Caso individual (CAS) - Discusión: 2009, Publicación: 98ª reunión CIT (2009)

Una representante gubernamental se refirió en primer lugar al actual Sistema Previsional y a la contribución de la OIT en su gestación. Afirmó que la protección de los ingresos en los años de vejez es el componente fundamental del actual sistema de protección social de Chile. La base de este sistema de protección social es la Reforma Previsional Estructural del año 2008 al Sistema Previsional de capitalización individual implementado en Chile a partir del año 1981. La reciente reforma se basa en el Sistema de Pensiones solidarias que establece el denominado «pilar solidario» que cubre a quienes, por diversas razones, no logran ahorrar lo suficiente para financiar una pensión digna. La reforma brinda protección a todos los trabajadores del país, tanto a los dependientes como a los independientes, permanentes, ocasionales o temporales, mujeres y hombres. La cobertura de este nuevo sistema previsional es universal.

Consideró que este nuevo sistema premia el ahorro y el esfuerzo personal: aquellos que coticen más en el sistema previsional gozarán de mejores pensiones. También es una reforma que apoya a los que se quedan atrás: el envejecimiento y el retiro del mercado laboral no pueden ser sinónimos de pobreza o de una brusca caída en las condiciones de vida. El nuevo sistema no sólo apoya a quienes viven en la pobreza. Con la reforma, la clase media podrá tener una real acogida en el sistema de pensiones, con la seguridad de que sus esfuerzos y ahorros previsionales estarán debidamente protegidos y remunerados. Una mayor seguridad para las personas no sólo contribuye a la equidad, sino también al crecimiento. Cuando las personas se sienten más seguras, se atreven, emprenden, innovan, llevan sus mejores ideas a la práctica y crean riqueza y prosperidad.

La OIT tuvo históricamente una visión crítica del Sistema Previsional chileno de capitalización individual del decreto-ley núm. 3500, implementado en Chile a partir de 1981. Ese régimen, a pesar de que permitió colaborar junto a otras reformas institucionales y económicas al desarrollo de un mercado de capitales y a promover una etapa de crecimiento, violaba los principios básicos de los sistemas de seguridad social promovidos por la OIT en forma tripartita. En tal sentido, la solidaridad, la cobertura, la equidad de género y la falta de representación de los asegurados eran aspectos que imposibilitarían su legitimidad social. En este contexto, la OIT publicó estudios críticos de este sistema ya en el año 1992. Entre los años 2001 y 2003, siguiendo los lineamientos de la Resolución relativa a la Seguridad Social de la Conferencia Internacional del Trabajo de 2001, la Oficina prestó actividades de cooperación técnica, para identificar aspectos prioritarios de la reforma. A partir de estos trabajos en el 2002, el Departamento de Seguridad Social en Ginebra conjuntamente con la Oficina de la OIT para el Cono Sur de América Latina, y la Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda de Chile, suscribieron un Convenio para la ejecución de un Proyecto denominado «Desarrollo de un Modelo para la Protección Financiera de los sistemas de pensiones en Chile», iniciando el diseño de un modelo para estimar costos de los distintos componentes del sistema existentes y capacitar a funcionarios de esa entidad en materias previsionales. Producto de esta cooperación se publicó también en el 2003 el libro «Protección social en Chile: Financiamiento, Cobertura y Desempeño, 1990–2000», documento en el que se constata el nivel de fragmentación en la previsión social y los subsidios monetarios junto a sus impactos en el desempeño de la cobertura.

En el 2004, la OIT organizó, junto con el Ministerio de Trabajo y la Fundación Chile 21, un seminario internacional sobre el futuro de la previsión social en Chile, y se convocó a actores sociales, expertos y parlamentarios en la senda de buscar una transformación del sistema. Se mantenía la cooperación mediante el Proyecto «Apoyo a la Dirección de Presupuestos para el proceso de reforma previsional», la contribución al diseño de un modelo actuarial, y la profundización de los análisis de la interacción entre la dinámica del mercado laboral y el desempeño de la seguridad social.

Durante el 2006 se inició en Chile la fase de elaboración del Proyecto de Reforma, y el aporte de la OIT fue esencial tanto en la fase de diagnóstico del modelo cuestionado, como en el diseño final de la Propuesta de Reforma Previsional que fue promulgada en marzo de 2008, como ley núm. 20255. Es la reforma social de mayor envergadura en materia fiscal realizada en los últimos veinte años. Un paso fundamental para lograr esta reforma fue la creación previa de un Fondo de Reserva de Pensiones. Un sistema actuarial cada tres años permitirá evaluar la sustentabilidad de dicho fondo, este año corresponde efectuar la primera evaluación. Las proyecciones de beneficiarios obtenidas en el modelo indican que el Sistema de Pensiones Solidarias pasará de una cobertura total estimada en torno a 600.000 beneficiarios en diciembre de 2008 a cerca de 1.200.000 beneficiarios en diciembre de 2012.

El segundo punto abordado fue la respuesta de Chile a las recomendaciones del documento GB.277/17/5, de marzo de 2000. Respecto del sistema de pensiones establecido en virtud del decreto-ley núm. 3500, de 1980, y de la recomendación según la cual debería ser administrado por organizaciones sin fines de lucro, declaró que la administración del sistema pasa al Instituto de Seguridad Laboral (ISL), al Instituto de Previsión Social (IPS), a las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), y a la Administradora de Fondos de Cesantía (AFC). El ISL y el IPS son entes públicos, por una parte, y las AFP y el AFC entidades privadas sin fines de lucro.

Refiriéndose a la recomendación según la cual los representantes de los asegurados deberían participar en la administración de dicho sistema, en las condiciones que determine la legislación y práctica nacional, declaró que a partir de la Reforma Previsional del 2008, los usuarios del sistema son esenciales en el control de su implementación y operación, así como en la evaluación y formulación de propuestas de políticas destinadas a fortalecer su desarrollo. El nuevo sistema incorpora una Comisión de Usuarios del Sistema de Pensiones, entidad que tiene las funciones de informar a la Subsecretaría de Previsión Social y a otros organismos públicos del sector, sobre las evaluaciones que sus representados efectúen sobre el funcionamiento del sistema de pensiones y proponer las estrategias de educación y difusión de dicho sistema.

Respecto de la recomendación según la cual los empleadores deberían aportar recursos al sistema de seguros, declaró que el empleador aporta al sistema previsional creado a partir de la reforma, financiando la cotización destinada al financiamiento del seguro a que se refiere el artículo 59 del decreto-ley núm. 3500 de 1980, esto es, el seguro de sobrevivencia, y se mantiene el financiamiento del seguro obligatorio contra accidentes y enfermedades profesionales y del seguro de cesantía.

A continuación, se centró en brindar respuesta a las recomendaciones formuladas en el informe adoptado por el Consejo de Administración sobre la reclamación presentada por el Colegio de Profesores de Chile A.G. en virtud del artículo 24 de la Constitución (documento GB.298/15/6, marzo de 2007). En primer lugar se refirió a la recomendación de adoptar todas las medidas necesarias para resolver el problema del atraso en el pago de las cotizaciones a la seguridad social correspondientes a las asignaciones de perfeccionamiento profesional por parte del empleador. Al respecto, manifestó que para resolver el problema de los atrasos en el pago de cotizaciones de seguridad social en la educación pública, municipalizada y particular subvencionada, se ha fortalecido el sistema de control de las subvenciones, mediante el fortalecimiento de los mecanismos de fiscalización de la utilización de los recursos traspasados por el Estado para los fines que son transferidos, incluyendo el pago de remuneraciones y las cotizaciones previsionales al sistema previsional. Destacó también el aumento de la fiscalización por parte de la Dirección del Trabajo.

Subrayó finalmente que en caso de acciones judiciales, Chile se encuentra implementando gradualmente desde marzo de 2008 una reforma de la justicia laboral sin precedentes que ha permitido una contundente rebaja en los tiempos de duración de los juicios, impactando positivamente como disuasivo de los incumplimientos laborales. En la Nueva Justicia, los trabajadores que no cuentan con los medios para financiar su defensa pueden acceder a un servicio público gratuito de defensa judicial, a través de un Programa de Defensoría Laboral que proporciona asesoría oportuna, especializada y de calidad a los trabajadores.

Respecto de la recomendación de garantizar la aplicación de sanciones disuasivas a los empleadores que se atrasan en el pago de dicha asignación, indicó que existe una compleja estructura de remuneraciones que complica la determinación de los montos adeudados cuando se retarda el pago de alguna asignación, por lo que tanto la Contraloría General de la República como la Dirección del Trabajo deben asumir la resolución oportuna de estas materias. En cuanto a los empleadores del sector de la educación municipalizada, donde se concentraban los mayores problemas, la Ley Orgánica Municipal ha sido modificada para sancionar debidamente al alcalde en cuya municipalidad se incumpla en el pago oportuno de sus obligaciones y entre ellas las cotizaciones previsionales para con sus trabajadores, incluidos los docentes. A partir de la definición de la conducta calificada como «notable abandono de deberes», se permite la sanción de destitución y de inhabilitación para ejercer cargos públicos, medida drástica diseñada para disuadir el incumplimiento normativo de todo orden, incluyendo también el previsional. Además, la Reforma Previsional del año 2008 aumenta la responsabilidad de alcaldes y otras autoridades respecto del incumplimiento en el pago de las cotizaciones previsionales del sistema, que correspondan a sumas descontadas con tal propósito a las remuneraciones de los funcionarios públicos, cuando sea aplicable lo dispuesto en los artículos 12 y 14 de la ley núm. 17322 o el inciso vigésimo tercero del artículo núm. 19 del decreto-ley núm. 3500, de 1980, constituirá infracción grave al principio de probidad administrativa contemplado en el artículo 52 de la ley núm. 18575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto con fuerza de ley núm. 1, de 2001, del Ministerio Secretaría General de Gobierno.

Los alcaldes que cometan la infracción referida en el inciso precedente, incurrirán en la causal de cesación en el cargo prevista en el artículo 60, letra c) de la ley núm. 18695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el decreto con fuerza de ley núm. 1, de 2006, del Ministerio del Interior. Igual sanción se aplicará a los concejales que cometieren dicha infracción con motivo del desempeño como alcaldes suplentes.

La Contraloría General de la República, de oficio o a petición del cualquier concejal, efectuará las investigaciones que procedan con el objeto de verificar las infracciones correspondientes. Esto no impide la realización de sumarios administrativos destinados a hacer efectiva la responsabilidad de funcionarios municipales.

Respecto de la denominada «deuda histórica» generada como consecuencia de la falta de pago de la totalidad del salario de conformidad con el DL 3551 de 1981, a casi 80.000 maestros, privados de salario, afectando su derecho a seguridad social a partir del año 1981, indicó que la misma constituye una reclamación política de los trabajadores de la educación respecto de cierta asignación especial que les fuera concedida en carácter «no imponible», esto es, sin servir a la base de cálculo para la determinación de la cotización previsional. Declaró que se trata de una reclamación política, y la existencia de deliberaciones en el Congreso Nacional de Chile, en una Comisión Especial de «deudas históricas» en la Cámara de Diputados representa el interés de éstos por conocer esta demanda. El Congreso, si bien no cuenta con atribuciones para promover leyes que involucren gasto fiscal, en esta comisión analiza las diversas peticiones o demandas históricas de la ciudadanía, con la finalidad de contar con una posición sobre éstas y establecer prioridades en la agenda social y política.

Respecto a las observaciones de enero de 2008, referentes a las observaciones del Circulo de Oficiales de la Policía en retiro por la pérdida de sus derechos adquiridos relativos (quinquenio penitenciario) para el personal de gendarmería, informó que el referido beneficio fue una remuneración establecida por el decreto con fuerza de ley (DFL) núm. 2, de 1971, del Ministerio de Justicia, dictado por el Presidente de la República, en virtud de la facultad que le confirió el artículo 117 de la ley núm. 17399, y benefició al personal del Servicio de Prisiones (hoy Gendarmería de Chile) entre el 2 de enero de 1971 y el 31 de diciembre de 1973. A contar del 1.º de enero de 1974, el decreto-ley núm. 249, de 1973, sobre Escala Única de Sueldos, al tiempo que ordenó la aplicación de este sistema único y uniforme de remuneraciones para todos los trabajadores del sector público pertenecientes a las instituciones enumeradas por el propio texto legal, entre las cuales el Servicio de Prisiones, derogó expresamente todos los regímenes remuneratorios existentes al 31 de diciembre de 1973, entre ellos el de esta entidad, no habiendo exceptuado de tal derogación al «quinquenio penitenciario». Atendiendo que las pensiones de jubilación de los personales adscritos al régimen de la Dirección de Previsión de Carabineros (ex Caja de Previsión de Carabineros), se determinan sobre la base de las remuneraciones imponibles que, inscritas en el ordenamiento de pagos, le son aplicables al momento de acogerse a retiro, es un hecho que el «quinquenio penitenciario» fue considerado para las liquidaciones correspondientes a los funcionarios del ex Servicio de Prisiones que se alejaron de la institución con derecho a pensión durante el tiempo en que dicho estipendio estuvo vigente, es decir, entre el 2 de enero de 1971 y el 31 de diciembre de 1973. En consecuencia, como el «quinquenio penitenciario» dejó de pagarse al personal del Servicio de Prisiones a contar del 1.º de enero de 1974, las pensiones de los funcionarios que se acogieron a jubilación después de esta fecha fueron determinadas sin considerar dicha remuneración por cuanto ya no formaba parte del total de haberes legalmente válido para estos efectos.

En general, los trabajadores públicos chilenos mantienen demandas abiertas respecto de cambios en los componentes de su estructura de remuneraciones, pero por tratarse de funcionarios bajo regímenes estatutarios, estos cambios se regulan por ley. En ese contexto, se trata de demandas políticas, no de incumplimientos de las obligaciones de los servicios empleadores. Los cambios de asignaciones están relacionados a cambios en los diseños de los servicios, modernizaciones de los sistemas u otros. Declaró que dado que algunos de estos cambios legales no han sido consultados o negociados con las organizaciones, su Gobierno comprende la posición de los trabajadores en este punto, pero las posibilidades reales de analizar y resolver todos los temas que puedan plantear los trabajadores públicos deben conciliarse con otras urgencias del país.

Manifestó que el Gobierno comprende que las reclamaciones de los trabajadores se relacionan a la posibilidad de acumular más recursos a sus fondos previsionales, a partir de la eventual cotización asociada a la asignación respectiva, y, en ese contexto, ha privilegiado analizar soluciones directas al mejoramiento de las condiciones de retiro de los funcionarios. Se han generado una serie de leyes de retiro con acuerdo de los gremios y se han implementado otros instrumentos para que el trabajador no pierda ingresos y pueda acogerse a jubilación. Citó como ejemplo la entrega de un bono mensual que acompañará a los jubilados del sector de por vida, y que completará los ingresos de su pensión. Esta iniciativa está vigente desde la ley núm. 20305, Bono Post Laboral, a partir del 1.º de enero de 2009.

Además del Bono Post Laboral, cada gremio del sector público cuenta en la actualidad con leyes especiales que mejoran las condiciones de retiro, negociadas sectorialmente. Para la Administración Central del Estado se establece la ley núm. 20212, que se hace cargo de la demanda de la Agrupación de Empleados Fiscales respecto del «daño previsional» de ese sector; para el sector de la educación municipal, la ley núm. 20158; para el sector de salud municipal, la ley núm. 20157, y además los funcionarios municipales cuentan con la ley núm. 20198, entre otras.

Los miembros empleadores agradecieron al representante gubernamental la información detallada que habían proporcionado y recordaron que la Comisión de Expertos había señalado el caso que nos ocupa con una doble nota a pie de página, y que se estaba debatiendo sobre él con el telón de fondo de la crisis económica. Recordaron, además, que Chile ha sido el primer país en ratificar el Convenio núm. 35, el cual ha sido ratificado únicamente por 11 países y denunciado por un país. El Grupo de Trabajo Cartier había clasificado el Convenio núm. 35 entre los instrumentos obsoletos, entre los cuales cabe incluir los convenios ya dejados de lado, así como aquellos otros que el Consejo de Administración había invitado a los Miembros a denunciar, animándoles a su vez a ratificar otros convenios más recientes sobre los mismos asuntos, y en el presente caso, el Convenio sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes, 1967 (núm. 128).

