Observación (CEACR) - Adopción: 2007, Publicación: 97ª reunión CIT (2008)

I. 1. La Comisión ha tomado nota de las conclusiones y recomendaciones formuladas por el Comité establecido para examinar la reclamación presentada por el Colegio de Profesores de Chile A.G., en virtud del artículo 24 de la Constitución, en la que se alega el incumplimiento por Chile inter alia, del Convenio núm. 35 (documento GB.298/15/6, 298.ª reunión, marzo de 2007).

En sus conclusiones (párrafos 45 a 53 del informe), el Comité tomó nota de las medidas adoptadas por el Gobierno para solucionar el problema de la deuda de seguridad social, objeto de la reclamación, proveniente del no pago de la asignación de perfeccionamiento por parte de los empleadores del sector municipal, a los docentes que tienen derecho a ella. Respecto de las más de 140 municipalidades que no habían regularizado el pago de la asignación de perfeccionamiento, ni habían suscrito convenios, el Comité tomó nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno sobre las medidas, incluidas legislativas, adoptadas con el propósito central de autorizar el anticipo de cuotas del fondo común municipal, de manera de contribuir por esta vía, a solucionar el problema que afectaba a un conjunto de Municipalidades que mantenían obligaciones impagas por concepto de asignaciones de perfeccionamiento docente, correspondientes a trabajadores de los servicios de educación comprendidos en el decreto-ley núm. 1 de 1996 sobre el Estatuto Docente, del Ministerio de Educación. Respecto de los convenios suscritos para solucionar el problema de la deuda, el Comité tomó nota con interés del Protocolo de Acuerdo que la organización querellante y el Gobierno adoptaron en diciembre de 2003 para: «...evaluar la actual modalidad de perfeccionamiento con el objeto de modificar la asignación de perfeccionamiento actualmente vigente a contar del año 2006». El Comité expresó la conveniencia de que el Ministerio de Educación instruya en caso de incumplimiento procedimientos administrativos y aplique las sanciones previstas en la legislación, y expresó el deseo de que el Gobierno proporcione informaciones detalladas sobre la manera en que se efectúa en la práctica la fiscalización así como sobre las sanciones que hubieran podido aplicarse a las municipalidades que no hubieran pagado la asignación de perfeccionamiento y, si es el caso, sobre las medidas adoptadas para reparar el daño causado.

Finalmente, en sus conclusiones, el Comité estima conveniente que la Comisión de Expertos prosiga el seguimiento de los puntos planteados en su informe. La Comisión toma nota y hace suyas las conclusiones del Comité. La Comisión espera que el Gobierno dará curso a las recomendaciones del Comité, y exhorta al Gobierno a que: a) adopte todas las medidas necesarias para solucionar el problema de la deuda de seguridad social proveniente del no pago de la asignación de perfeccionamiento; b) prosiga y refuerce el control del pago efectivo por las entidades empleadoras deudoras de la asignación de perfeccionamiento; c) asegure la aplicación efectiva de sanciones disuasivas en caso de falta de pago de la asignación de perfeccionamiento.

La Comisión invita al Gobierno a presentar una memoria en virtud del artículo 22 de la Constitución de la OIT sobre la aplicación de los Convenios núms. 35 y 37 mediante la cual comunique informaciones detalladas sobre todas las medidas adoptadas o previstas con el objeto de garantizar el pago efectivo de las subvenciones, incluida la asignación de perfeccionamiento a todas las municipalidades y sobre la evolución consiguiente de la situación, y en particular sobre: a) las inspecciones realizadas, en particular por el Ministerio de Educación en relación con el control del pago por las municipalidades de la asignación de perfeccionamiento; el número y naturaleza de las infracciones observadas y el número y la naturaleza de las sanciones impuestas; b) el número de municipalidades que siguen no estando al día en el pago de la asignación de perfeccionamiento; c) el importe de los atrasos así como el número de trabajadores afectados; d) el importe de los reembolsos efectuados; e) la evolución del trámite legislativo relativo al proyecto de ley para solucionar el problema de la deuda provisional y, una vez el proyecto adoptado; f) informaciones sobre su aplicación, incluido el número de municipalidades que quisieran beneficiar de fondos anticipados para acreditarlos al pago de la asignación de perfeccionamiento; g) la celebración de todo acuerdo destinado a solucionar el problema de la deuda.

2. La Comisión toma nota asimismo de la comunicación de fecha 18 de julio de 2007, presentada también por el Colegio de Profesores de Chile A.G., en la que se alude, al igual que en la reclamación mencionada, al problema de la deuda de la seguridad social, proveniente del no pago de la asignación de perfeccionamiento por parte de los empleadores del sector municipal a los docentes. Dicha comunicación fue transmitida al Gobierno el 5 de septiembre de 2007.

