Observación (CEACR) - Adopción: 2019, Publicación: 109ª reunión CIT (2021)

Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) - México (Ratificación : 1990)

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La Comisión toma nota de las observaciones del Sindicato de Trabajadores al Servicio del Estado y de los Municipios de Tabasco, recibidas el 28 de abril de 2016, y de IndustriALL Global Union (IndustriALL), recibidas el 1.º de septiembre de 2017. También toma nota de las observaciones de la Confederación Patronal de la República Mexicana (COPARMEX) y de la Confederación de Trabajadores de México (CTM) transmitidas por el Gobierno junto con su memoria. Asimismo, la Comisión toma nota de las observaciones de la Organización Internacional de Empleadores (OIE), recibidas el 2 de septiembre de 2019, que contienen comentarios generales sobre el Convenio.

Artículos 2 y 33 del Convenio. Acción coordinada y sistemática. Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas. La Comisión toma nota con interés de la creación del Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas (INPI), mediante la ley de 4 de diciembre de 2018, que reemplaza a la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. El Gobierno indica en su memoria que el INPI constituye el organismo descentralizado, bajo la autoridad del Poder Ejecutivo Federal, encargado de definir, normar, diseñar, ejecutar, dar seguimiento y evaluar las políticas y programas dirigidos a los pueblos indígenas y afromexicano y para garantizar la implementación de sus derechos. En el ejercicio de sus funciones, el INPI debe realizar acciones de colaboración y coordinación con las dependencias y entidades de la administración pública federal, los gobiernos de las entidades federativas y los municipios; asegurar la participación de pueblos indígenas y afromexicano; y concertar con los sectores sociales y privados, así como con organismos internacionales. La Comisión toma nota de que dentro de la estructura del INPI se estableció el Consejo Nacional de Pueblos Indígenas como órgano de participación, consulta y vinculación con los pueblos indígenas y afromexicano. El Consejo está integrado por representantes de los pueblos indígenas y afromexicano, instituciones académicas especialistas en materia indígena, organizaciones indígenas, población indígena migrante, residentes en el extranjero, mesas directivas de las comisiones de asuntos indígenas del Congreso de la Unión, gobiernos de las entidades federativas, y organismos internacionales (artículos 11 y 18 de la ley). La Comisión saluda el establecimiento del Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas (INPI) como institución nacional a cargo de los asuntos indígenas y confía en que esta medida coadyuve a alcanzar una acción coordinada y sistemática entre instituciones y entidades gubernamentales en todos los niveles, con la participación de los pueblos indígenas y afromexicano, a fin de lograr la efectiva implementación del Convenio. La Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones sobre los medios y recursos de los que dispone el Instituto para cumplir con el cabal desempeño de sus funciones, indicando también ejemplos de cómo, en la práctica, el Consejo Nacional de Pueblos Indígenas participa en el diseño y monitoreo de las políticas y los programas a cargo del Instituto.

Artículos 2, 2), b), y 7. Desarrollo. Programa Nacional de los Pueblos Indígenas. En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que transmita informaciones sobre programas y proyectos para la promoción de los derechos económicos y sociales de los pueblos indígenas. La Comisión toma nota de la detallada información proporcionada por el Gobierno en relación con las actividades llevadas a cabo en el marco de distintos programas para el desarrollo social y económico de los pueblos indígenas y, en particular el Programa de Infraestructura Indígena (PROII) y el Programa para el Mejoramiento de la Producción y la Productividad Indígena (PROIN). También toma nota de las informaciones relativas a la distribución del presupuesto aprobado para dichos programas. El Gobierno indica que, entre 2014 y 2018, a través del PROIN un total de 52 899 hombres y 53 299 mujeres recibieron apoyo para proyectos productivos comunitarios; mientras que 67 230 hombres y 51 858 mujeres se beneficiaron de acciones para la adaptación y mitigación de los efectos del cambio climático. No obstante, la Comisión toma nota que, según las estadísticas publicadas en 2018 por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), 2,2 millones de personas hablantes de lengua indígena sufrieron carencias de acceso a la alimentación. La Comisión observa que, en sus observaciones incluidas en la memoria del Gobierno, la Confederación Patronal de la República Mexicana (COPARMEX) destaca el amplio marco normativo para la protección de los derechos de los pueblos indígenas y los avances en las políticas públicas específicas al respecto. La COPARMEX observa sin embargo que aún existen brechas indicando que, según los datos del CONEVAL, en 2016, el 71,9 por ciento de la población indígena, es decir, 8,3 millones de personas, se encontraba en situación de pobreza; la cifra aumenta a 77,6 por ciento entre la población hablante de lengua indígena, muy por encima del promedio nacional (43,65).

