huelgas de protesta como las huelgas de solidaridad.
11. 632. Por otra parte, las organizaciones querellantes señalan que las sanciones penales excesivas impuestas a los trabajadores que participan en una huelga y a los sindicatos que organizan una acción sindical equivalen a una violación de la libertad sindical. Si bien las organizaciones querellantes se muestran satisfechas de que las sanciones penales severas por participar en huelgas ilegales previstas en la ley núm. 2822 hayan sido revocadas, siguen considerando excesivas las multas previstas en el artículo 78, 1) de la ley núm. 6356. Si se considera que la prohibición de la huelga afecta a una amplia gama de sectores calificados de «servicios esenciales», y se añade la prohibición de las huelgas de solidaridad, adhesión, generales, políticas y de protesta, las posibilidades de cobrar multas son grandes. Las organizaciones querellantes destacan que las 700 liras turcas de multa impuestas a un trabajador que participa en una huelga ilegal corresponde a cerca del 50 por ciento del salario medio mensual de Turquía. Por otra parte, sostienen que sin bien los 316 trabajadores despedidos no han recibido sanciones de carácter penal y/o multas, las autoridades tenían la posibilidad de hacerlo tanto en virtud de la ley núm. 2822 como de la ley núm. 6356. Por otra parte, según las organizaciones querellantes, ninguna ley impedía que la empresa presentara la denuncia penal mencionada anteriormente contra la organización querellante Hava-İş por organizar una huelga presuntamente ilegal y reclamara daños y perjuicios por valor de 4 millones de dólares de los Estados Unidos, una multa que habría dado lugar a la disolución del sindicato. Las organizaciones querellantes estiman que las multas de esta naturaleza no están en consonancia con el Convenio núm. 87.
12. 633. Las organizaciones querellantes alegan además que el Gobierno no ha protegido a los trabajadores contra los actos de discriminación antisindical cometidos y denuncian que, independientemente de las cuestiones que se plantean acerca de la legalidad de la huelga de protesta que motivó al despido de 316 empleados, la legislación turca permitía y aún permite los despidos masivos de esta naturaleza.
13. 634. Las organizaciones querellantes concluyen que la conducta de la empresa no está en conformidad con los principios de la libertad sindical y los Convenios núms. 87 y 98, y que la legislación nacional que autoriza esas medidas tampoco está en conformidad con los principios y convenios pertinentes. En opinión de las organizaciones querellantes, la nueva ley núm. 6356 no cumple los requisitos de los dos Convenios porque mantiene la prohibición de las huelgas de protesta, las multas excesivas impuestas a los trabajadores y sindicatos por realizar acciones de protesta contra la prohibición de una huelga en el sector de la aviación (que en sí no era conforme a las normas de la OIT) y la tolerancia de los despidos masivos de trabajadores por hacer huelga. Las organizaciones querellantes piden al Comité que, dada la gravedad de las violaciones de los derechos sindicales alegadas en la presente queja, considere que el Gobierno de Turquía incumple las obligaciones que le corresponden en virtud de los Convenios núms. 87 y 98; lo inste a modificar la ley núm. 6356 a fin de ponerla en plena conformidad con los principios de la libertad sindical; y lo inste además a tomar las medidas que sean necesarias para lograr el reintegro inmediato de los demás trabajadores despedidos con el pago retroactivo de la integralidad de los salarios adeudados y una indemnización adecuada.
14. 635. Por comunicación de fecha 27 de julio de 2013, las organizaciones querellantes añaden que hasta el momento los tribunales han expedido las órdenes de reintegro o indemnización de 200 de los 316 trabajadores despedidos ilegalmente. No obstante, al no haber Turkish Airlines reintegrado o indemnizado a los trabajadores despedidos como lo ordenaron los tribunales, y tras negociaciones infructuosas de un nuevo convenio colectivo, los miembros de Hava-İş reanudaron la huelga a partir del 15 de mayo de 2013. Según las organizaciones querellantes, en lugar de acatar las órdenes judiciales, la empresa optó por apelar las decisiones. Hasta el momento, los tribunales de apelación han confirmado 74 sentencias de despido ilegal.
