Observación (CEACR) - Adopción: 2011, Publicación: 101ª reunión CIT (2012)

Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) - Venezuela (República Bolivariana de) (Ratificación : 1982)

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La République bolivarienne du Venezuela est partie à la convention (no 102) concernant la sécurité sociale (norme minimum), 1952, ainsi qu’aux conventions no 121 sur les prestations en cas d’accidents du travail et de maladies professionnelles, no 128 concernant les prestations d’invalidité, de vieillesse et de survivants et no 130 concernant les soins médicaux et les indemnités de maladie. Depuis l’adoption de la nouvelle Constitution en 1999, le gouvernement a engagé un processus de réforme systémique du système de sécurité sociale en adoptant, en 2002, la loi organique sur le système de sécurité sociale (LOSSS) suivie, en 2005, par l’adoption de la loi organique relative à la prévention, aux conditions et au milieu de travail (LOPCYMAT). En 2009, 2010 et 2011, la Confédération des travailleurs du Venezuela (CTV) et l’Alliance syndicale indépendante (ASI) ont communiqué des commentaires sur les conventions concernant la sécurité sociale ratifiées par la République bolivarienne du Venezuela faisant état de dysfonctionnements du système de sécurité sociale et de problèmes dans la transition vers le nouveau système. Compte tenu de la nécessité de traiter, d’une manière cohérente et intégrée, l’ensemble des questions liées à la réforme du système de sécurité sociale, la commission a décidé de regrouper celles-ci dans un commentaire unique au titre de la convention no 102, dans la mesure où cet instrument est celui qui établit, en interaction avec les autres conventions concernant la sécurité sociale, le cadre général des obligations internationales assumées par la République bolivarienne du Venezuela en la matière.

I. L’instauration d’un système intégré de sécurité sociale

La Constitution de 1999 prévoit en son article 86 le droit de toute personne à la sécurité sociale et définit celle-ci comme un service public à caractère non lucratif, garantissant la santé et assurant une protection contre les éventualités de maternité, de paternité, de maladies, d’invalidité, de maladies catastrophiques, d’incapacités, de besoins spéciaux, d’accidents du travail, de perte d’emploi, de chômage, de vieillesse, de veuvage, d’orphelinat, de logement, de charges dérivées de la vie familiale et dans n’importe quelle autre circonstance de prévention sociale. L’Etat se voit attribuer l’obligation d’assurer la réalité de ce droit, en créant un système de sécurité universelle, intégral, de financement solidaire, unitaire, efficient, participatif et de contributions directes ou indirectes, et réglementé par une loi organique spéciale.

La LOSSS fut adoptée en 2002 et prévoyait la création d’un système intégré de sécurité sociale composé de six régimes de prestations réglementés par des lois spéciales relatives aux prestations de santé, aux pensions et autres prestations en espèces, aux services sociaux, à la santé et sécurité au travail et au logement. Un délai de cinq ans avait été fixé pour l’adoption de cette législation. La LOSSS prévoyait également la création de deux nouvelles institutions: la Trésorerie de la sécurité sociale chargée des questions relatives à l’affiliation, la collecte des cotisations et le paiement des prestations en espèces; et l’Organisme de surveillance de la sécurité sociale (Superintendencia), chargé de contrôler l’ensemble des régimes de sécurité sociale fournissant des prestations dans le cadre du système intégré de sécurité sociale. La LOSSS représente un progrès considérable dans le développement durable de la sécurité sociale car elle établit un cadre juridique clair, sûr et coordonné permettant d’assurer la soumission des régimes de sécurité sociale à la primauté du droit et de favoriser ainsi la bonne gouvernance des régimes de sécurité sociale. En outre, l’établissement d’institutions fortes chargées d’administrer et de contrôler le nouveau système de sécurité sociale représente une garantie importante et indispensable au fonctionnement et à la bonne gouvernance du système de sécurité sociale.

