Observación (CEACR) - Adopción: 2007, Publicación: 97ª reunión CIT (2008)

La commission a pris note des communications suivantes reçues des organisations de travailleurs, qui contiennent des observations concernant l’application de la convention par le Pakistan: communications en date des 31 août et 19 septembre 2006 reçues de la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) (désormais Confédération syndicale internationale (CSI)), communication en date du 30 mars 2007 reçue de la Fédération des syndicats du Pakistan (APFUTU) et communication en date du 2 mai 2007 reçue de la Fédération des travailleurs du Pakistan (PWF). La commission note que ces communications ont été transmises au gouvernement en septembre et octobre 2006 et en mai et juin 2007 pour tout commentaire qu’il aurait souhaité formuler sur les points qu’elles soulèvent. La commission espère que le gouvernement fournira ses commentaires avec son prochain rapport afin que la commission puisse les examiner à sa prochaine session.

La commission note par ailleurs que le rapport du gouvernement ne contient pas de réponse à ses commentaires antérieurs. Elle est donc conduite à renouveler son observation précédente, qui était conçue dans les termes suivants:

I.     Article 1, paragraphe 1, et article 2, paragraphe 1, de la convention

A.    Servitude pour dettes

1. Dans ses commentaires précédents, la commission avait pris note des difficultés de mise en œuvre de la loi de 1992 sur l’abolition du système de travail en servitude (BLSA). La commission prend note des communications de la Confédération des syndicats du Pakistan (APFTU) et de la Fédération syndicale du Pakistan (APTUF), en date des 26 avril et 14 mai 2005, respectivement. Ces communications, qui contiennent des commentaires sur l’application de la convention, ont été transmises en juin et en juillet 2005 au gouvernement pour qu’il puisse formuler les observations qu’il souhaiterait sur les questions soulevées dans les communications. Entre autres, l’APTUF a fait observer que la loi sur l’abolition du système de travail en servitude n’est pas appliquée et l’APFTU a également indiqué que les lois, y compris celles relatives au travail en servitude, ne sont pas appliquées, faute d’un système approprié d’inspection du travail. Dans la mesure où les commentaires du gouvernement sur ces communications n’ont pas été reçus à ce jour, la commission espère qu’il les fournira dans son prochain rapport.

2. La commission note la politique et le plan nationaux d’action du gouvernement pour l’abolition du travail en servitude et pour la réinsertion des personnes affranchies de 2001 que le gouvernement a communiqués avec son dernier rapport. La commission note que, dans le cadre du plan d’action, une commission nationale pour l’abolition du travail en servitude et la réinsertion a été instituée pour coordonner l’application du plan, avec les fonctions spécifiques suivantes:

–      examiner l’application de la loi BLSA et du plan d’action;

–      superviser l’action des comités de vigilance de district qui ont été mis en place en vertu de l’article 15 de la loi BLSA et du règlement de 1995 sur l’abolition du système de travail en servitude;

–      répondre aux préoccupations des entités nationales et internationales qui s’occupent du travail en servitude et du travail forcé.

La commission prend note de l’indication du ministère du Travail qui figure dans son projet de politique sur la protection des travailleurs de 2005 selon laquelle la politique et le plan d’action nationaux de 2001 énoncent clairement les intentions et l’engagement du gouvernement d’appliquer pleinement la convention. Toutefois, la commission note que, selon la déclaration du ministère du Travail qui figure dans son document du 23 septembre 2002 sur la politique du travail, les objectifs et activités prévus dans la politique et le plan nationaux d’action de 2001 doivent être mis en œuvre activement.

