Observación (CEACR) - Adopción: 2017, Publicación: 107ª reunión CIT (2018)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Hungría (Ratificación : 1957)

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La commission prend note des commentaires reçus le 1er septembre 2017 de la part de la Confédération syndicale internationale (CSI), lesquels sont indiqués dans la présente observation. Elle prend note aussi des commentaires du groupe des travailleurs du Conseil national pour l’OIT formulés à sa réunion du 11 septembre 2017, inclus dans le rapport du gouvernement, qui se rapportent à des questions examinées par la commission et comportent des allégations selon lesquelles la loi XLII de 2015 a eu pour effet d’empêcher les syndicats précédemment créés dans le domaine de la sécurité nationale civile de fonctionner de manière adéquate. La commission prie le gouvernement de fournir ses commentaires à cet égard.

Liberté d’expression. Dans ses commentaires antérieurs, la commission avait noté avec préoccupation que les articles 8 et 9 du Code du travail de 2012 interdisent aux travailleurs de s’engager dans toute action, y compris dans l’exercice de leur droit d’exprimer leur opinion, que ce soit pendant l’horaire de travail ou en dehors de cet horaire, de nature à porter atteinte à la réputation de l’employeur ou aux intérêts économiques et organisationnels légitimes; et que ces articles prévoient expressément la possibilité de restreindre les droits personnels des travailleurs à cet égard. La commission avait demandé au gouvernement de fournir des informations détaillées sur les résultats du projet «Pour l’emploi», en vertu duquel une évaluation de l’impact du Code du travail sur les employeurs et les travailleurs a été menée, ainsi que sur les résultats des consultations engagées au sujet de la modification du Code du travail dans le cadre du Forum permanent de consultation du secteur du marché et du gouvernement (VKF). La commission avait exprimé l’espoir que la révision du Code du travail tiendrait pleinement compte de ses commentaires au sujet de la nécessité de prendre toutes mesures nécessaires pour assurer le respect de la liberté d’expression. La commission note que le gouvernement se contente d’indiquer que les négociations en question n’ont pas encore été achevées. La commission regrette qu’aucune information n’ait été fournie par le gouvernement au sujet du résultat du projet «Pour l’emploi» (achevé en août 2015) et des consultations menées depuis 2015 dans le cadre du VKF en vue d’élaborer des propositions sur la base d’un consensus aux fins de la révision du Code du travail. La commission souligne à nouveau la nécessité de prendre toutes les mesures nécessaires, et notamment les mesures législatives, pour veiller à ce que les articles 8 et 9 du Code du travail ne fassent pas obstacle à la liberté d’expression des travailleurs et à l’exercice par les syndicats et leurs dirigeants de leur mission de défense des intérêts professionnels de leurs membres, et s’attend à ce que ses commentaires soient pleinement pris en compte dans le cadre de la révision en cours du Code du travail. Elle prie le gouvernement de communiquer des informations sur tout progrès réalisé à cet égard.

Article 2 de la convention. Enregistrement des syndicats. Dans ses commentaires antérieurs, la commission avait pris note de l’allégation du groupe des travailleurs du Conseil national pour l’OIT selon laquelle de nombreuses règles figurant dans le nouveau Code civil concernant la création des syndicats (par exemple, le siège du syndicat et la vérification de son usage juridique) font obstacle à leur enregistrement dans la pratique. La commission avait demandé au gouvernement: i) d’évaluer sans délai, en consultation avec les partenaires sociaux, la nécessité de simplifier les conditions d’enregistrement, et notamment celles relatives au siège du syndicat, ainsi qu’à l’obligation qui en résulte de mettre les statuts du syndicat en conformité avec le Code civil au plus tard le 15 mars 2016; et ii) de prendre les mesures nécessaires pour traiter de manière efficace les difficultés signalées au sujet de l’enregistrement dans la pratique, de manière à ne pas entraver le droit des travailleurs d’établir des organisations de leur choix. La commission avait demandé également au gouvernement de communiquer des informations sur le nombre d’organisations enregistrées et le nombre d’organisations dont l’enregistrement a été refusé ou reporté (en indiquant notamment les motifs du refus ou de la modification) au cours de la période soumise au rapport.

