Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 374, March 2015

1. 627. La queja del caso núm. 2941 figura en comunicaciones de fechas 20 de marzo de 2012 y 7 de junio de 2013 de la Federación de Trabajadores de Luz y Fuerza del Perú (FTLF). El Sindicato Unitario de Trabajadores del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses Perú (SUTRAIMELCIFOR) envió sus alegatos por comunicación de 28 de junio de 2012.
2. 628. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de 25 de junio de 2012, 14 de septiembre de 2012 y 6 de septiembre de 2013.
3. 629. La queja del caso núm. 3026 figura en comunicaciones de fechas 22 de mayo de 2013 y 23 de septiembre de 2013 de la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP). Está respaldada por la Confederación de Trabajadores del Perú (CTP), el Sindicato Unitario de Trabajadores del Instituto Nacional de Innovación Agraria (SUTSA INIA) y la Federación de Sindicatos Unitarios de Trabajadores del Sector Agrario (FESUTSA) por comunicaciones de fecha 9 de septiembre de 2013, y por la Federación de Trabajadores Municipales, Empleados y Obreros del Perú (FTM-Perú), por comunicación de fecha 16 de mayo de 2014. La Confederación Nacional de Trabajadores Estatales del Perú (CTE-Perú) presentó sus alegatos por comunicaciones de fecha 17 de octubre y 5 de diciembre de 2014, la Federación Nacional de Trabajadores del Poder Judicial (FNTPJ) por comunicación de 13 de octubre de 2014 y la Central Autónoma de Trabajadores del Perú (CATP) por comunicación de 26 de diciembre de 2014.
4. 630. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de fechas 7 de febrero de 2014, 1.º de septiembre de 2014 y 24 de septiembre de 2014, y 1.º de octubre de 2014.
5. 631. El Perú ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

Caso núm. 2941

1. 632. En su comunicación de fecha 20 de marzo de 2012, la Federación de Trabajadores de Luz y Fuerza del Perú (FTLF) alega que el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE) establece topes en las remuneraciones de las empresas eléctricas estatales que concuerdan con el presupuesto asignado a las empresas del Estado limitando las posibilidades de negociar aumentos salariales mediante la negociación colectiva.
2. 633. Por otra parte, la FTLF alega que la resolución núm. 284-2011-TR del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, de fecha 23 de octubre de 2011, convirtió en inaplicable e ineficaz el arbitraje potestativo como mecanismo de solución de los pliegos de reclamos porque impone a los árbitros de una negociación colectiva, cuyo ámbito sea una entidad o empresa del Estado, tener en cuenta los recursos disponibles en el presupuesto público. Más específicamente, dicha resolución impone a los árbitros los denominados criterios de ponderación referidos al presupuesto del sector público contenidos en los artículos 77 y 78 de la Constitución Política y los contenidos en sentencias del Tribunal Constitucional que ratifican la plena observancia de las normas presupuestarias.
3. 634. En su comunicación de fecha 7 de junio de 2013, la FTLF alega que la 58.ª disposición complementaria final de la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013, ley núm. 29951, vulnera el derecho de negociación colectiva puesto que prohíbe efectuar incrementos en la remuneración de los trabajadores mediante la negociación colectiva o laudo arbitral. La FTLF indica que dicha ley es de obligatorio cumplimiento para el FONAFE y que en consecuencia las empresas eléctricas estatales del ámbito del FONAFE se encuentran imposibilitadas de negociar cláusulas de carácter económico. La FTLF indica que a principios del año 2013 presentó una demanda de acción de amparo contra dicha ley por considerar que la misma atenta contra su derecho constitucional a la libertad sindical y negociación colectiva y que el Noveno Juzgado Constitucional declaró improcedente la demanda y ordenó el archivamiento definitivo de la causa. La organización querellante considera que un fallo en este sentido afecta el derecho a la libertad de negociación colectiva.
4. 635. En su comunicación de fecha 28 de junio de 2012, el Sindicato Unitario de Trabajadores del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses Perú (SUTRAIMELCIFOR), representante de los trabajadores del Instituto de Medicina Legal del país, alega que la Gerencia General del Ministerio Público le excluyó de los alcances de una resolución por la cual autorizó al Ministerio de Economía y Finanzas a realizar un estudio a fin de determinar la escala remunerativa para el año 2012; y que el Ministerio Público no le permitió formar parte de una comisión encargada de proponer y coordinar con el Ministerio de Economía y Finanzas la escala remunerativa del Ministerio Público para el año 2012.

Caso núm. 3026

1. 636. En su comunicación de fecha 22 de mayo de 2013, la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP) alega que la 58.ª disposición complementaria final de la Ley de Presupuesto del Sector Público para Año Fiscal 2013, ley núm. 29951, vulnera el derecho de negociación colectiva puesto que prohíbe efectuar incrementos en las remuneraciones de los trabajadores mediante negociación colectiva. La CGTP considera que la mencionada ley contraviene lo dispuesto por el Comité de Libertad Sindical en el informe núm. 357 sobre el Perú, en el que señaló que la imposibilidad de negociar aumentos salariales de manera permanente es contraria al principio de negociación libre y voluntaria consagrado en el Convenio núm. 98.