15. 636. Las organizaciones querellantes señalan también que Hava-İş invitó a la empresa a iniciar la negociación colectiva de conformidad con el artículo 46, 1) de la ley núm. 6356. La empresa no aceptó ninguna de las solicitudes del sindicato y pidió unilateralmente la finalización del proceso de negociación colectiva después de 15 días de negociaciones, a pesar del artículo 47, 3) que establece un plazo de 60 días para la negociación colectiva a partir de la primera reunión. De conformidad con el artículo 50, un mediador designado por el Estado intervino para salir de la situación de punto muerto, pero detuvo el proceso después de mantener sólo una reunión con las partes. Ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo, Hava-İş llamó a una acción colectiva, de conformidad con los artículos 60 y 61.
16. 637. Las organizaciones querellantes alegan que: i) en los comienzos de la huelga, el Gobierno declaró que la suspensión de los vuelos era «inaceptable» y que haría «lo que fuera necesario», puesto que la empresa era una institución importante para la «seguridad nacional y el turismo»; ii) esta amenaza se refiere presumiblemente al artículo 63 de la ley núm. 6356, que otorga al Consejo de Ministros la posibilidad de suspender una huelga si constituye una amenaza para la seguridad nacional; iii) a partir del primer día de la huelga, la policía antidisturbios provista de gases lacrimógenos fue desplegada en el aeropuerto Atatürk de Estambul, donde se había establecido la principal línea de piquete; iv) la excesiva presencia policial tenía por objeto ejercer una fuerte presión psicológica sobre los trabajadores en huelga; v) tan pronto como se declaró la huelga, resultó inmediatamente evidente que la empresa estaba contratando a nuevos trabajadores y utilizaba personal de otra compañía aérea para sustituir al personal en huelga, y vi) la dirección de la empresa comenzó a imponer cambios inapropiados en los métodos de trabajo a casi 700 miembros del sindicato que por ley tenían prohibido participar en esa huelga.
17. 638. Según las organizaciones querellantes, Hava-İş escribió a la Dirección General de la Agencia de Empleo de Turquía en cuatro ocasiones entre el 15 y el 31 de mayo de 2013 para denunciar las prácticas antes mencionadas de la empresa durante la huelga, por ser contrarias a los artículos 65 y 68 de la ley núm. 6356, y para pedirle que inste a la empresa a suspender esas prácticas ilegales. El sindicato sólo recibió una respuesta el 17 de junio de 2013 en la que la Agencia de Empleo declaraba que no había podido tomar ninguna medida porque el sindicato había iniciado una acción judicial. Las organizaciones querellantes consideraron que la Agencia de Empleo había tenido tiempo suficiente para responder al sindicato antes de que acudiera al tribunal. El 8 de julio de 2013, el Tribunal Laboral de Estambul falló a favor del sindicato al concluir que la compañía aérea había contratado ilegalmente personal temporal y había obligado a realizar tareas inapropiadas a los miembros del sindicato que no podían participar en la huelga.
18. 639. En conclusión, las organizaciones querellantes alegan que: i) si bien el Gobierno aún no ha ejercido la facultad de suspender la huelga, la mera amenaza y la capacidad de los gobiernos para suspender las huelgas por motivos de seguridad nacional, constituye una clara violación de los principios de la libertad sindical; ii) la agresiva presencia e injerencia policial es totalmente desproporcionada teniendo en cuenta el número y la naturaleza pacífica de los piquetes (fotografías adjuntas a la queja), y iii) el hecho de que la Agencia de Empleo de Turquía no haya analizado las medidas adoptadas por la empresa, que el sindicato ha denunciado como ilegales, no está en conformidad con los principios de la libertad sindical.