La Comisión saluda la adopción del Programa Nacional de los Pueblos Indígenas 2018-2024, cuyas premisas fundamentales son las de fortalecer los procesos de autonomía y organización de los pueblos indígenas y afromexicano, así como su participación efectiva en el diseño, implementación y evaluación de políticas públicas y programas de Gobierno que les atañe. El Programa contempla entre sus objetivos la elaboración de planes integrales de desarrollo regional en coordinación con los pueblos indígenas y afromexicano, el fortalecimiento de proyectos productivos con perspectiva de género, la generación de empleo, el mejoramiento de infraestructuras de comunicación, y la promoción e instrumentación del derecho a la participación y a la consulta. La Comisión confía en que el Gobierno adopte las medidas necesarias para alcanzar los objetivos contemplados en el Programa Nacional de los Pueblos Indígenas 2018 2024, y pide al Gobierno que proporcione informaciones, incluyendo datos estadísticos, sobre el impacto de las medidas y de los programas adoptados en este marco en la realización de los derechos económicos, sociales y culturales de los miembros de los pueblos indígenas y afromexicano. La Comisión pide también al Gobierno que indique cómo los pueblos indígenas y afromexicano participan en el diseño, implementación y evaluación de las iniciativas de desarrollo emprendidas bajo dicho Programa tanto a nivel federal como en las distintas entidades federativas.

Artículo 3. Derechos humanos. Salud reproductiva. En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que proporcione informaciones sobre la manera en que se asegura el consentimiento informado de los miembros de los pueblos indígenas en programas de planificación familiar y contracepción. El Gobierno informa que, desde 2013, se han implementado programas para la planificación familiar y contracepción con enfoque intercultural dirigidos a los adolescentes de poblaciones indígenas. El Gobierno también indica que se han implementado «enlaces interculturales» en 11 entidades federativas los cuales consisten en personas provenientes de comunidades indígenas, capacitadas en temas de atención materna y neonatal, que sirven de intérpretes entre los profesionales de la salud y las mujeres indígenas, fortaleciendo en la población indígena la confianza y la credibilidad en los servicios de salud. La Comisión toma nota de la recomendación general núm. 31/2017 de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (organismo gubernamental descentralizado con la facultad de hacer recomendaciones a las autoridades públicas en materia de derechos humanos) en la cual se indica que las parteras y parteros, al igual que las mujeres indígenas embarazadas son objeto de maltrato cultural y social en salud reproductiva y recomienda que se adopten medidas necesarias para fortalecer el proceso de vinculación de la partería tradicional al sistema nacional de salud. La Comisión pide al Gobierno que transmita informaciones detalladas sobre la forma en que los y las adolescentes indígenas participan en el diseño e implementación de los programas de planificación familiar y contracepción, teniendo en cuenta sus culturas y formas de vida. La Comisión pide también al Gobierno que tome las medidas necesarias para prevenir el maltrato de las mujeres indígenas y afromexicanas que recurren a atención obstétrica y para seguir promoviendo el respeto de la partería tradicional en el marco del sistema nacional de salud.

Artículo 6. Consulta. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota del Protocolo para la implementación de consultas a pueblos y comunidades indígenas, aprobado en 2013 por la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, y pidió al Gobierno que siga presentando informaciones sobre los avances en torno a la adopción de una legislación sobre consulta. El Gobierno indica que el Protocolo es un documento de carácter general que establece principios y procedimientos metodológicos y técnicos aplicables a una gama de situaciones. Con base en dicho Protocolo, el INPI desarrolló y publicó en marzo de 2019 un protocolo específico para la consulta a los pueblos indígenas y afromexicano sobre el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024, que contempla una fase informativa, deliberativa, de consulta y acuerdos, y de seguimiento. La Comisión toma nota de que, de acuerdo a la Ley del Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas, el INPI será el órgano técnico en los procesos de consulta previa, libre e informada sobre medidas legislativas y administrativas en el ámbito federal (artículo 4), y que el Programa Nacional de los Pueblos Indígenas 2018 2024 contempla la elaboración de una iniciativa de ley de consulta libre, previa e informada de los pueblos indígenas.

