Observación (CEACR) - Adopción: 2001, Publicación: 90ª reunión CIT (2002)

La commission a pris note des informations fournies par le gouvernement dans son rapport qui a été reçu en novembre 2000, et des commentaires sur ce rapport que le Congrès des syndicats (TUC) a présentés dans une communication du 23 novembre 2000, dont copie a été transmise au gouvernement pour tout commentaire qu’il souhaiterait faire à son tour. La commission a également pris note des déclarations du gouvernement devant la Commission de la Conférence de l’application des normes en 2000 et en 2001, ainsi que des débats sur le respect de la convention par le Royaume-Uni qui ont eu lieu à la Commission de la Conférence en 2000.

I.  Employés de maison venus de l’étranger

1. Dans son observation précédente, la commission avait noté que, à la suite des inquiétudes suscitées par les allégations d’abus dont auraient été victimes des employés de maison accompagnant leurs employeurs au Royaume-Uni, les conditions régissant leur admission avaient été entièrement revues avec l’aide de Kalayaan, l’organisation représentant les employés de maison venus de l’étranger. Un accord avait été trouvé sur un nombre important de réformes, lesquelles étaient entrées en vigueur le 23 juillet 1998. Notant également que, dans la pratique, l’application des nouvelles règles se heurtait à de sérieux problèmes, comme l’avait fait observer le TUC, la commission avait espéré que ces problèmes seraient traités dans le cadre des discussions qui devaient avoir lieu entre le gouvernement et le Kalayaan, et que le gouvernement fournirait des informations sur toute autre mesure prise. Dans son rapport, le gouvernement indique que, à la suite d’une réunion qui s’est tenue en novembre 1999 entre le ministre de l’Immigration et des représentants de Kalayaan, des procédures d’aide sociale individualisée ont étéétablies et s’appliquent désormais. Ainsi, un nombre considérable de demandes de régularisation d’employés de maison venus de l’étranger a été traité. Le gouvernement a également fourni des informations sur trois cas dont le membre travailleur du Royaume-Uni avait fait état à la Commission de la Conférence, ainsi que copie du formulaire que les employeurs doivent remplir pour obtenir l’autorisation d’entrée dans le pays d’un employé de maison. Le gouvernement a également joint une brochure fournie à tous les employés de maison venus de l’étranger, qui les informe sur leurs droits en matière d’emploi et donne des adresses utiles. La commission note que cette brochure présente les conditions d’emploi telles qu’établies par l’employeur lui-même dans le formulaire susmentionné, conditions que l’employé doit approuver après en avoir pris connaissance. La brochure indique également les conditions générales de protection de l’employé que prévoient les réglementations portant notamment sur les périodes de repos, les congés payés, la protection contre la discrimination en raison du sexe et de la race, et les congés parentaux et de maternité. En ce qui concerne le droit pénal, la brochure indique que quiconque au Royaume-Uni bénéficie d’une pleine protection, quelle que soient sa nationalité ou ses conditions de séjour. Elle fournit également des exemples de protection en cas de séquestration, de viol ou d’actes de violence. La commission prend dûment note de ces indications et espère que le gouvernement répondra à propos de la déclaration formulée par le membre travailleur du Royaume-Uni à la Commission de la Conférence en 2000, selon laquelle le problème de fond, qui ne semble pas encore avoir été résolu, est que la relation de fait en vertu de laquelle un employé de maison a été admis au Royaume-Uni n’est pas reconnue par le droit britannique, de sorte que la protection que prévoit la loi en matière d’emploi ne s’applique pas.

