Observación (CEACR) - Adopción: 2011, Publicación: 101ª reunión CIT (2012)

Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138) - Papua Nueva Guinea (Ratificación : 2000)

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La Comisión toma nota de la comunicación de la Confederación Sindical Internacional (CSI), de 31 de agosto de 2011, y de la memoria del Gobierno.

Artículo 1 y parte V del Convenio. Plan nacional de acción y aplicación del Convenio en la práctica. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de que el Gobierno había elaborado un «Libro blanco sobre trabajo decente y mitigación de la pobreza» y un plan nacional de acción en esta misma materia, que se presentaron en un taller nacional tripartito, celebrado el 23 de marzo de 2005, sobre el que no obstante no se alcanzó ningún consenso. La Comisión tomó nota asimismo de la información del Gobierno, según la cual el Parlamento adoptó en 2004 la Ley de Control y Gestión del Sector Informal, que autoriza a emprender negocios de carácter informal como sustento para su vida.

La Comisión toma nota de las observaciones de la CSI de que el trabajo infantil tiene lugar en zonas rurales, normalmente en la agricultura de subsistencia, y en zonas urbanas, en los sectores de la venta ambulante, el turismo y el ocio.

La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno de que, en virtud de las revisiones del «Libro blanco sobre trabajo decente y mitigación de la pobreza», en mayo de 2010, el Gobierno aprobó la política nacional de trabajo decente. Además, la Comisión toma nota de que Papua Nueva Guinea es uno de los once países que forman parte del programa de duración determinada de la OIT/IPEC para 2008-2012, titulado «Lucha contra el trabajo infantil mediante la educación» (Proyecto TACKLE), que contribuye a la lucha contra el trabajo infantil mediante sus programas de acción, los estudios de investigación, los exámenes legislativos y los programas de promoción. Además, la Comisión toma nota de la información del Gobierno, según la cual, a raíz de la celebración del Foro Nacional de Trabajo Infantil, del 26 al 28 de julio de 2011, se ha formulado y puesto en circulación un proyecto de plan nacional de acción sobre trabajo infantil (NPA) para recabar las impresiones de todas las partes interesadas. El proyecto NPA pretende hacer frente a cuestiones en materia de legislación y política, aplicación y seguimiento, recopilación de datos e información sobre trabajo infantil, acceso a la educación, seguridad social, actividades de sensibilización y promoción, y de colaboración en red.

No obstante, la Comisión toma nota de la declaración del Gobierno de que, pese a haber entrado en vigor la Ley de Gestión y Control del Sector Informal, no se ha procedido a una correcta regulación de ésta por parte de los organismos competentes, tales como el Departamento de desarrollo de las comunidades y otros organismos de gestión. La Comisión toma nota asimismo de que el Gobierno señala que las estadísticas y los datos siguen siendo una gran laguna en el país y que no cuentan con información concreta o fidedigna que pueda utilizarse como garantía para un verdadero retrato de la situación nacional del trabajo infantil. La Comisión insta enérgicamente al Gobierno a intensificar sus esfuerzos dentro del marco de la Política Nacional de Trabajo Decente, el proyecto TACKLE y el NPA, una vez hayan sido adoptados, para luchar y erradicar progresivamente el trabajo infantil en el país. A este respecto, solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que las NPA se adoptan efectivamente en un futuro próximo. Insta asimismo al Gobierno a adoptar las medidas necesarias para garantizar que los organismos competentes supervisarán la aplicación de la Ley de Gestión y Control del Sector Informal a fin de luchar contra el trabajo infantil. Solicita asimismo al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que se proporcionan suficientes datos sobre la situación de los niños trabajadores en Papua Nueva Guinea incluyendo información sobre el número de niños que trabajan por debajo de la edad mínima de admisión al empleo, así como sobre la naturaleza, el ámbito y las tendencias de su trabajo.