2. 637. En su comunicación de fecha 23 de septiembre de 2013, la CGTP alega que la Ley del Servicio Civil, núm. 30057, emitida en julio de 2013, vulnera los derechos de libertad sindical y de negociación colectiva consagrados en los Convenios núms. 87, 98 y 151. Concretamente, la CGTP alega que: 1) la ley excluye de los derechos colectivos a los funcionarios públicos, los directivos públicos y los servidores de confianza; 2) la ley restringe la negociación colectiva en todas las entidades públicas únicamente a condiciones de trabajo y se excluyen de la negociación y de cualquier otro mecanismo de participación los temas salariales o de incidencia económica; 3) la ley ataca el derecho a huelga al permitirle a la entidad pública la contratación temporal y directa del personal necesario para garantizar la prestación de los servicios mínimos de los servicios esenciales y mínimos de los servicios indispensables para el funcionamiento de la entidad, desde el inicio de la huelga y hasta su efectiva culminación. Además, la ley no detalla qué actividades constituyen servicios esenciales lo cual implica que las limitaciones al derecho de huelga pueden extenderse más allá de los supuestos admitidos por los órganos de control de la OIT para la calificación de un servicio como «esencial» e incluye la noción de «servicios indispensables para el funcionamiento de la entidad» extendiendo de esta forma las restricciones de este derecho, y 4) que el proceso de elaboración de la ley ha obviado el mecanismo de participación o de consulta de las organizaciones de trabajadores.
3. 638. En sus comunicaciones de fecha 9 de septiembre de 2013 la Confederación de Trabajadores del Perú (CTP), el Sindicato Unitario de Trabajadores del Instituto Nacional de Innovación Agraria (SUTSA INIA) y la Federación de Sindicatos Unitarios de Trabajadores del Sector Agrario (FESUTSA) alegan que la Ley del Servicio Civil, núm. 30057, niega el derecho de negociación colectiva de los servidores públicos respecto de condiciones económicas y por lo tanto viola la Constitución Política del Perú así como también los derechos laborales y sindicales reconocidos en los Convenios núms. 87, 98 y 151. Las organizaciones querellantes indican que el Gobierno jamás consultó con los trabajadores públicos, ni con sus gremios como tampoco con las centrales sindicales y que 36 parlamentarios han presentado una acción de inconstitucionalidad contra la referida ley en julio de 2013. Las organizaciones querellantes señalan que el proyecto de Presupuesto del Perú 2014 viola asimismo el Convenio núm. 98 puesto que prohíbe a todas las entidades públicas el reajuste o incremento de la remuneración, bonificaciones, asignaciones, retribuciones y beneficios de cualquier índole.
4. 639. Por su parte, en su comunicación de fecha 16 de mayo de 2014, la Federación de Trabajadores Municipales, Empleados y Obreros del Perú (FTM-Perú) alega que la ley núm. 30057: 1) prohíbe la negociación colectiva sobre remuneraciones y sólo incluye el cambio de condiciones de trabajo o empleo, de acuerdo a las posibilidades presupuestarias y de infraestructura de la entidad y la naturaleza de las funciones que en ella se cumplen; 2) adiciona grandes dificultades al proceso de negociación dado que el pliego debe contar con la aprobación de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) y del Ministerio de Economía y Finanzas, y que los acuerdos tienen un plazo de vigencia no menor de dos años; y 3) ataca el derecho a huelga al permitirle a la entidad pública la contratación temporal y directa de personal necesario para garantizar la prestación de los servicios mínimos de los servicios esenciales y mínimos de los servicios indispensables para el funcionamiento de la entidad, desde el inicio de la huelga y hasta su efectiva culminación. Por último, la FTM Perú señala que si bien la ley establece que la incorporación al nuevo régimen previsto por la ley es voluntaria, la ley también establece que en un plazo máximo de seis años todos — excepto los sectores excluidos — estarán regulados por la ley núm. 30057.

B. Respuesta del Gobierno

Caso núm. 2941

1. 640. En su comunicación de 25 de junio de 2012, el Gobierno indica que el Estado peruano respeta la negociación colectiva y que las normas aplicadas por el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE) no violentan ni menoscaban este derecho. El Gobierno explica que el FONAFE establece un tope en las remuneraciones de acuerdo con el presupuesto asignado para las empresas del Estado a efecto de poder cumplir con sus planes operativos y estratégicos, y de tal modo, otorgarles sostenibilidad. El Gobierno hace hincapié en que lo regulado por la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013 constituye una norma de obligatorio cumplimiento para el FONAFE y para las empresas bajo su ámbito y que por ende, las acciones o medidas que el FONAFE implementa, se desarrollan o ejecutan en función a normas imperativas y de orden público, sin transgredir derecho sindical alguno.
2. 641. En relación al alegato de la Federación de Trabajadores de Luz y Fuerza del Perú (FTLF) que la resolución núm. 284-2011-TR del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, de fecha 23 de octubre de 2011, convirtió en inaplicable e ineficaz el arbitraje potestativo como mecanismo de solución de los pliegos de reclamos porque impone a los árbitros de una negociación colectiva, cuyo ámbito sea una entidad o empresa del Estado, tener en cuenta los denominados criterios de ponderación referidos al presupuesto del sector público contenidos en los artículos 77 y 78 de la Constitución Política, así como los contenidos en sentencias del Tribunal Constitucional que ratifican la plena observancia de las normas presupuestarias, el Gobierno indica que en las sentencias núms. 008-2005-AI/TC y 02566-2012-PA-TC el Tribual Constitucional manifestó que las negociaciones colectivas de los servidores públicos deberán efectuarse considerando el límite constitucional que impone un presupuesto equilibrado y equitativo. El Gobierno subraya que el Tribunal Constitucional no niega el ejercicio del derecho a la negociación colectiva a los trabajadores estatales, pero sí los somete a las reglas presupuestales, señalando que los acuerdos a los que se llegue en materia económica deben ser presupuestados.