2. Dans ses demandes directes précédentes, la commission avait pris note des indications du gouvernement à propos de cas d’irrégularités à l’encontre de travailleurs domestiques, les tribunaux ayant été saisis de ces cas. La commission avait demandé au gouvernement de l’informer sur les décisions des tribunaux, y compris sur le nombre de condamnations prononcées et sur les sanctions infligées au pénal, conformément à l’article 25 de la convention. Dans son rapport, le gouvernement indique, comme il l’avait déjà fait, qu’il n’est pas en mesure de fournir des informations sur les cas individuels dont les tribunaux ont été saisis, étant donné que la base centrale de données des poursuites en justice du ministère de l’Intérieur n’enregistre pas ces cas en fonction du sexe, du statut ou de la nationalité de la victime. La commission prend note de cette indication.

II.  Prisonniers travaillant pour des entreprises privées

3. A la suite de ses commentaires précédents, la commission prend note de la déclaration du gouvernement à la Commission de la Conférence en 2000 selon laquelle au Royaume-Uni aucun prisonnier - qu’il s’agisse de prisons ou d’ateliers gérés par les pouvoirs publics ou par une entreprise privée - n’est concédé ou mis à la disposition de personnes, d’entreprises ou d’associations privées. Le gouvernement a expliqué que, s’il est vrai que des entreprises privées peuvent assurer la supervision quotidienne des travaux, les prisonniers restent en dernier ressort sous la protection et le contrôle des fonctionnaires des services pénitentiaires; les salaires sont versés aux prisonniers par les autorités pénitentiaires et non par l’entreprise privée qui fournit le travail; et le gouvernement estime que sa politique actuelle d’emploi des prisonniers est conforme aux exigences de la convention et aux intérêts des prisonniers. Dans son dernier rapport sur la convention, le gouvernement reprend ces arguments, lesquels sont rejetés par le TUC dans ses commentaires sur ce rapport.

La commission a pris bonne note de ces vues et commentaires. A propos des termes «concédé ou mis à la disposition de» et de leur lien avec la notion de «surveillance et contrôle des autorités publiques» et le flux de paiements entre les parties intéressées, la commission renvoie aux explications données aux paragraphes 96 et 118 à 127 de son rapport général présenté en 2001 à la Conférence internationale du Travail et aux points 6 et 7 de son observation générale de cette année sur la convention, confirmant la conclusion selon laquelle l’exception figurant à l’article 2, paragraphe 2 c), de la convention, pour le travail pénitentiaire obligatoire ne s’étend pas aux prisons et ateliers pénitentiaires sous gestion privée, même lorsqu’ils sont sous la surveillance et le contrôle des autorités publiques.

4. Dans ses commentaires précédents, la commission a rappelé que, pour être compatible avec la convention, le travail de prisonniers pour des entreprises privées doit dépendre du consentement librement donné des travailleurs concernés. Cela présuppose, entre autres, l’absence de toute menace d’une peine ou contrainte telle que la prise en compte du travail dans l’évaluation de la conduite du prisonnier aux fins d’une réduction de peine. En outre, dans le cas d’une main-d’oeuvre captive n’ayant pas la possibilité d’accéder au marché du travail libre, le «libre» consentement à une forme d’emploi se présentant au premier abord comme contraire à la lettre de la convention, doit être corroboré par des conditions d’emploi non tributaires de la situation captive, donc proches d’une relation de travail libre: existence d’un contrat de travail entre le prisonnier et l’entreprise privée recourant à son travail, et conditions s’inspirant du marché libre du travail pour ce qui est du niveau de la rémunération, de la sécurité sociale et de la sécurité et de l’hygiène. Sur cette base, se référant également à son observation générale au titre de la convention, la commission revient sur les questions suivantes.

  A.  «Emploi à l’extérieur»

5. Dans son observation précédente, la commission avait noté avec intérêt l’indication du gouvernement dans son rapport de 1999 selon laquelle:

Un certain nombre de prisons autorise au cours des six derniers mois de leur peine la sortie quotidienne des prisonniers pour leur permettre de travailler. Ces prisonniers sont normalement employés dans le cadre d’une relation de travail libre en vue de leur réadaptation et de leur réinsertion dans la société.

...