Mise en œuvre de la politique et du plan nationaux d’action pour l’abolition du travail en servitude. 3. La commission note que, dans son dernier rapport, le gouvernement fait état d’initiatives récentes qu’il prend ou qu’il envisage de prendre pour lutter contre le travail en servitude, apparemment dans le cadre de la politique et du plan nationaux d’action de 2001, parmi lesquelles:

–      la création d’une unité de service d’aide juridique au sein des départements du travail de Punjab et NWFP – ligne d’appel gratuit destinée à fournir orientations et aide juridique aux victimes de travail en servitude; par ailleurs il est envisagé d’engager des experts juridiques pour fournir une assistance juridique;

–      le lancement d’un programme de construction de logements à prix modérés pour les familles affranchies du travail en servitude dans le secteur agricole de Sindh, initiative qui facilitera aussi la réadaptation de ces familles;

–      la tenue d’ateliers de formation pour les fonctionnaires principaux de district et d’autres personnes intéressées afin d’accroître leurs capacités et de leur permettre d’élaborer des programmes, à l’échelle du district, pour identifier les travailleurs soumis à la servitude et activer les comités de vigilance de district; et

–      l’incorporation de la question du travail en servitude dans les programmes d’études juridiques et les programmes des instituts de formation de la police et du service public, afin de sensibiliser à cette question les fonctionnaires des services judiciaires, de l’application des lois et du service public; et tenue de séminaires de renforcement des capacités.

4. La commission note que le gouvernement indique que, dans le cadre de la loi BLSA, les fonctions d’inspection dans le domaine du travail en servitude ont été confiées à l’inspection ordinaire du travail, ainsi qu’aux fonctionnaires principaux et aux départements de police à l’échelle locale. La commission note également, à la lecture du document de 2001 sur le plan d’action, que le fonds créé en vertu du règlement de la BLSA a été mis en place et qu’un dépôt initial de 100 millions de roupies a été effectué. De plus, le gouvernement indique dans son rapport sur l’application de la convention (nº 105) sur l’abolition du travail forcé, 1957, reçu en janvier 2005, que la mise en place du fonds de lutte contre le travail en servitude a commencé, et qu’est en cours d’élaboration un projet de manuel à l’intention des agents d’exécution qui contient des orientations en vue de l’élaboration de propositions de financement du projet.

5. Tout en reconnaissant les initiatives du gouvernement pour tenter de combattre le travail en servitude, la commission espère que les mesures nécessaires sont prises ou envisagées pour garantir la pleine application de la politique et du plan nationaux d’action de 2001 pour l’abolition du travail en servitude et pour la réinsertion des personnes affranchies. La commission espère que, dans son prochain rapport, le gouvernement fournira des informations détaillées sur les progrès accomplis et les résultats obtenus dans la pratique – y compris copie des rapports pertinents sur l’ensemble des activités, institutions et mandats dont il est question dans le plan d’action. La commission demande aussi au gouvernement de préciser la situation actuelle des comités de vigilance de district, leur rôle dans l’inspection du travail, et leur lien avec l’inspection du travail. Prière également d’indiquer les mesures que les magistrats de district et les comités de vigilance de district prennent pour garantir l’application effective de la loi BLSA, et l’accomplissement de leurs autres fonctions prévues dans la loi BLSA et le règlement de 1995, et de communiquer copie des rapports de suivi et d’évaluation élaborés par la Commission nationale pour l’abolition du travail en servitude et pour la réinsertion des personnes affranchies.

Programme spécial d’action pour lutter contre le travail forcé et le travail en servitude. 6. La commission note que, dans son rapport sur l’application de la convention (n^o 105) sur l’abolition du travail forcé, 1957, qui a été reçu en janvier 2005, le gouvernement indique que depuis 2002 il mène avec l’assistance technique du BIT un programme spécial d’action de lutte contre le travail forcé et le travail en servitude. Le gouvernement indique que, dans le cadre de ce programme, le BIT, entre autres, dispense une formation, sur les droits de l’homme et les questions ayant trait au travail en servitude, aux Nazims de district, aux membres des comités de vigilance et aux fonctionnaires du pouvoir judiciaire et de l’application des lois. Le BIT aide aussi le gouvernement à élaborer des partenariats avec les personnes intéressées, les employeurs et les travailleurs, fournit des services consultatifs en vue de la création d’un organisme national de haut niveau pour la lutte contre le travail forcé, et contribue au lancement de projets pilotes destinés à évaluer la faisabilité des approches qui ont été approuvées pour lutter contre ce problème. La commission demande au gouvernement de communiquer, dans son prochain rapport, des informations plus détaillées et plus complètes sur ce programme et son application, y compris copie des plus récents rapports d’évaluation des activités et résultats des programmes.

