Observación (CEACR) - Adopción: 1997, Publicación: 86ª reunión CIT (1998)

1. En relación con sus comentarios anteriores relativos a la privatización de las cárceles y al trabajo realizado por los reclusos, la Comisión toma nota de la información comunicada por el Gobierno en su memoria para el período que abarca del 1.o de julio de 1993 al 31 de mayo de 1996, y recibida demasiado tarde para ser examinada en su reunión anterior. Toma nota también de los comentarios formulados por el Congreso de Sindicatos (TUC), en una comunicación recibida el 31 de octubre de 1996 sobre la situación de las personas de otros países que realizan trabajos domésticos en hogares británicos de empleadores del extranjero. Toma nota, además, de una comunicación del TUC, recibida el 19 de enero de 1996, sobre la cuestión relativa al trabajo penitenciario del que se valen empresas privadas, y de las observaciones del Gobierno recibidas el 9 de diciembre de 1996 sobre ese tema.

I. Reclusos que trabajan para compañías privadas

A. Exigencias del Convenio (artículo 2, párrafo 2, c))

2. La Comisión recuerda que, en virtud del artículo 2, párrafo 2, c), del Convenio, el trabajo o el servicio exigido de una persona, como consecuencia de una condena en un juzgado, no está excluido del campo de aplicación del Convenio, salvo que se reúnan dos condiciones, a saber, "que ese trabajo o servicio se realice bajo la vigilancia y control de las autoridades públicas y que dicho individuo no sea cedido o puesto a disposición de particulares, compañías o personas jurídicas de carácter privado". De este modo, el hecho de que el recluso permanezca todo el tiempo bajo la vigilancia y el control de una autoridad pública no exime de dar cumplimiento a la segunda condición, a saber, que el individuo no sea "cedido o puesto a disposición de particulares, compañías o personas jurídicas de carácter privado".

3. Con respecto a esta última cuestión, la Comisión había subrayado, en comentarios anteriores formulados en virtud del Convenio, que las disposiciones del artículo 2, 2), c), no se limitan a los casos en que se exista una relación legal entre el recluso y la empresa privada, sino que comprende igualmente aquellas situaciones en las que no se da tal relación legal. La Comisión también observó que es característico que un recluso "sea cedido" a una compañía privada con arreglo a un contrato suscrito entre la administración de la cárcel y la empresa. Así, la relación triangular en la que el trabajo del recluso es objeto de un contrato entre la administración de la cárcel y una compañía privada, corresponde exactamente a lo contemplado en el artículo 2, párrafo 2), c), como incompatible con el Convenio, en la medida en que el recluso está obligado a trabajar.

4. En su observación anterior relativa a la observancia del Convenio en el Reino Unido, la Comisión recordó que, como indicara en el párrafo 98 de su Estudio general, de 1979 sobre la abolición del trabajo forzoso, las disposiciones del Convenio de 1930, según las cuales no se debe ceder ni poner a disposición de particulares, compañías o personas jurídicas de carácter privado la mano de obra penitenciaria, no se aplican solamente al trabajo efectuado fuera de los establecimientos penitenciarios, sino también al realizado en los talleres que las empresas privadas hacen funcionar en el interior de las prisiones y, a fortiori, la prohibición comprende todo trabajo organizado por las cárceles de administración privada.

5. En el párrafo 97 de su Estudio general, de 1979 sobre la abolición del trabajo forzoso, la Comisión había tomado nota de que en algunos países se ofrece a algunos reclusos la posibilidad de aceptar voluntariamente, sobre todo durante el período que precede a su liberación, un empleo en una empresa privada, a reserva de ciertas garantías, por ejemplo, el pago de salarios normales y de la seguridad social, la autorización de los sindicatos, etc. En este sentido, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno en sus observaciones recibidas el 9 de diciembre de 1996, según la cual "en las muy raras ocasiones en las que un recluso trabaja en efecto directamente para un empleador del exterior (lo que puede ocurrir, por ejemplo, para un período en el que un recluso que lleva mucho tiempo en prisión sigue una preparación para su liberación), lo hace voluntariamente". La Comisión consideró que, mientras que existan las garantías necesarias para asegurar que las personas de que se trata se ofrecen voluntariamente sin estar sujetas a presiones o a la amenaza de cualquier sanción, tal empleo no cae en el ámbito de aplicación del Convenio.