La commission note que les lois relatives aux services sociaux, à la santé et sécurité au travail, et au logement ont été adoptées, formant ainsi le nouveau cadre institutionnel de la sécurité sociale. En ce qui concerne les deux autres régimes, celui de la santé et celui des pensions, la législation spéciale prévue par la LOSSS n’a toujours pas été adoptée bien que le délai de cinq ans fixé par la loi organique soit écoulé. Selon la CTV et l’ASI, le gouvernement a procédé à une modification de la LOSSS en 2007 dans le but de supprimer le délai de cinq ans initialement fixé pour la mise en place du système intégré de sécurité sociale. Les derniers rapports fournis par le gouvernement en 2011 n’indiquent pas de quelle manière celui-ci entend poursuivre la mise en œuvre de la réforme structurelle initiée par la LOSSS en ce qui concerne le régime des soins de santé et celui des pensions, et autres systèmes de prestations en espèces. De plus, à ce jour, les deux nouvelles entités précitées n’ont également pas encore été établies, le gouvernement se limitant à indiquer que la création de la Trésorerie de la sécurité sociale a été confiée en 2006 au ministère du Pouvoir populaire pour le travail et la sécurité sociale. Selon l’ASI et la CTV, l’inaction du gouvernement démontre un manque de détermination à mettre en œuvre les droits reconnus tant par la Constitution que par la LOSSS. Tout en rappelant les mesures positives prises par le gouvernement, l’ASI considère celles-ci comme ne constituant que des réponses fragmentaires et partielles et comme étant révélatrices de l’absence d’une conception juridique de la sécurité sociale qui exige, pour sa mise en œuvre, des réponses législatives précédées d’études de faisabilité et de nécessité économiques. Le peu d’informations fournies par le gouvernement sur ses intentions législatives et les critiques émanant des organisations syndicales créent des doutes en ce qui concerne la résolution du gouvernement à poursuivre l’instauration du système intégré de sécurité sociale dans son ensemble. Afin de dissiper ces doutes, la commission saurait gré au gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport ses priorités politiques dans la mise en œuvre de l’architecture prévue par la LOSSS en ce qui concerne les deux régimes de prestations n’ayant pas encore été établis à ce jour, en indiquant, le cas échéant, si un nouveau calendrier a été fixé à cet effet. La commission espère que le gouvernement fera état, dans son prochain rapport, de progrès tangibles réalisés dans la création des nouvelles institutions susmentionnées.

II. La promotion du dialogue social

Selon l’ASI et la CTV, la difficulté d’accès à l’information constitue le principal problème dans l’évaluation de la performance de la gestion et des résultats obtenus en matière de sécurité sociale. L’impossibilité d’avoir accès à une information, y compris statistique, claire, fiable et officielle empêche les parties intéressées d’assurer une surveillance efficace du taux de couverture et de la gestion du système de sécurité sociale. Ces organisations indiquent également que les travailleurs ne sont ni représentés au sein de l’Institut vénézuélien des assurances sociales (IVSS) ni des autres institutions publiques, tels l’Institut national de prévention, santé et sécurité au travail (INAPSASEL) ou l’Institut national de coopération éducative socialiste (INCES). L’ASI fait également état de difficultés procédurales rencontrées par les usagers du système de sécurité sociale pour faire valoir leurs droits devant la justice, le Tribunal suprême de justice (TSJ) donnant des signaux contradictoires au regard de la progressivité qui devrait caractériser la mise en œuvre du droit fondamental à la sécurité sociale, notamment en accusant des retards dans les procédures et des reculs jurisprudentiels. Le ministère public pourrait également mieux remplir sa mission en cherchant à identifier, lorsque cela est nécessaire, la responsabilité des agents de l’Etat et en réclamant des sanctions en cas de corruption, en instruisant de manière prompte les plaintes des usagers et en établissant les responsabilités pour le non-établissement des régimes de santé et des pensions.