La commission note, d’après l’indication du gouvernement, que la loi CLXXIX de 2016 portant modification et accélération de la procédure relative à l’enregistrement des organisations et des sociétés de la société civile, laquelle est entrée en vigueur le 1er janvier 2017, a modifié la loi de 2011 sur les associations, le Code civil de 2013 et la loi de 2011 sur l’enregistrement des organisations civiles. Les modifications de la législation ont été adoptées pour: i) simplifier la teneur des statuts de l’association; ii) rationaliser l’enregistrement auprès des tribunaux et modifier les procédures d’enregistrement des organisations de la société civile (l’examen par le tribunal limité au contrôle du respect des conditions légales essentielles relatives au nombre des membres fondateurs, aux organismes représentatifs, au fonctionnement, au contenu obligatoire des statuts, aux objectifs légaux des associations, etc.; les avertissements pour fournir les informations manquantes ne sont plus établis à l’égard des erreurs mineures); et iii) accélérer l’enregistrement par les tribunaux des organisations de la société civile (fin du pouvoir du procureur général de contrôler la légalité des organisations de la société civile; délai maximum d’enregistrement). La commission note, cependant, que la CSI réitère que l’enregistrement du syndicat régi par la loi relative à l’enregistrement des organisations civiles est toujours soumis à des conditions très strictes et à de nombreuses règles qui fonctionnent dans la pratique comme un moyen d’entraver l’enregistrement des nouveaux syndicats, et notamment à des conditions sévères concernant le siège du syndicat (nécessité pour le syndicat de prouver qu’il a le droit d’utiliser la propriété). La CSI allègue que, dans de nombreux cas, les juges ont refusé d’enregistrer un syndicat à cause de défauts mineurs dans le formulaire de demande et ont contraint les syndicats à inclure le nom de l’entreprise dans leur nom officiel. En outre, la commission note que le groupe des travailleurs du Conseil national pour l’OIT indique que, lorsque le nouveau Code civil est entré en vigueur, tous les syndicats ont dû modifier leurs statuts pour se mettre en conformité avec la législation et communiquer les changements effectués aux tribunaux, et réitère que cette réglementation représente une lourde charge administrative pour les syndicats.

La commission constate les divergences persistantes entre les déclarations du gouvernement et celles des organisations de travailleurs. La commission prie le gouvernement de fournir ses commentaires au sujet des observations de la CSI et du groupe des travailleurs du Conseil national pour l’OIT concernant en particulier les conditions sévères en rapport avec les sièges des syndicats, le refus présumé d’enregistrement en raison de défauts mineurs, l’obligation présumée d’inclure le nom de la société dans le nom officiel des associations, et les difficultés présumées créées ou celles rencontrées par les syndicats à cause de l’obligation de mettre leurs statuts en conformité avec le Code civil. La commission rappelle que, bien que les formalités d’enregistrement permettent la reconnaissance officielle des travailleurs ou des groupes d’employeurs, ces formalités ne devraient pas devenir un obstacle à l’exercice des droits syndicaux ni permettre l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire qui pourrait refuser ou retarder un enregistrement de ces organisations. En conséquence, la commission prie le gouvernement: i) d’engager sans délai des consultations avec les organisations les plus représentatives d’employeurs et de travailleurs pour évaluer la nécessité de simplifier davantage les conditions d’enregistrement, et notamment celles relatives au siège du syndicat; et ii) de prendre les mesures nécessaires pour traiter de manière effective les obstacles présumés à l’enregistrement dans la pratique, de manière à ne pas entraver le droit des travailleurs d’établir les organisations de leur choix. En l’absence d’informations demandées, la commission prie à nouveau également le gouvernement de communiquer des informations sur le nombre d’organisations enregistrées et le nombre d’organisations dont l’enregistrement a été refusé ou reporté (en indiquant notamment les motifs du refus ou de la modification) au cours de la période soumise au rapport.

Article 3. Droits des organisations de travailleurs d’organiser leur gestion. La commission note, selon l’allégation de la CSI, que les activités syndicales sont sévèrement restreintes par le pouvoir des procureurs nationaux de contrôler les activités syndicales, par exemple en revoyant les décisions générales et spéciales des syndicats, en menant des inspections directement ou par l’intermédiaire d’autres organismes publics, et en bénéficiant d’un accès libre et illimité aux bureaux des syndicats; et, en outre, que, dans l’exercice de ces larges pouvoirs, les procureurs ont mis en question à plusieurs reprises la légalité du fonctionnement des syndicats en demandant de nombreux documents (formulaires d’enregistrement, registres des membres avec les formulaires originaux de demandes d’affiliation, les procès-verbaux des réunions, les décisions, etc.); et, dans le cas où ils n’étaient pas satisfaits des rapports financiers des syndicats, ils ont ordonné la présentation de rapports supplémentaires, outrepassant de la sorte les pouvoirs qui leur sont prévus par la loi. La commission note, d’après l’indication du gouvernement, que, bien que les procureurs généraux n’aient plus le droit de contrôler la légalité de la constitution des organisations de la société civile, ils ont toujours le pouvoir de contrôler la légalité de leur fonctionnement. La commission rappelle que les actes tels que décrits par la CSI sont incompatibles avec le droit des organisations de travailleurs d’organiser leur gestion, consacré par l’article 3 de la convention. La commission prie le gouvernement de fournir ses commentaires au sujet des allégations spécifiques susmentionnées de la CSI.