19. 640. Las organizaciones querellantes afirman que la conducta antes mencionada de la empresa también es incompatible con los principios de la libertad sindical y los Convenios núms. 87 y 98, y que, por lo tanto, la legislación nacional que autoriza tal conducta es contraria a las exigencias de dichos Convenios, habida cuenta de la capacidad del Gobierno de suspender la huelga por motivos de seguridad nacional, la utilización de tácticas policiales agresivas, y el hecho de que la maquinaria del Estado no ha frenado las actividades antisindicales de los empleadores durante las huelgas. También subrayan que sus alegatos demuestran claramente que en Turquía reina un clima hostil a la acción sindical. Las organizaciones querellantes piden al Comité que determine que el Gobierno incumple las obligaciones que le corresponden en virtud de los Convenios núms. 87 y 98, y lo inste a modificar la ley núm. 6356 a fin de ponerla plenamente en conformidad con los principios de la libertad sindical. Además, reiteran la solicitud que han formulado en relación con el reintegro de los trabajadores despedidos.

B. Respuesta del Gobierno

1. 641. En una breve comunicación de fecha 6 de septiembre de 2013, el Gobierno declara que se produjo un desacuerdo entre Hava-İş y Turkish Airlines respecto del despido de 305 trabajadores. Según el Gobierno, la organización querellante Hava-İş pide: i) la aplicación de la decisión del tribunal que ordena el reintegro de los 305 trabajadores despedidos; ii) el pago de indemnizaciones por despido a los empleados correspondientes; iii) la obtención de la aprobación del sindicato respecto de la cuestión de los derechos personales de los empleados en el marco del procedimiento en materia de libertad sindical, y iv) la garantía de que el número de vuelos no disminuirá ni la extensión de los períodos de descanso de los empleados del sector de la seguridad.641. En una breve comunicación de fecha 6 de septiembre de 2013, el Gobierno declara que se produjo un desacuerdo entre Hava-İş y Turkish Airlines respecto del despido de 305 trabajadores. Según el Gobierno, la organización querellante Hava-İş pide: i) la aplicación de la decisión del tribunal que ordena el reintegro de los 305 trabajadores despedidos; ii) el pago de indemnizaciones por despido a los empleados correspondientes; iii) la obtención de la aprobación del sindicato respecto de la cuestión de los derechos personales de los empleados en el marco del procedimiento en materia de libertad sindical, y iv) la garantía de que el número de vuelos no disminuirá ni la extensión de los períodos de descanso de los empleados del sector de la seguridad.
2. 642. 642. En lo referente a la situación de los trabajadores despedidos, el Gobierno indica que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social ha mantenido varias reuniones con ambas partes para ayudarlas a llegar a un acuerdo y ha hecho todos los esfuerzos posibles para resolver el punto de desacuerdo. Los trabajadores despedidos presentaron una demanda judicial para obtener su reintegro. Los casos de 47 trabajadores fueron aprobados por el Tribunal Supremo de Apelación y fueron cerrados, mientras que los casos de los demás trabajadores se encuentran pendientes ante los tribunales. En su comunicación de fecha 5 de mayo de 2014, el Gobierno añade que las negociaciones sobre el convenio colectivo de empresa del 24.º período, que empezaron el 6 de enero de 2013 entre Hava-İş y la dirección desembocaron en un conflicto el 23 de enero de 2013. A raíz de la falta de acuerdo en el marco de la negociación del convenio colectivo, la decisión de iniciar un movimiento de huelga tomada el 10 de abril de 2013 con base en el artículo 58 de la ley núm. 6356 empezó a producir sus efectos el día 5 de mayo de 2013, de conformidad con el artículo 60 de la mencionada ley. El Gobierno indica que Hava-İş acudió ante la Agencia Provincial de la Dirección de Trabajo y Empleo para solicitar una investigación sobre el alegado uso por parte de la empresa de trabajadores no huelguistas procedentes de otra línea aérea orgánicamente vinculada con la empresa y que nuevos trabajadores fueron contratados de manera temporal o permanente en sustitución de aquellos que participaban en