La commission note que le gouvernement ne fournit pas dans ses rapports, y compris ceux de 2011, des réponses circonstanciées aux nombreux commentaires formulés par l’ASI et la CTV, et il n’y a pas d’indication qu’il engage un dialogue social constructif avec les partenaires sociaux concernant la mise en œuvre de la réforme du système de sécurité sociale. Notant que la Constitution reconnaît à la communauté organisée le droit et le devoir de participer à la prise de décisions concernant la planification, l’exécution et le contrôle de la politique relative aux institutions publiques de santé (art. 84), la commission souhaite rappeler que le succès des réformes dépend du consensus entre les partenaires sociaux et d’une large adhésion sociale, y compris des organisations de la société civile, de la collectivité et des gouvernements locaux. Compte tenu de leur expertise considérable en la matière, l’implication efficace des partenaires sociaux à la mise en place du nouveau système de sécurité sociale contribuerait à faire progresser la sécurité sociale en déterminant la combinaison de régimes appropriée pour le pays. Le temps consacré au dialogue constitue ainsi un bon investissement et un gain de temps lorsque ce dialogue aboutit à un vaste soutien social et politique des réformes nécessaires, générant ainsi des avantages à la fois économiques et sociaux considérables (voir étude d’ensemble concernant les instruments relatifs à la sécurité sociale, rapport III (1B), CIT, 2011, paragr. 558). La commission espère, par conséquent, que le gouvernement prêtera une attention particulière aux commentaires et critiques formulées par les organisations syndicales afin de mener à bien l’établissement du système intégré de sécurité sociale dont l’amorce a été posée par la LOSSS.

III Régime de prestations en matière de santé

La Constitution de 1999 reconnaît que la santé constitue un droit social fondamental et une obligation à la charge de l’Etat, garant du droit à la vie (art. 83). L’Etat doit créer, financer et gérer un système public de santé, de caractère intersectoriel, décentralisé et participatif, intégré au système de sécurité sociale et régi par les principes de la gratuité universelle, de l’intégrité, de l’équité, de l’intégration sociale et de la solidarité (art. 84 et 85). La LOSSS a établi le cadre juridique permettant de mettre en œuvre ces dispositions constitutionnelles et prévu l’adoption, à cet effet, d’une loi spécifique relative aux prestations de santé.

Dans ses rapports, le gouvernement continue néanmoins de se référer à la loi de 1967 sur l’assurance sociale en ce qui concerne le régime juridique applicable aux soins de santé. Il se réfère également au développement progressif dans le cadre du programme de santé de nouveaux centres de consultations médicales, des services intégraux de santé, la modernisation du système hospitalier et la construction de centres de soins spécialisés. Selon le gouvernement, ce programme a permis, jusqu’à présent, la création de quelque 1 600 centres de consultations, 175 centres de diagnostic intégral, 183 centres de réadaptation intégrale, six centres de haute technologie et un hôpital de cardiologie infantile, dans le but de permettre aux 60 pour cent de la population exclue de bénéficier à terme de prestations de santé. Le gouvernement signale, en outre, la création d’œuvres sociales dans le domaine de la santé (misiones sociales Barrio Adentro I, II, III, IV), dont l’objectif est de protéger la santé des plus démunis et ainsi mettre en œuvre le principe constitutionnel de gratuité des soins de santé. Le rapport fourni par le gouvernement en 2011 au titre de la convention no 130 se limite à indiquer qu’aucune modification n’est intervenue dans la manière dont la convention est appliquée.

A ce sujet, l’ASI fait mention d’un projet de loi destiné à mettre en œuvre les dispositions de la LOSSS en matière de santé qui a été adopté en première lecture par le Parlement en 2004 mais n’a pas abouti, faute d’avoir été placé sur l’agenda législatif par le gouvernement. Tout en notant les diverses mesures positives prises par le gouvernement dans le domaine de la santé, l’ASI considère celles-ci comme étant de nature ponctuelle et risquant d’instaurer, de facto, un système de santé placé sous la tutelle du ministère du Pouvoir populaire pour la santé (MPPS), parallèlement à celui géré par l’IVSS, ce qui serait en contradiction avec l’objectif constitutionnel d’intégration du système de santé au sein du système de sécurité sociale. L’ASI se montre également préoccupée par la pratique qui consiste, pour les institutions publiques, à souscrire, en faveur de leurs employés, des assurances santé avec des prestataires privés en ce qui concerne l’hospitalisation, les soins chirurgicaux et la maternité («HCM»). Dans la pratique, les employés du secteur public continuent de préférer recourir à l’assurance santé privée car ils considèrent globalement que le système de santé public est défaillant. Bien qu’en 2009 le gouvernement ait décidé que l’ensemble des polices d’assurance de ce genre devraient à l’avenir passer sous la gestion d’un organisme d’Etat, il n’en a toujours pas défini les modalités pratiques. Cela a pour conséquence de transformer l’Etat en collecteur de fonds soutenant le système de santé privé et porte préjudice non seulement au système public de sécurité sociale, mais également aux travailleurs, lesquels sont contraints d’utiliser une partie de leur salaire pour des assurances santé en raison du manque d’une politique publique garantissant les droits constitutionnels à la santé et à la sécurité sociale.