Servitude pour dettes: mesures visant à collecter les données permettant d’évaluer la nature et l’étendue du problème. 7. La commission note que, dans le cadre de la politique et du plan nationaux d’action de 2001, une étude nationale visant à évaluer l’ampleur du travail en servitude devait être entamée avant janvier 2002. Elle note que, dans son dernier rapport, le gouvernement indique que cette étude quantitative n’a pas été réalisée.

8. La commission prend note d’un rapport de 2004 sur une initiative du ministère du Travail et du BIT intitulé «Etudes d’évaluation rapide du travail en servitude dans différents secteurs au Pakistan». Ce rapport contient les résultats et les conclusions de plusieurs études d’évaluation rapide qu’ont menées d’octobre 2002 à janvier 2003 des équipes de chercheurs sociaux, sous les auspices du Forum de recherche sur le travail en servitude. Le forum a pour objectif d’enquêter sur l’existence et la nature du travail en servitude dans dix secteurs – agriculture, construction, tissage de tapis, briqueterie, pêcheries marines, exploitation minière, fabrication de verroterie, tanneries, travail domestique et mendicité – et d’en tirer des conclusions préliminaires. Le projet constituait la première phase d’un programme plus ample de recherches et était destiné à préparer la voie à des études sectorielles détaillées et à une enquête nationale pour déterminer l’existence du travail en servitude partout dans le pays, comme le prévoit le plan national d’action du gouvernement. Les études d’évaluation rapide ont mis essentiellement l’accent sur la servitude pour dettes mais ont aussi examiné d’autres formes de travail en servitude, et de travail forcé non lié à une dette.

9. La commission prend note de la conclusion du rapport, à savoir que l’examen des secteurs en question permet d’avoir des informations récentes sur le fonctionnement du système peshgi (avance de salaires) et sur son éventuel lien avec le travail en servitude et d’autres formes de travail forcé. Le rapport établit que le lien est «relativement faible» dans certains secteurs mais qu’il existe dans d’autres. Le rapport souligne aussi qu’il ressort de l’enquête qu’il existe «d’autres formes de travail en servitude et de coercition qui ne sont pas clairement liées au système pesghi».

10. La commission exprime à nouveau l’espoir que le gouvernement, pour donner suite à la phase préliminaire du programme de recherche susmentionné, et conformément au mandat de la politique et du plan nationaux de 2001, mènera une étude statistique sur le travail en servitude dans tout le pays en utilisant une méthodologie valide, en collaboration avec les organisations d’employeurs et de travailleurs et avec les organisations et les institutions de défense des droits de l’homme, et qu’il fournira des informations sur les progrès accomplis à cet égard.

Travail en servitude dans l’agriculture. 11. Dans son observation précédente, la commission avait noté que, de l’avis du gouvernement, la législation du travail comportait des lacunes en ce qui concerne la main-d’œuvre du secteur agricole. La commission demande de nouveau au gouvernement de fournir d’autres informations sur cette question, de même que sur les mesures prises ou envisagées pour remédier à cette situation, dans le cadre de l’élimination du travail en servitude dans l’agriculture.