II. 1. En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de la declaración del Gobierno, según la cual, la legislación que regula el sistema de pensiones basado en la capitalización individual, no ha sufrido modificaciones que incidan en la aplicación del Convenio. El sistema de pensiones basado en la capitalización, no hace distinciones entre los cotizantes en función del tipo de trabajo que realizan, se trate de una labor industrial o agrícola. Los únicos trabajadores que están sujetos a normas especiales en cuanto al monto de la cotización, su financiamiento y edades para pensionarse, son aquellos trabajadores que realizan trabajos calificados de pesados. Los requisitos para acceder a una pensión, la forma de cálculo de las pensiones y los requerimientos para acceder a los beneficios mínimos garantizados por el Estado, son los mismos para todos los trabajadores, con excepción de los trabajadores que realizan trabajos pesados, quienes pueden pensionarse con edades inferiores a la del resto de los trabajadores, y quienes perciben en sus cuentas de capitalización individual, además de las cotizaciones que son de su cargo, un aporte adicional del empleador.

2. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de las conclusiones y recomendaciones formuladas por el Comité establecido para examinar la reclamación presentada por diversos sindicatos nacionales de trabajadores de administradoras de fondos de pensiones (AFP), en virtud del artículo 24 de la Constitución, en la que se alega el incumplimiento por Chile inter alia, del Convenio núm. 35 (documento GB.277/17/5, 277.ª reunión, marzo de 2000). En consonancia con las conclusiones que figuran en los párrafos 18 a 35 del informe y de sus comentarios anteriores, la Comisión reiteró la necesidad de que se adopten las medidas necesarias para que:

i) El sistema de pensiones establecido en 1980 por el decreto-ley núm. 3500 sea administrado por instituciones que no persigan ningún fin lucrativo, de conformidad con las disposiciones de los Convenios núms. 35 y 36 (párrafo 1 del artículo 10) y de los Convenios núms. 37 y 38 (párrafo 1 del artículo 11), excepto en el caso en que la administración se confíe a instituciones creadas por iniciativa de los interesados o de sus agrupaciones y estén debidamente reconocidas por los poderes públicos, de conformidad con los Convenios núms. 35 y 36 (párrafo 2 del artículo 10) y de los Convenios núms. 37 y 38 (párrafo 2 del artículo 11).

Al respecto, el Gobierno informa que el sistema de pensiones regido por el decreto-ley núm. 3500 de 1980, es un sistema concebido sobre la base de la administración de los recursos por entidades privadas. El sistema ha sido ideado para que la contrapartida de esa administración, sea la comisión que los afiliados pagan a dichas entidades. De este modo, entregar la administración de los fondos previsionales a entidades sin fines de lucro, se aviene con un sistema de reparto en donde entidades públicas administran los recursos previsionales de los cotizantes, pero resulta incompatible con un sistema de capitalización individual. La Comisión toma nota de dicha declaración. Al respecto, la Comisión desea poner de relieve que, independientemente de la técnica de financiamiento, colectiva o individual, los sistemas de capitalización que operan en países de alto desarrollo social demuestran que dicha incompatibilidad no existe y que la gestión puede ser eficientemente conducida tanto por instituciones publicas, como privadas, sin perseguir necesariamente fines de lucro. Cabe mencionar, a manera de ejemplo, que en Chile, en el campo de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales, operan numerosas mutuales, que sin perseguir el lucro alcanzan sus objetivos en plena coordinación y complementariedad con el resto del sistema previsional chileno.

ii) Los representantes de los asegurados participen en la administración del sistema en las condiciones que determine la legislación nacional, de conformidad con las disposiciones de los Convenios núms. 35 y 36 (párrafo 4 del artículo 10) y de los Convenios núms. 37 y 38 (párrafo 4 del artículo 11).

Respecto de este punto, el Gobierno señala que son válidos los argumentos esgrimidos respecto del punto anterior toda vez que se requiere que la administración sea efectuada por entidades con personal profesional dedicado a tal labor. La participación se garantiza en opinión del Gobierno por la posibilidad de escoger el tipo de Fondo en el cual depositan sus cotizaciones obligatorias y voluntarias y de elegir la AFP que administra los fondos previsionales de los asegurados. La Comisión toma nota de dicha declaración. Sin embargo, desea poner de relieve que otros países, donde se han adoptado también sistemas de capitalización individual, cuentan con administraciones que garantizan la participación de los asegurados, y que funcionan con un alto grado de especialización y de eficiencia. Espera, por ende que el Gobierno hará lo necesario para, de conformidad con el Convenio, dar seguimiento a las decisiones del Consejo de Administración.

iii) Los servicios competentes ejerzan y refuercen sus actividades de control sobre los empleadores y que impongan sanciones adecuadas con el fin de evitar nuevos casos de falta de pago de las cotizaciones previsionales.

Al respecto, el Gobierno indica que en esta materia, Chile ha reforzado la garantía a los derechos previsionales de los trabajadores, con la adopción de las leyes núms. 20022 y 20023, que crearon los nuevos juzgados de cobranza laboral y previsional, establecieron nuevas normas para la cobranza judicial de cotizaciones provisionales, respectivamente. Estos cuerpos legales han reforzado las facultades de las autoridades y las medidas de control sobre los empleadores para asegurar el pago de las cotizaciones previsionales de sus trabajadores. La Comisión toma nota con interés de la declaración del Gobierno. Le ruega tenga a bien proporcionar informaciones, incluidas estadísticas, sobre el funcionamiento de los nuevos juzgados de cobranza laboral y previsional, indicando el número de sanciones impuestas y comunicando las decisiones dictadas al efecto por dichos juzgados.