6. Como ha venido subrayando reiteradamente la Comisión, sólo cuando el trabajo se realiza en condiciones de una relación de empleo libre, el trabajo para las compañías privadas puede ser considerado compatible con la prohibición explícita del artículo 2, 2), c); esto requiere, necesariamente, el consentimiento formal de la persona afectada y, a la luz de las circunstancias de ese consentimiento, deben existir más garantías y salvaguardias que comprendan los elementos esenciales de una relación laboral, incluido un nivel de salarios y de seguridad social que corresponda a una relación laboral libre, para eliminar el empleo del campo de aplicación del artículo 2, 2), c), que prohíbe de manera incondicional que las personas que se encuentran bajo una obligación de realizar un trabajo penitenciario sean cedidas o puestas a disposición de compañías privadas.

B. Estado de la legislación y de la práctica nacionales

7. La Comisión toma nota de que se realizaron algunos cambios en los últimos años en las leyes y en las reglamentaciones nacionales que tratan de las cárceles y del trabajo penitenciario, así como en la práctica actual, y de que no se ha adoptado medida alguna en esas ocasiones que tuviera en cuenta las exigencias del Convenio.

a) Prisiones privadas e industrias penitenciarias

8. En comentarios anteriores, la Comisión se había referido al artículo 84 de la ley de 1991 relativa a la justicia penal, en virtud de la cual la Secretaría de Estado podía contratar con un empresario privado la administración por parte de éste de toda prisión que: a) hubiera sido creada tras la puesta en vigor de ese artículo, y b) fuera para la detención preventiva. Mediante los decretos reglamentarios de 1992 y de 1993, se levantaron esas dos restricciones y la Comisión tomó nota de que en la prisión de Blakenhurst (en la que, a partir del 26 de mayo de 1993, la administración fue confiada mediante contrato al "Servicio de Detención del Reino Unido", una sociedad de "Mowlen Alpina" y "Corrections Corporations of America"), el contrato con los empresarios privados prevé la exigencia de participación de los reclusos condenados y sentenciados en programas laborales y de formación, mientras que los detenidos preventivos pueden participar en los mismos, si así es su deseo, y se les alienta en este sentido.

9. La Comisión toma nota de que el artículo 84 de la ley de 1991, fue enmendado por el artículo 96 de la ley de 1994 relativa a la justicia penal y al orden público. El artículo 84, 1), de la ley de 1991 relativa a la justicia penal se lee en la actualidad del modo siguiente:

El Secretario de Estado puede contratar con otra persona para la construcción o la administración (o la construcción y la administración) o (si el contrato así lo estipula) para la administración por parte de sus subcontratistas de cualquier prisión o parte de una prisión.

El artículo 84, 4), en su forma enmendada, especifica que:

La "prisión en régimen de subcontratación", significa una prisión o parte de una prisión cuya administración ha sido "contratada" en virtud de este artículo; "el empresario", en relación con una prisión en régimen de subcontratación, se refiere a la persona que hubiera contratado con el Secretario de Estado la administración de la misma; y "subcontratista", en relación con la prisión en régimen de subcontratación, designa a la persona que hubiera contratado con el empresario la administración de aquélla o de parte de aquélla.

10. La Comisión toma nota de que, en virtud del artículo 85, 1) de la ley de 1991 relativa a la justicia penal:

En lugar de un director, toda prisión subcontratada tendrá: a) un director, que será un funcionario de seguridad nombrado por el empresario y especialmente aprobado, a los fines de este artículo por el Secretario de Estado; y b) un inspector, que será un súbdito de la Corona nombrado por el Secretario de Estado; ...

Las respectivas funciones de director y de inspector se establecen en los artículos 85, 2) y 4) y 87 de la misma ley, con las consiguientes modificaciones de la ley penitenciaria de 1952.