Les prisonniers qui travaillent à l’extérieur sont assujettis aux obligations normales en matière d’impôt sur le revenu et de cotisations d’assurance nationale - prélevées sur les salaires qu’ils perçoivent pour leur travail. Toutefois, il convient de noter ce qui suit:

-  en vertu de la règle 9(3)(b) du règlement pénitentiaire de 1999, les prisonniers qui travaillent à l’extérieur peuvent être libérés à titre temporaire, l’objectif principal étant qu’ils puissent être engagés par un employeur extérieur. Dans ce cas, ils travaillent «en application du règlement pénitentiaire». Par conséquent, ils ne relèvent pas de l’article 45 de la loi de 1998 sur le salaire minimum;

-  néanmoins, la politique du service pénitentiaire est que ce type de dispositif ne doit pas conférer un avantage concurrentiel indu à ceux qui emploient des prisonniers, et que les employeurs ne doivent pas traiter les prisonniers de manière moins favorable que d’autres travailleurs occupant des emplois comparables. Les prisonniers qui travaillent pour des employeurs extérieurs et qui accomplissent un travail normal devraient donc être rémunérés à un taux correspondant aux tâches qu’ils accomplissent. Lorsque les prisonniers effectuent un nombre d’heures inférieur à la semaine de travail normale, il est acceptable qu’ils soient rémunérés au prorata des heures ouvrées.

6. La commission avait espéré que les prisonniers qui effectuent pour des employeurs extérieurs un travail normal dans le cadre «d’une relation d’emploi libre» bénéficieraient de la législation générale du travail et que, compte tenu de la politique du service pénitentiaire concernant le versement de salaires normaux, l’anomalie de leur exclusion du champ d’application de la loi de 1998 sur le salaire minimum national serait corrigée.

7. En réponse, le gouvernement indique dans son dernier rapport ce qui suit:

Seuls les tribunaux peuvent ordonner la libération de prisonniers. Les prisonniers qui travaillent à l’extérieur sont autorisés par le service pénitentiaire à sortir de la prison à cette fin. Le gouvernement continue donc d’estimer que ces prisonniers ne sont pas «libérés» pour occuper un emploi.

La commission note la subtilité de ces distinctions mais doit relever qu’elles sont en contradiction non seulement avec le rapport précédent du gouvernement, tel que cité au paragraphe 5 ci-dessus, mais aussi avec les dispositions mêmes de la règle 9 du règlement pénitentiaire de 1999 qui prévoit que:

1)  Le secrétaire d’état peut […] libérer temporairement un prisonnier auquel la présente règle s’applique.

2)  Un prisonnier peut être libéré conformément à la présente règle pendant une ou plusieurs périodes déterminées, dans les conditions qui pourraient être prévues.

3)  Un prisonnier ne peut être libéré en vertu de la présente règle [que] b) pour occuper un emploi…

8. Le gouvernement indique en outre dans son dernier rapport que «les prisonniers ne sont pas couverts par la loi sur le salaire national minimum parce qu’ils ne sont pas des travailleurs tels que définis à l’article 53(3) de cette loi, en ce sens qu’ils n’ont pas de contrat d’emploi, de travail ou de service». La commission note ces explications mais doit rappeler que c’est précisément sur ces points qu’un changement de la loi et de la pratique paraît souhaitable et faisable en ce qui concerne le travail à l’extérieur, à la lumière des indications que le gouvernement a fournies dans son rapport de 1999. Les prisonniers «employés dans une relation de travail libre» devraient avoir un contrat de travail avec l’entreprise privée qui a recours à leurs services, et la législation du travail, y compris celle qui porte sur le salaire minimum, devrait s’appliquer à cet emploi. La commission espère que des mesures seront prises pour procéder aux réformes nécessaires, tant en droit que dans la pratique.