La Comisión se refiere a su observación general adoptada en 2018 en la cual recordó la importancia de realizar consultas previas con los pueblos cubiertos por el Convenio antes de adoptar legislación o establecer mecanismos de consulta («consulta para la consulta»). En estas condiciones, la Comisión pide al Gobierno que suministre informaciones sobre los avances en el proceso para la adopción de legislación sobre consulta, indicando las medidas tomadas para asegurar que se realicen consultas plenas e informadas con los pueblos indígenas y el pueblo afromexicano al respecto. Mientras se adopte la legislación, la Comisión pide al Gobierno que siga proporcionando informaciones sobre los procesos de consulta emprendidos con base en el Protocolo para la implementación de consultas a pueblos y comunidades indígenas y sus resultados, indicando la forma en que los pueblos interesados participan a través de sus instituciones representativas, así como las dificultades encontradas en la realización de dichos procesos y las medidas tomadas por el INPI para subsanarlas. Sírvase también proporcionar información sobre el cumplimiento de los acuerdos logrados en el marco del proceso de consulta del Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024.

Consulta sobre la reforma constitucional y legal sobre derechos de los pueblos indígenas y afromexicano. La Comisión toma nota con interés del proceso de diálogo y consulta sobre la reforma constitucional y legal sobre los derechos de los pueblos indígenas y afromexicano que tuvo lugar entre junio y agosto de 2019, a través de 54 foros regionales, y que abarcó a los 68 pueblos indígenas y al pueblo afromexicano. El proceso, a cargo de la Secretaría de Gobernación y del INPI, tuvo como objetivo recoger opiniones y propuestas sobre la iniciativa de reforma constitucional y correspondientes leyes reglamentarias en lo que respecta a los pueblos indígenas y al pueblo afromexicano. Como resultado de la consulta se formularon propuestas que incluyen el reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas como sujetos de derecho público; así como el reconocimiento de la relación especial de los pueblos indígenas con su territorio, de su derecho a la participación política, representación y consulta, y de los derechos de las personas indígenas desplazadas. Las propuestas fueron entregadas al Presidente de la República en agosto de 2019 a fin de que sirvan como base para la elaboración de iniciativas de reforma constitucional y legal. La Comisión pide al Gobierno que envíe informaciones sobre la manera en que las propuestas formuladas por los pueblos indígenas y afromexicano dentro del proceso de diálogo y consulta sobre la reforma constitucional y legal sobre derechos de los pueblos indígenas y afromexicano han sido tomadas en cuenta en el proceso de reforma constitucional y de leyes en lo que atañe a sus derechos y a medidas que los afecten directamente.

Artículos 14 y 18. Conflictos sobre tierras. Intrusión. La Comisión tomó nota anteriormente de varios conflictos relacionados con la ocupación de tierras que involucraban a comunidades indígenas, y pidió al Gobierno que suministre información sobre las medidas tomadas para garantizar la protección efectiva de los derechos de los pueblos indígenas sobre las tierras que han ocupado tradicionalmente y para solucionar las reivindicaciones a este respecto. El Gobierno proporciona varios ejemplos de conflictos territoriales entre comunidades que han sido resueltos con la intervención de la Procuraduría Agraria. La Comisión toma nota de que, en marzo de 2017, la Corte Interamericana de Derechos Humanos adoptó medidas provisionales en favor de los integrantes de la comunidad indígena de Choréachi de la Sierra Tarahumara del estado de Chihuahua debido a la situación de violencia generada por intentos de ocupación de las tierras de la comunidad por parte de organizaciones criminales. También observa que, en su informe para México de 2018, la Relatora Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas de las Naciones Unidas se refiere a la situación del pueblo indígena Cucapa de Baja California, cuyas actividades tradicionales han sido restringidas a causa de la creación de un área protegida y la presencia de pescadores ilegales (documento A/HRC/39/17/Add.2, párrafo 28). La Comisión pide al Gobierno que intensifique sus esfuerzos para salvaguardar la posesión de los pueblos indígenas sobre sus tierras tradicionalmente ocupadas; para salvaguardar su derecho a utilizar tierras a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia; y para prevenir y sancionar toda intrusión en las tierras de los pueblos indígenas. La Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones sobre los resultados de las medidas tomadas al respecto, particularmente en relación con la situación de la comunidad indígena de Choréachi del estado de Chihuahua y la comunidad Cucapa del estado de Baja California. La Comisión pide también al Gobierno que presente informaciones actualizadas sobre las medidas adoptadas para la solución definitiva de la disputa territorial en relación con la Comunidad de San Andrés de Cohamiata a la cual hizo referencia en sus comentarios anteriores.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.