11. Con arreglo al artículo 85, 2), leído conjuntamente con el artículo 87 de la ley de 1991, la mayor parte de las funciones que la ley penitenciaria de 1952 confiere al director de una prisión serán ejercidas, en una prisión subcontratada, por el director; así, el artículo 13, 1) de la ley penitenciaria de 1952 prevé que "Se considerará que todo recluso estará bajo la custodia legal del director de la prisión ..." y, en virtud del párrafo 2), "Se considerará que un recluso está bajo custodia legal mientras que esté en una prisión o mientras se le conduzca o se le retire de cualquier prisión o mientras trabaje ..." El artículo 87, 4) de la ley de 1991 relativa a la justicia penal, prevé que, en relación con una prisión subcontratada, la mencionada referencia al "gobernador" del artículo 13, 1) de la ley penitenciaria de 1952, ha de ser interpretada como una referencia al "director" (que es designado por el empresario).

12. De conformidad con el artículo 85, 4) de la ley de 1991:

El inspector ejercerá las funciones que le confiera la reglamentación penitenciaria y tendrá el deber de: a) revisar e informar a la Secretaría de Estado sobre la administración de la prisión por parte del director o en nombre de éste; y b) investigar e informar al Secretario de Estado de cualquier alegación formulada en relación con los funcionarios de seguridad que realizan tareas de vigilancia en las prisiones.

13. En virtud del artículo 85, 5) de la ley de 1991, en su forma enmendada por el artículo 101, 1) de la ley de 1994 relativa a la justicia penal y al orden público:

El empresario y su subcontratista tendrán la tarea de hacer todo lo que sea razonablemente posible (ya sea mediante instrucciones a los funcionarios de la prisión, ya sea de otra manera) para facilitar el ejercicio de esas funciones por el inspector, tal y como menciona o estipula el citado párrafo 4).

14. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno en su memoria, según la cual el contrato suscrito entre el Secretario de Estado y el empresario puntualiza en detalle las obligaciones del empresario, y la supervisión y el control del Ministro del Interior son ejercidos a través del director (nombrado por el empresario y especialmente aprobado por la Secretaría de Estado) y del inspector (un súbdito de la Corona nombrado por la Secretaría de Estado, junto con el Consejo de Visitantes y el Inspector Jefe de Prisiones de Su Majestad). El Gobierno explica que:

Si bien una de las funciones de un inspector de una prisión subcontratada es la investigación y la decisión respecto de cargos disciplinarios contra los reclusos, el papel no se limita a esa función. La tarea del inspector, en virtud del artículo 85, 4) de la ley de 1991 relativa a la justicia penal, es el examen y el informe al Secretario de Estado de la administración de la prisión y la investigación y la información al Secretario de Estado de toda alegación formulada contra los funcionarios de seguridad de las prisiones. El artículo 88 de la ley prevé la intervención del Secretario de Estado en caso de que el director hubiera perdido el control efectivo de la prisión.

El Gobierno concluye manifestando que "el Secretario de Estado mantiene, de este modo, importantes funciones de supervisión y sigue dándose un alto grado de superintendencia estatal en las prisiones subcontratadas a terceros".

b) Carácter obligatorio del trabajo que han de realizar los reclusos condenados en cualquier prisión

15. La Comisión toma nota de que, en virtud de la regla 28, 1) del reglamento penitenciario de 1964 (S.I. 1964/388), "se exigirá que un recluso condenado realice un trabajo de utilidad durante no más de 10 horas al día y se establecerá un plan que autorice a los reclusos el trabajo, siempre que sea posible, fuera de las celdas y en relación con otros". Con arreglo al párrafo 5) de la misma norma, "se autorizará a un recluso no condenado, si así lo desea, a trabajar como si fuera un recluso condenado".

16. La Comisión toma nota de que estas disposiciones se aplican en todas las prisiones, estén administradas por el Estado o (totalmente o en parte) gestionadas por empresarios privados con arreglo a un contrato concluido por el Secretario de Estado, en virtud del artículo 84 de la ley de 1991 relativa a la justicia penal, en su forma enmendada por el artículo 96 de la ley de 1994 relativa a la justicia penal y al orden público.