3. 642. En cuanto al fallo del Noveno Juzgado Constitucional, al que hace referencia la FTLF, que desestimó la demanda de amparo respecto de la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013, el Gobierno indica que el hecho que no se haya fallado a favor de la organización querellante no justifica que dicha sentencia afecte de modo alguno el derecho fundamental a la libertad de negociación colectiva.
4. 643. En su comunicación de 14 de septiembre de 2012, el Gobierno declara, en relación con los alegatos presentados por el Sindicato Unitario de Trabajadores del Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses Perú (SUTRAIMELCIFOR) que la oficina de asesoría jurídica del Ministerio Público indicó que de acuerdo con la Ley de Procedimiento Administrativo General no era posible modificar la resolución gerencial general del Ministerio Público que excluyó de los alcances a la organización querellante y que si bien el Ministerio Público no tenía obligación alguna de conformar una comisión para analizar la escala remunerativa del año 2012, decidió formar una comisión especial en la que participó otro sindicato (el Sindicato de Trabajadores del Ministerio Público).

Caso núm. 3026

1. 644. En su comunicación de fecha 7 de febrero de 2014, en respuesta a la queja presentada por la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP), el Gobierno explica que los trabajadores bajo la Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, aprobada mediante decreto legislativo núm. 276, de marzo de 1984, sólo tienen derecho a la negociación colectiva en materia de condiciones de trabajo o empleo. El Gobierno declara que si bien el derecho a la negociación colectiva para los trabajadores del sector público no se encuentra expresamente reconocido en la Constitución, su reconocimiento se desprende de la aplicación del artículo 7 del Convenio núm. 151, el cual ha sido ratificado por el Perú e incorporado a través del artículo 55 de la Constitución Política del Perú.
2. 645. El Gobierno indica que a tenor de los artículos 77 y 78 de la Constitución Política del Perú, el presupuesto asigna equitativamente los recursos públicos y el proyecto presupuestal debe estar efectivamente equilibrado. El Gobierno también indica que se han aprobado la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, núm. 27245, en noviembre de 2003 y la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, núm. 28411, en diciembre de 2004 que establecen los principios así como los procesos y procedimientos que regulan el sistema nacional de presupuesto en concordancia con los artículos 77 y 78 de la Constitución Política.
3. 646. Asimismo se aprobó la ley núm. 29849 en abril de 2012 con el fin de otorgar derechos laborales a los trabajadores contratados bajo la modalidad de contratación administrativa de servicios y la ley núm. 29874, de junio de 2012, que permite la implementación de medidas para el otorgamiento del incentivo laboral a través de los Comités de Administración del Fondo de Asistencia y Estímulo (CAFAE) a que se refiere la ley núm. 29812, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2012. El Gobierno explica que dicha norma tiene como objeto eliminar las desigualdades y las inequidades entre los incrementos monetarios que se otorgan a los trabajadores administrativos a través del CAFAE en los diferentes pliegos presupuestales comprendidos en el decreto legislativo núm. 276.
4. 647. En lo que respecta a los alegatos presentados por la CGTP según los cuales la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013, núm. 29951, viola los Convenios núms. 87 y 98, puesto que prohíbe efectuar incrementos en las remuneraciones de los trabajadores mediante negociación colectiva, el Gobierno explica que las normas que rigen el presupuesto público en el Estado tienen por propósito ordenar y hacer equitativos los gastos del Estado, dado que se trata de recursos de naturaleza pública al ser producto de la contribución de todos los ciudadanos y con los cuales deben cumplirse distintas finalidades que corresponden al Estado.
5. 648. El Gobierno indica que el Tribunal Constitucional ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el derecho a la negociación colectiva y la prohibición de realizar cualquier tipo de aumentos al personal de la administración pública, inclusive si el mismo proviene de arbitrajes en materia laboral. El Gobierno destaca que en las sentencias núms. 008-2005-AI/TC y 02566-2012-PA-TC el Tribual Constitucional manifestó que las negociaciones colectivas de los servidores públicos deberán efectuarse considerando el límite constitucional que impone un presupuesto equilibrado y equitativo. El Gobierno añade que similares conclusiones han sido expuestas también por la Corte Suprema de Justicia en la casación núm. 4169-2008-Lambayeque, en la que se indicó que la negociación colectiva en el sector público debe realizarse teniendo en cuenta las leyes de presupuesto de la República que delimitan el ámbito de negociación.
6. 649. El Gobierno indica que, no obstante lo señalado, se advirtió que en diversos laudos arbitrales, los árbitros venían tomando una posición contraria e incluso hasta desafiante señalando expresamente en sus pronunciamientos la no aplicación de las restricciones presupuestarias establecidas en las leyes de presupuesto del sector público, ordenando incrementos de remuneraciones sin algún sustento técnico ni fuente de financiamiento identificable, que afectan el principio de equilibrio presupuestario y generan un desorden en el sector público y que el Congreso de la República optó por regular esta situación incluyendo la disposición en la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013, que es materia de cuestionamiento de la CTP.