la huelga. Ante la ausencia de investigación, el sindicato presentó una queja contra las autoridades competentes ante la inspección encargada de controlar a las instituciones públicas y acudió ante la justicia alegando la violación por el empleador del artículo 65 («trabajadores que no pueden participar en una huelga lícita o en un lock-out») y del artículo 68 (prohibición de reclutamiento o de otro tipo de contratación) de la ley núm. 6356. En seguimiento a una inspección llevada a cabo por los inspectores del Ministerio de Trabajo, se acordó esperar la decisión de la Corte. El Gobierno declara que, después de haber evaluado el informe de expertos que certificaba que otros trabajadores habían sido empleados en sustitución de los trabajadores huelguistas, la Corte decidió terminar el empleo de los trabajadores externos por medio de una medida cautelar, pero dicha sentencia fue apelada y revocada. Finalizó la huelga el 19 de diciembre de 2013 como consecuencia de un mutuo acuerdo y se firmó el convenio colectivo del 24.º período, vigente del 1.º de enero de 2013 hasta el 1.º de diciembre de 2015. Con respecto de los 305 trabajadores despedidos, el Gobierno informa de la creación, mediante un protocolo firmado durante la suscripción del Convenio colectivo de trabajo, de una comisión de seis miembros compuesta por tres representantes sindicales y tres representantes de la dirección de la empresa. Dicha comisión consideró que era apropiado reintegrar a 256 trabajadores despedidos y, posteriormente, consideró apropiado, en el marco de las negociaciones entre el sindicato y la empresa Technical Co., reintegrar a 33 de 39 trabajadores miembros del sindicato que trabajaban para dicha empresa. Por otra parte, las partes acordaron que ciertos trabajadores miembros del sindicato objeto de acciones disciplinarias no podían ser reintegrados.
3. 643. Adicionalmente, el Gobierno se refiere al artículo 51 de la Constitución (derecho de constituir sindicatos y organizaciones de nivel superior sin autorización previa; derecho de afiliarse o de retirarse de un sindicato; libertad de afiliarse o de no afiliarse a un sindicato, y libertad de retirarse de un sindicato) así como a su artículo 54 (derecho de huelga en el marco de un proceso de negociación colectiva en caso de desacuerdo; eliminación de la prohibición de las huelgas por motivos políticos, de las huelgas de solidaridad, de las huelgas de celo y otras formas de obstaculización del trabajo). El Gobierno señala también las siguientes disposiciones de la ley núm. 6356 por ser especialmente relevantes en materia de libertad sindical: artículo 17, 3) – libertad de afiliarse o de no afiliarse a un sindicato (con la sanción correspondiente en el artículo 78, 1), c)); artículo 19 – libertad de mantener o de renunciar a la afiliación sindical (con la sanción correspondiente en el artículo 78, 1), c)); artículo 25 – prohibición de los actos de discriminación antisindical en materia de empleo basados en la afiliación o actividad sindical e inversión de la carga de la prueba; artículo 26 – libertad de actividad de los sindicatos; artículo 58 – definición de la huelga; validez de la huelga en conformidad con la ley; ausencia de prohibición de las huelgas por motivos políticos, de las huelgas generales y de solidaridad, de las huelgas de celo y otras formas de obstaculización del trabajo; artículo 62 – prohibición de la huelga en ciertos servicios y eliminación de dicha lista de los siguientes servicios: servicios notariales; centros de trabajo que producen vacunas y sueros; centros de trabajo relacionados con la salud tales como clínicas, sanatorios, dispensarios y farmacias con la excepción de los hospitales; instituciones educativas; guarderías, hogares de ancianos y servicios de aviación.

C. Conclusiones del Comité

1. 644. El Comité toma nota de que, en el presente caso, las organizaciones querellantes alegan el despido por la empresa Turkish Airlines de 316 trabajadores por participar en una huelga de protesta el 29 de mayo de 2012; la adopción de medidas para impedir el derecho de huelga durante la acción sindical organizada el 15 de mayo de 2013, y la existencia de deficiencias en la legislación nacional en el ámbito de la acción sindical.