Artículo 2, 1). Edad mínima de admisión al empleo. La Comisión había tomado nota anteriormente de que, en el momento de la ratificación, el Gobierno de Papua Nueva Guinea había establecido los 16 años como la edad mínima de admisión al empleo dentro de su territorio. Tomó nota asimismo de que, en virtud de los artículos 18 y 103, 1) de la Ley del Empleo, de 1978, no podrá emplearse a ninguna persona menor de 16 años. Sin embargo la Comisión tomó nota de que el artículo 103, 4) de la Ley del Empleo establece que podrá contratarse a un niño de 14 ó 15 años durante el horario escolar si al empleador no le importa que el niño deje de asistir a la escuela. La Comisión había tomado nota también de que, en virtud de los artículos 6 y 7 de la Ley de la Edad Mínima (trabajo marítimo) de 1972, la edad mínima para trabajar a bordo de los buques es de 15 y 14 años de edad respectivamente. Recordó al Gobierno que, en virtud del artículo 2, 1), del Convenio, no deberá admitirse al empleo o trabajar en ocupación alguna a ninguna persona menor de la edad especificada en la declaración anexa a la ratificación del Convenio.

La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno de que el Departamento de Trabajo de Relaciones Laborales ha emprendido una revisión de la Ley del Empleo y de que, en cuanto ésta haya sido examinada y modificada, cumplirá el requisito de la edad mínima. En este sentido, el Gobierno señala que se está llevando actualmente a cabo una evaluación de la Ley del Empleo, que sentará las bases para una revisión de sus disposiciones a finales de 2011 y principios de 2012. El Gobierno señala también que la ratificación del Convenio sobre el trabajo marítimo, 2006, cuya aplicación por Papua Nueva Guinea está en curso, propiciará la enmienda de la Ley de la Edad Mínima (trabajo marítimo), haciendo especial hincapié en los artículos 6 y 7. Tomando nota de que el Gobierno viene refiriéndose desde hace varios años a la revisión de la Ley del Empleo y de la Ley de la Edad Mínima (trabajo marítimo), la Comisión insta al Gobierno a que garantice que, en un futuro próximo, se adoptarán las enmiendas propuestas. A este respecto, manifiesta su esperanza de que las disposiciones enmendadas serán conformes a los dispuesto en el artículo 2, párrafo 1, del Convenio.

Artículo 2, 3). Edad en que cesa la obligación escolar. La Comisión había tomado nota anteriormente de que la educación no es ni universal ni obligatoria en Papua Nueva Guinea, y de que la ley no especifica una edad legal para iniciar los estudios ni una edad en que se permita llevar a los niños a la escuela. Tomó nota de que el Departamento de Educación ha elaborado un Plan Nacional de Educación de 10 años entre 2005-2015 (NEP) a fin de permitir que se inscriban más niños en la escuela.

La Comisión toma nota de la información del Gobierno, según la cual dado que Papua Nueva Guinea no dispone de educación universal ni obligatoria, sigue tratando de garantizar que al menos un número considerable de niños en edad escolar termine la educación básica mediante el aumento del número de colegios de educación secundaria así como de centros de formación técnica y profesional. En este sentido toma nota de la información del Gobierno de que, antes de finalizar 2011, se habrán logrado algunos resultados mediante la aplicación del NEP, tales como el establecimiento de un número suficiente de escuelas y la mejora de las tasas de permanencia, así como de la calidad de la educación, y que, antes de 2014, se habrán alcanzado otros objetivos. La Comisión toma nota asimismo de que el Proyecto TACKLE tiene por objeto contribuir a la reducción de la pobreza mediante la igualdad en el acceso a la educación básica y el desarrollo de capacidades de los sectores más desfavorecidos de la sociedad.