Travail en servitude des enfants. 12. Dans ses commentaires précédents, la commission avait demandé au gouvernement de fournir des informations sur les progrès enregistrés dans le cadre de l’accord entre le Programme international pour l’abolition du travail des enfants (OIT/IPEC) et l’Association pakistanaise des fabricants et exportateurs de tapis (PCMEA), et dans le cadre de l’accord que le gouvernement a conclu en 1997 avec la Commission européenne et l’OIT en vue de l’adoption de mesures pour éliminer le travail des enfants en servitude. A propos de cette question et du problème général des enfants réduits en servitude, la commission constate que le gouvernement a ratifié la convention (n^o 182) sur les pires formes de travail des enfants, 1999. L’article 3 a) de cette convention indique que l’expression «les pires formes de travail des enfants» comprend «toutes les formes d’esclavage ou pratiques analogues, telles que la vente et la traite des enfants, la servitude pour dettes et le servage ainsi que le travail forcé ou obligatoire». La commission estime que ce problème peut être examiné plus spécifiquement dans le cadre de la convention n^o 182. La protection des enfants est renforcée par le fait que cette convention oblige les Etats qui la ratifient à prendre des mesures immédiates et efficaces pour assurer l’interdiction et l’élimination des pires formes de travail des enfants et ce, de toute urgence. Par conséquent, la commission demande au gouvernement de se reporter à ses commentaires sur l’application de la convention n^o 182.

B.    Traite des personnes

13. La commission prend note avec intérêt de la promulgation de l’ordonnance de 2002 (PCHTO) sur la prévention et la lutte contre la traite des personnes. Cette ordonnance, qui est entrée en vigueur en octobre 2002, sanctionne notamment la traite des personnes, qu’elle définit en partie comme étant les actes coercitifs qui visent à obtenir un bénéfice ou à exploiter des personnes à des fins de divertissement, d’esclavage ou de travail forcé (art. 2(h) et 3); prévoit des sanctions en cas de traite des personnes, notamment des peines d’emprisonnement allant jusqu’à sept ans et, dans le cas de traite de femmes, jusqu’à dix ans, ainsi que des amendes (art. 3); prévoit des sanctions spécifiques en cas de traite perpétrée par des associations organisées de malfaiteurs (art. 4), et en cas de récidives (art. 5); prévoit le versement de dommages et intérêts aux victimes (art. 6); et prévoit que les tribunaux peuvent entendre de ces cas et prendre des sanctions (art. 8 et 10). La commission demande au gouvernement de communiquer dans son prochain rapport copie des dernières réglementations qui ont été promulguées pour mettre en œuvre l’ordonnance sur la prévention et la lutte contre la traite de personnes.

Traite des personnes: mesures visant à collecter les données permettant d’évaluer la nature et l’étendue du problème. 14. La commission prend note du rapport de 2005 de l’Organisation internationale pour les migrations intitulé «Data and Research on Human Trafficking: A Global Survey» (Données et recherches sur la traite des êtres humains: enquête mondiale). Ce rapport indique que le Pakistan continue d’être un important pays de destination pour les femmes qui sont victimes de traite, ainsi qu’un important pays de transit pour les personnes venant du Bangladesh et allant dans les pays du Moyen-Orient. Parmi ces personnes, des femmes sont victimes d’exploitation sexuelle. Le rapport indique que les hommes sont rarement considérés comme des «victimes de traite» mais, plus souvent, comme des migrants en situation irrégulière, et que cette lacune fait que l’on dispose d’un volume restreint de connaissances et de données sur la traite des hommes en Asie du Sud. Le rapport souligne que, alors que ces études contribuent à comprendre les causes, sources, destinations et conséquences de la traite des personnes, les statistiques actuelles sont dépassées ou relèvent de l’anecdote, et qu’il est urgent de mener à l’échelle nationale des études de référence complètes afin d’élaborer une base de données sud-asiatiques sur la traite des personnes. Compte tenu de ces indications, la commission espère que le gouvernement entreprendra une étude nationale de référence sur la traite des personnes, en coopération avec les organisations d’employeurs et de travailleurs, et avec d’autres organisations et institutions sociétales, et qu’il indiquera les progrès accomplis à cet égard.