Au vu de ces informations, la commission prie le gouvernement d’expliquer les raisons des retards et des obstacles qui empêchent l’instauration d’un régime public de prestations de santé. La commission rappelle que la législation existante en matière de santé – la loi sur l’assurance sociale de 1967 – n’est pas suffisante pour garantir la pleine application de la convention no 130. Depuis de nombreuses années, la commission attire l’attention du gouvernement sur la nécessité de modifier cette loi de manière à rendre celle-ci conforme avec les obligations découlant des conventions internationales concernant la sécurité sociale ratifiées par le pays. Les points soulevés précédemment concernent notamment les dispositions suivantes de la convention no 130: les articles 10 et 19 (lus conjointement avec l’article 5) (nécessité de couvrir de manière effective soit l’ensemble des salariés et leurs ayants droit, soit 75 pour cent de la population économiquement active et leurs ayants droit); l’article 13 (nécessité de communiquer copie des lois et règlements qui précisent les soins médicaux assurés aux personnes couvertes dans le respect du minimum prévu par cette disposition de la convention); l’article 16, paragraphe 1 (nécessité de mettre l’article 127 du règlement général de la loi sur la sécurité sociale en conformité avec la pratique établie de l’IVSS qui consiste à fournir une assistance médicale pendant toute la durée de l’éventualité); l’article 16, paragraphes 2 et 3 (nécessité de communiquer copie de toute décision, circulaire ou réglementation administrative de l’IVSS consacrant la pratique qui consiste à continuer de fournir des soins médicaux lorsque le bénéficiaire cesse d’appartenir à l’un des groupes de personnes protégées pour un cas de maladie qui a débuté alors que l’intéressé faisait encore partie dudit groupe); l’article 28, paragraphe 2 (nécessité de modifier l’article 160 du règlement général de la loi sur l’assurance sociale, selon lequel la pension ne sera pas octroyée quand l’éventualité est due à une violation de la loi ou à la perpétration d’un délit ou d’une atteinte contre la morale et les bonnes mœurs); l’article 22 (lu conjointement avec l’article 1 h)) (en ce qui concerne le niveau des prestations en espèces de maladie). Dans l’attente de la mise en œuvre de la LOSSS dans sa partie relative à la santé, la commission prie le gouvernement de préciser, dans son prochain rapport, les mesures prises pour donner effet à chacune des dispositions précitées de la convention. La commission espère, en outre, que le prochain rapport répondra aux allégations de la CTV et de l’ASI relatives au fonctionnement du système de santé.