Observaron que el artículo 10 del Convenio núm. 35 es una pieza fundamental de los comentarios de la Comisión de Expertos y, a la sazón, el motivo principal del debate. El caso viene siendo objeto de comentarios de la Comisión de Expertos desde 1983 y fue debatido en la Comisión de la Conferencia en cinco oportunidades, la más reciente en 2004. El caso surgió inicialmente por el establecimiento de un nuevo sistema de pensiones en virtud del decreto-ley núm. 3500, de 1980, y el presente examen se relaciona con la crisis económica. Según establece el Convenio, el sistema de pensiones debe ser administrado por instituciones sin ánimo de lucro, y con la participación de los representantes de los asegurados, condiciones que no cumple el nuevo sistema de pensiones instaurado en el país.

Puesto que este nuevo sistema incumple abiertamente las disposiciones del Convenio, la única solución que puede adoptar Chile es denunciar dicho Convenio a fin de mantener el nuevo sistema, que, en gran medida, funciona correctamente. Pese a que el Consejo de Administración había invitado a los Estados parte en el Convenio núm. 35 a denunciarlo y a ratificar, en cambio, el Convenio núm. 128, conviene observar que, con respecto a la administración y financiación del sistema de pensiones, el Convenio núm. 128 no difiere del Convenio núm. 35. Así pues, los miembros empleadores consideraron que el presente debate sobre esta cuestión es, en cierto modo, irregular. Si bien coincidieron con la decisión del Consejo de Administración de clasificar el Convenio núm. 35 como obsoleto, recordaron que la Comisión de la Conferencia había concluido en 1995 que éste requería ser revisado. Chile es uno de los primeros países que ha privatizado el sistema de pensiones y, muchos países, especialmente de América Latina, han seguido su ejemplo. La tentativa de impedir el desarrollo de los sistemas privados de pensiones está abocada al fracaso, razón por la cual es absurdo exigir a Chile el cumplimiento del Convenio núm. 35. Aunque el actual sistema de pensiones en Chile incumple flagrantemente el Convenio, en tanto en cuanto la OIT considera dicho Convenio como obsoleto, es contradictorio solicitar al Gobierno que garantice la aplicación del mismo.

Los miembros trabajadores manifestaron su sorpresa puesto que el Gobierno proporciona a la Comisión informaciones sobre la ley votada en marzo de 2008 y en vigor desde julio de ese año, que aporta modificaciones importantes al sistema de pensiones, tanto más cuanto que, al parecer la Comisión de Expertos no fue informada acerca de la adopción de dicha ley. Este caso es importante, tanto porque no se respetaron los procedimientos constitucionales de la OIT como por razones de fondo, a saber, la política de pensiones aplicada con trasfondo de crisis económica y financiera. Desde la instauración del nuevo sistema de pensiones fundamentalmente contrario al Convenio, los sindicatos chilenos se dirigieron a la OIT sin que ello provocara reacciones por parte del Gobierno. Presentaron entonces una reclamación de la Constitución de la OIT en virtud del artículo 24, sobre la que se pronunció el Consejo de Administración en marzo de 2000 adoptando un informe que contiene tres recomendaciones. Primero, que el nuevo sistema de pensiones sea administrado por instituciones sin fines de lucro, es decir, ni por bancos ni por seguros que imponen comisiones de gestión colosales que absorben casi un tercio de las cotizaciones pagadas; segundo, que los asegurados participen en la gestión del sistema, lo que no ocurre en Chile, y por último, que los empleadores contribuyan junto con los trabajadores a financiar las pensiones, lo que no es así tratándose de un sistema de capitalización. El Gobierno de Chile no ha respondido nunca a estas recomendaciones. Como consecuencia de la crisis financiera y económica, y debido a la quiebra del sistema de fondos privados de pensiones, el Gobierno debió reformar el sistema, instaurando una pensión social de base para las personas de 65 años y más que no perciben el mínimo social o que dejaron de percibirlo. La reforma en cuestión tiene dos grandes lagunas: la nueva pensión social de base no hace más que paliar la caída vertiginosa de las pensiones privadas, que descendieron en muchos casos por debajo del nivel mínimo. Se trata de una cruel lección para los países que adoptaron o que contemplan adoptar el «modelo chileno», basado en la colocación de los fondos en las plazas financieras que administran bancos o empresas de seguros, ya que corren el riesgo de encontrarse con los mismos problemas: jubilados sin garantía alguna respecto del monto de sus pensiones y un Estado que se ve obligado a instaurar un nuevo régimen de pensiones. El fracaso del modelo chileno constituye un importante mensaje para los dirigentes y las instituciones mundiales, en el sentido de que es necesario que regímenes de pensiones estables formen parte de las políticas elaboradas para luchar contra la crisis. La segunda laguna apunta a que el Gobierno no ha aprovechado la oportunidad ofrecida por la adopción de la nueva ley y los cambios acaecidos en la situación financiera para responder favorablemente a las recomendaciones del Consejo de Administración. Todavía no se ha asociado y ni siquiera informado a los asegurados sobre la manera en que se administran sus pensiones. Dicha gestión sigue persiguiendo fines de lucro puesto que la nueva ley se limita a suprimir las comisiones fijas de las sociedades financieras encargadas de la administración. Los empleadores siguen sin contribuir a la financiación de las pensiones. El único cambio operado consiste en que el seguro de invalidez y de supervivencia dejará de ser administrado por fondos privados y quedará a cargo de los empleadores. El hecho de que según el sistema actual el empleador pueda retener hasta el 20 por ciento de la remuneración de los asalariados, a título de cotizaciones sociales, sin que se realice control alguno sobre el pago efectivo de las mismas a las cajas de la seguridad social y sin que el empleador pueda ser sancionado, provoca estupor. Esta es la situación de 80.000 profesores desde hace casi 30 años, con las consecuencias que ello tiene en sus derechos y pensiones. Luego de transcurridos tantos años, la omisión del pago de sus cotizaciones sociales constituye una deuda considerable. El Gobierno no ha querido responder nunca a las recomendaciones del Consejo de Administración en el caso de la reclamación presentada por el Colegio de Profesores de Chile. Cabe destacar no obstante que el Gobierno contempla medidas para examinar la cuestión de los retrasos acumulados y que actualmente discute con los profesores propuestas muy concretas a ese respecto. Por otra parte, la nueva ley de 2008 debería permitir colmar la brecha colosal de las cotizaciones impagadas y contemplar sanciones financieras adecuadas. Es de lamentar que el Gobierno no haya proporcionado información oportunamente sobre las medidas adoptadas sobre esta cuestión.

El miembro trabajador de Chile reconoció los esfuerzos de los gobiernos democráticos por mejorar el sistema de seguridad social, específicamente en la cobertura a los sectores más vulnerables de nuestra sociedad y especificó que la reforma impulsada por la Presidenta Bachelet apunta a dar pensiones de asistencia a quienes no pudieron cotizar durante su vida de trabajo, y a aquellos cuyos fondos acumulados son insuficientes para la pensión mínima. Subrayó que esa reforma establece el fortalecimiento de un soporte solidario, la creación de una pensión básica de aproximadamente 150 dólares para el 60 por ciento de la población más pobre y un aporte solidario a las rentas menores. Toda esa reforma se implementa con los impuestos del pueblo chileno.

Al tiempo que reconoció estos esfuerzos, subrayó que los trabajadores siguen a la espera, como lo señala la Comisión de Expertos en un último informe, de que el Gobierno chileno dé respuesta a las recomendaciones formuladas en los años 2000 y 2007 en los informes sobre las reclamaciones adoptadas por el Consejo de Administración, referidas al incumplimiento de los convenios sobre seguridad social. Esas recomendaciones instan al Gobierno de Chile a reformar el sistema de administración de fondos privados de pensiones, a tomar medidas para resolver el problema del atraso en el pago de las cotizaciones a las asignaciones de perfeccionamiento profesional y a resolver el atraso en el pago de la deuda histórica de los salarios de los maestros que ha afectado sus derechos a la seguridad social.

Resaltaron que los problemas estructurales de la administración de fondos privados de pensiones siguen vigentes, y se pueden resumir en ocho aspectos:

1) La OIT ha recomendado que el sistema de pensiones debería ser administrado por entidades sin fines de lucro. Sin embargo, en la actualidad las administradoras de fondos de pensiones (AFP) siguen siendo empresas privadas altamente rentables para sus administradores, uno de cada tres pesos cotizados son para ellas. Éstas son manejadas por un exclusivo club de directores cuyo criterio de selección no es conocido, al igual que sus rentas. Las AFP tienen una gran influencia política y económica en el país, de manera que han decidido invertir solamente en 60 empresas en donde sus propietarios son afines a sus tendencias económicas y políticas.

2) La OIT le ha señalado al Gobierno que los representantes de los trabajadores asegurados deben tener participación en la administración del sistema. Sin embargo, los trabajadores no tienen ninguna participación en las decisiones sobre la manera en que se administra su dinero (inversión, gestión y control).

3) La OIT también le ha insistido al Gobierno que los empleadores deberían aportar recursos al sistema de pensiones. Esto sigue igualmente incumplido, debido a que los trabajadores aportan el 100 por ciento de la cotización a su cuenta individual, la que es descontada mes a mes; el empleador no realiza aportes a este fondo.

4) En relación a la cobertura, cerca del 40 por ciento de la población está fuera del sistema, lo que produce una carga exagerada para el Estado. Las estadísticas muestran que tan sólo el 11 por ciento de los trabajadores cotizan regularmente.

5) Las cotizaciones de más del 50 por ciento de los trabajadores no alcanzan para garantizar una pensión mínima.

6) El sistema pensional se basó en la rentabilidad que podían tener en los mercados financieros. Sin embargo, esta premisa de garantía de la sustentabilidad del sistema ha resultado desmentida. A lo largo del último siglo los mercados financieros mundiales estuvieron la mayor parte del tiempo a pérdida y rara vez superaron la inflación. Esta situación ha sido agravada por la crisis financiera mundial actual. La capitalización y rentabilidad de los fondos de los trabajadores, produjeron pérdidas que van del 30 al 40 por ciento de lo acumulado y su significado en años de cotizaciones significa entre 7 a 14 años como promedio. De esta situación nadie se hace responsable, el Gobierno se declara imposibilitado por ley y los empresarios administradores aducen que son cosas del mercado. En concreto muchos trabajadores no han podido jubilarse y otros no lo podrán hacer porque sus fondos son insuficientes.

7) Esta situación se agrava porque este sistema es obligatorio, no existe la libre elección para optar por otros, en sí, los trabajadores cotizantes están cautivos.

8) Este sistema único en el mundo, permite al empleador descontar la cotización, declararla y no depositarla en la cuenta individual del trabajador, es la mal llamada «declaración y no pago».

Recalcó que el movimiento sindical cree firmemente en que se debe avanzar en la concreción de los principios fundamentales de la seguridad social: sistema democrático, recaudación centralizada, pluralismo y competencia en las inversiones, solidaridad entre las generaciones, sustentabilidad financiera, estricta prohibición para la inversión de recursos en activos riesgosos, un sistema tripartito de control y vigilancia con participación de los usuarios, garantía pública, aporte de los empleadores (hoy inexistente) y universalidad. Estos principios hacen que el sistema sea sustentable en el tiempo y conlleva un elemento importante que es la solidaridad. La protección social es un eje indivisible de la justicia social y el trabajo decente.

Pidió a la Comisión de la Conferencia que inste al Gobierno de Chile a que dé respuesta a las observaciones hechas en los informes de los años 2000 y 2007, en lo referido a las medidas para garantizar los derechos de los trabajadores en el sistema de pensiones, y al pago de la deuda histórica del Colegio de Profesores. Subrayó que de no ser así, se verán en la obligación de presentar una nueva reclamación contra el Gobierno, por el incumplimiento de los Convenios núms. 102 y 35 antes de la próxima reunión de la CIT (2010). También solicitó que la Comisión de Normas urja al Estado de Chile a que realice una reforma estructural del sistema privado de pensiones en el que se desarrollen los principios fundamentales enunciados y el Estado cumpla con un papel central dentro del sistema garantizando la más amplia y decisiva participación de los actores sociales, y que para ello la OIT brinde asesoría técnica a los interlocutores sociales y al Gobierno.

El miembro empleador de Chile opinó que la crisis también repercute en los sistemas de reparto, pues efectivamente 57 de los países con dicho sistema aumentaron la tasa de cotización, 18 aumentaron la edad de jubilación, 28 han cambiado las formas de cálculo de la pensión, por ejemplo mediante la disminución de la tasa de reemplazo y el aumento del número de años requeridos para jubilarse.

Refiriéndose a la viabilidad de los sistemas de reparto, informó que el porcentaje de trabajadores mayores de sesenta años en el mundo es del 10,7 de la población en 2007 y en 2050 llegará al 22 por ciento. En América Latina y el Caribe esa situación es actualmente del 9,1 y en 2050 será del 24,3. En Europa es del 21,1 y llegará al 34,5 por ciento. Con este cuadro demográfico resulta inviable un sistema en el que los trabajadores activos paguen las pensiones de los pasivos. Por eso un conjunto de 25 países ya han reemplazado sus sistemas de reparto por un sistema de capitalización, por una razón práctica y no ideológica como se pretende. Los sistemas basados en el reparto no son viables por la inversión de la pirámide demográfica. Declara que si bien se dice que está en quiebra el sistema previsional, no se sabe en qué se basa eso. Los sistemas de pensiones están llamados a responder de inversiones durante treinta o cuarenta años y por consiguiente su rentabilidad tiene que ser analizada en ese período de tiempo y no sólo en uno, dos o tres años. Estos instrumentos se valorizan diariamente, por tanto están sujetos a ciertas volatilidades del mercado, pero a largo plazo siempre han obtenido rentabilidades elevadas. Por tanto, una pérdida en la valorización no significa una pérdida, puesto que existe un ciclo de recuperación. En el caso de Chile, los fondos que más perdieron, los más agresivos con mayor inversión en renta variable, perdieron un 28 por ciento, pero en lo que va de este año han tenido ya una rentabilidad del 20 por ciento, lo que demuestra la necesidad de analizar estos temas a largo plazo, sobre todo cuando sabemos que esta crisis no es la primera y que otras han sido debidamente superadas. Es innegable que al sistema privado, basado en la capitalización, le afecta la crisis económica; sin embargo, también los sistemas llamados de beneficio definido o sistemas de reparto también se ven afectados por la crisis.

Declaró que, por tanto, hay que preguntarse si los cambios paramétricos que se han hecho en los sistemas de reparto en el mundo no son expresión de un efecto muy fuerte de la crisis económica sobre ellos, y no dan cuenta de una enorme pérdida para quienes han hecho sus aportes. Porque, por ejemplo, entre los cambios paramétricos más comunes están el aumento en la tasa de cotización (entre el año 1995 y 2005, 57 países la aumentaron en su sistema de reparto) y el aumento por ley de la edad de jubilación (entre 1995 y 2005, 18 países la aumentaron). ¿No es eso expresión de una pérdida? Hay también otros ajustes paramétricos a la fórmula en que se calculan los beneficios: disminución de la tasa de reemplazo, aumento del número mínimo de años de cotización para tener derecho a pensión, disminución del porcentaje de devengo de las pensiones, ajuste del número de años tenidos en cuenta para calcular el salario de referencia, cambio del mecanismo de indexación e inflación de las pensiones (entre 1995 y 2005, 28 países han hecho ajustes de esta naturaleza). ¿Puede uno decir que es un sistema de beneficio definido y seguro cuando quien cotizó para jubilar a los 60 años se da cuenta que tiene que hacerlo 5 años después, o cuando a quien contribuyó para obtener una tasa de reemplazo del 70 por ciento se la bajaron al 50 por ciento? La crisis económica también afecta, y más fuertemente, a los sistemas de beneficio definido. Recordó que respecto de las inversiones, el delegado trabajador aludió a que se hacían en unos pocos instrumentos, instrumentos de empresas sobre los cuales se ejercía alguna influencia o eran conocidos. En el caso chileno, más del 40 por ciento de las inversiones en fondos de pensiones se hacen en instrumentos emitidos en el exterior, sin poder influir en los bonos del tesoro norteamericano donde están invertidos ni sobre las acciones de las grandes compañías del mundo. Su selección sólo está guiada por dos criterios: la mejor rentabilidad y la mayor seguridad de los fondos. Todos los instrumentos en los que invierten los fondos de pensiones están en una lista que autoriza la ley y la superintendencia de AFP. Respecto a algunos comentarios sobre cómo ha funcionado el sistema chileno, la representante gubernamental chilena dijo que la Presidenta de la República formó una comisión de expertos para analizar el sistema previsional que llegó a unas conclusiones, entre las cuales: 1) que el sistema de pensiones de capitalización de pensión individual ha funcionado adecuadamente durante 26 años; 2) que va a pagar pensiones parecidas al sueldo a todos los trabajadores que han cotizado regularmente; 3) que nunca ha habido fraude ni mal manejo de los fondos; 4) que han hecho una extraordinaria aportación al desarrollo económico del país. Por lo tanto, exhortó a no ideologizar un tema, y subrayó que es necesario dar una respuesta al problema de las pensiones. Consideró que dados los cambios demográficos, las respuestas que dan los sistemas de reparto o de beneficios definido no es la adecuada, responden mucho mejor los sistemas de capitalización. En cuanto al impacto que éstos pueden experimentar en una crisis económica, manifestó que es menor que el impacto que sufren aquellas personas a las que se prometió un beneficio definido y esa definición no se pudo cumplir por razones económicas de los Estados.

