Observación (CEACR) - Adopción: 2011, Publicación: 101ª reunión CIT (2012)

Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) - Grecia (Ratificación : 1955)

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La Comisión toma nota de los comentarios formulados en virtud del artículo 23 de la Constitución de la OIT por la Confederación General de Trabajadores de Grecia (GSEE), en comunicaciones de fechas 29 de julio de 2010 y 28 de julio de 2011, así como de la respuesta del Gobierno con fecha de 16 de mayo de 2011. También toma nota de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas durante la 100.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (junio de 2011), respecto de la aplicación por Grecia del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). Toma nota de que la Comisión de la Conferencia valoró positivamente la indicación del Gobierno según la cual estaba trabajando con la OIT en los preparativos para la visita de una Misión de Alto Nivel propuesta por la Comisión de Expertos, a efectos de facilitar una comprensión global de los asuntos planteados por la GSEE sobre la aplicación de 12 convenios ratificados por Grecia, que incluyen el Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81). La Comisión de la Conferencia también consideró que el contacto con el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Unión Europea (UE) ayudaría a la misión a comprender la situación [Actas Provisionales núm. 18, segunda parte, págs. 71 a 77].

La Comisión toma nota del informe de la Misión de Alto Nivel que visitó el país del 19 al 23 de septiembre de 2011 y mantuvo nuevas reuniones con la Comisión Europea y el FMI en Bruselas y en Washington D.C., en octubre de 2011, de conformidad con la solicitud formulada por la Comisión de Aplicación de Normas.

Artículo 3, 1) y 2 del Convenio. Funciones adicionales encomendadas a la inspección del trabajo. La Comisión toma nota de la información detallada comunicada por el Gobierno a la Misión de Alto Nivel sobre la reforma de la inspección del trabajo (SEPE), que se introdujo en el marco de las reformas estructurales incorporadas desde mayo de 2010, especialmente a través de la adopción de la ley núm. 3996, de 5 de agosto de 2011. Toma nota de la indicación del Gobierno que figura en el informe de la Misión de Alto Nivel, según la cual, con el fin de evitar todo abuso de los derechos de los trabajadores, el cometido de la SEPE es el complemento necesario para la introducción de una amplia gama de medidas para hacer más flexible y competitivo el mercado laboral.

La Comisión toma nota de que, según los comentarios formulados por la GSEE en julio de 2010, las medidas aplicadas en el marco de las reformas estructurales, condujeron a un aumento significativo del trabajo precario, sin ninguna medida paralela de fortalecimiento de la SEPE, a efectos de garantizar la protección efectiva de los trabajadores. La GSEE se refiere a los datos estadísticos publicados por la SEPE, que ponen de manifiesto una marcada tendencia hacia contratos individualizados y la modificación unilateral por el empleador de las condiciones de trabajo con la amenaza de despidos, así como una tendencia hacia la eliminación del trabajo a tiempo completo y la imposición de rotación de tareas de duración reducida. La GSEE también se refiere a la ausencia de un número suficiente de inspectores calificados y de la infraestructura requerida (por ejemplo, instalaciones de oficinas y medios de transporte, y registros), así como a la consiguiente necesidad de recursos presupuestarios suficientes para garantizar la prestación de servicios de inspección eficaces.

La Comisión toma nota de que de acuerdo con el informe de la Misión de Alto Nivel, si bien el mecanismo de apoyo a la economía griega prevé el fortalecimiento de la SEPE y se han concedido fondos con tal fin, la reforma del sistema de inspección del trabajo parece centrarse fundamentalmente en detectar el trabajo no declarado (recaudación de cotizaciones de la seguridad social) y los trabajadores migrantes. En este sentido, toma nota de que, en el marco de la reforma introducida por la ley núm. 3996, se encomendaron a la SEPE funciones adicionales, algunas de las cuales, según entiende la Comisión, fueron llevadas a cabo anteriormente por inspectores de seguridad social, como el control del trabajo no declarado. Se encomendó también a la SEPE el control de la legalidad del empleo de los trabajadores extranjeros provenientes de terceros países, así como las funciones ampliadas de conciliación.

1. Control del trabajo no declarado. La Misión de Alto Nivel señaló una amplia prevalencia del trabajo no declarado, lo que plantea cuestiones en cuanto a la gobernanza de todo el mercado de trabajo. La Misión de Alto Nivel es de la opinión de que la indicación de la SEPE, según la cual el trabajo no declarado representa el 29 por ciento en sectores específicos (mientras que los estudios de los institutos de investigación refieren un 60 por ciento), es en efecto alarmante, y se requiere claramente el tratamiento de este asunto. Considera que debería darse prioridad a asuntos como garantizar el pago de los salarios y más generalmente a la protección de los salarios, así como a la no discriminación y otros derechos laborales, especialmente en la economía informal.