IV. Le régime des pensions et autres prestations en espèces

A l’instar de la situation des prestations de santé, la commission note que les prestations en espèces de sécurité sociale demeurent régies par la loi de 1967 sur l’assurance sociale. A la suite de l’adoption de la nouvelle Constitution en 1999, les pensions d’invalidité, de vieillesse et, depuis 2010, de survivants sont servies au taux du salaire minimum, lequel est réévalué chaque année. Le gouvernement indique, en outre, avoir assuré l’ensemble des ressources financières nécessaires au système de sécurité sociale et assumé ainsi la responsabilité que lui attribue la Constitution en étendant la couverture de la sécurité sociale et en améliorant l’efficacité et l’équité dans la distribution des ressources publiques. La politique mise en œuvre a permis une meilleure redistribution du revenu des ménages, une amélioration de la situation des catégories les plus appauvries ainsi qu’une progression du pays sur l’indice du développement humain. En 2007, le décret présidentiel no 5316 a étendu la couverture vieillesse à environ 100 000 personnes de 70 ans et plus résidant dans le pays dans le cadre d’un programme exceptionnel et temporaire. En 2010, deux autres décrets à caractère exceptionnel et temporaire ont également été adoptés: le décret no 7401 établit un programme exceptionnel et temporaire dans le but de garantir le droit à une pension de vieillesse aux assurés d’âge à pension qui, bien qu’ils aient versé au minimum une cotisation au cours de leur vie professionnelle, ne parviennent pas à remplir les conditions pour bénéficier d’un droit à pension. Le décret no 7402 fait obligation à l’IVSS de payer des prestations vieillesse à quelque 20 000 paysans et pêcheurs ayant atteint l’âge de 60 ans pour les hommes et de 55 ans pour les femmes. Selon les informations communiquées par le gouvernement, au cours de la période couverte par le rapport 2006-2011, le nombre de pensionnés du système de sécurité sociale serait passé de 944 475 à 1 825 192 personnes. Le pourcentage de seniors (femmes âgées de plus de 55 ans et hommes âgés de plus de 60 ans) couverts par le système de sécurité sociale est, quant à lui, passé de 24,36 pour cent en 1998 à 57,06 pour cent en 2009.

Tout en soulignant les efforts du gouvernement pour étendre la couverture du système contributif (6 701 444 personnes couvertes en 2009) et assurer une couverture vieillesse aux personnes âgées exclues, l’ASI rappelle que plus d’un million de personnes demeurent sans pensions de vieillesse et exprime des doutes quant au processus retenu par le gouvernement pour leur garantir cette couverture, moyennant l’adoption de décrets distincts pour chacune des différentes catégories concernées. Les mesures consistant à octroyer des pensions spéciales représentent, selon l’ASI, des efforts désarticulés manquant de cadre juridique intégré qui sont hautement insuffisants pour résoudre le problème structurel lié à la couverture du risque vieillesse. L’ASI fait également état du manque de clarté et de certitude juridiques en ce qui concerne tant le droit aux prestations en espèces que le niveau de celles-ci, ce qui a de graves conséquences sur le fonctionnement du système judiciaire et la reconnaissance des droits acquis à la fois par l’administration et par le système judiciaire. Une décision du TSJ de 2005 ordonnant le calcul des prestations vieillesse et survivants sur la base des gains antérieurs (TSJ, Chambre sociale, affaire no 0816 du 26 juillet 2005) a ainsi été ignorée par le tribunal chargé de la mettre en œuvre, lequel a validé la réduction du montant des pensions dues au niveau du salaire minimum. Récemment, un recours judiciaire en instance d’admissibilité devant la chambre constitutionnelle du TSJ déposé par le Programme vénézuélien d’éducation-action dans le domaine des droits de l’homme (Provea) a requis que le défaut de promulgation d’une loi régulant le système des pensions soit déclaré inconstitutionnel. Selon l’ASI, l’adoption de la loi relative au régime des pensions et autres prestations en espèces prévue par la LOSSS aurait l’avantage de clarifier la situation en droit et de rétablir le lien entre prestations et gains antérieurs des bénéficiaires. L’ASI signale également que la loi LOPCYMAT n’est toujours pas appliquée dans la pratique en ce qui concerne les pensions d’accidents du travail dans l’attente de l’établissement des nouvelles institutions prévues par la LOSSS.

La commission regrette que le gouvernement ne réponde pas aux allégations détaillées des organisations CTV et ASI et qu’il se limite à indiquer, dans ses rapports de 2011 au titre des conventions nos 121 et 128, qu’aucun changement n’est à signaler dans la manière dont ces conventions sont mises en œuvre, sans faire mention de la manière dont il entend poursuivre la mise en œuvre de la LOSSS. La commission prie le gouvernement de préciser ses intentions politiques concernant l’adoption de la loi relative au régime des pensions et autres systèmes de prestations en espèces.