17. Además, la Comisión toma nota de que, en virtud de la regla 4, 1), del reglamento penitenciario de 1964, en su forma enmendada por el reglamento penitenciario (núm. 2) de 1995 (enmienda), "en cada prisión, se establecerán sistemas de privilegios aprobados por el Secretario de Estado, adecuados a las clases de reclusos y que incluirán disposiciones, con arreglo a las cuales el dinero ganado por los reclusos en las prisiones podrá ser gastado por ellos dentro de la prisión". En virtud del párrafo 3) de la misma regla, "los sistemas de privilegios con arreglo al párrafo 1), pueden incluir disposiciones en virtud de las cuales puedan concederse a los prisioneros ventajas, sólo en la medida en que cumplan con pautas concretas de comportamiento, y mientras sigan dando rendimiento en el trabajo y otras actividades".

18. La Comisión recuerda que, como indicara en el párrafo 21 de su Estudio general, de 1979 sobre la abolición del trabajo forzoso, durante el examen del proyecto de instrumento por la Conferencia se precisó que tal "pena" a la que se hace referencia en el artículo 2, 1) del Convenio, no tiene que revestir forzosamente la forma de una sanción penal, sino que puede tratarse también de la privación de cualquier derecho o ventaja.

19. De este modo, el trabajo penitenciario es obligatorio dentro del Convenio, en virtud, tanto de la regla 28, 1) como de las disposiciones a que se hace referencia en la regla 4, 3), del reglamento penitenciario de 1964, en su forma enmendada.

20. Salarios. La Comisión tomó nota de la información comunicada en relación con el pago a los reclusos de la prisiones en régimen de subcontratación con compañías privadas. En su memoria, el Gobierno indica que "la administración de las prisiones sigue examinando formas de brindar una implicación más directa del sector privado en el empleo de los reclusos, que brinda a aquellos reclusos contratados para tal actividad la oportunidad de percibir ganancias significativamente mayores". La Comisión toma nota del Informe sobre la prisión de Blakenhurst del Inspector Jefe de Prisiones, publicado en octubre de 1994, según el cual "las tasas salariales globales alcanzaron una media de 8 libras a la semana, pero en los talleres en los que se aplicaban tarifas a destajo o una tarifa por período trabajado, los internos podían esperar percibir entre 15 y 17 libras a la semana. Las tasas salariales eran incluso más elevadas para algunos de los internos empleados en la cocina". Según los comentarios del TUC, recibidos el 19 de noviembre de 1996, las estadísticas del Gobierno para la misma prisión "ponen de manifiesto que el salario semanal total más elevado, que incluye gratificaciones, es de 14,50 libras para los ayudantes de comedor, siendo el más bajo de 10 libras para aquellos que trabajan en gimnasios, jardines, como pintores o en el mantenimiento". Como base de comparación, la Comisión toma nota también de "Britain 1996", una guía oficial preparada por la Oficina Central de Información, según la cual las ganancias medias semanales son de 272 libras para los trabajadores manuales y de 372 libras para los trabajadores no manuales del país.

C. Comentarios del TUC

21. En su comunicación recibida el 19 de noviembre de 1996, el TUC subraya que, si bien es central la cuestión relativa a las oportunidades de trabajo para los reclusos, de cara a la rehabilitación, este trabajo debería ser realizado en el marco establecido por el Convenio. El TUC sigue siendo de la opinión de que el Convenio prohíbe el uso del trabajo penitenciario por parte de las compañías privadas, excepto cuando se reúnen las siguientes condiciones:

-- la relación contractual debe establecerse entre la compañía y el recluso, y no entre la compañía y la prisión;

-- el consentimiento del recluso debe ser genuino y libremente expresado, lo que, a su vez, requiere garantías en cuanto a los salarios;

-- el empleador debe pagar las cotizaciones al seguro social, tal y como hace para los demás trabajadores;

-- el consentimiento del recluso para iniciar o continuar ese trabajo no debe ser el resultado de amenazas de sanciones punitivas, como la pérdida de la reducción de las penas;

-- deben aplicarse la legislación laboral y la reglamentación relativa a la inspección del trabajo.