2. 645. El Comité toma nota en particular de los siguientes alegatos presentados por las organizaciones querellantes: i) el 10 de mayo de 2012, se introdujo una enmienda al artículo 29 de la Ley sobre Convenios Colectivos, Huelgas y Cierres Patronales (ley núm. 2822), con el propósito de añadir el sector de la aviación a la lista de los servicios en los que se prohíbe la huelga; la enmienda se trató con celeridad en la Asamblea Legislativa y fue rápidamente aprobada por el presidente que presuntamente se había negado a reunirse con los dirigentes de Hava-İş a fin de debatir sobre el asunto; ii) después de que el sindicato llamara a la huelga en protesta por la decisión del Gobierno, aproximadamente el 80 por ciento del personal de la empresa no se presentó a trabajar el 29 de mayo de 2012; iii) la empresa respondió despidiendo a 316 trabajadores «por participar en una acción ilegal»; iv) en el mes de julio de 2013 los tribunales habían expedido las órdenes de reintegro o indemnización de 200 de los 316 trabajadores despedidos ilegalmente, pero la empresa no las acató y optó por apelar las decisiones, lo que dio lugar a que los tribunales confirmaran 74 sentencias de despido ilegal, y v) la empresa interpuso una denuncia penal contra Hava-İş por organizar una huelga presuntamente ilegal y reclamó daños y perjuicios por valor de 4 millones de dólares de los Estados Unidos, pero el fiscal remitió el caso al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que lo declaró infundado. El Comité toma nota de las observaciones comunicadas por el Gobierno y en particular que: i) el Gobierno indica que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social ha mantenido varias reuniones con ambas partes para resolver el punto de desacuerdo; ii) el Gobierno no refuta los alegatos de los querellantes, con excepción del número de trabajadores despedidos que según el Gobierno es de 305; iii) los tribunales laborales han ordenado el reintegro de los 305 trabajadores despedidos y los procedimientos de apelación siguen pendientes ante los tribunales; iv) por medio del protocolo firmado por el sindicato y la dirección de la empresa en ocasión de la suscripción del convenio colectivo de trabajo del 24.º período vigente desde el 1.ºde enero de 2013 al 1.º de diciembre de 2015, se estableció una comisión bipartita (tres representantes sindicales y tres representantes de la dirección de la empresa) con el mandato de tratar la situación de los 305 trabajadores despedidos, y v) dicha comisión consideró que era apropiado reintegrar a 256 trabajadores despedidos y, posteriormente, consideró apropiado reintegrar a 33 de 39 trabajadores de la empresa Technical Co., miembros del sindicato. Por otra parte, las partes acordaron que ciertos trabajadores miembros del sindicato objeto de acciones disciplinarias no podían ser reintegrados.
3. 646. El Comité toma nota de que en el presente caso se produjeron más de 300 despidos inmediatamente después de la acción sindical de 29 de mayo de 2012 y que la empresa indicó que la decisión se tomó porque «los trabajadores habían participado en una acción ilegal». Según las organizaciones querellantes, la empresa concluyó la ilegalidad del cese de actividades sobre la base del artículo 25 de la ley núm. 2822 (entonces en vigor), que disponía que las huelgas convocadas con fines políticos, las huelgas generales o las huelgas de solidaridad eran ilegales. Sin embargo, el Comité observa que en el momento de los despidos, no se había expedido ninguna decisión relativa a la ilegalidad de la acción sindical, la cual incumbía a un organismo independiente, como un tribunal. En cualquier caso, el Comité recuerda que si bien las huelgas de naturaleza puramente política no están cubiertas por los principios de la libertad sindical, los sindicatos deberían poder organizar huelgas de protesta, en particular para ejercer una crítica contra la política económica y social del gobierno [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafo 529]. El Comité desea referirse también a los comentarios formulados con anterioridad por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones (CEACR), en los que criticaba esta prohibición contenida en el artículo 25 de la ley núm. 2822 y en el artículo 54, 7) de la Constitución de Turquía, tomando nota con interés a continuación de la abrogación de esta disposición constitucional.