III. Respecto de los otros puntos objeto de sus comentarios anteriores, la Comisión comprueba que el Gobierno tampoco proporciona informaciones sobre los otros puntos de principio. En esas condiciones, la Comisión espera que el Gobierno adoptará las medidas necesarias para que se prevea, de conformidad con el artículo 9, párrafo 1, del Convenio, la contribución de los empleadores en la constitución de los recursos y de conformidad con el artículo 9, párrafo 4, de dicho instrumento la participación de los poderes públicos a la constitución de los recursos o de las prestaciones del seguro.

IV. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de las informaciones presentadas por el Directorio de la Asociación Nacional de Académicos de la Universidad de Chile (A.G.); el Directorio de la Asociación de Indemnizados ley núm. 19170 de la Empresa de Ferrocarriles del Estado; el Presidente de la Asociación Nacional de Funcionarios de la Dirección de Bibliotecas, Archivos y Museos (DIBAN); la Asociación de Profesionales y Técnicos de la Universidad de Chile (APROTEC); la Agrupación de Funcionarios Públicos de la Salud Area Occidente; el Directorio de la Federación de Asociaciones de Funcionarios de la Universidad de Chile (FENAFUCH), y la Agrupación de Empleados Públicos por Reparación de Daño Previsional. En sus observaciones, las organizaciones citadas aducen que aquellos funcionarios públicos que se incorporaron al sistema previsional de capitalización individual, instaurado en virtud del decreto-ley de 13 de noviembre de 1980, han visto reducido el monto de sus pensiones a un tercio de sus ingresos reales o en el mejor de los casos, a menos de la mitad, al momento de acogerse a la jubilación. Lo anterior ha generado una situación de desigualdad, dado que dos trabajadores de la misma edad, misma antigüedad laboral y misma renta o sueldo mensual, al acogerse a jubilación uno reciba un tercio de la pensión respecto del otro, por el solo hecho de encontrarse afiliado a un régimen de pensiones distinto. Así, según indican las organizaciones querellantes, algunas pensiones ya liquidadas por las AFP habrían resultado inferiores al ingreso mínimo mensual. La Comisión había tomado nota de dichas observaciones, y había puesto de relieve que, de conformidad con el artículo 19 del Convenio, la cuantía de la pensión se fijará en una cantidad que añadida a los recursos que no hayan sido exceptuados, resulte suficiente para satisfacer, por lo menos, las necesidades esenciales del pensionado.

El Gobierno indica al respecto, que aquellos trabajadores que se incorporaron al sistema de pensiones basado en la capitalización individual y que anteriormente habían sido imponentes de alguna de las cajas del antiguo sistema de pensiones, tienen asegurada una pensión mínima de vejez, el afiliado hombre que tenga sesenta y cinco años o más de edad y la mujer que tenga sesenta o más años de edad y que registren, además, veinte años, a lo menos, de cotizaciones o servicios computables en cualquiera de los sistemas previsionales y de acuerdo a las normas del régimen que corresponda. Por lo tanto, la incorporación de trabajadores afiliados al Sistema de Reparto al Sistema de Capitalización Individual, no significa la pérdida de los períodos de cotizaciones representativos de los años de servicio aportados al sistema público, los que siempre les serán reconocidos bajo la forma de una Bono de Reconocimiento, para efectos de pensionarse en el Sistema de Capitalización, o para que se les reconozca el derecho a una pensión mínima, si sus fondos previsionales no alcanzan a financiar dicha pensión mínima.

El Gobierno agrega que, en virtud de un acuerdo logrado con la Asociación Nacional de Funcionarios Públicos (ANEF), se encuentra en trámite en el Congreso Nacional un proyecto de ley — Boletín núm. 3975-13 — que establece un bono de 50.000 pesos mensuales, para los trabajadores del sector público, afiliados a una AFP, quienes de jubilarse perciban una pensión significativamente menor al ingreso que percibían. Además, con fecha 7 de junio de 2007, la Presidenta de la República envió al Congreso Nacional un proyecto de Ley — Boletín núm. 5173-05 — que, entre otras materias, establece un bono de retiro de naturaleza laboral para el personal que se encuentra afiliado al Sistema Privado de Pensiones, que cotice en dicho sistema por el ejercicio de su función publica y cumpla los demás requisitos que se han establecido al efecto.

La Comisión toma nota con interés de las medidas compensatorias adoptadas por el Gobierno respecto de aquellos funcionarios del sector público que se incorporaron al sistema previsional de capitalización individual, instaurado en virtud del decreto-ley de 13 de noviembre de 1980, y que han visto reducido el monto de sus pensiones, al momento de acogerse a la jubilación. Habida cuenta de que dichas medidas se aplican únicamente al sector publico, la Comisión expresa el deseo de que el Gobierno examine la posibilidad de hacer extensivas medidas similares para el resto de los asegurados.

[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2008.]