22. El TUC indica asimismo que:

Las compañías privadas tienen a su cargo la administración diaria de las prisiones. La Secretaría de Estado ha dejado claro en muchas ocasiones, tras desórdenes producidos en las prisiones o evasiones de reclusos, que no es competencia suya la administración diaria de las cárceles, sean públicas o privadas. Con arreglo a la legislación británica, puede exigirse un trabajo a los reclusos condenados. Los directores de las prisiones gestionadas privadamente son nombrados por el empresario (privado) y aprobados por la Secretaría de Estado, pero toda actividad emprendida por los reclusos no puede estar bajo la supervisión o el control de un ministro. El derecho que tiene un inspector de una prisión en régimen de subcontratación, que es nombrado por el Secretario de Estado, de intervenir si un director pierde el control de una prisión, no quiere decir que ejerza una supervisión estatal efectiva del trabajo de los reclusos en esas prisiones.

23. Según el TUC:

No es correcto afirmar que los reclusos no estén puestos a disposición de las compañías privadas. Aun si los procesos laborales están supervisados por funcionarios de prisiones empleados por la administración pública de prisiones y no por guardias de seguridad privados en cárceles en régimen de subcontratación, donde los reclusos producen bienes para compañías privadas que venden en el mercado, su trabajo está claramente a disposición de esas empresas. La jurisprudencia de la OIT ha sido clara en cuanto a que, entre los criterios aplicados para la determinación de si un trabajo penitenciario para una compañía privada cae dentro del ámbito del Convenio, el criterio seguido es que toda relación de empleo debe establecerse entre el recluso a título individual y la compañía y debe ser iniciada libremente. El recluso no debe ser cedido para trabajar para una compañía privada por parte de la prisión.

24. Por último, el TUC considera que:

La información facilitada por el Gobierno acerca del pago de los reclusos, indica claramente que no se les paga a la tasa por ese trabajo, aun cuando realizan un trabajo para el beneficio de compañías privadas o para contratistas privados que gestionan una prisión. El TUC se opone a la explotación de la mano de obra penitenciaria barata por parte de compañías privadas y a la reducción de los salarios normales de las personas que trabajan con arreglo a la ley fuera de las prisiones o a la sustitución de esos trabajos por mano de obra penitenciaria barata. Esto se traduce en explotación y en competencia desleal. A juicio del TUC, debería ponerse fin a esta práctica.

D. Respuesta del Gobierno

25. La Comisión tomó nota de las comunicaciones recibidas el 9 de diciembre de 1996, según las cuales:

El Gobierno había tomado nota de los comentarios del TUC a su última memoria sobre la aplicación de ese Convenio y, en particular, en torno a la cuestión relativa a los reclusos que son contratados para trabajar para empresas privadas. El Gobierno había considerado la opinión del TUC, según la cual la relación de empleo debe establecerse entre el recluso y el empleador antes que entre la prisión y el empleador, pero comprende que ello habría de aplicarse únicamente cuando se pone al recluso obligatoriamente a disposición de particulares, de compañías o de personas jurídicas de carácter privado.

Ajuicio del Gobierno:

Sin embargo, nunca se plantea en el Reino Unido tal situación, aun cuando la prisión sea gestionada por un empresario privado. Ello se debe a que, cuando el trabajo penitenciario es administrado por compañías privadas, el contrato se establece entre la administración del trabajo y la empresa. La relación del recluso no se produce con la compañía privada, sino con la prisión. En el Reino Unido, todos los trabajos realizados en las cárceles están bajo la supervisión y el control de una autoridad pública. Las prisiones gestionadas por compañías privadas bajo un contrato con la administración de la prisión, son supervisadas por funcionarios públicos in situ -- los inspectores -- y están sujetas también a otras formas de control y de supervisión públicas.

El Gobierno concluye que "el trabajo queda, por tanto, excluido de la definición de trabajo forzoso en virtud del artículo 2, 2), c) del Convenio".

26. Además, el Gobierno indica que:

La ley relativa a las ganancias de los reclusos, que se aplica a los reclusos que ganan "salarios más altos", con arreglo a los programas de mejoras salariales, contiene una de las definiciones de ese programa en cuanto a que el recluso debería ofrecerse voluntariamente para el mismo. No se puede exigir al recluso que participe en él.