4. 647. El Comité observa que la acción sindical realizada por Hava-İş el 29 de mayo de 2012 para protestar contra un proyecto de ley que tenía por objeto prohibir las huelgas en el sector de la aviación equivale a una huelga realizada para protestar contra una cuestión de política socioeconómica que tiene un impacto directo en los miembros del sindicato de la compañía aérea y en los trabajadores del sector de la aviación en general, y, por lo tanto, equivale a una huelga de protesta que entra el marco de la protección de los principios de la libertad sindical. Al recordar que el despido de sindicalistas sólo puede basarse en la prohibición de huelgas que de por sí no infrinjan los principios de la libertad sindical, el Comité llega a la conclusión, como lo ha hecho anteriormente en un caso similar relativo a Turquía que concernía a las partes en la presente queja [véase caso núm. 1755, párrafo 343], que la decisión de despedir a los trabajadores huelguistas se ha adoptado como consecuencia de las actividades sindicales legítimas de los trabajadores en cuestión, y más concretamente de su participación en el cese de actividades del 29 de mayo de 2012. En estas circunstancias, el Comité recuerda una vez más al Gobierno que el recurso a medidas extremadamente graves como el despido de trabajadores por haber participado en una huelga y rehusar su reintegro, implican graves riesgos de abuso y constituyen una violación de la libertad sindical [véase Recopilación, op. cit., párrafo 666]. El Comité saluda la información proporcionada por el Gobierno según la cual se estableció una comisión bipartita para tratar el tema, la cual decidió el reintegro de la amplia mayoría de los trabajadores despedidos y acordó que algunos trabajadores objeto de acciones disciplinarias no podrían ser reintegrados. El Comité pide al Gobierno que, de conformidad con el acuerdo bipartito, siga realizando todos los esfuerzos posibles para garantizar, si no fuera aún el caso, que los trabajadores despedidos sean reintegrados de manera efectiva y rápida en sus puestos de trabajo en las mismas condiciones que existían antes de su despido con una indemnización por las prestaciones y los salarios perdidos.
5. 648. Por otra parte, el Comité toma nota de que, según las organizaciones querellantes: i) puesto que el artículo 54, 1) sigue vinculando el derecho positivo de huelga al proceso de negociación colectiva, la prohibición de las huelgas políticas y, por lo tanto, de las huelgas de protesta manifiestamente continúa en vigor; ii) si bien la ley núm. 2822 fue derogada y sustituida por la Ley sobre Sindicatos y Convenios Colectivos de Trabajo (ley núm. 6356), y la prohibición expresa de las huelgas políticas, las huelgas de solidaridad y otras formas de acción sindical no vinculadas al proceso de negociación colectiva (artículo 25, 3) de la ley núm. 2822) no se incorporó a la ley núm. 6356, la nueva ley sigue considerando tácitamente ilegales las huelgas políticas o de protesta; iii) tanto la Constitución de Turquía como la ley núm. 6356 adoptan el mismo enfoque con arreglo al cual se derogó la prohibición explícita de las huelgas políticas y se mantuvo su prohibición implícita con el fin de lograr el mismo resultado. El Comité saluda que la ley núm. 6356 no incluya la prohibición de la huelga en el sector de la aviación considerada anteriormente y que ya no contenga la prohibición explícita de las huelgas convocadas con fines políticos, las huelgas generales o las huelgas de solidaridad. Sin embargo, toma nota de que el artículo 54, 1) de la Constitución de Turquía establece que el derecho de huelga de los trabajadores está vinculado a la existencia de un conflicto durante el proceso de negociación colectiva, y que el artículo 58, 2) de la ley núm. 6356 estipula que se entiende por huelga legal toda huelga convocada por los trabajadores de conformidad con esa ley, con el objeto de proteger o mejorar su situación económica y social y sus condiciones de trabajo, en caso de que surja un conflicto durante las negociaciones relativas a la concertación de un convenio colectivo de trabajo. El Comité ha considerado reiteradamente que el derecho de huelga no debería limitarse a los conflictos de trabajo susceptibles de finalizar en un convenio colectivo determinado; los trabajadores y sus organizaciones deben poder manifestar, en un ámbito más amplio, si lo estimaran necesario, su descontento sobre cuestiones económicas y sociales que guarden relación con los intereses de sus miembros. El Comité recuerda que la prohibición de toda huelga no vinculada a un conflicto colectivo en el que sean parte los trabajadores o el sindicato está en contradicción con los principios de la libertad sindical [véase Recopilación, op. cit., párrafos 531 y 538]. En consecuencia, el Comité pide al Gobierno que examine con los interlocutores sociales interesados las disposiciones jurídicas y constitucionales pertinentes, con miras a asegurar que se armonicen con los principios de la libertad sindical.