El miembro trabajador de Francia indicó que la Comisión de Expertos considera que el Gobierno no ha dado curso a las recomendaciones adoptadas por el Consejo de Administración desde 2000, las cuales preconizan: la administración del sistema de pensiones establecido en 1980 por instituciones sin fines de lucro; la participación de representantes de los asegurados en la gestión de dicho sistema, y la contribución de los empleadores en la financiación de las pensiones. Ahora bien, no se ha observado ningún progreso desde entonces. La memoria del Gobierno tampoco proporciona informaciones sobre la aplicación de las recomendaciones formuladas por el Consejo de Administración en 2007, en el marco de la reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, por el Colegio de Profesores de Chile, pese a la enorme deuda histórica acumulada, que el Gobierno califica como reivindicación política. Subrayó también que el hecho de que el Consejo de Administración deje de lado los Convenios núms. 35 y 37 significa que ya no se pedirán memorias detalladas periódicamente, pero deja intacto el derecho de invocar las disposiciones en virtud de los artículos 24 y 26 de la Constitución o de formular comentarios destinados a la Comisión de Expertos en el marco de su actividad de control regular.

Los sistemas de pensiones de los cuales el chileno es el precursor no son sino cuentas de ahorro individuales, a las que no contribuyen los empleadores y sin derecho de supervisión de la gestión por parte de los asegurados, contrariamente a lo que estipula el Convenio. La crisis ha provocado una depreciación importante de los derechos adquiridos y hoy es preciso poner término a un sistema que sólo aprovecha al capital financiero en lugar de intentar salvarlo. Es urgente renovar profundamente los sistemas que no ofrecen ninguna garantía a largo plazo y que son fuente de exclusión social, sobre todo de los trabajadores mayores, los cuales suelen tener empleos precarios y mal remunerados. El Gobierno democrático debe considerar el problema en toda su magnitud, responder a las recomendaciones de los órganos de control y adoptar un sistema de pensiones fundado en la solidaridad entre las generaciones, que no esté sometido al azar de la especulación financiera y que esté exento de deducciones desproporcionadas que pueden equivaler hasta un tercio de las cotizaciones pagadas. La pensión mínima de asistencia a los asalariados, tan discriminados, no constituye sino un primer paso, pero la caridad no puede sustituir a la solidaridad. Convendrá en consecuencia que el Gobierno proporcione una memoria detallada sobre la iniciativa de fines de 2008 presentada al Senado con vistas a encontrar soluciones a la crisis financiera.

El orador concluyó indicando que el sistema de declaración de las deducciones efectuadas sobre los salarios sin pago efectivo de las mismas a la seguridad social es insostenible y que las explicaciones sucintas del Gobierno a este respecto son confusas y poco convincentes.

La representante gubernamental de Chile manifestó que su Gobierno no tiene la convicción de que la reforma previsional se pueda evaluar tan tempranamente. Precisó además que la reforma aludida es parte de un proceso que contó con la asesoría de la OIT.

Presentó sus excusas por no entregar toda la información que se pide sobre la implementación de la citada reforma y señaló que gran parte de dicha información se encuentra en las páginas Internet de los Ministerios de Hacienda, Trabajo y Previsión Social, y del Parlamento. Su Gobierno no ha hecho llegar aún la información a la Oficina sobre la reforma porque todavía no se ha cumplido el plazo establecido para la presentación de la memoria correspondiente.

Los miembros trabajadores tomaron nota de las iniciativas y de los proyectos del gobierno encaminados a desbloquear, al menos parcialmente, los expedientes sin tramitar desde hace tanto tiempo. A partir de ahora, el Gobierno debería proporcionar a su debido tiempo toda la información necesaria sobre la evolución de los regímenes de pensión en vigor, tanto privados como públicos; explicar cuándo y cómo piensa poner en práctica las recomendaciones formuladas por el Consejo de Administración; precisar la forma en la que piensa preservar las pensiones que se asienten sobre pilares poco sólidos; y proporcionar una información detallada sobre los resultados de las deliberaciones que están teniendo lugar sobre la denominada «deuda histórica» que el Estado ha contraído respecto a los profesores. Se congratularon del hecho de que el Gobierno desee facilitar dichas informaciones y confiaron en que las transmita, a más tardar, antes de la próxima reunión de la Comisión de Expertos.

Los miembros trabajadores concluyeron subrayando que el Convenio núm. 35 sigue en vigor para los países que lo han ratificado, y que las organización de trabajadores y de empleadores que así lo deseen disponen del derecho de formular comentarios sobre su aplicación, así como de recurrir a los procedimientos previstos en los artículos 24 y 26 de la Constitución.

Los miembros empleadores dieron las gracias a la representante gubernamental por la información proporcionada e hicieron suya la declaración del miembro empleador de Chile. Tomaron nota en particular de las indicaciones del miembro trabajador de Francia, que coinciden en gran medida con lo planteado por los empleadores. Recordaron que ya no se alienta la ratificación de los convenios dejados de lado y que su publicación en los documentos, estudios o artículos de la Oficina debe interrumpirse. Dejar de lado significa que las memorias detalladas sobre la aplicación de esos convenios ha dejado de solicitarse. No obstante, ello deja intacto el derecho de invocar las disposiciones relativas a los mismos para presentar reclamaciones y quejas en virtud de los artículos 24 y 26 de la Constitución. Ello permite igualmente a las organizaciones de empleadores y de trabajadores formular comentarios, de conformidad con los procedimientos habituales de supervisión, y a la Comisión de Expertos examinar dichos comentarios, solicitando, si procede, memorias detalladas en virtud del artículo 22 de la Constitución. Señalaron que el hecho de dejar de lado ciertos convenios no tiene consecuencias en el estatuto de los mismos en los sistemas jurídicos de los Estados Miembros que los han ratificado. Si bien la Conferencia puede examinar casos relativos a la aplicación de los convenios dejados de lado, la acción a seguir es limitada. Por lo tanto pidieron al Gobierno que haga llegar una memoria detallada a este respecto para su examen durante la próxima reunión de la Comisión de Expertos y haga cuanto esté a su alcance por resolver la situación.

Conclusiones

La Comisión tomó nota de la declaración de la representante gubernamental y del debate que tuvo lugar a continuación. La Comisión observó que el debate sobre este caso evidencia la preocupación acerca de la viabilidad del sistema privado de pensiones establecido en virtud del decreto-ley núm. 3500 de 1980 en las condiciones de la actual crisis financiera y económica, así como acerca del hecho de que durante muchos años el Gobierno parece haber ignorado las recomendaciones para reformar este sistema sobre la base de los principios establecidos por el Consejo de Administración en 2000, en el informe del Comité creado para examinar la reclamación presentada por los sindicatos chilenos de trabajadores de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT. Según las recomendaciones formuladas por el Consejo de Administración, la Comisión de Expertos señaló que el sistema chileno de pensiones basado en la capitalización de ahorros individuales administrados por fondos privados de pensiones (AFP) se organizó sin tener en cuenta los principios de solidaridad, participación en los riesgos y financiación colectiva que constituyen la esencia de la seguridad social, junto con los principios de administración transparente, responsable y democrática del sistema de pensiones por parte de organizaciones sin fines de lucro, y con la participación de los representantes de las personas aseguradas. La Comisión de Expertos señaló en el Estudio general de este año que estos principios son el sostén de todas las normas en materia de seguridad social y de la asistencia técnica de la OIT y ofrecen las mejores garantías de viabilidad financiera y de desarrollo sostenible de la seguridad social; su inobservancia, por el contrario, expone a quienes participan en regímenes privados a mayores riesgos financieros, al tiempo que se eliminan las garantías del Estado.

A la Comisión le complace saber, por la intervención oral de la representante del Gobierno, que en estos últimos años el Gobierno ha estado colaborando estrechamente con el departamento técnico de la OIT para reformar el sistema chileno de pensiones partiendo de estos principios, lo que finalmente ha llevado al establecimiento en 2008 de una pensión básica de solidaridad de carácter público mediante la ley núm. 20255 sobre la reforma de las pensiones. La representante gubernamental afirmó que en 2012 habría cerca de 1.200.000 personas que podrán acogerse a la nueva pensión mínima de solidaridad o a un complemento de la pensión privada, lo que sirve de red de seguridad para quienes carecen de una pensión privada o de otro tipo que les permita vivir.

En vista de la importancia de los cambios aportados por la ley núm. 20255 al sistema chileno de pensiones, la Comisión invitó al Gobierno a que proporcione una memoria detallada sobre la aplicación del Convenio para que la Comisión de Expertos la examine en su próxima reunión de noviembre-diciembre de 2009. No obstante, aunque se felicitó por el establecimiento de un pilar público de solidaridad en el sistema de pensiones chileno, la Comisión no puede pasar por alto que no se han introducido cambios importantes en el sistema privado de pensiones establecido por el decreto-ley 3500 de 1980. Teniendo en cuenta la gravedad de la situación, la Comisión instó al Gobierno a que continúe reformando el sistema de acuerdo con las recomendaciones formuladas por el Consejo de Administración en 2000 y a que incluya en su memoria información sobre las medidas adoptadas para proteger el sistema privado de pensiones de la crisis financiera.

La Comisión tomó nota además de las detalladas explicaciones formuladas oralmente por la representante gubernamental respecto a las medidas adoptadas para dar efecto a las recomendaciones de la comisión establecida para examinar la reclamación presentada por el Colegio de Profesores de Chile AG en virtud del artículo 24 de la Constitución, así como el pago de la denominada «deuda histórica» de la seguridad social generada como consecuencia de la falta de pago de la totalidad del salario de conformidad con el decretoley núm. 3551, de 1981, a casi 80.000 maestros, así como las observaciones formuladas por el Círculo de oficiales de policía en retiro, alegando la pérdida de los derechos adquiridos sobre sus pensiones por el personal penitenciario. La Comisión recordó que estas cuestiones se remontan ya a hace algunos años, sin que, al parecer, el Gobierno haya aportado todavía soluciones concretas a las mismas. Al tiempo que expresó su preocupación por que el Gobierno no haya facilitado anteriormente en sus memorias ninguna información al respecto, la Comisión entendió de la intervención de la representante gubernamental que el Gobierno se propone ofrecer información detallada de carácter técnico y jurídico a la Secretaría. Así pues, confía en que dicha información se pondrá a disposición de la Comisión de Expertos junto con la memoria detallada del Gobierno.

Caso individual (CAS) - Discusión: 2001, Publicación: 89ª reunión CIT (2001)

Una representante gubernamental declaró que el Gobierno de Chile tiene especial preocupación por ser fiel promotor de los principios, convenios y recomendaciones de la OIT, cuidando de adoptar las medidas de orden legislativo y administrativo pertinentes y posibles para el cumplimiento de los compromisos contraídos.

En lo que concierne al Convenio, señaló las características del sistema de pensiones chileno establecido en el año 1980 por el DL 3.500. El sistema de pensiones chileno, es de larga data, tiene sus orígenes en la legislación social aprobada en 1924, momento a partir del cual, se inició un proceso paulatino de expansión de la cobertura personal a todos los sectores, en términos tales que es posible afirmar que la legislación chilena protege a la totalidad de los trabajadores dependientes y a una parte significativa de los trabajadores autónomos. En el año 1980 se introdujo una sustancial reforma en el sistema de pensiones consistente en el establecimiento de un régimen provisional de capitalización individual, en el que se acentuó la participación de entidades privadas en su gestión administrativa; pero en el que se mantuvo el carácter imperativo de la ley, que dispuso la afiliación obligatoria, la financiación de base contributiva basada en cotizaciones que deben pagar los afiliados, el régimen de beneficios, aspectos todos que hacen ineludible concluir que jurídicamente hablando este sistema es de derecho público. Además, las entidades privadas cuya participación en la gestión permite la ley están sometidas a una rigurosa superintendencia que las obliga a acatar las instrucciones y recomendaciones de un servicio de la administración central de carácter técnico, llamado Superintendencia de AFP, cuya misión es cautelar el interés público comprometido. A su turno, este servicio está sometido a la fiscalización del Parlamento chileno.

Al Estado, como garante del derecho a la seguridad social, y en concreto de los regímenes de pensiones, le corresponde asegurar a todas las personas el igualitario acceso a las prestaciones, incluyendo el derecho a la pensión mínima. Tal es el mandato expreso del artículo 19 número 18 de la Constitución Política de la República de Chile.

Las entidades privadas encargadas de la gestión de este sistema tienen fines de lucro y deben organizarse como sociedades anónimas en la forma y con los requisitos que exige la ley. En consecuencia, puede participar en su formación cualquier persona que cumpla con dichos requisitos, incluidos los propios trabajadores interesados en el desarrollo del sistema, como de hecho ha ocurrido y de lo cual el Gobierno ha informado a la Organización en sus memorias. Reiteró que la actuación de tales entidades está sujeta a las regulaciones y controles públicos establecidos en el mismo cuerpo legal que permite su creación. La supervisión de las AFP se ejerce por la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones, que, con la autonomía correspondiente, depende de la Subsecretaría de Previsión Social.

Cabe agregar que respecto de los derechos en curso de adquisición de los trabajadores que se encontraban afiliados a los antiguos sistemas del seguro social, la ley estableció un régimen transitorio que les permitió continuar afiliados a esos sistemas manteniéndoles sus derechos, aun cuando ya habían desaparecido las bases financieras del seguro social; lo que obliga al fisco a hacer contribuciones sustanciales para financiar las pensiones de estos trabajadores. Para gestionar este régimen existe un organismo público, el Instituto de Normalización Previsional, y que actúa como continuador legal de las ex cajas de previsión social.

En lo que respecta a la financiación de las prestaciones por pensiones consagradas en el DL 3.500 de 1980, cabe señalar lo siguiente: la cotización al régimen es de cargo de los trabajadores, sin perjuicio de lo cual los empleadores no están absolutamente excluidos de efectuar aportes. Tal es el caso del régimen de abono por trabajos pesados en el cual la ley obliga, en forma paritaria, tanto a los empleadores como trabajadores a efectuar una cotización equivalente a un 2 por ciento de la remuneración imponible en la cuenta de capitalización individual del trabajador respectivo. A su vez, los trabajadores y empleadores pueden acordar, individual o colectivamente, que estos últimos efectúen aportes denominados depósitos convenidos a la cuenta de capitalización individual del afiliado, con el fin de incrementar el saldo para mejorar la pensión.

Junto a los aportes patronales recién mencionados, es preciso hacer presente que en Chile la financiación del Seguro Social de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales proviene de las cotizaciones que efectúan exclusivamente los empleadores. Por su parte, el Estado no se ha desligado de su obligación de contribuir a la financiación de los regímenes contributivos; no podría hacerlo, atendiendo al claro mandato de la Constitución Política de la República. El fisco chileno resulta obligado a financiar íntegramente las pensiones mínimas tanto del régimen reformado como del régimen transitorio recién mencionado.