7. 650. En sus comunicaciones de 1.º de septiembre de 2014 y 24 de septiembre de 2014, el Gobierno formuló sus observaciones relativas a los alegatos respecto de la Ley del Servicio Civil, núm. 30057. En relación al alegato que la ley excluye del derecho de sindicación a los funcionarios públicos, los directivos públicos y los servidores de confianza, el Gobierno indica que si bien en sentido estricto no existe tal exclusión, resultaría conveniente, para su mejor interpretación, una norma que precise su alcance. En relación al alegato que la ley permite que en caso de huelga se contrate temporalmente a personal para garantizar la prestación de los servicios mínimos de los servicios esenciales y mínimos de los servicios indispensables, el Gobierno entiende que esta disposición no plantearía problemas de compatibilidad con los convenios de la OIT siempre que se cumplan las condiciones establecidas en la Ley, esto es, que los servicios calificados como esenciales se definan siguiendo los criterios de los órganos de control de la OIT, que la definición de los servicios mínimos se realice con participación de las organizaciones de trabajadores y que la contratación de trabajadores de reemplazo sólo proceda cuando los servicios mínimos no hayan sido cubiertos por la organización o los trabajadores que ejercen su derecho de huelga originando esta situación un grave riesgo a la vida, seguridad o salud de las personas. En cuanto al alegato que la ley limita la negociación colectiva al obligar a negociar por dos años, el Gobierno destaca que el Comité de Libertad Sindical ha establecido que «la duración de los convenios colectivos es una materia que en primer término corresponde a las partes concernidas». En cuanto al alegato que la ley limita el derecho a la negociación colectiva, restringiendo su contenido únicamente a condiciones de trabajo y excluyendo de la misma y de cualquier otro mecanismo de participación los temas salariales o de incidencia económica, el Gobierno entiende que la ley puede ser valorada como un caso de regresión en el reconocimiento y efectividad de un derecho fundamental como la negociación colectiva y considera que es necesario incluir estos aspectos en una disposición normativa. Sobre este último punto, el Gobierno informa que con fecha 21 de mayo de 2014, el Pleno del Tribunal Constitucional emitió sentencia que resuelve la acción de inconstitucionalidad interpuesta por 34 congresistas de la República contra varios artículos de la ley. El Gobierno indica que si bien en aplicación del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, no se ha alcanzado la mayoría de votos necesaria para declarar fundados los extremos de la demanda relativos a la inconstitucionalidad de la ley núm. 30057 por afectación al derecho de negociación colectiva, tres de los magistrados consideran que la exclusión de las compensaciones y de materias de índole presupuestal de la negociación colectiva, constituye una vulneración de dicho derecho constitucional. Por otro lado, otros tres magistrados consideran que la ley núm. 30057 será constitucional sólo si en un plazo de 90 días se implementa un mecanismo de consulta. Por último, el Gobierno destaca que en ambos casos, el Tribunal Constitucional utilizó como parámetro de constitucionalidad los convenios de la OIT ratificados por el Perú.
8. 651. En su comunicación de 1.º de octubre de 2014, el Gobierno declara que la contratación de trabajadores durante la huelga es una medida de carácter excepcional en la nueva reglamentación aplicable en caso de que no se respeten los servicios mínimos. En cuanto a la negociación colectiva, la mencionada ley realiza la delimitación del contenido del derecho a la negociación colectiva, esto se justifica debido a que evita las distorsiones existentes en la actualidad respecto de la negociación de remuneraciones, evita el desorden remunerativo producto de las reglas diferenciadas para negociar sobre remuneraciones dependiendo del régimen laboral del servidor, se establecen criterios técnicos y objetivos para el incremento de remuneraciones y considera el principio de provisión presupuestaria.

C. Conclusiones del Comité

1. 652. El Comité observa que en ambos casos los alegatos se refieren a restricciones legales y en la práctica a la negociación colectiva en el sector público y en particular, a la imposibilidad de efectuar aumentos salariales en el sector público mediante la negociación colectiva. El caso núm. 2941 se refiere esencialmente a la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013, ley núm. 29951, y más precisamente a su 58.ª disposición complementaria final que, según alegan las organizaciones querellantes FTLF y CGTP, prohíbe efectuar incrementos en las remuneraciones de los trabajadores mediante negociación colectiva. La citada disposición establece, entre otras cosas, que los procedimientos de negociación o arbitraje laboral sólo podrán contener condiciones de trabajo; que serán nulos de pleno derecho las resoluciones, convenios o laudos arbitrales que desconozcan dicha prohibición y que los árbitros que incumplan lo dispuesto estarán inhabilitados para participar en procesos arbitrales de negociaciones colectivas en el sector público.
2. 653. Según señala la organización querellante FTLF y confirma el Gobierno, la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013 es de obligatorio cumplimiento para el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE) y en consecuencia, las empresas eléctricas estatales del ámbito del FONAFE se encuentran imposibilitadas de negociar cláusulas de carácter económico. La organización querellante alega, además, que el FONAFE establece topes en las remuneraciones de las empresas eléctricas estatales que concuerdan con el presupuesto asignado para las empresas del Estado limitando las posibilidades de negociar aumentos salariales mediante la negociación colectiva. La FTLF también objeta la resolución ministerial núm. 284-2011-TR, de 23 de octubre de 2011, que impone a los árbitros de una negociación colectiva cuyo ámbito sea una entidad o empresa del Estado tener en cuenta los recursos disponibles en el presupuesto público.