9. De plus, dans son rapport, le gouvernement indique ce qui suit:

Il convient également de souligner que le service pénitentiaire, entre autres, nourrit, loge et habille gratuitement les prisonniers. Par conséquent, un prisonnier qui travaillerait à l’extérieur et percevrait le salaire minimum national serait, dans la pratique, avantagé par rapport à une personne en liberté qui effectuerait le même travail pour le même salaire et qui, prévisiblement, aurait à payer son logement, son habillement et sa nourriture.

A ce sujet, le TUC s’est dit surpris:

… que le gouvernement ne fasse pas mention de la loi de 1996 sur la rémunération des prisonniers, laquelle traite du cas des prisonniers qui perçoivent des «revenus supplémentaires» pour un travail qui n’est pas «dirigé», en application de règles pénitentiaires. La loi prévoit, entre autres, des déductions pour ce qui suit: impôt sur le revenu, assurance sociale, saisie sur le salaire au bénéfice de la famille du prisonnier ou à celui de la victime, épargne en vue de la réinsertion sociale du prisonnier au moment de sa libération. L’article 1(3) de cette loi porte sur les rémunérations versées par une autre entité que la direction de la prison au nom du ministère.

A cet égard, la commission renvoie au paragraphe 142 du rapport général qu’elle a présenté en 2001 à la Conférence internationale du Travail, dans lequel elle a rappelé que, sur le marché du travail libre, les salaires peuvent, aux termes des articles 8 et 10 de la convention (nº 95) sur la protection du salaire, 1949, faire l’objet de «retenues, de saisies ou de cessions», selon les modalités et dans les limites fixées par la législation nationale. Pour les prisonniers occupés par des entreprises privées, cela implique que des retenues sur la rémunération peuvent également être effectuées pour le logement et la nourriture, et que les salaires peuvent aussi faire l’objet de «saisies ou de cessions» pour assurer le paiement de dommages et intérêts aux victimes, le versement de pensions alimentaires ou l’exécution d’autres obligations des prisonniers, obligations dont l’exécution est illusoire lorsque les prisonniers sont exploités sur le plan salarial.

  B.  Etablissements et ateliers pénitentiaires gérés
  par des entreprises privées

10. La commission constate de nouveau avec regret que les mesures nécessaires pour assurer que tout travail effectué par des prisonniers pour des entreprises privées soit accompli dans les conditions d’une relation d’emploi librement consentie - telles que rappelées au paragraphe 4 ci-dessus et, dans une certaine mesure, appliquées lorsque les prisonniers sont employés «à l’extérieur» par des employeurs privés - n’ont pas encore étéétendues aux établissements et ateliers pénitentiaires gérés par des entreprises privées.

11. Dans son rapport reçu en novembre 2000, le gouvernement indique, à propos du travail effectué dans des établissements et ateliers pénitentiaires gérés par des entreprises privées au Royaume-Uni, ce qui suit:

L’ensemble des prisonniers, qu’ils se trouvent dans une prison publique ou gérée par une société privée, et quel que soit le travail qu’ils effectuent, sont surveillés en définitive par les pouvoirs publics. Le gouvernement continue d’estimer qu’aucun prisonnier n’est «concédé»à une entreprise privée. Ces entreprises ne rémunèrent pas le service pénitentiaire pour la main-d’oeuvre qu’il fournit. Les prisonniers ne sont pas non plus mis «à la disposition» d’entreprises privées. Cela voudrait dire que des entreprises privées sont autorisées à utiliser des prisonniers comme bon leur semble, alors que le travail que des prisonniers effectuent dans des établissements et ateliers pénitentiaires gérés par des entreprises privées au Royaume-Uni est spécifique et comparable à celui qu’effectuent des prisonniers dans des prisons publiques, cela dans les mêmes conditions d’inspection par les pouvoirs publics.