Agregó que, en términos generales, la gestión y administración, la participación de los interesados o afiliados en los diferentes regímenes que pueden integrar el sistema de pensiones, así como los más adecuados mecanismos de financiación de los beneficios, son materias que provocan en la actualidad un intenso debate en diversos ambientes, el cual ha traído como consecuencia una serie de reformas de diferentes orientaciones en numerosos países del mundo. Toda esta nueva realidad en la que se desenvuelven las instituciones de la seguridad social es recogida por la Organización Internacional del Trabajo, que, con una clara visión de futuro, nos convoca a desarrollar un debate enriquecedor en el seno de la Comisión de Seguridad Social de la presente Conferencia Internacional del Trabajo.

El Gobierno de Chile, con la colaboración de todos los sectores sociales, en especial de los trabajadores y empleadores, en un proceso de articulación de intereses desarrollado directamente, o a través del Parlamento, ha emprendido iniciativas encaminadas a perfeccionar el régimen de capitalización individual, especialmente en el ámbito de la rentabilidad, de la transparencia, de los costos, la cobertura, así como también la necesaria información a los afiliados respecto de las opciones que debe ejercer. Indicó cómo la educación y cultura previsional de los ciudadanos se ha convertido en un reto para la autoridad pública, el que ha concitado el interés de todos los sectores. Estimó que frente a las dificultades que surgen en el plano de la cobertura de los sectores cada vez más amplios de trabajadores del sector informal, se requiere crear conciencia de la importancia que tiene su incorporación a los diversos regímenes de protección social, así como de la continuidad de su cotización. A esta política se deben adicionar otras vinculadas con la creación de incentivos que hagan atractiva la afiliación. Al respecto, comentó que Chile acaba de promulgar una ley por la cual se crea un seguro de desempleo, que entre otras características tiene por finalidad asegurar la renta sustitutiva para los trabajadores incorporados, no sólo por la pérdida del trabajo por una razón que no le sea imputable, sino en una serie de otros eventos.

En cuanto al cumplimiento del pago de las cotizaciones por los empleadores, estimó que en una economía cada vez más globalizada, caracterizada por la existencia de un importante componente de informalidad en las relaciones laborales, es necesario efectuar ajustes a las normas sobre recaudación de las cotizaciones. Declaró que los esfuerzos que realiza el Gobierno y el Estado de Chile en esta materia son conocidos por los trabajadores y empleadores chilenos. Así, con el fin de resguardar adecuadamente los derechos de los afiliados, entre otros a los regímenes de pensiones, y esforzándose en dar cumplimiento a los compromisos internacionales contraídos por Chile, en el último tiempo se han adoptado políticas y normas en el sentido indicado. Las inspecciones del trabajo en el último tiempo han intensificado la fiscalización del cumplimiento de las normas sobre retención, recaudo y entero de cotizaciones por parte de los empleadores. Asimismo, han entrado en vigencia normas que impiden al empleador poner término al contrato de trabajo de sus dependientes, respecto de los que registren cotizaciones no ingresadas en el organismo previsional correspondiente. La denominada "Ley Bustos", conocida con dicho nombre en homenaje al destacado dirigente sindical chileno ya fallecido, que promovió su aprobación, no permite convalidar el término de la relación laboral de aquellos trabajadores que tienen su situación previsional incompleta por falta de períodos de cotizaciones que el empleador debió enterar en su momento. Con el propósito de facilitar la recaudación de cotizaciones no enteradas oportunamente, la oradora declaró que se ha aprobado en fecha reciente una ley que permite a los empleadores morosos en el cumplimiento de dicha obligación celebrar convenios con las entidades encargadas de la gestión de la seguridad social para reprogramar el pago de las deudas, de manera que tal medida no afecte la cuantía y valor actualizado de la cotizaciones adeudadas. Por último, en lo que respecta al adecuado y eficaz cumplimiento de las obligaciones del empleador en materia de cotizaciones, consideró conveniente dejar constancia que desde hace algunos meses se ha instalado un foro para la reforma de la justicia laboral y previsional, integrado hasta ahora por especialistas de todos los sectores involucrados en la materia. El objetivo perseguido es presentar un proyecto encaminado a reformular el proceso laboral chileno, con especial hincapié en lo referente a la cobranza de imposiciones adeudadas. Se espera en el mediado plazo impulsar una reforma legislativa de envergadura que en materia de procedimiento laboral culmine en la creación de una instancia especializada que se dedique de manera exclusiva al tratamiento de las cobranzas por aportes previsionales.

Como indicó al inicio de sus declaraciones relativas al pago de las cotizaciones, las medidas enunciadas deben ir acompañadas de propuestas en relación con el estímulo a la incorporación y efectivo entero de cotizaciones de los trabajadores del llamado sector informal de la economía. En dicha línea de acción el Gobierno de Chile, en diálogo con los actores sociales involucrados, se encuentra trabajando en desarrollar propuestas que integren a la protección social, a diversos grupos de trabajadores de temporada, entre ellos las mujeres trabajadoras de temporada jefes de hogar.

En cuanto al monto de las pensiones, respecto de lo cual existen informaciones presentadas por algunas organizaciones de funcionarios y trabajadores vinculados al sector público, quienes señalan que habiendo optado por incorporarse al régimen de pensiones establecido por el DL. 3.500, la cuantía de la pensión habría resultado, en algunos casos, inferior a la mínima garantizada. Comentó que el régimen establecido para mantener los derechos en curso de adquisición de los trabajadores que se encontraban afiliados en los antiguos regímenes de seguros de pensiones, contempló además la facultad de que estos trabajadores pudieran optar por incorporarse al nuevo sistema de capitalización individual, y en tal caso, reconoció a estos trabajadores el derecho a un crédito fiscal denominado Bono de Reconocimiento, que les permite incrementar su cuenta de capitalización individual en relación con la afiliación registrada en el antiguo sistema. La legislación permite que aquellos que se afiliaron al nuevo sistema y que no han tenido derecho a Bono de Reconocimiento puedan optar de nuevo por reafiliarse al antiguo sistema en que se les mantenían sus derechos en curso de adquisición.

Finalmente hay que tener presente que el Estado asegura a todos los trabajadores afiliados a cualquier régimen previsional una pensión mínima garantizada, en los casos en que conforme con la legislación específica aplicable, el monto resultante fuere inferior a dicho mínimo, para cuyo efecto la legislación exige el cumplimiento de un período de cotizaciones en la forma prescrita.

Declaró que Chile ha estado permanentemente atento al cumplimiento de los nobles principios y normas adoptados por la Organización Internacional del Trabajo, con el fin de facilitar un desarrollo armónico y exitoso de las relaciones en el mundo del trabajo. En este sentido y en lo que concierne a la necesidad de compatibilizar las normas adoptadas por la Organización y aprobadas y ratificadas por Chile en materia de seguridad social, destacó la especial preocupación de los gobiernos democráticos a partir de 1990 de efectuar las reformas necesarias para introducir un mejoramiento en el sistema de relaciones laborales. Así, la Subsecretaría de Previsión Social ha dispuesto que los organismos técnicos competentes que de ella dependen efectúen de manera preferente los estudios necesarios para definir las medidas que sería conveniente adoptar a fin de perfeccionar el proceso de ratificación del Convenio núm. 128 sobre prestaciones de vejez, invalidez y sobrevivencia. Los estudios realizados hasta este momento permiten estimar que, en general, no existirían inconsistencias o incompatibilidades entre la legislación interna de Chile en esta materia y las disposiciones de este Convenio. De este modo y despejadas que sean algunas dudas de carácter técnico, sería posible que en breve plazo el Gobierno de Chile pudiera resolver la adopción de los procedimientos apropiados para perfeccionar el acto de ratificación de este Convenio que ya fue suscrito por Chile y aprobado por su poder legislativo. La culminación del acto de ratificación producirá de pleno derecho y conforme con las propias disposiciones del Convenio núm. 128 el desahucio de los antiguos Convenios núms. 35 y 38, que precisamente por su antigüedad no se adecuan a las necesidades del tiempo presente ni pueden serlo a las políticas que el Estado moderno debe adoptar para proteger a los trabajadores, sujetos como están hoy en día a importantes cambios impuestos por el desarrollo económico, social y cultural en todos los países del mundo.

Terminó expresando el propósito de su país de hacer todo lo necesario para encontrar soluciones que permitan armonizar las normas y los compromisos internacionales contraídos con la política y derecho interno de Chile. En este sentido espera contar, como ha sido hasta ahora, con el valioso apoyo técnico de la OIT.

Los miembros trabajadores recordaron que este caso ya había llamado su atención el año pasado, por cuanto lo habían mencionado en su declaración de presentación de la lista de casos individuales. Por entonces, habían comunicado que volvería sobre las dificultades de aplicación del Convenio núm. 35 por Chile si no se hubieran producido entre tanto verdaderos progresos. Recordaron asimismo que la Comisión de la Conferencia había tratado este caso por última vez en 1995 y que el Consejo de Administración lo discutió en marzo de 2000 al analizar una reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT.

El caso que se trata se refiere a un aspecto importante de la seguridad social, a saber, el seguro de vejez. Los miembros trabajadores asignan gran importancia a los convenios de la OIT que tratan de la seguridad social, al considerar que estos desempeñan un papel fundamental en la lucha contra la pobreza. El seguro de vejez constituye, en efecto, una red de seguridad social indispensable para garantizar un último tramo de la vida digno a aquellos que en general trabajaron toda su vida activa y que se ganaron el derecho al descanso.

Los miembros trabajadores declararon que el caso de Chile es tanto más interesante cuanto que aborda la cuestión de las dificultades que a menudo sobrevienen cuando se privatizan determinadas ramas de la seguridad social. Chile pasó, en efecto, a un sistema de seguro de vejez privado, lo que ha generado problemas de todo tipo.

El primer punto planteado por la Comisión de Expertos en su observación se refiere a la financiación y a la gestión del seguro de vejez. Desde hace muchos años, la Comisión de Expertos viene solicitando al Gobierno la modificación de la legislación de 1980 que no prevé participación obligatoria alguna de los empleadores en la constitución de los recursos del seguro obligatorio, en contravención del artículo 9, párrafo 1, del Convenio. La mencionada legislación ya no prevé la participación de los poderes públicos en la constitución de los recursos o de las prestaciones del seguro, contrariamente al artículo 9, párrafo 4, del Convenio.

El segundo punto planteado por la Comisión de Expertos atañe a la ausencia de participación de los asegurados en la gestión de las instituciones del seguro. El artículo 10, párrafo 4, del Convenio dispone que "los representantes de los asegurados participarán en la administración de las instituciones de seguros en las condiciones que determine la legislación nacional ...". Si bien existe cierto margen de maniobra en relación con las condiciones de participación de los asegurados, el Convenio no deja duda alguna en cuanto al propio principio de esta participación. El hecho de que, en virtud de la legislación nacional en vigor, sea "posible" tener una participación de los asegurados, no basta para garantizar la conformidad con el Convenio.

El tercer punto planteado por la Comisión de Expertos sobre el que los miembros trabajadores desean detenerse concierne a la situación de los funcionarios. Según las informaciones comunicadas por algunas organizaciones de trabajadores de la función pública, la cuantía de las pensiones pagadas a los funcionarios ha disminuido mucho. Por ello, los miembros trabajadores invitan al Gobierno a que adopte medidas eficaces para que se garanticen a todos los trabajadores sin distinciones los derechos consagrados en el Convenio núm. 35.

Los miembros trabajadores señalaron que, al igual que ocurriera durante la discusión de este caso en la Conferencia de 1995, el Gobierno ha indicado hoy también su buena voluntad. Afirma que desea mantener un diálogo constructivo y se compromete a comunicar informaciones complementarias. No obstante, los miembros trabajadores indicaron que, desde la creación del nuevo régimen de pensiones de Chile, no se había comprobado ningún progreso significativo en lo que respecta a las contradicciones señaladas por la Comisión de Expertos desde hace muchos años. Se trata, sin embargo, de vulneraciones graves que pueden tener consecuencias dramáticas en los trabajadores pensionistas. Es por ello que consideraron que ya va siendo hora de que el Gobierno adopte medidas a corto plazo para armonizar su sistema de seguro de vejez con el Convenio núm. 35. Por último, señalaron a la atención del Gobierno el hecho de que éste siempre puede recurrir a la asistencia técnica de la OIT.

Los miembros empleadores indicaron que los comentarios de la Comisión de Expertos se fundan esencialmente en el artículo 10 del Convenio. Este caso ha sido objeto de las observaciones de la Comisión de Expertos desde 1983, y examinado en la presente Comisión desde 1995, a raíz de la introducción de un nuevo sistema de pensiones en 1980, en virtud del decreto-ley núm. 3.500. En virtud de los términos del Convenio, el sistema de pensiones ha de ser administrado por instituciones que no persigan ningún fin de lucro, con representación de los asegurados. Estas condiciones no se cumplen en el nuevo sistema de pensiones. No obstante, el representante gubernamental ha indicado que el nuevo sistema tiene resultados más satisfactorios que el anterior, dado que este último perdía cada vez su capacidad de garantizar las prestaciones. Si bien el nuevo sistema infringe claramente el Convenio, la única solución que le queda a Chile es denunciarlo, con objeto de mantener el nuevo sistema cuyo funcionamiento ofrece resultados satisfactorios. A este respecto, los miembros empleadores recordaron la decisión adoptada por el Consejo de Administración de la OIT en la que se invita a las partes en el Convenio núm. 35 a denunciarlo, ya que se ha considerado obsoleto. Al mismo tiempo, el Consejo de Administración invitó a los Estados Miembros interesados a considerar la posibilidad de ratificar el Convenio sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes, 1967 (núm. 128). Sin embargo, en relación con la administración y financiación de las pensiones, el Convenio núm. 128 no difiere del Convenio núm. 35. Los miembros empleadores estiman que la discusión resulta un tanto extraña. Si bien están de acuerdo con la decisión del Consejo de Administración de considerar obsoleto el Convenio núm. 35, recuerdan que esta Comisión ya en 1995 había llegado a la conclusión de que era necesario revisarlo. Chile fue uno de los primeros países en privatizar su sistema de pensiones y muchos otros, especialmente en América Latina, han seguido su ejemplo. El intento de impedir el desarrollo de sistemas privados de pensiones nunca logrará su objetivo. Es absurdo exigir que Chile que dé cumplimiento al Convenio núm. 35 es absurdo. Aunque el nuevo sistema de pensiones de ese país infringe claramente el Convenio, los miembros empleadores estiman que es contradictorio exigir al Gobierno chileno que garantice la aplicación de ese instrumento. Esto es particularmente cierto, habida cuenta de que la OIT considere que respecto del Convenio es obsoleto. Para finalizar, los miembros empleadores indicaron que no apoyarían una conclusión de la Comisión que incluyera tal contradicción.

El miembro trabajador de Chile señaló que la evaluación del sistema de pensiones era negativa por dos razones. En primer lugar, porque el sistema de capitalización individual fue impuesto en condiciones difíciles para los trabajadores, y en segundo lugar porque lleva a que las ganancias sean para los dueños de las empresas y las pérdidas para el Estado. Propuso que se pusiera en marcha un sistema mixto y rechazó el hecho de que se haya impuesto de manera obligatoria el sistema previsional de capitalización individual. Expresó su preocupación de que pueda instaurarse una tecnocracia alejada de lo social en la que se perjudique a los trabajadores de más bajos ingresos. Las decisiones deben adoptarse con la gente y no contra la gente. Coincidió con lo planteado por el representante gubernamental de su país en que es posible entablar un debate sobre el tema que permita la existencia de seguridad social en Chile.