3. 654. El caso núm. 3026 se refiere esencialmente a la Ley del Servicio Civil, núm. 30057, emitida en julio de 2013, que según alegan las organizaciones querellantes CGTP, CTP, SUTSA INIA, FESUTSA y FTM-Perú, restringe la negociación colectiva en todas las entidades públicas únicamente a condiciones de trabajo y excluye de la negociación y de cualquier otro mecanismo de participación los temas salariales o de incidencia económica. La citada ley establece, entre otras cosas, que los servidores civiles tienen derecho a solicitar la mejora de sus compensaciones no económicas, incluyendo el cambio de condiciones de trabajo o condiciones de empleo, de acuerdo con las posibilidades presupuestarias y de infraestructura de la entidad y la naturaleza de las funciones que en ella se cumplen.
4. 655. El Comité toma nota de las observaciones del Gobierno en las que indica que el ejercicio del derecho a la negociación colectiva para los trabajadores del sector público, como cualquier otro derecho, no es absoluto, sino que está sujeto a las limitaciones de la ley, entre ellas, las que regulan materias presupuestales. En este sentido, el Gobierno explica que de acuerdo con la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, núm. 28411, el FONAFE establece, a través de sus lineamientos o directivas, un tope en las remuneraciones de acuerdo con el presupuesto asignado para las empresas del Estado, a efecto de poder cumplir con sus planes operativos y estratégicos, y de tal modo, otorgarles sostenibilidad. El Gobierno sostiene que las acciones o medidas que el FONAFE implementa, se desarrollan o ejecutan en función a normas imperativas y de orden público, sin transgredir derecho sindical alguno.
5. 656. En relación al alegato de las organizaciones querellantes FTLF y CGTP que la 58.ª disposición complementaria final de la Ley de Presupuesto del Sector Público para Año Fiscal 2013, ley núm. 29951, prohíbe efectuar incrementos en las remuneraciones de los trabajadores mediante negociación colectiva y que, en consecuencia, las empresas eléctricas estatales del ámbito del FONAFE se encuentran imposibilitadas de negociar cláusulas de carácter económico, el Comité toma nota de que el Gobierno declara que la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013 constituye una norma de obligatorio cumplimiento para el FONAFE y para las empresas bajo su ámbito y que por ende, las acciones o medidas que el FONAFE implementa, se desarrollan o ejecutan en función a normas imperativas y de orden público, sin transgredir derecho sindical alguno. El Gobierno explica que las normas que rigen el presupuesto público en el Estado tienen por propósito ordenar y hacer equitativo los gastos del Estado, dado que se trata de recursos de naturaleza pública al ser producto de la contribución de todos los ciudadanos y con los cuales deben cumplirse distintas finalidades que corresponden al Estado.
6. 657. El Comité constata que, como alegan las organizaciones querellantes y confirma el Gobierno, la 58.ª disposición complementaria final de la Ley de Presupuesto para el Sector Público, ley núm. 29951, restringe las materias de negociación colectiva y arbitraje laboral únicamente a las condiciones de trabajo y que el artículo 6 de dicha ley prohíbe el reajuste, incremento o creación de cualquier forma de ingreso para los trabajadores del sector público cualquiera sea su mecanismo. El Comité observa que, según señala la organización querellante FTLF y confirma el Gobierno, la ley núm. 29951 es de obligatorio cumplimiento para el FONAFE y que, en consecuencia, las empresas eléctricas estatales del ámbito del FONAFE se encuentran imposibilitadas de negociar cláusulas de carácter económico. El Comité toma nota de que la organización querellante FTLF ha anexado a su queja copias de cartas enviadas a FONAFE y a la empresa eléctrica Electrocentro S.A. en las que solicitó que no se aplicara la 58.ª disposición complementaria final de la ley núm. 29951. Como surge de los anexos de la organización querellante, en su respuesta, el director ejecutivo del FONAFE señaló que la ley núm. 29951 restringe las materias de negociación colectiva y arbitraje laboral únicamente a condiciones de trabajo y subrayó que dicha ley es de cumplimiento obligatorio para FONAFE; por su parte, la empresa Electrocentro S.A. señaló que la misma depende de FONAFE y que no tiene competencia para atender la solicitud de revocar o contravenir lo dispuesto en la 58.ª disposición complementaria final de la ley núm. 29951.
7. 658. El Comité desea subrayar que se ha pronunciado en varias ocasiones sobre cuestiones relativas a la negociación colectiva en la legislación peruana aplicable al sector público y que en los últimos años ha formulado recomendaciones al Gobierno en el marco de quejas presentadas por organizaciones sindicales peruanas muy similares a los presentes casos (casos núms. 2639 y 2934). El Comité recuerda que en el caso núm. 2639, ya examinó el alegato relativo a los topes remunerativos que impone el FONAFE en las escalas salariales de las empresas eléctricas públicas. El Comité reitera sus anteriores conclusiones y recuerda una vez más el principio según el cual «en la medida en que los ingresos de las empresas y entidades públicas dependan de presupuestos del Estado, no sería objetable que después de una amplia discusión y consulta entre los empleadores y organizaciones sindicales interesadas en el seno de un sistema que cuente con la confianza de las partes, se establecieren topes salariales en las leyes de presupuesto del Estado» [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafo 1036]. El Comité pidió al Gobierno en esa ocasión «que se asegure de que el procedimiento (contenido en los lineamientos del FONAFE) permita que las organizaciones sindicales de las empresas públicas sean consultadas para la determinación de los topes presupuestarios de las empresas públicas en materia salarial a efectos de que las organizaciones sindicales concernidas puedan evaluar la situación, expresar su punto de vista y posición, y debatir con las autoridades las consideraciones de interés general que eventualmente estas últimas estimen necesario resaltar» [véase 355.º informe, párrafo 1013].