No obstante, la Comisión toma nota de que el Gobierno señala que el objetivo más importante del NEP respecto a la educación básica es garantizar la inscripción en la enseñanza primaria de todos los menores de seis años antes de 2012, de modo que los alumnos completen tres años de educación básica y que reciban una educación adecuada, asequible y de calidad desde octavo hasta décimo grado. Así pues, la Comisión observa que el NEP parece tener el objetivo de que la educación básica sea obligatoria únicamente hasta la edad de nueve años. Además, la Comisión toma nota de que, según la CSI, la tasa bruta de inscripción en la enseñanza primaria es de 55,2 por ciento, que solamente el 68 por ciento de estos niños permanecen en la escuela hasta los 10 años, y que menos del 20 por ciento de los niños del país reciben enseñanza secundaria. Además, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW), en sus conclusiones de 30 de julio de 2010, manifestó su preocupación acerca de las conductas tradicionales que constituyen un obstáculo para la educación de las niñas y que la tasa de finalización de la enseñanza escolar en el caso de las niñas es mucho más reducida que en el de los niños. El Comité considera preocupante también que Papua Nueva Guinea no haya alcanzado las metas nacionales fijadas por los Objetivos de Desarrollo del Milenio para la educación universal y la igualdad de género (CEDAW/C/PNG/CO/3, párrafo 37). Según el Informe de Seguimiento de la Educación para Todos en el Mundo, de 2010, a Papua Nueva Guinea aún le queda un largo camino que recorrer para alcanzar la igualdad de género en la educación primaria. Por consiguiente, la Comisión observa con preocupación que siga habiendo un número considerable de niños por debajo de la edad mínima de admisión al trabajo que no asisten al colegio y, en este sentido, recuerda al Gobierno que considera deseable que garantice la educación obligatoria hasta la edad mínima de admisión al empleo, según establece el párrafo 4 de la Recomendación sobre la edad mínima, 1973 (núm. 146). Considerando que la educación obligatoria es uno de los medios más efectivos de luchar contra el trabajo infantil, la Comisión alienta con firmeza al Gobierno a adoptar las medidas necesarias, en particular, dentro del marco de las NEP, que establezcan la enseñanza obligatoria para niños y niñas de 16 años, la edad mínima de admisión al empleo. La Comisión solicita al Gobierno que establezca información sobre los progresos realizados a este respecto.

Artículo 3, 2). Determinación de los tipos de trabajo peligrosos. La Comisión, en sus anteriores comentarios, tomó nota de que la legislación nacional no contiene ninguna definición de los tipos de trabajos peligrosos.

En este sentido, la Comisión toma nota de la información de la CSI de que, pese a que se prohíbe a los menores de 16 años realizar tareas peligrosas, trabajo nocturno y en minas, no existe ninguna lista de ocupaciones peligrosas en Papua Nueva Guinea. La Comisión recuerda una vez más al Gobierno que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 3, 2), del Convenio, los tipos de empleo o de trabajo peligroso serán determinados por la legislación nacional o por la autoridad competente, previa consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores interesadas. La Comisión solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que los tipos de trabajo peligroso están determinados ya sean por la legislación nacional o por la autoridad competente, de conformidad con lo establecido en el artículo 3, 2), del Convenio, y que suministre información sobre las consultas mantenidas con las organizaciones de empleadores y de trabajadores en relación a este asunto.

Artículo 3, 3). Admisión a los tipos de trabajo peligroso a partir de la edad de 16 años. La Comisión tomó nota anteriormente de que determinadas disposiciones de la legislación nacional prohíben el trabajo peligroso para los niños menores de 16 años.

En este sentido, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que en el curso de la revisión de la Ley del Empleo se examinarán las condiciones de trabajo de los jóvenes, las cuales se someterán posteriormente a la deliberación de todas las organizaciones nacionales interesadas, en octubre y noviembre de 2011. Toma nota de la declaración del Gobierno, según la cual la legislación relativa a la seguridad y la salud en el trabajo va a ser examinada de modo que se garantice que el trabajo peligroso no afecta negativamente a la salud y la seguridad de los trabajadores jóvenes. La Comisión expresa su firme esperanza de que la revisión de la Ley del Empleo y de la legislación relativa a la seguridad y la salud en el empleo concluirá tan pronto como sea posible. Espera asimismo que las enmiendas introducidas en la legislación incluirán disposiciones que exijan la instrucción o formación profesional adecuada y específica en la rama de actividad correspondiente de los jóvenes entre 16 y 18 años de edad que están autorizados a realizar tipos de trabajos peligrosos. Solicita al Gobierno que suministre información, en su próxima memoria, sobre los progresos realizados a este respecto.