El miembro empleador de Chile se asoció a los comentarios formulados por el portavoz de los miembros empleadores. Enfatizó que la Comisión en 1995 declaró que este Convenio debía ser revisado. Por las mismas razones en Chile se revisó la ley respectiva, y más tarde lo hicieron Perú, Argentina y México. Señaló que en los años sesenta, la relación entre los trabajadores activos y los trabajadores pensionados era de 10 a 1, y que en los años ochenta era de 2 a 1; en consecuencia el sistema de pensiones anterior no era viable. Por esa razón optó por un sistema previsional de capitalización individual. Indicó que al cabo de 20 años los resultados son objetivamente positivos. Añadió que cada uno podía tener sus propias opiniones, pero no sus propios datos. Al respecto señaló que: la rentabilidad del sistema, es decir, de las cuentas individuales, había sido de un 11 por ciento desde los años ochenta hasta la actualidad, que en el plano económico este sistema ha contribuido al desarrollo económico del país, ya que los ahorros de los trabajadores, que ascienden a 38 billones de dólares, invertidos en instrumentos emitidos por empresas privadas, constituyen un porcentaje significativo del PIB chileno. Señaló, con respecto a la declaración del miembro trabajador chileno en la que reclamó la intervención del Estado en el sistema, que dicha intervención existe, ya que el Estado garantiza pensiones mínimas, como por ejemplo en el caso de que se hubieran producido cesantías. El orador sostuvo que es un sistema exitoso que combina decisiones económicas y sociales buscando el bienestar social de los trabajadores. Si bien es cierto que dicho sistema se creó bajo un gobierno autoritario, posteriormente fue profundizado por los gobiernos democráticos. Por último, insistió en que tratándose de un sistema exitoso no puede pedirse que se vuelva atrás en perjuicio de los trabajadores.

El miembro empleador de Colombia, como vocero de la región latinoamericana, destacó la importancia del sistema en Chile, el que ha servido como modelo para otros países de la región algunas de las cuales ya lo han adoptado, como México. El sistema de ahorro individual se estableció en su país en 1993, fijando una rentabilidad mínima del 5 por ciento como garantía para los trabajadores. Dicha rentabilidad supera actualmente el 10 por ciento, lo que demuestra que la experiencia de combinar un sistema de ahorro individual con un sistema de prima media o de reparto ha significado una ganancia para los trabajadores. En Colombia los trabajadores pueden elegir el sistema y cambiar cada tres años de un régimen a otro según su conveniencia. Destacó que más de la mitad de ellos ha optado por el sistema de ahorro individual, lo que constituye una clara muestra de su éxito.

Los miembros trabajadores declararon que habían escuchado el razonamiento de los miembros empleadores sin poder seguir su lógica. El Consejo de Administración solicitó, en efecto, a los Estados parte en el Convenio núm. 35 que consideraran la posibilidad de ratificar el Convenio núm. 128 y, con tal motivo, denunciar el Convenio núm. 35, dado que su objetivo es que el Convenio núm. 35 no sea denunciado sin que previamente el Convenio núm. 128 sea ratificado. A pesar de la argumentación de los miembros empleadores, conviene subrayar que mientras el Convenio núm. 35 siga estando ratificado, debe ser plenamente aplicado en la práctica. Los miembros trabajadores recordaron que el Convenio no prohíbe que las prestaciones previsionales sean administradas por regímenes privados. Dicho Convenio, sin embargo, prevé las condiciones que deben ser respetadas por los regímenes, privados o públicos, que las garantizan.

Los miembros empleadores expresaron su desacuerdo con las opiniones de los miembros trabajadores. Es verdad que el Consejo de Administración indicó que los Estados Miembros interesados ratifican el Convenio núm. 128 antes de denunciar el Convenio núm. 35. Sin embargo, el Consejo de Administración también declaró que el Convenio núm. 35 es obsoleto. No caben dudas de que el sistema de pensiones introducido en Chile en 1980 no está en conformidad con el Convenio núm. 35. La consecuencia de esta situación es que la Comisión puede tomar nota de esto, pero no puede urgir a un Estado Miembro a que cumpla con un convenio obsoleto. Esta contradicción en los términos no debe estar contenida en las conclusiones de la Comisión, las cuales sólo deben reflejar los puntos de consenso de esta Comisión.

La Comisión tomó nota de las detalladas informaciones presentadas por la representante gubernamental. La Comisión recordó que este caso había sido examinado en su seno en 1987, 1993 y 1995, y había sido objeto de tres reclamaciones. La Comisión recordó la importancia de los convenios de seguridad social habida cuenta del relevante papel que éstos tienen en la lucha contra la pobreza. El seguro de vejez juega al respecto un papel fundamental. En cuanto a la aplicación de los principios del Convenio, la Comisión de Expertos había indicado que el sistema privado de pensiones establecido por el decreto-ley núm. 3.500 de 1980 no responde a las exigencias del Convenio núm. 35 en los siguientes aspectos: a) el sistema no prevé ninguna participación directa de los empleadores en la constitución de los recursos del seguro; b) la participación de los poderes públicos en la constitución de los recursos o de las prestaciones reviste un carácter eventual y, por ende, excepcional; c) las administradoras de fondos de pensiones (AFP) son sociedades anónimas que persiguen fines lucrativos; d) con excepción de algunas AFP de carácter gremial, los asegurados no participan en la gestión de la AFP. La Comisión tomó nota de que el Gobierno acogió positivamente la invitación formulada por la Comisión de Expertos para que Chile examinase la posibilidad de ratificar el Convenio sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes, 1967 (núm. 128), y de denunciar el Convenio núm. 35. Tomó nota con interés, al respecto, de que el Gobierno ha adoptado procedimientos apropiados para perfeccionar el acto de ratificación del Convenio núm. 128 que ya fue suscrito por Chile y aprobado por su poder legislativo. La Comisión comprobó que el Consejo de Administración ha propuesto la ratificación del Convenio núm. 128 y la denuncia correspondiente del Convenio núm. 35. Este último Convenio según el propio Consejo ha sido cerrado a las ratificaciones. En lo que atañe a la aplicación en la práctica del Convenio, la Comisión tomó nota en particular de las informaciones proporcionadas por el Gobierno en respuesta a las observaciones formuladas por diferentes asociaciones académicas del sector público en relación con el monto de las pensiones. La Comisión espera que dichas informaciones sean examinadas por la Comisión de Expertos en su próxima reunión. Tomó nota de que el Gobierno se propone hacer todo lo necesario para encontrar, con el apoyo de la OIT, soluciones adecuadas.

Caso individual (CAS) - Discusión: 1995, Publicación: 82ª reunión CIT (1995)

Un representante gubernamental recordó que la Comisión de Expertos había formulado observaciones sobre el cumplimiento de los Convenios núms. 35, 36, 37 y 38; todos ellos adoptados en 1933, y ratificados por Chile en 1935. El orador comentó cada uno de los puntos planteados en la observación de los expertos:

- Contribución de los empleadores a la constitución de los recursos del seguro: el sistema de pensiones establecido en 1980 se basaba en un régimen de capitalización individual, conformado por una cotización obligatoria que el empleador le descontaba mensualmente al trabajador de su remuneración y de un ahorro voluntario, la contribución voluntaria del trabajador. El decreto-ley núm. 3501 dispuso además que los empleadores debían incrementar las remuneraciones de sus trabajadores en el mismo porcentaje que el monto de las cotizaciones previsionales. Se mantuvo así el monto líquido de las remuneraciones de los trabajadores, quienes no se vieron afectados pecunariamente por el cambio de legislación. La contribución de los empleadores a la constitución de los recursos del seguro consistía en los depósitos convenidos, que correspondían a las cantidades que el trabajador acordaba, en forma individual o mediante la negociación colectiva, que su empleador le depositaba en la cuenta individual, a efectos de aumentar el capital requerido para financiar una pensión anticipada o para incrementar el monto de la pensión. Estos depósitos convenidos tenían, en virtud de la ley, calidad de contribuciones obligatorias.

El fondo de pensiones, en 1994, se había incrementado en un monto de 2.600 millones de pesos (6.500.000 dólares); en 1993, en 2.500 millones de pesos (6 millones de dólares); en 1992, en 1.700 millones de pesos. En el período 1992/1994, los empleadores habían contribuido por una cantidad superior a 15 millones de dólares, a su cargo exclusivo. A estas cifras, convenía agregar los montos previstos en el artículo 15 de la ley núm. 16744, sobre seguro social contra riesgos de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales (0,90 por ciento por una cotización básica general a cargo del empleador, además del 3,4 por ciento de las remuneraciones del trabajador, en tanto que cotización adicional diferenciada en función de la actividad y del riesgo de la empresa, también a cargo exclusivo del empleador). Se trataba de contribuciones obligatorias y exclusivas del empleador, que por ley tenían un carácter permanente.

- Participación de los poderes públicos a la constitución de los recursos o de las prestaciones del seguro: el Estado tenía un rol activo de participación en el nuevo sistema, a saber:

a) En el artículo 19, numeral 18, de la Constitución Política de la República de Chile se establecía, como garantía constitucional, el derecho a la seguridad social. El Estado había delegado la administración de una rama de la seguridad social - las pensiones - a entidades privadas denominadas Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). El Estado ejercía un fuerte rol fiscalizador, a través de la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones, institución integrante de la administración del Estado. La fiscalización comprendía un rol normativo (impartía instrucciones de procedimiento obligatorias para todas las entidades que fiscalizaba) y de control (verificaba el cumplimiento de las obligaciones legales impuestas a las AFP);

b) El decreto-ley núm. 3500, de 1980, contemplaba la participación del Estado en la constitución de los recursos mediante la Garantía Estatal, que consistía en pensiones mínimas de vejez, invalidez y sobrevivencia a los afiliados que cumplieran con los requisitos legales. Además, el Estado financiaba un bono de reconocimiento de las imposiciones ya efectuadas por el régimen anterior de reparto de las cajas de previsión. La Garantía Estatal comprendía las modalidades de pensión conocidas como retiros programados y renta temporal, que operaban cuando se agotaban los recursos disponibles de las cuentas individuales, y en el caso de la modalidad renta vitalicia, cuando ésta era inferior a la pensión mínima estatal. Dicha pensión era uniforme para todos los trabajadores, con independencia de su régimen previsional, y su monto era reajustado periódicamente por ley. También se establecía la Garantía Estatal para ciertos aportes adicionales (para la contribución, para las pensiones transitorias de invalidez, para la cuota mortuoria y para las rentas vitalicias). El monto de la Garantía Estatal era equivalente al 100 por ciento de la diferencia que faltase para completar el pago del beneficio, con ciertas excepciones. La Garantía Estatal - la contribución del Estado - había sido en 1994 equivalente a 7.334.891 de dólares. El Estado también debía participar en caso de cesación de pago o declaración de quiebra de una AFP o de una compañía de seguros obligada al pago de pensiones.

c) Los bonos de reconocimiento, que representaban un compromiso de pagos futuros del Estado, de alrededor de 15.232 millones de dólares, en forma de documentos que se pagarían hasta el año 2037.

En opinión del orador, teniendo en cuenta lo anterior, la participación financiera del Estado no era eventual, ni excepcional, sino directa, real, concreta, precisa y contable.

Administración del seguro: las AFP podían ser creadas por iniciativa de los trabajadores o de sus agrupaciones, pudiendo establecer en sus estatutos que el lucro obtenido sería destinado al otorgamiento de otros beneficios sociales en favor de los propios trabajadores accionistas y sus grupos familiares. El sistema de capitalización individual establecido en 1980 autorizaba a las AFP, que eran sociedades anónimas, a percibir una retribución sobre la base de comisiones a cargo de los afiliados, quienes pagaban la eficaz administración de los fondos previsionales. El carácter lucrativo de la administración privada había incentivado la competencia entre las AFP, captando a los afiliados, ofreciendo mejor servicio, mayor rentabilidad de las inversiones y menores comisiones. El Gobierno había requerido mayor transparencia respecto de la información para los afiliados sobre la rentabilidad de cada fondo de pensiones y las comisiones de las AFP, de forma tal que los afiliados estuvieran debidamente informados para optar por una entidad que administre sus fondos previsionales. Lejos de perjudicar a los trabajadores, la competencia entre AFP había incentivado la eficiencia del sistema. En virtud del artículo 220 del Código del Trabajo, las organizaciones sindicales podían constituir AFP, tal como había sucedido en el sector bancario y entre los docentes. Las organizaciones gremiales de empleadores también habían constituido AFP (empleadores del comercio, de la construcción, agricultura, industriales panaderos).

Participación de los asegurados en la administración de las instituciones de seguros: el sistema de pensiones permitía la participación de los afiliados mediante la creación de AFP, a iniciativa de los trabajadores o de sus agrupaciones, pudiendo disponer en sus estatutos que las utilidades que se obtuvieran estarían destinadas a mejorar los beneficios legalmente establecidos. No había un mecanismo obligatorio para que los afiliados a una AFP intervinieran en la administración y gestión directa del fondo de pensiones que administraba una AFP - pero nada prohibía dicha participación. El decreto-ley núm. 3500 no contemplaba mecanismos tradicionales de participación de los afiliados a una AFP en la administración y gestión directa de los recursos previsionales - sino que previa el derecho de cada trabajador de optar por una AFP de su elección. Era suficiente con un monto mínimo de capital social de 5.000 unidades de fomento (anteriormente era de 20.000 unidades de fomento).

El orador recordó que el régimen tradicional de reparto se encontraba carente de financión, técnicamente en quiebra y con graves problemas de administración. El sistema de pensiones bajo administración privada tenía como única finalidad resguardar los fondos previsionales de los trabajadores y permitir que éstos obtuvieran pensiones de montos dignos. El sistema de pensiones bajo administración privada era objeto de una fuerte supervisión del Estado, quien contribuía mediante la Garantía Estatal de la pensión mínima.

El orador manifestó que su país no deseaba aparecer incumpliendo los convenios, dado que en la etapa presente se habían ratificado siete convenios - y se examinaba la pronta ratificación de otros más. Deseaba informar a la Comisión que se iniciará un proceso de consultas, en el seno de la comisión tripartita establecida de conformidad con el Convenio núm. 144, para adoptar, respecto de los Convenios núms. 35, 36, 37 y 38, las decisiones que correspondieran para resolver la situación planteada por los órganos de control.

Los miembros trabajadores recordaron el historial del caso que incluía una reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución. Hicieron notar que desde 1933 los sistemas previsionales experimentaron, sin duda alguna, una evolución extraordinaria. Asimismo se refirieron a la declaración del representante gubernamental de que la contribución de los empleadores era real y afirmaron que existía un riesgo de confusión, tratándose de un Convenio de 1933, en lo referente a la contribución de los empleadores dispuesta por la legislación. Por lo que respecta a la contribución de las autoridades públicas, en muchos países los gobiernos adoptan disposiciones con arreglo al párrafo 4 del artículo 9 del Convenio en forma de garantías. En cuanto al tercer punto, relativo a la administración por parte de sociedades de responsabilidad limitada con fines de lucro, si las utilidades redundaban en beneficio de los participantes del sistema, cabía preguntarse en qué medida debería tenerse en cuenta la finalidad lucrativa de esas entidades. Si bien la responsabilidad de las compañías era limitada, podía destacarse que lo fundamental era que el Gobierno garantizase efectivamente el sistema de pensiones.

Los miembros trabajadores estimaron que, si el Gobierno tenía la intención de denunciar algunos convenios, debería al mismo tiempo, ratificar convenios que se adaptasen a las condiciones de la actualidad. Pero si seguía siendo parte al Convenio núm. 35, la asistencia técnica de la OIT podría resultarle de utilidad.

Los miembros empleadores subrayaron que, si bien las cuestiones son de carácter técnico, los problemas planteados por la Comisión de Expertos no por ello dejan de ser elementos reveladores de su falta de conformidad con las disposiciones del Convenio. La compensación inicial del salario no constituye una obligación permanente de los empleadores para la constitución de los recursos del seguro en el sentido del párrafo 1 del artículo 9; la financiación de una garantía del Estado no puede asimilarse a la participación de los poderes públicos prevista en el párrafo 4 del artículo 9; la administración del seguro puede confiarse a organismos con fines de lucro, contrariamente a lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 10; y por último, la participación de los representantes de los asegurados en la administración, prevista en el párrafo 4 del artículo 10 es posible, pero no obligatoria. En una época en la que se comprueba que en un cierto número de países, en particular, de América Latina, existe la tendencia de implantar sistemas similares, era conveniente preguntarse si era necesario satisfacer las exigencias de todos y cada uno de los puntos técnicos, a fin de asegurar "las condiciones por lo menos equivalentes" previstas en el artículo 1 del Convenio. Teniendo en cuenta que desde hace sesenta años, las responsabilidades que comparten el Estado y las fuerzas del mercado han evolucionado, debería indudablemente, procederse a la revisión del Convenio.