Mesures destinées à l’élimination effective de la traite des personnes. 15. La commission note avec intérêt que le gouvernement collabore avec l’OIM dans le cadre d’un programme d’action sur les questions relatives aux migrations, et qu’un des volets importants du programme est la question de la traite des personnes. La commission note qu’au douzième Sommet de l’Association sud-asiatique de coopération régionale (ASACR), qui s’est tenu en janvier 2004 à Islamabad, le gouvernement a approuvé la Déclaration d’Islamabad qui, entre autres, demande aux Etats Membres d’aller dans le sens d’une ratification prompte de la Convention de l’ASACR sur la prévention et l’élimination de la traite des femmes et des enfants à des fins de prostitution, convention qui a été adoptée en 2002 (paragr. 19). La commission note aussi qu’en mai 2005 des représentants du gouvernement et d’autres participants de la cinquième Conférence ministérielle sud-asiatique ont adopté la Déclaration d’Islamabad sur la révision des mesures prises et sur l’action à mener. Entre autres, ils ont reconnu les déficiences et les difficultés d’application dans plusieurs domaines, y compris l’insuffisance de l’engagement, de la sensibilisation, des mesures et des ressources pour lutter contre la violence à l’égard des femmes (paragr. 5(g)); et le manque de coopération et d’initiatives régionales de partenariat pour résoudre les problèmes, à l’échelle régionale, tels que la traite des femmes (paragr.5(q)). La commission espère que le gouvernement continuera de développer des politiques et de prendre des mesures pour éliminer effectivement la traite des personnes en droit et dans la pratique, conformément à la convention, et qu’il fournira dans son prochain rapport des informations détaillées à cet égard.

Traite des enfants. 16. La commission a pris note des allégations précédentes de la CISL, ainsi que des indications des rapports de l’OIM susmentionnés, selon lesquelles la traite d’enfants reste un problème grave au Pakistan. A propos de la traite d’enfants, comme elle l’a indiqué précédemment en ce qui concerne les enfants réduits en servitude, la commission demande au gouvernement de se référer à ses commentaires sur l’application de la convention n^o 182.

II.    Restrictions à la liberté de quitter son emploi

17. Dans ses commentaires précédents, la commission s’était référée aux informations fournies par le représentant gouvernemental devant la Commission de la Conférence en juin 1999, selon lesquelles une commission tripartite chargée de la consolidation, de la simplification et de la rationalisation de la législation du travail devait examiner un projet de modification de la loi de 1952 sur les services essentiels (maintien), loi qui prévoit que les fonctionnaires qui mettent unilatéralement terme à leur emploi sans le consentement de l’employeur sont passibles d’une peine d’emprisonnement. Le gouvernement avait indiqué dans son rapport de 2000 que le rapport final de cette commission était attendu pour fin septembre 2000. Etant donné que le dernier rapport du gouvernement ne contient pas de nouvelles informations sur cette question, la commission prie à nouveau le gouvernement de communiquer copie du rapport de la commission tripartite. La commission exprime le ferme espoir que le gouvernement prendra les mesures nécessaires pour rendre conformes à la convention les lois fédérales et provinciales sur les services essentiels, et qu’il fournira des informations sur les progrès réalisés à cet égard.

18. La commission demande de nouveau au gouvernement de fournir copie des textes complets des ordonnances suivantes qui ont été adoptées en 2000: l’ordonnance n^o XVII du 27 mai sur le retrait du service (facultés spéciales); l’ordonnance (modificatrice) n^o XX du 1^er juin sur la fonction publique; et l’ordonnance (modificatrice) n^o LXIII du 6 décembre sur le service obligatoire dans les forces armées.