La Misión de Alto Nivel identifica en su informe un problema potencial de impago o de retraso del pago de los salarios en su totalidad, así como una extendida tendencia en la economía informal de sustituir las condiciones de empleo establecidas a través de convenios colectivos (especialmente a nivel sectorial) por contratos individuales (en buena parte orales) que prevén remuneraciones más bajas, incluso más bajas que el umbral fijado por el convenio colectivo general de ámbito nacional. Toma nota asimismo de que las mujeres, especialmente las madres que trabajan después de su retorno de la licencia de maternidad, se identificaron como aquellas a las que con mayor frecuencia se les ofrecen formas flexibles de empleo, especialmente empleo a tiempo parcial o rotación en el empleo — que fue promovido por las reformas estructurales — con salarios reducidos, y de que el impacto desproporcionado de la crisis sobre las mujeres se ve, de acuerdo con algunas fuentes, exacerbado por la posición de la SEPE, que parecía reticente o incapaz de desempeñar un papel en los casos de discriminación de género, por ejemplo, mediante la imposición de multas. La Comisión se refiere a este respecto a los comentarios formulados bajo el Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100), el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), y el Convenio sobre los trabajadores con responsabilidades familiares, 1981 (núm. 156).

La Comisión toma nota de que, según el artículo 2, 2), a), iii), de la ley núm. 3996, las funciones de la SEPE incluyen el control de la aplicación de la legislación relativa a la seguridad social sobre la cobertura de seguridad social de los trabajadores, el trabajo no declarado y el empleo ilegal. La Comisión toma nota con interés entre las recientes innovaciones introducidas en este marco por las leyes núm. 3996 de 2011 y núm. 3863 de 2010, el sello de trabajo para garantizar que se paguen las cotizaciones de seguridad social al trabajo ocasional, y la obligación de pagar los salarios de manera electrónica a través de cuentas bancarias, para garantizar el descuento automático de las cotizaciones de seguridad social. La Comisión considera que estas medidas pueden constituir una garantía eficaz del pago de los salarios y de las cotizaciones de la seguridad social y pueden ser de gran ayuda en la reducción de la incidencia del trabajo no declarado y del empleo ilegal. Observa sin embargo que según el informe de la Misión de Alto Nivel, estas medidas no habían producido aún efectos al momento de realizarse aquella, que se requería sensibilización sobre el sello del trabajo con el fin de fomentar su uso y que la decisión ministerial para la entrada en vigencia del pago electrónico de salarios no había sido adoptada.

La Comisión solicita al Gobierno que comunique, en su próxima memoria detallada, información sobre las actividades llevadas a cabo por la SEPE, en el marco de la aplicación de la ley núm. 3996/2011, y sus resultados (número de lugares de trabajo inspeccionados, infracciones detectadas y sanciones impuestas), así como el impacto de esas actividades en la reducción del trabajo no declarado.

Al tomar nota de que el artículo 24 de la ley núm. 3996/2011, introduce incentivos (el 80 por ciento de reducción de la cuantía de las multas impuestas), para persuadir a los empleadores de cumplir de manera oportuna con sus obligaciones de pago de los salarios caídos y de las prestaciones que se adeudan a los trabajadores, la Comisión solicita al Gobierno que indique el impacto de esta disposición sobre el nivel de cumplimiento de las disposiciones legales pertinentes en general, así como sobre la regularización de los trabajadores no declarados. La Comisión solicita igualmente al Gobierno que tome las medidas necesarias de sensibilización para promover el uso del sello de trabajo, así como las medidas legales y prácticas necesarias para la implementación del sistema electrónico de pago de salarios y que mantenga informada a la Oficina a este respecto.