Artículo 7. Trabajos ligeros. La Comisión había tomado nota anteriormente de que el artículo 103, 2) de la Ley del Empleo establece que se autorizará a los niños entre 11 y 16 años de edad a trabajar si el empleador obtiene un certificado médico fehaciente del buen estado de salud del niño para dicho tipo de empleo y el consentimiento por escrito de su padre o tutor, siempre que dicho empleo: a) no perjudique su asistencia a la escuela; b) tenga lugar fuera del horario obligatorio de asistencia a la escuela. Tomó nota asimismo de que el Gobierno había solicitado la asistencia técnica de la OIT a fin de solventar las incompatibilidades de la legislación nacional con lo dispuesto en el artículo 7 del Convenio, que especifica una edad mínima de 13 años para realizar trabajos ligeros.

La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno, según la cual la revisión de la Ley del Empleo se ocupará de armonizar el artículo relativo a la edad mínima para trabajos ligeros con lo establecido en el Convenio. La Comisión expresa su esperanza de que las disposiciones de la Ley del Empleo, una vez revisadas y enmendadas, garantizarán que la edad mínima para trabajos ligeros se establece en 13 años y que a los niños con edades comprendidas entre los 13 y los 16 años solamente se les autoriza a participar en trabajos ligeros, de conformidad con el artículo 7 del Convenio. Solicita al Gobierno que siga suministrando información sobre los progresos realizados a este respecto.

Artículo 9, 3). Registros del empleo. La Comisión tomó nota anteriormente de que la Ley del Empleo no contiene ninguna disposición que exija al empleador llevar un registro y documentos de los menores de 18 años que trabajan para ellos. Tomó nota asimismo de que el artículo 5 de la Ley de la Edad Mínima (en el trabajo marítimo) establece la obligación de llevar y tener registros por parte de quienes tengan la responsabilidad o el mando de un buque, en los que deberán constar detalles tales como el nombre completo, la fecha de nacimiento y las condiciones de servicio de cada menor de 16 años de edad que trabaje a bordo del buque. La Comisión solicitó al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar, de conformidad con el artículo 9, 3), del Convenio, el cumplimiento por parte de los empleadores de la obligación de llevar registros en los que se indique el nombre y apellidos y la edad o fecha de nacimiento, debidamente certificados siempre que sea posible, de todas las personas menores de 18 años empleadas por ellos o que trabajen para ellos.

La Comisión toma nota de la información del Gobierno de que esta cuestión se abordará dentro del marco de la revisión de la Ley de Empleo y de la Edad Mínima (trabajo marítimo). La Comisión solicita al Gobierno que indique las medidas adoptadas para garantizar que la obligación de todas las personas empleadas se amplía a todos los menores de 18 años, y a que suministre información con respecto a los progresos legislativos realizados para garantizar que la Ley del Empleo y de la Edad Mínima (trabajo marítimo) no contravienen el artículo 9, 3), del Convenio.

La Comisión insta al Gobierno a intensificar sus esfuerzos para garantizar que, durante el examen de la Ley del Empleo y de la Edad Mínima (trabajo marítimo) se presta la debida atención a las observaciones detalladas de la Comisión sobre las discrepancias entre legislación nacional y el Convenio. Solicita al Gobierno que suministre información, en su próxima memoria, sobre los progresos realizados en la revisión de estas leyes, e invita al Gobierno a que estudie la posibilidad de recabar el asesoramiento técnico de la OIT.

La Comisión plantea otros puntos en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.