S’agissant de la question de la mise en œuvre des conventions de sécurité sociale par la législation actuellement applicable, la commission note que les informations fournies par le gouvernement se bornent à se référer aux différentes dispositions législatives alors qu’elle attire son attention, depuis de nombreuses années, sur la nécessité de fournir l’ensemble des éléments demandés par les formulaires de rapport. La commission prie dès lors le gouvernement de communiquer dans son prochain rapport au titre des instruments mentionnés ci-dessous des informations détaillées basées sur les formulaires de rapport indiquant la manière dont la législation applicable, y compris les diverses mesures exceptionnelles et temporaires prises par le gouvernement, permet de donner effet aux conventions nos 102, 121 et 128.

-En ce qui concerne le niveau des prestations: prière de démontrer que les prestations en espèces sont d’un montant conforme au minimum établi par la convention no 121 en ce qui concerne les prestations d’accidents du travail et de maladies professionnelles (articles 13, 14, paragraphe 2, et 18, paragraphe 1 (lu conjointement avec l’article 19); la convention no 128 en ce qui concerne les prestations de vieillesse, invalidité et survivants (articles 10, 17 et 23 (lus conjointement avec l’article 26).
-En ce qui concerne la convention no 121: article 4 (nécessité de couvrir de manière effective tous les salariés (y compris les apprentis) des secteurs privés ou publics, y compris les coopératives, et, en cas de décès du soutien de famille, les catégories prescrites de bénéficiaires); article 7 (nécessité de préciser les conditions dans lesquelles un accidents de trajet doit être considéré comme un accident du travail ouvrant droit à une indemnisation dans le cadre de la législation sur la sécurité sociale); article 8 (établissement d’une liste des maladies professionnelles conforme à la convention); article 10, paragraphe 1 (nécessité de prendre les mesures nécessaires en vue de déterminer expressément dans la législation les types de soins médicaux fournis par l’IVSS aux assurés, parmi lesquels doivent au moins figurer les soins énumérés par la convention); article 18 (lu conjointement avec l’article 1 e) i)) (modifier l’article 33 de la loi sur l’assurance sociale afin d’élever de 14 à 15 ans l’âge jusqu’auquel les enfants doivent avoir droit à une pension de survivants); article 21 (nécessité de fournir les données statistiques requises dans le formulaire de rapport permettant d’évaluer l’impact réel des revalorisations des pensions, compte tenu des variations du niveau général des gains ou de l’évolution du coût de la vie); article 22, paragraphe 1 d) et e), et 2 (nécessité de modifier l’article 160 du règlement général de la loi sur l’assurance sociale, selon lequel la pension ne sera pas octroyée quand l’éventualité est due à une violation de la loi ou à la perpétration d’un délit ou d’un attentat contre la morale et les bonnes mœurs).
-En ce qui concerne la convention no 128: article 21, paragraphe 1 (lu conjointement avec l’article 1 h) i)) (nécessité de modifier l’article 33 de la loi sur l’assurance sociale afin d’élever de 14 à 15 ans l’âge jusqu’auquel les enfants doivent avoir droit à une pension de survivants); article 29 (nécessité de fournir les données statistiques requises dans le formulaire de rapport permettant d’évaluer l’impact réel des revalorisations des pensions, compte tenu des variations du niveau général des gains ou de l’évolution du coût de la vie); article 32, paragraphe 1 d) et e) (nécessité de modifier l’article 160 du règlement général de la loi sur l’assurance sociale, selon lequel la pension ne sera pas octroyée quand l’éventualité est due à une violation de la loi ou à la perpétration d’un délit ou d’un attentat contre la morale et les bonnes mœurs); article 32, paragraphe 2 (nécessité de prévoir que, lorsque les prestations sont suspendues, une partie de celles-ci doit être servie aux personnes à charge du bénéficiaire); et article 38 (indiquer toute augmentation du nombre des salariés du secteur agricole protégés).
-En ce qui concerne la convention no 102: articles 50 et 52 (lus conjointement avec l’article 65) (nécessité d’aligner l’article 143 du règlement général de la sécurité sociale avec l’article 11 de la loi sur l’assurance sociale).