Además, la Comisión toma nota de que, según el artículo 2, 2), g), de la ley núm. 3996, se encomienda a la SEPE el examen de la aplicación del principio de igualdad de oportunidades y de trato para hombres y mujeres en el trabajo. En este sentido, la Comisión toma nota del informe de la Misión de Alto Nivel, según el cual el Defensor del Pueblo formuló sugerencias sobre las maneras de mejorar la cooperación entre esta autoridad y la SEPE, en relación con los casos de discriminación de género. En primer término, de acuerdo con el Defensor del Pueblo, aun cuando la ley núm. 3488/2006 establece un régimen de cooperación institucionalizado entre los dos órganos sobre los asuntos relativos a la discriminación de género, los aspectos prácticos de esta cooperación no fueron estandarizados a través de circulares o instrucciones, lo cual llevó a confusión. En consecuencia, existe una necesidad de aclarar las competencias y funciones relativamente nuevas de la SEPE y del Defensor del Pueblo, respectivamente. En segundo término, según el Defensor del Pueblo, los inspectores del trabajo requieren una formación en asuntos de discriminación de género, especialmente bajo la forma de seminarios que comprendan una parte teórica y una parte práctica, con el fin de sensibilizarlos sobre los conceptos relativamente nuevos en los asuntos relativos a la discriminación. Al tomar nota de que, según el informe de la Misión de Alto Nivel, debería prestarse una atención prioritaria a la no discriminación, en el marco de las actividades de la SEPE, la Comisión solicita al Gobierno que indique toda medida adoptada o prevista para fortalecer la cooperación con el Defensor del Pueblo en el terreno de la no discriminación, a través, por ejemplo, de la publicación de circulares que esbocen las funciones y responsabilidades y de la formación de los inspectores del trabajo.

2. Control de la legalidad del empleo de los trabajadores migrantes. La Comisión toma nota de que, según el artículo 2, 2), a), iv), de la ley núm. 3996, se encomienda a la SEPE el control de la legalidad del empleo de los nacionales de terceros países. El artículo 2, 2), b), de la ley, autoriza que la SEPE investigue, descubra, identifique y procese, en paralelo, e independientemente de otras autoridades y organizaciones, a aquéllos que violan las disposiciones que son supervisadas por la SEPE.

La Comisión quisiera recordar que, como se indica en los párrafos 76 a 78, de su Estudio General de 2006, Inspección del trabajo, respecto de la creciente tendencia a asociar inspecciones de trabajo clandestino e inmigración irregular, el cometido principal de los inspectores del trabajo es velar por la protección de los trabajadores y no por la aplicación de las leyes sobre inmigración. Los esfuerzos encaminados al control de la utilización de trabajadores migrantes en situación irregular, requieren un despliegue importante de recursos en términos de personal, tiempo y medios materiales, que los servicios de inspección sólo pueden dedicar en detrimento del ejercicio de sus funciones principales. Además, la función de control de la legalidad del empleo, debe tener por corolario el restablecimiento de los derechos que la legislación garantiza a todos los trabajadores interesados para ser compatible con el objetivo de la inspección del trabajo. Este objetivo sólo puede alcanzarse si los trabajadores amparados están convencidos de que la vocación principal de la inspección es velar por el respeto de la legislación relativa a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores y no de las leyes de inmigración. La Comisión agradecería al Gobierno que indique de qué manera se da efecto al artículo 2, 2), b), de la ley núm. 3996, que faculta a la SEPE a investigar y procesar a aquellos que violan las disposiciones cuyo control se confía a la SEPE, incluidas las disposiciones relativas a la legalidad del empleo de los trabajadores migrantes.

La Comisión también solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que las funciones de aplicación de las leyes de inmigración (legalidad del empleo de los nacionales de terceros países) sean disociadas de aquellas de control del respeto de los derechos de los trabajadores y que no sean encomendadas a los inspectores del trabajo, y que mantenga informada a la Oficina de los progresos realizados en este sentido.

Además, la Comisión solicita al Gobierno que indique las medidas adoptadas por la SEPE para garantizar que los empleadores den cumplimiento a sus obligaciones respecto de los derechos garantizados por la legislación laboral a los trabajadores extranjeros en situación irregular, tales como el pago de los salarios y demás prestaciones adeudadas, por el trabajo efectivamente realizado en el marco de una relación de empleo, en particular en los casos en que esos trabajadores son objeto de expulsión.