Droit des organisations de travailleurs d’organiser leurs activités. La commission avait précédemment noté que: i) la loi relative aux grèves, dans sa teneur modifiée, dispose que le degré et les conditions relatifs au niveau minimum de service peuvent être établis par la loi et que, en l’absence de réglementation à ce sujet, ils seront fixés sur la base d’un accord entre les parties au cours des négociations préalables à la grève ou, en l’absence d’un tel accord, ils seront déterminés par une décision définitive du tribunal; et ii) les niveaux minimums de service sont fixés pour les services publics de transport des passagers par la loi XLI de 2012 (loi relative aux services de transport des passagers), aussi bien aux niveaux local et suburbain (66 pour cent) qu’aux niveaux national et régional (50 pour cent); et, en ce qui concerne les services postaux, par la loi CLIX de 2012 (loi relative aux services postaux), pour la levée et la distribution des documents officiels et autres courriers. La commission avait voulu croire qu’il serait dûment tenu compte de ses commentaires durant la révision de la législation.

La commission note que le gouvernement se réfère à nouveau aux dispositions pertinentes de la loi relative aux grèves (art. 4(2) et (3)), à la loi relative aux services de transport de passagers et à la loi relative aux services postaux. De l’avis du gouvernement, en réglementant l’étendue des services suffisants par rapport à deux services de base qui touchent sensiblement le public, le législateur a voulu favoriser une sécurité juridique dans le cadre de l’exercice du droit de grève. Le niveau des services suffisants a été déterminé en cherchant à résoudre la tension possible entre l’exercice du droit de grève et la nécessité pour l’Etat de répondre aux besoins du public. Le gouvernement indique aussi que les négociations relatives à la modification de la loi relative aux grèves se sont déroulées dans le cadre du VKF en 2015 et 2016, au cours desquelles les syndicats ont estimé que l’étendue des services suffisants dans le secteur du transport de passagers était excessive. Les salariés et les employeurs se sont mis d’accord sur plusieurs aspects de la modification de la loi relative aux grèves, mais ne sont pas parvenus à un accord concernant, notamment, l’institution qui devrait être autorisée à déterminer l’étendue des services suffisants en l’absence d’une disposition légale ou d’un accord. Soulignant l’importance d’un compromis entre les partenaires sociaux sur les propositions de modification de la loi relative aux grèves, le gouvernement ajoute que, depuis que les syndicats ont annoncé des propositions à la fin de 2016, sans les avoir soumises au cours du premier semestre de l’année, aucune nouvelle discussion n’a été engagée en 2017. En outre, la commission note que le groupe des travailleurs du Conseil national pour l’OIT réitère que la législation relative aux grèves comporte l’obligation d’assurer un service suffisant au cours de la grève, ce qui, dans certains secteurs, fait obstacle à l’exercice du droit de grève (par exemple en exigeant que 66 pour cent du service soit assuré au cours de la grève et en assurant la faisabilité de ce taux grâce à des règles extrêmement compliquées).

La commission rappelle que, étant donné que l’établissement d’un service minimum restreint l’un des moyens essentiels de pression dont disposent les travailleurs pour défendre leurs intérêts économiques et sociaux, les organisations de travailleurs devraient être en mesure, si elles le désirent, de participer à la détermination du service minimum, avec les employeurs et les autorités publiques. Elle souligne l’importance d’adopter des dispositions législatives expresses sur la participation des organisations concernées à la définition des services minimums. Par ailleurs, tout désaccord sur de tels services devrait être résolu dans le cadre d’un organisme commun ou indépendant chargé d’examiner rapidement et sans formalités les difficultés soulevées par la définition et l’application d’un tel service minimum, et habilité à prendre des décisions exécutoires. En outre, la commission rappelle que le service minimum doit être véritablement et exclusivement un service minimum, c’est-à-dire un service limité aux opérations strictement nécessaires pour répondre aux besoins fondamentaux de la population ou aux impératifs minima du service, tout en maintenant l’efficacité de la pression; et que, dans le passé, elle a considéré que l’obligation d’assurer 50 pour cent du volume de transport de passagers pouvait considérablement restreindre le droit des travailleurs du secteur du transport à engager une action collective.

La commission souligne en conséquence à nouveau la nécessité de modifier les lois pertinentes (et notamment la loi relative aux grèves, la loi relative aux services de transport des passagers et la loi relative aux services postaux) pour assurer que les organisations de travailleurs concernées peuvent participer à la définition d’un service minimum et que, lorsqu’aucun accord n’est possible, la question est portée devant un organisme commun ou indépendant. La commission s’attend à ce que les consultations relatives à la modification de la loi relative aux grèves menées dans le cadre du VKF se poursuivent. Elle prie le gouvernement de communiquer des informations actualisées sur l’état d’avancement ou les résultats des négociations en accordant une attention particulière à la manière de déterminer les services minima et les niveaux imposés dans les secteurs des services postaux et du transport de passagers, et s’attend à ce que les commentaires de la commission soient dûment pris en considération au cours du processus de révision de la législation.