6. 649. Además, el Comité observa que, si bien las organizaciones querellantes se muestran satisfechas de que las sanciones penales severas por participar en huelgas ilegales previstas en la ley núm. 2822 hayan sido revocadas, aún consideran excesivas las multas previstas en el artículo 78, 1) de la ley núm. 6356 (una multa de 700 liras turcas para un trabajador por participar en una huelga ilegal, es decir el 50 por ciento del salario promedio mensual, y una multa de 5 000 liras turcas para un sindicato por convocar a una huelga ilegal), y que las posibilidades de aplicarlas son sumamente amplias. El Comité aprecia que las sanciones penales excesivas (incluidas la penas de prisión y las fuertes multas) impuestas por convocar o participar en huelgas ilegales previstas en la ley núm. 2822, que habían sido criticadas anteriormente, no se hayan retomado en la ley núm. 6356. En vista de que las organizaciones querellantes se quejan de la persistente desmesura de las multas, y en ausencia de cualquier observación por parte del Gobierno sobre esta cuestión, el Comité, recordando que dichas sanciones deberían imponerse únicamente en el caso de las huelgas que violan las prohibiciones que estén en conformidad con los principios de libertad de sindical, pide al Gobierno que considere la revisión de esas disposiciones con los interlocutores sociales interesados. En lo referente a la denuncia penal interpuesta por la empresa, que fue alegada por las organizaciones querellantes, en la que reclama a Hava-İş daños y perjuicios por valor de 4 millones de dólares de los Estados Unidos por la organización de una huelga presuntamente ilegal, el Comité, si bien toma nota de que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social consideró infundada la queja, recuerda que la Comisión de Expertos (CEACR) tomó nota anteriormente con interés de que había sido derogado el artículo 54, 3) de la Constitución de Turquía, que disponía la responsabilidad sindical de los daños materiales causados durante una huelga. El Comité espera firmemente que las multas que pudieran ser impuestas a los sindicatos por convocar huelgas ilegales no ascenderán a un monto que pueda provocar la disolución del sindicato o tener un efecto intimidatorio sobre los sindicatos e inhibir sus acciones sindicales legítimas, y confía en que el Gobierno se esforzará por resolver dichas situaciones a través de un diálogo social genuino y franco.
7. 650. El Comité toma nota de los alegatos adicionales presentados por las organizaciones querellantes por comunicación de fecha 25 de julio de 2013, en relación con las medidas adoptadas por el Gobierno y la empresa a raíz de la huelga convocada por Hava-İş el 15 de mayo de 2013, por no haber la empresa reintegrado o indemnizado a los trabajadores despedidos, como lo ordenaron los tribunales, tras negociaciones infructuosas de un nuevo convenio colectivo. El Comité lamenta profundamente que el Gobierno no haya respondido a los alegatos relativos a la alegada presencia policial excesiva durante la huelga y le urge a que envíe sus observaciones al respecto sin demora. El Comité subraya que cuando se produce un movimiento de huelga las autoridades sólo deberían recurrir a la policía si se halla realmente amenazado el orden público; la intervención de la fuerza pública debe guardar relación con la amenaza al orden público que se trata de controlar, y los gobiernos deberían tomar disposiciones para que las autoridades competentes reciban instrucciones adecuadas con el fin de evitar el peligro que implican los excesos de violencia cuando se trata de controlar manifestaciones que pudieran entrañar alteración del orden público [véase Recopilación, op. cit., párrafo 647]. Con respecto a la alegada utilización de mano de obra ajena a la empresa, y recordando que la contratación de trabajadores para romper una huelga en un sector al que no cabría considerar como un sector esencial en el sentido estricto del término para que pudiera prohibirse la huelga, constituye una grave violación de la libertad sindical [véase Recopilación, op. cit., párrafo 632] el Comité pide al Gobierno que proporcione una copia de la sentencia de la Corte de Apelación así como informaciones sobre los motivos que condujeron a la revocación de la decisión del Tribunal del Trabajo de Estambul a este respecto. El Comité pide también al Gobierno que en el futuro garantice el respeto del principio antes mencionado.