El representante gubernamental estimó que la denuncia del Convenio y la ratificación de algún otro era una de las posibilidades que contemplaba. En todo caso, la cuestión será examinada por la comisión tripartita establecida de conformidad con el Convenio núm. 144. Coincidió con el representante de los empleadores al afirmar que la OIT debería considerar la adopción de nuevas normas más adaptadas a la situación actual. Con respecto a los 25.000 millones de dólares estadounidenses del fondo que se administraba, señaló que el resguardo es fuerte y que su inversión se controla estrictamente, lo cual elimina el riesgo de quiebra.

El miembro trabajador de la Argentina se refirió a las dudas que existían en aquellos países que aplicaban sistemas parecidos, aunque estimó que la posibilidad de invertir los fondos en el extranjero suministraba ciertas garantías.

El miembro empleador de Chile subrayó que un sistema como el chileno, que había logrado en tan pocos años de vida acumular un fondo de 25.000 millones de dólares estadounidenses, era uno que no sólo demostraba ser exitoso, sino que además tenía muchas más posibilidades de superar cualquier crisis.

Considera además, que la experiencia exitosa del sistema de seguridad social chileno, al igual que los intentos que están realizando otros países por adecuar sus sistemas a sus realidades y a dar exigencias del mundo moderno, presentan una excelente oportunidad para la OIT, para que, conforme a lo planteado por su Director General en su Memoria del año 1994, en el sentido de adecuar la OIT a las nuevos tiempos y a las exigencias del mundo moderno, se analice la posibilidad de reestudiar el Convenio sobre seguridad social, de manera tal que, sin perder su espíritu, sea una mejor respuesta a los desafíos del mundo de hoy.

El miembro trabajador de Guatemala compartió la honda preocupación de los trabajadores latinoamericanos de que el sistema de seguridad social de Chile se tomara como ejemplo por otros países de la región. Ese modelo se inscribe en el contexto de las políticas neoliberales de ajuste estructural, cuya finalidad era la reducción de las funciones del Estado, lo que constituye una amenaza al principio de solidaridad, que debe ser el fundamento de la seguridad social.

Otro representante gubernamental afirmó que el Gobierno ponía a disposición de todos los interesados la legislación y la información relativa al sistema a fin de que éste pueda ser examinado integralmente.

Los miembros trabajadores consideraron que se debería invitar al Gobierno a que brindara información relativa a las discusiones tripartitas sobre la cuestión.

La Comisión tomó nota de la declaración del representante gubernamental. La Comisión también tomó nota de las observaciones de la Comisión de Expertos de que el nuevo sistema de pensiones que el Gobierno puso en vigor en 1980 no se conformaba con el Convenio núm. 35, debido a que la contribución de los empleadores a la constitución de los recursos del seguro no era jurídicamente obligatoria; que la participación financiera del Estado no parecía corresponder estrictamente a la participación en la constitución de los recursos; que la ley no impide que la administración de los fondos se efectúe por instituciones con fines de lucro; y que la legislación no establece un mecanismo obligatorio para que los afiliados de una administradora de fondos de pensiones participen o intervengan en la administración y gestión de los fondos. Si bien la Comisión estimó que las explicaciones aportadas por el representante gubernamental, al parecer demostraban que, en lo esencial, se respetaban las disposiciones del Convenio, no podían ignorarse los comentarios de carácter técnico formulados por la Comisión de Expertos. En este contexto, la Comisión consideró asimismo que el propio Convenio núm. 35, requería una revisión. Habida cuenta de las circunstancias de este caso, la Comisión recomendó al Gobierno que examinara atentamente las recomendaciones de la Comisión de Expertos para que considere los medios de poner el nuevo sistema de pensiones, de conformidad con el marco técnico del Convenio. Además, la Comisión recomendó al Gobierno que celebrara consultas tripartitas a tal efecto que informase acerca de los resultados de las mismas.

Caso individual (CAS) - Discusión: 1993, Publicación: 80ª reunión CIT (1993)

Un miembro gubernamental señaló que el Convenio en cuestión reconoce y regula un antiguo modelo de seguridad social bismarquiano, hoy en día en desuso. Indicó que en 1992 el Gobierno brindó información que permite ver con claridad cómo es efectivo que el régimen de pensiones establecido en 1980, que se inserta en una completa transformación del sistema de seguridad social, cumple con los principios aceptados por la OIT. Esta transformación no vulnera sino que más bien confirma y por cierto perfecciona el espíritu y los objetivos que en su tiempo tuvieron los Convenios núms. 35, 36, 37 y 38 de 1933, hoy en día en desuso. Aclaró que tal como lo ha solicitado la Comisión de Expertos el Gobierno expondrá en su Memoria para el período que finaliza el 30 de junio de 1994 un nuevo informe detallado sobre el extremo mencionado, demostrando la invariable voluntad de diálogo, y la intención de encontrar una solución a este diferendo, a juicio del Gobierno meramente formal, relativo a la aplicación, y más bien, a la aplicabilidad en cuanto a la eficiencia jurídica del Convenio. Se refirió a los conceptos contenidos a este respecto en la Memoria del Director General, que según su opinión constituyen un factor de orientación en el análisis de la situación de la seguridad social de cada país. Indicó como ilustrativo de estos aspectos lo mencionado en dicha Memoria en cuanto a que el desarrollo de la protección social es un asunto interno, y que desde afuera sólo se podrá aportar una ayuda limitada. Lo que confirma la experiencia que muestra la evolución del seguro social hacia la seguridad social, esto es, la tendencia actual de la política en el sentido de formular, no ya simples esquemas de seguro social, sino que programas de seguridad social integrados, en que de modo simultáneo o complementario se aplican modelos de seguro social, de asistencia social, de servicios sociales y políticas adicionales para combatir la pobreza. Confirma también que el solo recurso a expedientes técnicos para dar seguridad social resulta insuficiente si no se ponen en práctica políticas macroeconómicas para obtener un crecimiento equilibrado y autosostenido. La seguridad social tiende a convertirse en un principio orgánico del Estado moderno como el de la libertad y el de la igualdad jurídica, y por lo tanto toda la política de un Gobierno debe estar orientada a la creación de las condiciones de buena salud económica y social. Aclaró que el primer objetivo de una política inspirada en los principios de la seguridad social es lograr: el crecimiento económico autosostenido; un equilibrio macroeconómico que permita un aumento en la oferta de puestos de trabajo y un mejoramiento de los ingresos de los trabajadores y pensionistas, y una disminución de la inflación monetaria. Destacó que la política que ha estado aplicando Chile coincide con esas modernas orientaciones, en cuanto se ha establecido un programa de seguridad social en que se da cobertura a todas las contingencias sociales generalmente aceptadas, a través de diversos modelos institucionales que se complementan entre sí, y dentro de los cuales el Estado ha asumido la mayor carga financiera a través del régimen tributario general, cuidando al mismo tiempo de formular una política macroeconómica que, en la práctica, ha permitido un crecimiento del producto que, en el año recién pasado, llegó al 10 por ciento del producto interno, y con una tasa de desempleo de 4,2 por ciento, logrando, además, una sustancial disminución de la inflación monetaria.

Por último indicó que es así como el Convenio núm. 35 dejó de aplicarse en el año 1980. Manifestó que es la voluntad del Gobierno mantener un diálogo constructivo, proporcionando en las futuras memorias los antecedentes adicionales que permitan a la Comisión de Expertos realizar un análisis jurídico y una adecuada interpretación de las normas en juego, y señaló que espera que el criterio sistemático pueda ser determinante para una superación de una controversia que puede ser de origen formal y no sustancial relativa a la aplicación del Convenio. Expresó la esperanza de que pueda reconocerse la necesidad de cambios urgentes para dar respuestas a estos problemas.

Los miembros trabajadores recordaron que las divergencias entre el decreto ley núm. 3500 de 1980 modificado por la ley núm. 18964 de 1990 y el Convenio se mencionan desde hace numerosos años por parte de la Comisión de Expertos y esta Comisión, así como también ha sido señalado por el Comité que se encargó del examen de la reclamación del Consejo Nacional de Coordinación Sindical de Chile (CNS). No obstante, recordaron las incompatibilidades del sistema con el Convenio en lo que respecta al no establecimiento de contribuciones obligatorias por parte de los empleadores, la participación financiera de los poderes públicos, la participación de los asegurados en la gestión de todas las instituciones de seguro y en lo que respecta a la gestión del seguro realizada por instituciones sin fines de lucro. Tomaron nota de que el Gobierno suministrará una Memoria detallada a la OIT y de que el mismo se encuentra abierto al diálogo, pero recalcaron que el Gobierno no ha demostrado su voluntad para cambiar el sistema. Es más, hicieron notar que el Gobierno, convencido de la eficacia y de la objetividad de su sistema, desea mantenerlo en la misma situación y de este modo se resiste manifiestamente a la aplicación de las normas internacionales del trabajo. Los miembros trabajadores sostuvieron que los criterios de eficacia y objetividad, cuya importancia reconocen, no son incompatibles con el Convenio núm. 35 y los convenios revisados. Observaron a este respecto, que el sistema en vigor tampoco es conforme al Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102), ni tampoco al Convenio sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes, 1967 (núm. 128), que son instrumentos más recientes, no ratificados por Chile. Por otra parte indicaron que se han realizado críticas y se han planteado dudas sobre este sistema, en análisis publicados en la Revista Internacional del Trabajo en 1992, en lo que respecta al nivel insuficiente de solidaridad entre las generaciones y entre las categorías sociales, las prestaciones generalizadas y los beneficios futuros de las inversiones. Finalmente, los miembros trabajadores señalaron que no ha habido progreso alguno desde la creación del nuevo sistema sobre las cuestiones de no conformidad con el Convenio, y solicitaron al Gobierno que reconsidere su posición a la luz de los comentarios de la Comisión de Expertos, las dudas puestas de relieve en cuanto a la eficacia y a la objetividad del sistema.

Los miembros empleadores recordaron que este caso ya ha sido discutido en esta Comisión en numerosas ocasiones y se preguntaron por qué esta cuestión técnica es tratada tan a menudo. Señalaron que el sistema privado de seguridad de vejez, que ha sido objeto de los comentarios de la Comisión de Expertos, está siendo establecido en otros países de Latinoamérica, e indicaron que actualmente podría ser un sistema exitoso. No obstante, al margen de su éxito, el sistema que se discute en este caso no está en conformidad con el Convenio. Incluso el Gobierno admitió que el Convenio no se aplica en el país desde la adopción del nuevo sistema en 1980. En lo que respecta a la necesidad de una legislación que establezca la contribución obligatoria por parte de los empleadores para la constitución de los fondos del sistema, hicieron notar la indicación del Gobierno de que la participación se asegura indirectamente a través de la negociación salarial. No parece que esta forma indirecta de contribución pueda asegurar la aplicación del Convenio sobre este punto. Según el Convenio, las cotizaciones de los empleadores podrán no estar previstas solamente con respecto a un sistema de seguridad nacional, no restringido a las personas empleadas. En cuanto a las contribuciones financieras a realizarse por parte de la autoridad pública, sólo existe en la legislación nacional una garantía limitada, y mientras ellos consideren que no existe una gran discrepancia, las medidas existentes no son suficientes para una completa aplicación de esta obligación. Hicieron notar que los requisitos del Convenio con respecto a la administración del sistema por parte de asociaciones sin fines de lucro, refleja la época de la elaboración del Convenio, cuando muy poco se sabía sobre la forma en que operaba el mercado y existía un gran temor en cuanto a la exposición de los sistemas de pensión a los riesgos del mercado. Pero nuevamente, no hay duda de que el sistema chileno no está en conformidad con esta disposición. Hicieron notar la indicación del Gobierno de que, mientras que las personas aseguradas no pueden participar formalmente en las Administraciones de Fondo de Pensión (AFP), estas Administraciones son más eficientes. No obstante, señalaron que la eficiencia no es sustituto de una participación formal. Finalmente hicieron notar que el Convenio ha sido elaborado en 1933 cuando la confianza en la necesidad de un control estatal era el punto de vista prevaleciente y se confiaba poco en los efectos positivos del mercado. En esos tiempos, era inconcebible que un sistema de seguro social pudiera ser operado por empresas económicamente activas. Sesenta años después, los requisitos del Convenio son los mismos. Quizás el nuevo sistema objeto de este caso puede ser exitoso, pero no está en conformidad con el Convenio. Señalaron que no pueden vislumbrar ningún camino que pueda resolver esta discrepancia.

El miembro trabajador de Colombia señaló que tuvo la oportunidad de conocer de cerca el sistema de seguridad social chileno, al haber sido invitado al país. Subrayó que este sistema es la negación misma de los principios básicos de la seguridad social: la solidaridad y la universalidad; y que a través de dicho sistema se vuelve a los sistemas de medicina prepagada, se han eliminado las cajas de compensación familiar, y sólo se está beneficiando al sistema financiero capitalista. Concluyó señalando que este modelo sólo es posible imponerlo en una dictadura militar o civil, y que la gravedad de la situación radica en que el mal ejemplo puede trasladarse a otros países de América Latina, con graves consecuencias para un sistema integral de seguridad social. Sugirió que la Comisión de Expertos realice un análisis comparativo sobre el impacto del antiguo sistema y del sistema actual.

El miembro trabajador de Nicaragua señaló que tal como se desprende de lo expresado por el Gobierno, pareciera que el problema es de tipo contable, pero aclaró que esto es una utopía, ya que todo parece cambiar cuando la inflación deteriora el salario. El antiguo sistema y el sistema actual no son iguales, ya que si lo fueran, _por qué no se adoptan las medidas solicitadas por la Comisión de Expertos? Aclaró que lo que realmente ocurre es que existe una corriente privatizadora, que abarca la salud, la educación y la seguridad social. Indicó que este es un problema que atañe a todos, dado que es un modelo que se extiende en América Latina, tal como se intenta implantar en Nicaragua. El dinero de los trabajadores es un ahorro forzoso dirigido a los empresarios, quienes invierten estos fondos para beneficios propios, creando la incertidumbre a los trabajadores en cuanto a lo que puede ocurrir a las empresas privadas en el futuro. Existe una gran diferencia en que el dinero de los trabajadores sea invertido en seguridad social. Concluyó señalando estar convencido de que el Gobierno comprende que el problema no es de origen contable, sino que es de fondo, pero que, sin embargo, ha descubierto una nueva fuente de recursos, con los cuales pueden realizarse muy buenos negocios.

El miembro trabajador de Nueva Zelandia, recordando que este caso sobre no conformidad con requisitos técnicos específicos de un Convenio, que ha sido voluntariamente ratificado, instó a la Comisión a adoptar conclusiones firmes y a recomendar al Gobierno que examine nuevamente su posición y que tome las medidas necesarias para asegurar la conformidad con el Convenio.

El miembro empleador de Chile señaló que no se ha tenido en cuenta que el antiguo régimen de pensiones chileno estaba en quiebra y que resultaba imposible mantener un sistema basado en la redistribución. Indicó que es necesario tener en consideración los resultados obtenidos por el nuevo sistema y recalcar que las pensiones actualmente son un 50 por ciento más elevadas que con el sistema antiguo, y que la participación de trabajadores en empresas privadas de seguridad social es real, existiendo cinco de ellas dirigidas por trabajadores. Por último, manifestó que no existe la intención de exportar el sistema, sino que lo que existe es la intención de importarlo, y esto debe llamar a la reflexión.

El representante gubernamental señaló que el antiguo sistema de seguro social correspondía aproximadamente al sistema clásico bismarquiano, en tanto que el sistema actual en vigor, corresponde al momento actual del país. No se trata simplemente de un nuevo sistema de pensión, el sistema de seguridad social cubre, a través del 25 por ciento del presupuesto nacional, las pensiones del antiguo sistema, dado que éste se encontraba en déficit. Aclaró que su Gobierno no asistió a esta Comisión con el fin de presentar la defensa del nuevo régimen de pensión en vigor en el país, y que en Chile existe una democracia en donde esta cuestión es ampliamente debatida. Reconoció que esta es una cuestión que puede ser discutida, pero no es este foro, de la Comisión de Aplicación de Normas, en que no venimos a discutir las bondades técnicas del nuevo sistema chileno de pensiones, sino que la cuestión estrictamente jurídica de la aplicabilidad del Convenio 35. Expresó la esperanza de que la Comisión tendrá en cuenta el hecho de que el Gobierno tiene la intención de presentar una memoria detallada, en la cual se hará mención a las consideraciones que permitirán solucionar este conflicto.