E. Conclusiones de la Comisión

27. La Comisión tomó debida nota de las opiniones divergentes del Gobierno y del TUC, en cuanto al grado de supervisión y de control de las autoridades públicas sobre el trabajo realizado en las prisiones y en partes de las prisiones en régimen de subcontratación por parte de compañías privadas, gestionadas por personal nombrado por las últimas y algunas veces subcontratadas por ellas a otras personas y compañías privadas. La Comisión observa que, como se indicara en los mencionados párrafos 2 y 3, ni siquiera la existencia de una supervisión y de un control públicos efectivos eximiría de dar cumplimiento a la condición particular del artículo 2, 2), c) del Convenio, según la cual el recluso no debe ser "cedido o puesto a disposición de" particulares, compañías o personas jurídicas de carácter privado. Las funciones de supervisión mantenidas por el Secretario de Estado, a las que se refería el Gobierno, han de garantizar el cumplimiento por parte del contratista privado de los términos del contrato concluido, esto es, un contrato que está en sí mismo en contradicción con las exigencias del Convenio, en la medida en que el contratista privado y su subcontratista hacen uso del trabajo penitenciario obligatorio.

28. En lo que respecta al programa de "mejoras salariales" mencionado por el Gobierno, con arreglo al cual no puede exigirse al recluso su participación, la Comisión toma nota de que esto se inscribe en el marco establecido por la regla 28 del reglamento penitenciario de 1964 y no elimina el carácter obligatorio del trabajo penitenciario para los reclusos condenados.

29. A efectos de garantizar el cumplimiento del Convenio, deberían derogarse las disposiciones que autorizan la administración de las prisiones por compañías privadas o debería concederse a las personas recluidas en esas prisiones los derechos y las garantías expuestos en los párrafos 5 y 6.

30. Consentimiento dado libremente. La Comisión es consciente de que en las prisiones privadas y en las industrias penitenciarias, es especialmente difícil la creación de las condiciones de una relación de trabajo basada en el consentimiento dado libremente. Para ello, sería necesario, en primer lugar, que se derogara la obligación de trabajar o que se exceptuara de la misma, establecida en las reglas 28, 1), y 4, 3), del reglamento penitenciario de 1964, tratado con anterioridad. No obstante, incluso si el director de una prisión privada, nombrado por el contratista privado, no tuviera el derecho de obligar al recluso a realizar un trabajo, la compañía de que se trata aún tendría un interés en mantener la mano de obra del recluso a su disposición. La Comisión recuerda que, como mencionara anteriormente, la "amenaza de una pena cualquiera", mencionada en el artículo 2, 1) del Convenio, puede revestir la forma de una privación de derechos o ventajas. Dado que el director que administra la prisión en nombre de un empresario privado, tiene también la custodia legal del recluso, parece indispensable y difícil asegurar que la voluntad o no del recluso de trabajar para el contratista privado o para su subcontratista, no tenga relación con sus condiciones de reclusión o con su expectativa de sentencia favorable a la reducción de la pena o a la pronta liberación.

31. La Comisión espera que se adopten las medidas necesarias en relación con la legislación y la practica nacionales, para garantizar que todo trabajo de reclusos para compañías privadas, sea realizado en condiciones presididas por un libre consentimiento a la relación de trabajo; ausencia de toda forma de coacción derivada de la condición de recluso condenado; existencia de un contrato de trabajo entre el recluso y la compañía privada que lo emplea (ya sea el contratista que administra la prisión o una parte de la prisión, ya sea un subcontratista o cualquier otra compañía privada, y cualquiera sea el trabajo (trabajo doméstico, servicios, empleo en talleres industriales)); y condiciones normales en materia de niveles salariales, seguridad social y seguridad y salud.

32. La Comisión espera que el Gobierno comunique información completa sobre las medidas adoptadas para armonizar la legislación y la práctica nacionales en materia de prisiones privadas con el Convenio, así como sobre toda medida adoptada para garantizar que las autoridades tomen en consideración la posición del TUC cuando se concluyan contratos con compañías privadas que impliquen el uso de mano de obra penitenciaria. La Comisión solicita también que el Gobierno tenga a bien transmitir copias de los contratos concluidos con compañías privadas en relación con la utilización de la mano de obra penitenciaria.

II. Trabajadores domésticos del extranjero

33. Respecto de los comentarios del TUC en torno a la situación de las personas extranjeras que realizan trabajos domésticos en hogares de empleadores extranjeros en Gran Bretaña, la Comisión dirige al Gobierno una solicitud directa.