12. La commission a pris bonne note de ces indications:

a)  En ce qui concerne la «surveillance en définitive» et les «conditions d’inspection» par les pouvoirs publics, le TUC, dans ses commentaires, a estimé que cette «surveillance en définitive» ne correspond pas à la surveillance quotidienne qui, dans les établissements gérés par des entreprises privées, est effectuée par des salariés d’entreprises privées et ne satisfait pas aux exigences de la convention. A cet égard, la commission, se référant également aux paragraphes 119 et 120 de son rapport général de l’an passé, rappelle que le fait que le prisonnier demeure constamment sous la surveillance et le contrôle des autorités publiques ne dispense pas en soi le gouvernement de respecter la seconde condition de l’article 2, paragraphe 2 c),à savoir que la personne ne doit pas être concédée ou mise à la disposition de particuliers, compagnies ou personnes morales privées.

b)  En ce qui concerne la déclaration du gouvernement selon laquelle les prisonniers ne sont pas «concédés»à des entreprises privées puisque celles-ci ne rémunèrent pas le service pénitentiaire pour la main-d’oeuvre qu’il fournit, la commission prend note du commentaire suivant du TUC:

Si des entreprises privées versent annuellement 50 millions de livres à des établissements pénitentiaires au titre de l’exécution de contrats, et que cette somme n’est pas versée sous forme de rémunération aux prisonniers, à qui est elle versée?

c)  A propos de la notion de «mise à disposition», la commission renvoie aux éclaircissements donnés au paragraphe 123 de son rapport général de l’an dernier et au point 7 de son observation générale de cette année.

13. Dans son rapport reçu en novembre 2000, le gouvernement indique en outre que de son point de vue:

… la convention n^o 29 n’indique pas que des conditions proches d’une relation d’emploi libre sont nécessaires pour s’assurer que les prisonniers consentent à travailler.

En ce qui concerne, au regard de l’article 2, paragraphe 1, de la convention, «l’offre volontaire» de services émanant d’une personne privée du choix que permet le marché du travail libre, la commission renvoie aux éclaircissements apportés aux paragraphes 128 à 142 de son rapport général de l’année passée, et rappelés aux paragraphes 10 et 11 de son observation générale dont il ressort que les conditions d’emploi ne doivent pas être tributaires de la situation captive, donc, proches de celles acceptées par des travailleurs ayant accès au marché du travail libre.

14. La discussion au sujet des conditions d’emploi proches de celles d’une relation d’emploi libre ne devrait pas faire oublier le fait que, dans les prisons et ateliers pénitentiaires gérés par des entreprises privées au Royaume-Uni, même le consentement formel des prisonniers pour effectuer un travail ne semble être demandéà ce jour. En outre, à propos des systèmes de rémunération dans les prisons, dont le gouvernement fait mention dans son rapport, comme permettant aux autorités pénitentiaires d’établir un «marché du travail» interne pour récompenser les prisonniers de leur comportement «au moment d’examiner les questions pertinentes en vue de leur réinsertion, ainsi que les tâches qui sont effectuées pour permettre le fonctionnement de la prison», le TUC, dans ses commentaires, demande dans quelle mesure ce système, s’il est devenu partie intégrante de la procédure d’évaluation, par exemple en vue de l’éventuelle libération conditionnelle d’un prisonnier, est conforme au fait qu’aucune contrainte ne devrait être appliquée pour pousser un prisonnier à effectuer un travail en faveur d’une entreprise privée. Il convient de relever que, dans le seul domaine où le gouvernement semble compter sur le consentement du prisonnier, à savoir pour «un emploi extérieur», il est également prévu, selon les termes du rapport du gouvernement (voir paragr. 5 ci-dessus), que «les prisonniers effectuant un travail normal pour des employeurs extérieurs» doivent être «rémunérés au taux correspondant à cet emploi».

15. La commission exprime de nouveau l’espoir que, en ce qui concerne les établissements et ateliers pénitentiaires gérés par des entreprises privées, les mesures nécessaires seront prises pour assurer que tout travail effectué par des prisonniers pour des entreprises privées le soit dans les conditions d’une relation d’emploi librement consentie, et que le gouvernement sera bientôt en mesure d’indiquer les mesures prises à cet effet.