8. 659. El Comité también recuerda que en el caso núm. 2934 ya examinó el alegato relativo a la resolución ministerial núm. 284-2011-TR que impone a los árbitros de una negociación colectiva, cuyo ámbito sea una entidad o empresa del Estado, tener en cuenta los recursos disponibles en el presupuesto público. El Comité observa que en su última respuesta el Gobierno invoca la necesidad de que la negociación colectiva se enmarque dentro de los límites presupuestarios del Estado. El Comité reitera su conclusión en el caso núm. 2934 según la cual «en sí misma la obligación de los árbitros de tener en cuenta los recursos disponibles en el presupuesto público no es contraria a los principios de la libertad sindical y la negociación colectiva», y pide nuevamente al Gobierno que vele por el respeto de sus principios en materia de restricciones salariales a la negociación colectiva en el sector público [véase Recopilación, op. cit., párrafos 1033-1043] [véase 365.º informe, párrafo 1257].
9. 660. Por otra parte, en relación a la reforma del Servicio Civil introducida por la ley núm. 30057, el Comité observa que la misma se aplica a trabajadores del Estado de los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local) y que junto con la ley se emitieron dos proyectos de reglamento: un reglamento que regula la aplicación general de la ley y un reglamento del régimen especial para los gobiernos locales. El Comité observa asimismo que según se desprende del texto de la ley, el personal de los regímenes antiguos (trabajadores regidos por el decreto legislativo núm. 276 (carrera pública), trabajadores regidos por el decreto legislativo núm. 728 (régimen de acuerdo a normas para el sector privado) y trabajadores regidos por el decreto legislativo núm. 1057 (contratados bajo el Contrato Administrativo de Servicios) puede trasladarse voluntariamente y previo concurso público de méritos al régimen previsto en la misma. La ley núm. 30057 establece que la incorporación al nuevo régimen debe realizarse progresivamente y que concluirá en un plazo máximo de seis años.
10. 661. En cuanto a los alegatos según los cuales el proceso de elaboración de la Ley del Servicio Civil núm. 30057 ha obviado el mecanismo de participación o de consulta de las organizaciones de trabajadores, el Comité observa que el Gobierno no ha respondido a este alegato y recuerda por ello de manera general que es esencial que, cuando se introduzca un proyecto de legislación que afecte la negociación colectiva o las condiciones de empleo, se proceda antes a consultas detalladas con las organizaciones de trabajadores y de empleadores interesadas [véase Recopilación, op. cit., párrafo 1075]. En consecuencia, el Comité espera firmemente que en el futuro el Gobierno garantizará que, en la práctica, los sindicatos participen en las consultas sobre cualquier cuestión o legislación propuesta que afecte los derechos de los trabajadores que representa.
11. 662. En lo que respecta a los alegatos según los cuales la ley núm. 30057 ataca el derecho de huelga al permitirle a la entidad pública la contratación temporal y directa del personal necesario para garantizar la prestación de los servicios mínimos de los servicios esenciales y mínimos de los servicios indispensables para el funcionamiento de la entidad, desde el inicio de la huelga y hasta su efectiva culminación, el Comité toma nota de que el Gobierno considera que esto no plantearía problemas de compatibilidad con los convenios de la OIT siempre que se cumplan las condiciones establecidas en la ley, esto es, que los servicios calificados como esenciales se definan siguiendo los criterios de los órganos de control de la OIT, que la definición de los servicios mínimos se realice con participación de las organizaciones de trabajadores y que la contratación de trabajadores de reemplazo sólo proceda cuando los servicios mínimos no hayan sido cubiertos por la organización o los trabajadores que ejercen su derecho de huelga, originando esta situación un grave riesgo a la vida, seguridad o salud de las personas. Al respecto, el Comité recuerda el principio según el cual el derecho de huelga puede ser objeto de restricciones, incluso de prohibiciones, cuando se trate de la función pública o de servicios esenciales, en la medida en que la huelga pudiere causar graves perjuicios a la colectividad nacional y a condición de que estas restricciones vayan acompañadas de ciertas garantías compensatorias [véase Recopilación, op. cit., párrafo 573].