III.  Article 25

Imposition de sanctions adéquates en cas d’exaction de travail forcé ou obligatoire

Application de la loi de 1992 sur l’abolition du système de travail en servitude. 19. La commission avait précédemment pris note des allégations contenues dans les communications de 2001 de la CISL selon lesquelles la loi de 1992 sur l’abolition du système de travail en servitude n’avait pas été appliquée dans la pratique dans la mesure où peu de fonctionnaires l’appliquent car ils craignent la colère des propriétaires fonciers, si bien que ces derniers recourent au travail forcé en toute impunité. Rappelant que l’article 25 de la convention dispose que le fait d’exiger illégalement du travail forcé ou obligatoire sera passible de sanctions pénales réellement efficaces et strictement appliquées, la commission demande de nouveau des informations sur le nombre d’inspections qui ont été réalisées dans le cadre de la loi susmentionnée, et sur les poursuites en justice qui ont été intentées contre les employeurs de personnes réduites en servitude, y compris copie des décisions de justice sur ces cas.

Application de l’ordonnance de 2002 sur la prévention et la lutte contre la traite des personnes. 20. A propos de l’application de l’ordonnance de 2002 (PCHTO) sur la prévention et la lutte contre la traite des personnes, la commission prend note d’une déclaration devant la presse, en juin 2005, du ministre de l’Intérieur selon laquelle, de 2003 à mai 2005, 888 plaintes pour traite des personnes, dans le cadre de l’application de l’ordonnance susmentionnée, ont été enregistrées par l’Agence fédérale d’investigation; 737 auteurs présumés de traite ont été arrêtés; dans 336 de ces cas, les enquêtes qui ont été menées ont débouché sur des poursuites en justice, et ces poursuites ont abouti à 85 condamnations et quatre acquittements, les autres cas n’ayant pas encore été jugés. La commission note aussi à la lecture du rapport du secrétariat du Premier ministre, en date du 29 août 2005, intitulé «One Year Performance of the Government, August 2004 - August 2005» (Bilan du gouvernement pour août 2004 - août 2005), qu’une section sur la lutte contre la traite des personnes, contenue dans le chapitre intitulé «Improving Law and Order» (Améliorer la législation et l’ordre), indique ce qui suit:

Le gouvernement, par le biais de l’Agence fédérale d’investigation, a pris des mesures sévères pour lutter contre la traite des personnes … En vue d’une action soutenue contre la traite des personnes, des unités de lutte contre la traite des personnes (ATU) ont été mises en place au siège de l’Agence fédérale d’investigation et dans les directions de zone. Ces unités sont chargées de faire appliquer la législation sur la prévention de la traite des personnes, à destination et en provenance du Pakistan. Afin d’obtenir l’appui de la société civile, des organisations non gouvernementales de premier plan ont aussi été mises à contribution pour fournir des informations et une assistance.

La commission prend aussi note de l’indication qui figure dans le rapport annuel de 2005 de la division juridique du ministère de la Loi, de la Justice et des Droits de l’homme selon laquelle, alors que le gouvernement a promulgué une ordonnance qui incrimine la traite des personnes, beaucoup doit être fait pour mettre en œuvre effectivement l’ordonnance.

21. La commission demande au gouvernement de fournir dans son prochain rapport des informations récentes sur l’application de l’ordonnance PCHTO, y compris des statistiques (nombre de plaintes pour traite de personnes qui ont été enregistrées, nombre de personnes qui ont été arrêtées, poursuites en justice intentées, condamnations obtenues, sanctions infligées et indemnisations versées aux victimes) et copie de toutes les décisions de justice pertinentes. D’une manière plus générale, la commission espère que le gouvernement, conformément à l’article 25 de la convention, s’efforcera de déterminer si les sanctions prévues dans le cadre de l’ordonnance susmentionnée en cas de traite de personnes sont réellement appropriées, et de veiller à ce qu’elles le soient. La commission espère aussi que le gouvernement mettra tout en œuvre pour que l’ordonnance PCHTO soit strictement appliquée, et qu’il fournira des informations à cet égard – entre autres, informations récentes sur l’évolution du système des unités de lutte contre la traite des personnes et évaluation des points forts et des points faibles de ce système.

La commission espère que le gouvernement ne manquera pas de prendre les mesures nécessaires dans un proche avenir.