3. Funciones de conciliación. La Comisión toma nota de que, según el artículo 2, 12), de la ley núm. 3996, se encomienda a la SEPE el asesoramiento, si así lo solicitan empleadores y trabajadores, para entablar la negociación colectiva y resolver los conflictos individuales y colectivos. Además, la Comisión toma nota de que el artículo 3, 1), 4), 5) y 6), de la ley, otorga a los inspectores superiores del trabajo en las oficinas locales de la SEPE de todo el país, funciones de conciliación en relación con los conflictos laborales colectivos e individuales, y dispone que la autoridad central ejerza funciones similares en caso de conflictos de trabajo de ámbito nacional que puedan perturbar la paz social y desregularizar las relaciones de trabajo, y ejercer un grave impacto en la economía nacional. En ese sentido, la Comisión toma nota de que, en virtud de la ley núm. 3899/2010, el alcance del recurso unilateral al arbitraje de los conflictos colectivos, se limita al asunto de los salarios, lo cual puede conducir probablemente a una creciente necesidad de conciliación de los conflictos colectivos del trabajo sobre cuestiones que no conciernen los salarios.

La Comisión observa igualmente que con arreglo al artículo 3, 7) y 9), de la ley núm. 3996/2011, el conciliador debería dirigirse, por una parte, a garantizar el estricto cumplimiento de la legislación aplicable y, por otra parte, a acercar más las opiniones de las partes, mediante la propuesta de soluciones para alcanzar un acuerdo que las partes puedan aceptar con el fin de garantizar una rápida resolución de los conflictos y la paz social en beneficio de los intereses de los empleadores y de los trabajadores.

La Comisión quisiera subrayar que las dos funciones, de inspección y de conciliación, son con frecuencia incompatibles en el sentido del artículo 3, 2), del Convenio, según el cual ninguna otra función que se encomiende a los inspectores del trabajo deberá entorpecer el cumplimiento efectivo de sus funciones principales (aplicación y asesoramiento) o perjudicar, en manera alguna, la autoridad e imparcialidad que los inspectores necesitan en sus relaciones con los empleadores y los trabajadores. La Comisión también señala a la atención del Gobierno la orientación impartida en el párrafo 8 de la Recomendación sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), según el cual «las funciones de los inspectores del trabajo no deberían incluir las de conciliación o árbitro en conflictos del trabajo». La Comisión destaca, en los párrafos 72 a 74, de su Estudio General de 2006, Inspección del trabajo, la importancia de evitar sobrecargar los servicios de la inspección del trabajo con tareas que, por su naturaleza, pueden considerarse como incompatibles con sus funciones principales de aplicación de las disposiciones legales. Recuerda que el tiempo y la energía que los inspectores invierten en la búsqueda de solución a los conflictos colectivos del trabajo redundarían con frecuencia en detrimento del ejercicio pleno de sus funciones principales y que ejercer con mayor coherencia la función de control debería dar lugar a una aplicación más eficaz de las leyes y, por consiguiente, a una disminución de la frecuencia de los conflictos laborales. En consecuencia, la Comisión solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que las funciones de conciliación sean disociadas de las funciones de inspección. Agradecería al Gobierno que comunique información sobre todo progreso realizado a tal fin y que indique, entre tanto, las categorías y el número de inspectores del trabajo que realizan funciones de control y asesoramiento, como prevé el artículo 3, 1), a) y b), del Convenio, en comparación con aquellos que realizan funciones de conciliación.

4. Asistencia técnica potencial de la OIT. La Comisión quisiera destacar el papel determinante de la función de la inspección del trabajo en tiempos de crisis para garantizar el respeto de los derechos de los trabajadores, con el fin de que la crisis no sirva de pretexto para reducir las normas de trabajo, y la necesidad de fortalecer los recursos y medios de acción del sistema de inspección del trabajo para que pueda alcanzar el objetivo económico y social que le ha sido asignado a esta función pública.

La Comisión toma nota de la necesidad de reforzar la gobernanza del sistema de inspección del trabajo, de desarrollar las capacidades y de garantizar la probidad de los inspectores del trabajo, que se refleja en las discusiones entre la Misión de Alto Nivel y sus interlocutores en los ámbitos nacional e internacional, y de que la Misión de Alto Nivel identifica esas áreas como objetivos potenciales para la asistencia técnica de la OIT. Tras tomar nota con interés de la sugerencia de la Misión de Alto Nivel de una evaluación objetiva de las necesidades de la inspección del trabajo, seguida de la asistencia de la OIT en los ámbitos convenidos mutuamente, así como de la indicación de la Comisión Europea a la Misión de Alto Nivel de que había materia para la asistencia de la OIT en las áreas relacionadas con su mandato, incluyendo la inspección del trabajo, la Comisión invita al Gobierno a recurrir a la asistencia técnica de la OIT en el área de la inspección del trabajo y a suministrar información a la Oficina sobre las gestiones realizadas a este respecto.

[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2012.]