12. 663. En cuanto a los alegatos que el artículo 40 de la ley núm. 30057 excluye de los derechos colectivos a los funcionarios públicos, los directivos públicos y los servidores de confianza, el Comité toma nota de que el Gobierno indica que si bien en sentido estricto no existe tal exclusión, resultaría conveniente, para su mejor interpretación, una norma que precise su alcance. Al respecto, el Comité recuerda que el artículo 1, 2), del Convenio núm. 151 establece que es la legislación nacional la que deberá determinar hasta qué punto las garantías previstas en el presente Convenio se aplican a los empleados de alto nivel que, por sus funciones, se considera normalmente que poseen poder decisorio o desempeñan cargos directivos o a los empleados cuyas obligaciones son de naturaleza altamente confidencial. El Comité recuerda sin embargo que en virtud del Convenio núm. 98, ratificado por Perú sólo pueden excluirse del derecho de negociación colectiva a los funcionarios que trabajan en la Administración del Estado.
13. 664. En cuanto a los alegatos que el artículo 40 de la ley núm. 30057 adiciona grandes dificultades al proceso de negociación dado que una vez presentado el pliego, se debe tener la aprobación de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) y del Ministerio de Economía y Finanzas y que los acuerdos suscritos entre los representantes de la entidad pública y de los servidores civiles tienen un plazo de vigencia no menor de dos años, el Comité observa que el Gobierno destaca que el Comité de Libertad Sindical ha establecido que «la duración de los convenios colectivos es una materia que en primer término corresponde a las partes concernidas». Al respecto, el Comité recuerda por una parte que la verificación de las disponibilidades presupuestarias en el marco de la negociación son admisibles y por otra recuerda el principio según el cual «una disposición obligatoria en la que se establece que un convenio colectivo debe estar en vigor durante dos años cuando las partes no han aprobado por mutuo acuerdo un plazo diferente no constituye una violación del derecho a la negociación colectiva» [véase Recopilación, op. cit., párrafo 1049]. Por consiguiente, el Comité no proseguirá con el examen de estos alegatos.
14. 665. En relación al alegato de las organizaciones querellantes que el artículo 42 de la ley núm. 30057 circunscribe la negociación colectiva en todas las entidades públicas únicamente a condiciones de trabajo; excluyendo de la negociación y de cualquier otro mecanismo de participación los temas salariales o de incidencia económica, el Comité toma nota de que el Gobierno considera que dicha disposición puede ser valorada como un caso de regresión en el reconocimiento y efectividad de un derecho fundamental como es la negociación colectiva y considera que es necesario incluir estos aspectos en una disposición normativa. El Comité observa que el artículo 42 establece expresamente que los servidores civiles tienen derecho a solicitar la mejora de sus condiciones no económicas, incluyendo el cambio de condiciones de trabajo o condiciones de empleo, de acuerdo a las posibilidades presupuestarias y de infraestructura de la entidad y la naturaleza de las funciones que en ella se cumplen. El Comité constata pues que de acuerdo con el artículo 42 de la citada ley, los servidores civiles no tienen derecho a solicitar las mejoras de sus salarios o temas de incidencia económica.
15. 666. El Comité lamenta observar que desatendiendo sus conclusiones y recomendaciones en casos anteriores, tanto la ley núm. 29951 como la ley núm. 30057 siguen circunscribiendo las materias de negociación colectiva y arbitraje laboral únicamente a condiciones de trabajo y excluyen de la negociación y de cualquier otro mecanismo de participación los temas salariales o de incidencia económica. Asimismo, el Comité observa que la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2014, ley núm. 30114, al igual que la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013, prohíbe el reajuste, incremento o creación de cualquier forma de ingreso para los trabajadores del sector público cualquiera sea su mecanismo. El Comité observa con preocupación que dichas restricciones legislativas se traducen, en la práctica, en la imposibilidad de negociar o participar en mecanismos de consulta con las organizaciones sindicales sobre los aumentos salariales en el conjunto del sector público. El Comité recuerda que en un caso anterior relativo a los trabajadores portuarios del sector público ha subrayado que la imposibilidad de negociar aumentos salariales de manera permanente es contraria al principio de negociación libre y voluntaria consagrado en el Convenio núm. 98 [véase 357.º informe (Perú) párrafo 946]. Asimismo, en casos anteriores, ante alegatos sobre trabas y dificultades para negociar colectivamente en el sector público, el Comité ha expresado que «es consciente de que la negociación colectiva en el sector público exige la verificación de los recursos disponibles en los distintos organismos o empresas públicas, de que tales recursos están condicionados por los presupuestos del Estado y de que el período de vigencia de los contratos colectivos en el sector público no siempre coincide con la vigencia de la Ley de Presupuestos del Estado, lo cual puede plantear dificultades» [véase 357.º informe, caso núm. 2690 (Perú), párrafo 944] [véase Recopilación, op. cit., párrafos 1037 y 1038]. Asimismo, el Comité «ha compartido el punto de vista de la Comisión de Expertos en su Estudio General de 1994, cuando ésta manifiesta que: ‘aun cuando el principio de la autonomía de las partes en la negociación colectiva conserva su validez por lo que se refiere a los funcionarios y empleados públicos amparados por el Convenio núm. 151, éste ha de aplicarse con cierto grado de flexibilidad, dadas las características particulares de la administración pública señaladas anteriormente’. Por esta razón, a juicio de la Comisión son compatibles con el Convenio las disposiciones legislativas que habilitan al Parlamento o al órgano competente en materias presupuestarias para fijar un ‘abanico’ salarial que sirva de base a las negociaciones, o establecer una ‘asignación’ presupuestaria global fija en cuyo marco las partes pueden negociar las cláusulas de índole pecuniaria o normativa (por ejemplo, la reducción del tiempo de trabajo u otros arreglos en materia de condiciones de empleo, la regulación de los aumentos de salario en función de los diferentes niveles de remuneración, o el establecimiento de dispositivos para escalonar los reajustes), o incluso las disposiciones que confieren a las autoridades públicas que tengan atribuidas responsabilidades financieras, el derecho de participar en las negociaciones colectivas junto al empleador directo, en la medida en que dejen un espacio significativo a la negociación colectiva. Es fundamental, empero, que los trabajadores y sus organizaciones puedan participar plenamente y de manera significativa en la determinación de este marco global de negociación, lo que implica, en particular, que dispongan de todas las informaciones financieras presupuestarias o de otra naturaleza que le sirvan para evaluar la situación con pleno conocimiento de causa» [véase 365.º informe (Perú), párrafo 1257] [véase Recopilación, op. cit., párrafo 1038].