La Comisión tomó nota de la información comunicada por el Gobierno, y en particular la indicación de que este Convenio, que data de 1933, adopta un modelo bismarquiano y de que el régimen de pensiones adoptado en Chile en 1980 perfecciona los objetivos del mismo y se ajusta a los principios esenciales de la seguridad social moderna. La Comisión tomó nota en particular de que, según el Gobierno, el Convenio dejó de aplicarse en Chile en 1980, cuando se acabaron los seguros sociales. La Comisión observó la ausencia de progresos respecto de las cuestiones que han sido discutidas en repetidas ocasiones en el seno de esta Comisión en relación con los artículos 9 y 10 del Convenio. La Comisión instó por tanto nuevamente al Gobierno a tomar medidas para modificar el régimen legal de pensiones, en el sentido solicitado por la Comisión de Expertos y contar con la asistencia técnica de la OIT.

Caso individual (CAS) - Discusión: 1992, Publicación: 79ª reunión CIT (1992)

Un representante gubernamental, Subsecretario de Previsión Social, señaló que, tal como se había informado a la Comisión de Expertos, se ha realizado una reforma al sistema previsional en 1980. Esta reforma fue efectuada dado que el antiguo sistema de previsión social presentaba grandes dificultades en virtud de su gran rigidez, resultando injusto. La mayor caja de aportes previsionales era el Servicio de Seguridad Social donde cotizaban los obreros chilenos, alcanzando la edad de jubilación los hombres a los 65 años de edad y las mujeres a los 55, mientras que a tavés de la cotización en otras cajas de previsión los trabajadores podían obtener su jubilación después de un número eterminado de años de trabajo, como por ejemplo, después de 24 años en la caja de los empleados bancarios. Por lo tanto, estas situaciones demostraban que ciertos sectores se encontraban en una situación de privilegio. Durante los diferentes períodos gubernamentales se intentó reformar el sistema, pero los grupos privilegiados que se beneficiaban de injustas ventajas con respecto al resto de la población, impidieron que la misma se llevara adelante. Además, el Gobierno consideró necesaria la modificación, como consecuencia de la existencia de un gran déficit presupuestario. El decreto-ley núm. 3 500 de 1980 estableció un nuevo sistema de pensiones, reemplazando el antiguo sistema de reparto por un sistema de capitalización individual, descontándose mensualmente por parte del empleador, las cotizaciones del sueldo del trabajador, y depositando las mismas en la Administración de fondos de pensiones. Las cotizaciones son a cargo exclusivamente del trabajador, pero sin embargo la ley posibilita a los empleadores y a los trabajadores que convengan el aumento de depósitos a efectos de mejorar las pensiones o adelantar las mismas. El decreto-ley prevé un incremento en el salario del trabajador que cubrirá el monto de la cotización. Estas convenciones pueden ser individuales o colectivas. Si bien el nuevo sistema establece un régimen de cotizaciones a cargo del trabajador, ello no significó una rebaja del monto líquido de sus remuneraciones ni un aumento a pagar por parte de los empleadores, tratándose solamente de un problema de orden contable. Respecto a la participación del Gobierno en la constitucion de los recursos de las prestaciones del seguro obligatorio de vejez a los trabajadores, los artículos 73 a siguientes del decreto ley núm. 3 500 establecen la garantía por parte del Estado (a quienes cumplan los requisitos de antigüedad requeridos) de una pensión mínima de vejez, aportando los fondos necesarios para ello, cuando lo acumulado por el trabajador sea insuficiente para obtenerla. En cuanto al artículo 10, párrafos 1 y 2 del Convenio, la ley núm. 19 069 de 1991, estableció como uno de los fines principales de las organizaciones sindicales, sindicatos, federaciones, confederaciones y centrales, el constituir, concurrir a la constitución o asociarse a instituciones de carácter previsional o de salud, entre las que caben precisamente las administradoras de fondos de pensiones. No se requiere actualmente que las mencionadas administraciones sean sociedades anónimas, por lo que los trabajadores pueden participar de manera directa y activamente, no sólo como usuarios sino también como administradores de sus fondos de pensión. El orador consideró que con la adopción de esta nueva disposición se cumple ampliamente con lo estipulado en el Convenio.

Los miembros trabajadores señalaron que este caso ya ha sido discutido en esta Comisión en años anteriores y que la Comisión de Expertos ha realizado numerosas observaciones concernientes al mismo. Además, en 1984 una reclamación ha sido examinada por el Comité designado por el Consejo de Administración, que formuló recomendaciones al Gobierno. El verdadero problema con respecto a la aplicación de este Convenio es la reforma en la privatización del sistema del seguro de pensiones. Aun habiendo recibido la información suministrada por el Gobierno los comentarios realizados por la Comisión de Expertos son aún válidos. Dos de los comentarios de la Comisión se refieren al financiamiento del sistema. La Comisión de Expertos ha señalado que la gran parte de las contribuciones a los fondos son realizadas por los trabajadores y que no hay contribución por parte de los empleadores. Además, el Estado no provee suficiente contribución financiera. Sobre otras dos cuestiones, la Comisión de Expertos señaló que los trabajadores no estaban habilitados a participar activamente en la administración del sistema y que las instituciones no deberían perseguir fines lucrativos.

Hicieron notar que no se ha realizado progreso alguno desde que este caso ha comenzado a ser discutido en esta Comisión desde hace algunos años. Instaron al Gobierno a que continúe suministrando informaciones sobre las medidas tomadas con respecto a los comentarios de la Comisión de Expertos y a que analice las recomendaciones formuladas por el Comité designado por el Consejo de Administración. Tal acción es necesaria para que la aplicación del sistema previsional sea conforme con el Convenio.

Los miembros empleadores recordaron que este caso ha sido discutido en años anteriores. Recordaron las cuatro cuestiones principales puestas de relieve por la Comisión de Expertos. La primera tiene que ver con la ausencia de contribuciones por parte de los empleadores al seguro de vejez. El Convenio estipula que las contribuciones de los empleadores son necesarias, sólo en el caso de que el seguro sea obligatorio para los trabajadores. Por lo tanto, pidieron al Gobierno que suministre mayor información sobre este punto. En lo que concierne al incremento de los salarios con miras a las cotizaciones, señalaron que con el transcurso del tiempo, este incremento posee un mínimo valor. Recordaron que, según el Gobierno, la garantía estatal funciona como respuesta a la contribución estatal a los fondos. Además, de acuerdo con el Gobierno esta garantía beneficia a personas que se acogen al retiro con anterioridad. Pidieron al Gobierno que suministre mayor cantidad de información detallada sobre esta cuestión, a efectos de que pueda ser plenamente examinada. Señalando que el Convenio prohíbe que las sociedades que administran los fondos persigan fines lucrativos, se preguntaron si este Convenio, que ha sido adoptado en 1933, aún refleja las preocupaciones actuales a este respecto, ya que las ganancias benefician claramente a los asegurados. Por cierto que la especulación, con el riesgo de pérdidas, no debería ser permitida, aunque sin embargo, la garantía del Estado aseguraría que no hubiera pérdidas. De todas maneras, es clara la prohibición del manejo de los fondos con fines lucrativos por parte de las administradoras, establecida en el Convenio. Por último, señalaron que la participación de los trabajadores en la administración de los fondos, dependerá en la estructura del sistema de garantía. Una vez más, pidieron al Gobierno que suministre mejores informaciones, a fin de que la Comisión de Expertos pueda determinar si los requisitos mínimos de participación, han sido alcanzados.

El miembro trabajador de los Estados Unidos se adhirió a las declaraciones de los miembros trabajadores y empleadores, y señaló que no ha existido un progreso sustancial en este caso. Sugirió la necesidad de una completa reestructuración del sistema y pidió al Gobierno que considere esta alternativa cuidadosamente al responder a las cuestiones puestas de relieve por los miembros trabajadores y empleadores.

El miembro trabajador de Chile señaló que desde el momento en que se ha instaurado el sistema de capitalización individual, reemplazando el régimen de repartición solidaria, los trabajadores del país se han planteado una serie de inquietudes, que figuran actualmente en el informe de la Comisión de Expertos. En particular, se refirió a la voluntad de que los trabajadores administren sus propios fondos, respecto a lo cual reconoció que ha existido un avance desde el momento en que la nueva ley de 1980 permite a los trabajadores la creación de asociaciones para administrar los fondos de pensión. La legislación vigente debe ser modificada de manera que los administradores de los fondos de pensión puedan ser trabajadores y que éstos puedan participar en el manejo de los fondos. Además, se refirió a la modificación introducida en el nuevo sistema, en cuanto al número de años necesarios para acceder a la pensión, ya que actualmente para acceder a la misma todo trabajador debe tener sesenta y cincos años de edad, sin tenerse en cuenta el número de años de servicio, a diferencia del régimen anterior que establecía diferentes límites de edad. En su opinión dicha edad es excesivamente alta, la contribución de los empresarios permitiría reducir el número de años de servicio requeridos para que una persona pueda retirarse. Por último puso de relieve la coexistencia en la actualidad de dos sistemas de pensión. El primero consiste en un sistema de repartición para los trabajadores que han decidido no afiliarse al nuevo sistema y que permanecen dentro del sistema de repartición centralizada, y dentro del cual deben pagar mayores contribuciones que aquellos que se encuentran afiliados al nuevo sistema. El segundo atañe a trabajadores que se integran al nuevo régimen y que deben enfrentar estos problemas señalados en el informe de la Comisión de Expertos. Por lo tanto, instó al Gobierno a que examine nuevamente la situación, a fin de resolver en el país el problema de los trabajadores que se jubilan.

El miembro trabajador de Argentina se adhirió a las preocupaciones señaladas por el miembro trabajador de Chile. En lo que respecta a los sistemas de previsión social, estas preocupaciones son compartidas por todos, ya que el mismo resulta como ejemplo del sistema que intenta imponerse en Argentina y en toda Latinoamérica. Expresó sus dudas en lo que respecta al funcionamiento del nuevo régimen, ya que los trabajadores no participarán en la administración de sus propios fondos, y que ante las dificultades económicas por las que atraviesan estos países no se garantiza el destino de las empresas que los administran. Por otra parte, tal como puede comprobarse en su país, estos fondos no son destinados generalmente a contribuir al desarrollo económico y social nacional, sino invertidos en otros países. No puede saberse cuál es la utilización que se da a esos fondos ni la que se le dará en un futuro.

El representante gubernamental señaló en respuesta a las cuestiones planteadas, que en su país se ha llevado a cabo un cambio radical del sistema de pensión y que el Gobierno desea mantenerlo y efectuar las modificaciones necesarias para perfeccionarlo. En lo que respecta a las cotizaciones previsionales por parte de los trabajadores, la decisión fue adoptada ya que la contribución sería en beneficio de éstos. Con el nuevo régimen en vigencia, el trabajador percibe el mismo salario que se le otorgaba y el empleador abona el mismo salario, existiendo simplemente una transferencia contable. El trabajador posee actualmente el derecho de elegir una caja de pensiones que le otorgue mayores garantías y seguridades. En el antiguo régimen el trabajador estaba obligado a afiliarse a una caja determinada, cualquiera que fuera las ventajas que ésta le otorgara. El actual régimen no es un sistema de pensión privada; se trata de un sistema público en el cual las leyes reglamentan a través de una comisión de clasificación de riesgos, dónde pueden realizarse las inversiones de los fondos. Los instrumentos en los cuales inviertan, quedan en custodia del Banco Central de Chile, no pudiendo disponer de los mismos de manera arbitraria. Si parte de los fondos son invertidos en el extranjero, dicha operación debe realizarse sobre la base de ciertas garantías y cumplirse exigencias precisas que otorguen una completa seguridad y una rentabilidad necesaria para que los trabajadores puedan disponer en el futuro de una pensión más elevada. Los pensionados, en virtud del antiguo régimen, poseen hoy en su gran mayoría pensiones mínimas y es de esperar que a través de la rentabilidad de los fondos invertidos puedan elevarse los niveles de las pensiones. A modo de alternativa se ha autorizado la inversión de un cierto porcentaje anual de los fondos en el extranjero. La acumulación de los fondos provocará la obligación de buscar nuevas posibilidades de inversión dentro del país. Se está actualizando el reglamento de la comisión de clasificación de riesgos en las inversiones, para poder invertir los fondos en proyectos que aseguren a los trabajadores la seguridad y rentabilidad necesarias. En lo que concierne a la participación de la administración de fondos a través de las modificaciones contenidas en la ley núm. 19069 de 1991, se otorga la posibilidad a las organizaciones sindicales de constituir sus propias asociaciones de administración de fondos de pensión, sin que exista la exigencia anterior de constituir una sociedad anónima. El actual régimen público que permite la gestión privada reglamentada, permitirá a los trabajadores obtener una pensión adecuada a sus esfuerzos contributivos, existiendo la posibilidad legal del ahorro voluntario. En lo que respecta a la edad necesaria de sesenta y cinco años para los hombres y sesenta para las mujeres, para acceder a los beneficios de la jubilación, ésta se ha establecido sólo en relación con la posibilidad de la garantía estatal, pero si un trabajador actualmente dispone de un capital suficiente para obtener una pensión de 10 por ciento superior a la pensión mínima, el trabajador puede acceder a la pensión de vejez a cualquier edad. En el país, coexisten dos regímenes de pensión que representan un elevado costo fiscal. El Estado al reemplazar el sistema de repartición ha tomado a su cargo las contribuciones, pagando las pensiones del régimen anterior. Al mismo tiempo, el Estado asumió la obligación del pago de un "bono de reconocimiento" por las cotizaciones efectuadas por el trabajador que se cambió de las cajas del antiguo al nuevo sistema. Por último reconoció que se habla de un sistema distinto al del Convenio y que comprende las observaciones formuladas al respecto por la Comisión de Expertos. Reiteró que actualmente existe un sistema estatal que permite la participación directa de los trabajadores en la administración de los fondos de pensión.

La Comisión tomó nota de la información suministrada por el Gobierno con cierta decepción, teniendo en cuenta que el tema ha sido anteriormente analizado en el seno de esta Comisión. Consideró que los progresos realizados para cumplir con las sugerencias de la Comisión de Expertos no han sido suficientes. Por lo tanto, la Comisión instó al Gobierno a que cambie su régimen legal, tal como ha sido indicado por la Comisión de Expertos, y recordó la posibilidad de contar con la asistencia de la OIT a este respecto.

Caso individual (CAS) - Discusión: 1987, Publicación: 73ª reunión CIT (1987)

El Gobierno ha comunicado la información siguiente:

El Gobierno ha analizado detenida y cuidadosamente las observaciones formuladas por la Comisión de Expertos acerca de la aplicación de este Convenio y de los Convenios núms. 36, 37 y 38. Fruto de lo anterior se han adoptado un conjunto de medidas, las cuales se pasan a detallar.

La legislación vigente en Chile contempla la participación de los poderes públicos en la constitución de los recursos o de las prestaciones del seguro al establecer que si los recursos acumulados no alcanzan a financiar una pensión mínima, ésta deberá ser solventada por el Estado. La legislación vigente también contempla que, ante el evento de una quiebra por parte de una Administradora de Fondos de Pensiones, sea el Estado el que deba solventar todas las obligaciones presentes y futuras de la institución que ha entrado en falencia.

Por lo que se refiere a las medidas adoptadas o contempladas para enmendar el decreto-ley núm, 3 500, con el fin de que el seguro de pensiones sea administrado por instituciones que no persigan ningún fin lucrativo, como lo prescribe el Convenio, bajo reserva de aquellos casos en que la administración se confie a instituciones creadas por iniciativa de los interesados o de sus agrupaciones y debidamente reconocidas por los poderes públicos. se señala que durante 1986 se creó la Administradora de Fondo de Pensiones (AFP) "PROTECCION", la cual fue formada con aportes de capital de los trabajadores afiliados al Sindicato del Banco del Estado de Chile, una de las organizaciones sindicales con el mayor número de miembros en el país.