16. 667. El Comité recuerda que el Perú ha ratificado los Convenios núms. 98 y 151 y que, por consiguiente, se comprometió a adoptar medidas para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones. En estas condiciones, el Comité subraya al Gobierno, que tiene la obligación de poner la legislación en conformidad con los convenios ratificados por el Perú relativos a la negociación colectiva de los salarios en el sector público (sector estatal, regional y local). El Comité pide al Gobierno que promueva la negociación colectiva en los ámbitos en los que operan las organizaciones querellantes (medicina legal, innovación agraria, electricidad que si bien forman parte del sector público no se refieren a funcionarios de la Administración del Estado).
17. 668. En relación con este punto, el Comité toma debida nota de que el Gobierno informa que con fecha 21 de mayo de 2014, el Pleno del Tribunal Constitucional emitió una sentencia que resuelve la acción de inconstitucionalidad interpuesta por 34 congresistas de la República contra varios artículos de la ley núm. 30057. El Comité observa que si bien en aplicación del artículo 5 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, no se ha alcanzado la mayoría de votos necesaria para declarar fundados los extremos de la demanda relativos a la inconstitucionalidad de la ley núm. 30057 por afectación al derecho de negociación colectiva, tres de los magistrados consideraron que la exclusión de las compensaciones y de materias de índole presupuestal de la negociación colectiva, constituye una vulneración de dicho derecho constitucional y los otros tres magistrados consideraron que la ley núm. 30057 será constitucional sólo si en un plazo de 90 días se implementa un mecanismo de consulta. El Comité toma nota de que el Gobierno destaca que en ambos casos, los miembros del Tribunal Constitucional utilizaron como parámetro de constitucionalidad los convenios de la OIT ratificados por el Perú. Al respecto, el Comité observa que, según surge del texto de la sentencia que está disponible públicamente, los seis magistrados consideraron que la exclusión de las compensaciones y de materias de índole presupuestal de la negociación colectiva es contraria a lo que establece el Convenio núm. 151 de la OIT.
18. 669. El Comité lamenta que a pesar de que el Gobierno anunció en 2013 que solicitaría la asistencia técnica de la OIT, no la ha concretado y le invita nuevamente por ello a que se beneficie de ella lo antes posible, en particular teniendo en cuenta que: 1) las modalidades particulares de la negociación colectiva en el sector público permiten que la negociación colectiva se lleve a cabo antes o después de la adopción del presupuesto, quedando entendido que en el caso del Perú las negociaciones salariales deberían de llevarse a cabo cuando se preparen los presupuestos del Estado, y 2) que como ha señalado el Gobierno, es posible que tenga lugar una revisión de la ley núm. 30057, en particular de los artículos 31.2, 42, 43 y 44 que establecen limitaciones al derecho de negociación colectiva en temas salariales o de incidencia económica.
19. 670. Por último, en lo que respecta al alegato presentado por la organización querellante SUTRAIMELCIFOR de que la Gerencia General del Ministerio Público la excluyó de los alcances de una resolución relativa a la realización de un estudio de la nueva escala remunerativa; y que no le permitió formar parte de una comisión encargada de proponer y coordinar con el Ministerio de Economía y Finanzas la escala remunerativa del Ministerio Público para el año 2012, el Comité toma nota de que el Gobierno indica que la oficina de asesoría jurídica del Ministerio Público señaló que de acuerdo con la Ley de Procedimiento Administrativo General no era posible modificar la resolución gerencial general del Ministerio Público que excluyó de los alcances a la organización querellante y que si bien el Ministerio Público no tenía obligación alguna de conformar una comisión para analizar la escala remunerativa del año 2012, decidió formar una comisión especial en la que participó otro sindicato (el Sindicato de Trabajadores del Ministerio Público). El Comité pide al Gobierno que se asegure de que en el futuro el Ministerio Público permita que sindicatos representativos en las instituciones públicas, incluido el SUTRAIMELCIFOR (que es representante de los trabajadores del Instituto de Medicina Legal del País), sean consultados para la determinación de las escalas remunerativas a efectos que las organizaciones sindicales concernidas puedan evaluar la situación, expresar su punto de vista y posición y debatir con las autoridades las consideraciones de interés general que éstas estimen necesario resaltar.
20. 671. El Comité pide al Gobierno que envíe sus observaciones sobre los alegatos de la CTE Perú de 17 de octubre y 5 de diciembre de 2014, los alegatos de la FNTPJ de 13 de octubre de 2014, y los alegatos de la CATP de fecha 26 de diciembre de 2014.