De esta forma, esta AFP viene a sumarse a otras de carácter gremial. Tal es el caso de la que agrupa a los capataces de la minería del cobre (denominada CUPRUM y la conformada por trabajadores del sector educacional (denominada MAGlSTER). Con el propósito de que continúe expandiéndose esta modalidad, la Dirección del Trabajo está estudiando la manera de facilitar que las organizaciones sindicales puedan constituir Administradoras de Fondos de Pensiones. Asimismo, el Poder Ejecutivo ha enviado a trámite legislativo un proyecto de ley mediante el cual se rebaja el capital mínimo requerido para constituir una AFP. De esta forma, se pretende que exista un mayor número de estas instituciones y, en forma muy particular, que al sector de trabajadores le resulte más fácil su formación. Como se advierte, el conjunto de lo relatado apunta precisamente a que sean los propios trabajadores los gestores de estas instituciones.

Por otro lado, se puede señalar que se han adoptado medidas que, objetivamente, promuevan la formación de Administradoras de Fondos de Pensiones por parte de los trabajadores, con la natural consecuencia de asegurar su participación en la administración de las mismas. En tanto la tendencia que se advierte hoy en este sentido siga manifestándose a través del tiempo. será aún mayor la participación en la administración por parte de los asegurados.

Finalmente, se puede señalar que, durante 1986, llegó a culminación un proceso de participación popular en la propiedad accionaria de las dos más grandes Administradoras de Fondos de Pensiones, denominadas AFP PROVlDA y AFP SANTA MARIA.

Este sistema operó a través de concesiones crediticias y tributarias dirigidas a todos los trabajadores del país, lo que ha significado que la propiedad de estas instituciones quede ampliamente difundida. Con posterioridad a este proceso, se llevaron a cabo - durante los primeros meses del año - las Juntas de Accionistas de estas AFP, quedando representadas, en ambos directorios, los nuevos propietarios.

Hay que subrayar asimismo que el Gobierno ha demostrado un claro propósito de colaborar con los organismos de control de la OIT. Es así como ha introducido modificaciones legales, que recogen los comentarios de la Comisión de Expertos, y se ha sometido a todos los sistemas de control incluyendo algunos de carácter extraordinario, como es el caso del Comité (artículo 24 de la Constitución de la OIT) que se formó para conocer reclamaciones presentadas en contra del Gobierno de Chile, los años 1984 y 1985. En todas estas oportunidades el Gobierno ha presentado información completa, preparada con la debida anticipación y cuidado.

Además, un representante gubernamental, Viceministro del Trabajo, indicó que, después de haber analizado detenidamente las observaciones de la Comisión de Expertos, su Gobierno había adoptado un conjunto de medidas destinadas a dar efecto a los Convenios en cuestión.

En primer lugar, la legislación de su país contempla la participación de los poderes públicos en la constitución de los recursos o de las prestaciones del seguro al establecer que si los recursos acumulados no alcanzan a financiar una pensión mínima, ésta deberá ser solventada por el Estado. Contempla también que, ante el evento de una quiebra por parte de una Administradora de Fondos de Pensiones (AFP), sea el Estado el que debe solventar todas las obligaciones presentes y futuras de la institución que ha entrado en quiebra.

Por lo que se refiere a las medidas adoptadas o contempladas para enmendar el decreto-ley núm. 3500. a fin de que el seguro de pensiones sea administrado por instituciones que no persigan ningún fin lucrativo, bajo reserva de aquellos casos en que la administración se confié a instituciones creadas por iniciativa de los interesados o de sus agrupaciones y debidamente reconocidas por los poderes públicos, el orador informó de la creación de una AFP denominada "Protección", que viene a sumarse a otras de carácter gremial. Al respecto, la Dirección del Trabajo está estudiando la manera de facilitar que las organizaciones sindicales puedan constituir otras AFP. Asimismo, con objeto de que los trabajadores puedan constituir con facilidad una AFP, el Poder Ejecutivo ha enviado a trámite legislativo un proyecto de ley mediante el cual se rebaja el capital mínimo requerido para constituirla. El conjunto de estas medidas apunta precisamente a que sean los propios trabajadores los gestores de estas instituciones.

Los miembros trabajadores indicaron que tenían la impresión de que el Gobierno estaba convencido de la necesidad de adaptar la legislación y la práctica actuales a los Convenios en cuestión. Las conclusiones y recomendaciones formuladas por el Comité establecido por el Consejo de Administración indican claramente las medidas que deben adoptarse. Seria deseable que el nuevo sistema de pensiones sustituya al anterior. Según los Convenios mencionados, las instituciones encargadas de administrar el seguro de pensiones no deben perseguir ningún fin lucrativo, bajo reserva de aquellos casos en que la administración se confié a instituciones creadas por iniciativa de los interesados y debidamente reconocidas por los poderes públicos. Al respecto, el representante gubernamental ha informado sobre la creación de diversas AFP que revisten el carácter de sociedades anónimas de derecho privado, lo que es contrario a los Convenios mencionados. Ha informado también de que se han adoptado medidas tendientes a asegurar la participación de los trabajadores en la administración del seguro de pensiones. Es de esperar, por tanto, que el Gobierno dará curso a las conclusiones y recomendaciones formuladas por el Comité designado por el Consejo de Administración, así como a los comentarios de la Comisión de Expertos.

Los miembros empleadores declararon que se asociaban a la declaración de los miembros trabajadores. Cuatro cuestiones fundamentales se desprenden de los comentarios formulados por la Comisión de Expertos, así como de las conclusiones y recomendaciones formuladas por el Comité establecido por el Consejo de Administración. Se trata, en primer lugar, de la contribución de los empleadores en la constitución de los recursos del seguro obligatorio; en segundo lugar, de la participación de los poderes públicos en la constitución de los recursos o de las prestaciones del seguro; en tercer lugar, de la administración del seguro por instituciones que no persigan fines lucrativos, y, en cuarto lugar, de la participación de los asegurados en la administración de las instituciones del seguro. La Comisión de Expertos solicita al Gobierno informaciones respecto de todos estos casos, que son completamente pertinentes. Por consiguiente, se debería invitar al Gobierno a que responda a las preguntas formuladas por la Comisión de Expertos, lo que el Gobierno no dejará seguramente de hacer.

El representante gubernamental indicó, en primer lugar, que el nuevo sistema de pensiones sustituirá al anterior. Este último subsiste únicamente respecto de aquellos asegurados a quienes el traslado al nuevo sistema resulte desfavorable. Ningún trabajador puede ingresar en el antiguo sistema al iniciar su vida laboral. Obligatoriamente deben ingresar en el nuevo sistema El antiguo sistema existe únicamente respecto de aquellos trabajadores que, por el hecho de haber gozado de condiciones especiales o de haber cotizado durante muchos años, no pueden transferir sus recursos al nuevo sistema. Por cuanto hace a la cuestión de la administración del seguro por instituciones que persiguen fines lucrativos, el orador hizo referencia a las conclusiones y recomendaciones del Comité establecido por el Consejo de Administración. Al respecto, se han adoptado una serie de medidas para facilitar la administración del seguro por los interesados. Insistió en la garantía que el Estado otorga en relación con la cuestión del carácter privado de esta administración. Su Gobierno ha tomado nota de las observaciones formuladas tanto por el mencionado Comité del Consejo de Administración como por la Comisión de Expertos, y proporcionara las informaciones detalladas que le han sido solicitadas.

La Comisión tomó nota de las informaciones proporcionadas por el representante gubernamental en relación con la aplicación de los Convenios núms. 35, 36, 37 y 38. En sus comentarios, la Comisión de Expertos hizo suyas las conclusiones y recomendaciones formuladas por el Comité establecido por el Consejo de Administración para el examen de la reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución. Estas conclusiones señalan divergencias con los convenios sobre varios aspectos importantes. Por consiguiente, la presente Comisión expresó la esperanza de que le Gobierno adoptará las medidas necesarias para asegurar la plena aplicación de los convenios sobre los puntos en cuestión y que podrá anunciar los progresos logrados al respecto.

Observación (CEACR) - Adopción: 2016, Publicación: 106ª reunión CIT (2017)

Observación (CEACR) - Adopción: 2015, Publicación: 105ª reunión CIT (2016)

Observación (CEACR) - Adopción: 2012, Publicación: 102ª reunión CIT (2013)

Observación (CEACR) - Adopción: 2011, Publicación: 101ª reunión CIT (2012)

Observación (CEACR) - Adopción: 2010, Publicación: 100ª reunión CIT (2011)

Seguimiento de las recomendaciones de los comités tripartitos (reclamaciones presentadas en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT).

1. Reclamación presentada por la Coordinadora Nacional Sindical (CNS) y por algunos Sindicatos Nacionales de Trabajadores de los Fondos de Pensiones del Sector Privado (AFP). La Comisión recuerda que el incumplimiento por parte de Chile, de los Convenios núms. 35 y 37, tras la reforma del sistema de pensiones en 1980, ha sido comprobado desde hace ya muchos años. Este asunto ha dado lugar a varios procedimientos de reclamación en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, en cuyo marco, en 1986 y en 2000, el Consejo de Administración llegó a la conclusión de que se habían incumplido los Convenios en cuestión, y confió a la Comisión de Expertos la tarea de supervisión de la aplicación de sus conclusiones y recomendaciones. Estas conclusiones y recomendaciones exigen al Gobierno que modifique la legislación nacional de modo que se garantice que el sistema de pensiones de gestión privada instaurado por decreto-ley núm. 3500, de 1980, sea administrado por instituciones sin fines de lucro, que los representantes de los asegurados tengan la posibilidad de participar en la gestión del sistema y que los empleadores participen en la financiación de las prestaciones de vejez e invalidez. La Comisión recuerda que, el hecho de que un Gobierno no adopte medidas adecuadas tendientes a dar cumplimiento a las recomendaciones del Consejo de Administración, este caso ya ha sido objeto de reiterados debates en el seno de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia de 1987, 1993, 1995, 2001 y, más recientemente, en 2009. Así, en el último debate respecto del presente caso en la Comisión de la Conferencia, el Gobierno reconoció que el sistema de pensiones de gestión privada instaurado en 1980 se contraponía a los principios básicos de los sistemas de seguridad social que promueve la OIT en el marco del tripartismo, y el Gobierno indicó que una reforma legislativa que se llevó a cabo en 2008 (ley núm. 20255) había redundado, con la asistencia técnica de la Oficina, en la reforma social de mayor significación estableciéndose un sistema de pensiones complementarias al sistema de pensión existente, un sistema de pensiones mínimas, basado en el principio de solidaridad, que permitirá extender la cobertura a un total de alrededor de 600.000 beneficiarios, en diciembre de 2008, y a casi 1,2 millones de beneficiarios en diciembre de 2012.

Al examinar el presente caso en 2009, la Comisión había considerado que esa reforma no permite dar efectivo cumplimiento a las recomendaciones del Consejo de Administración en la medida en que la reforma llevada a cabo en 2008 no modificó la lógica general del sistema de pensiones chileno, que sigue centrándose en la capacidad de ahorro individual: las personas empleadas están obligadas por ley a afiliarse a un fondo de pensiones con ánimo de lucro y deben depositar en su cuenta de capitalización individual un porcentaje de sus ingresos sin que sobre los empleadores también pese la misma obligación legal de participar en la financiación de las prestaciones. En este sentido, la Comisión había señalado que la reforma no sólo ha mantenido a los administradores de los Fondos de Pensiones Privados (AFP) como el principal mecanismo de protección en la vejez, sino que en efecto ha consolidado su posición, ya que, si su gestión privada genera pensiones que no sean suficientes para satisfacer, al menos, las necesidades mínimas del jubilado, dichas cuantías insuficientes se complementarán con una pensión de vejez (APS), financiada por el sistema basado en la solidaridad nacional, y que se asignará a las personas cuyas pensiones no lleguen a un umbral mínimo.

En su última memoria, el Gobierno se limita a confirmar que el sistema de pensiones de gestión privada está a cargo de instituciones con fines de lucro. De acuerdo con información facilitada por los miembros trabajadores durante el análisis del presente caso, que se llevó a cabo en la reunión de la Conferencia en 2009, los administradores de los fondos de pensiones percibirían, además de las tarifas en concepto de gestión de los fondos, un 30 por ciento de las ganancias obtenidas a partir de tales fondos conformados por las cotizaciones que pagan los trabajadores. La Comisión toma nota con constante preocupación de que el sistema de gestión a cargo de empresas privadas con ánimo de lucro, sigue ocasionando grandes pérdidas a los trabajadores que se ven privados de una parte de las ganancias que generan las cotizaciones que depositan en su cuenta de capitalización.

En cuanto a la cuestión de la participación de los asegurados en la administración del sistema, el Gobierno indica que la reforma introducida por la ley núm. 20255 tiene por finalidad garantizar una mejor representación de los asegurados en la administración de los fondos de pensiones mediante la creación de una comisión de usuarios integrada por representantes de trabajadores, jubilados, instituciones públicas e instituciones privadas, y que preside un profesor universitario. El Gobierno afirma que la función de esa comisión consiste en garantizar la exactitud de la información proporcionada a los usuarios y sobre cuya base estos últimos deciden a qué fondo de pensiones afiliarse. El 10 de mayo de 2010, la comisión de usuarios presentó su primer informe, en el que figuran, entre otras cosas, propuestas sobre diversos aspectos del funcionamiento del sistema de pensiones. En este sentido, la Comisión toma nota de que la creación de la Comisión de usuarios, aunque significa un paso en la dirección correcta, no permite garantizar que los representantes de los usuarios gocen del derecho a participar en la gestión de sus fondos de jubilación tal como se dispone en los convenios objeto de examen. Por consiguiente, se pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias encaminadas a garantizar, de conformidad con los convenios examinados, la participación de los representantes de los asegurados en los órganos administrativos de las AFP, sobre todo, en los órganos encargados de determinar las políticas de inversión. La Comisión subraya a este respecto que en otros países, en los que también se han adoptado sistemas de capitalización, se establecen sistemas de gestión en cuyo ámbito se garantiza la participación de los asegurados.

Por último, en lo que atañe a la necesidad de garantizar la financiación colectiva de las pensiones, el Gobierno expresa, en la última memoria presentada, que la reforma que se introdujera al sistema mediante la ley núm. 20255 de 2008, sí permitió establecer que las cotizaciones relativas a los seguros de invalidez y sobrevivientes pasasen a ser responsabilidad de los empleadores. Para las empresas que emplean a 100 o más personas, esta nueva medida entró en vigor el 1.º de junio de 2009 y se hará extensiva a todas las empresas a partir del 1.° de julio de 2011. La Comisión observa que la mencionada reforma no tuvo repercusiones sobre la financiación de las pensiones de vejez, que siguen siendo de la exclusiva responsabilidad de los trabajadores. No obstante, la Comisión acoge con beneplácito que la reforma establece la práctica de las cotizaciones de los empleadores al régimen de protección contra la invalidez y los sobrevivientes, lo que permite, así, introducir el principio de financiación colectiva. No obstante, la Comisión observa que la carga de las cotizaciones a cargo de la responsabilidad exclusiva de los trabajadores (es decir, las cotizaciones de pensiones de vejez y las deducciones de los salarios correspondientes a la gestión de los fondos de pensiones) representan el 11,5 por ciento del salario mensual de los empleados, mientras que la participación de los empleadores en la financiación de las prestaciones de invalidez y sobrevivientes es equivalente sólo al 1,87 por ciento del salario. La Comisión espera que estas circunstancias representen sólo una medida inicial adoptada por el Gobierno con la finalidad de establecer un mejor equilibrio entre la participación de empleadores y de trabajadores a la financiación de las prestaciones de vejez, invalidez y sobrevivientes. A modo de información, la Comisión observa a este respecto que en el Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102) se establece que el total de las cotizaciones al seguro que deben solventar las personas protegidas no debería superar el 50 por ciento.

Habida cuenta de las cuestiones de fondo que plantea la aplicación del Convenio, la Comisión insta al Gobierno a seguir contando con la asistencia de la Oficina, tal como lo ha venido haciendo en los últimos años, con el objeto de continuar la reforma del sistema de pensiones chileno basándose en los principios de solidaridad, del reparto de riesgos y la financiación conjunta, que forman la esencia de la seguridad social, combinados con los principios de la gestión transparente, responsable y democrática del régimen de pensiones por parte de instituciones que no tengan ánimo de lucro, conjuntamente con la participación de los representantes de los asegurados.

2. Reclamaciones presentadas por el Colegio de Profesores de Chile A.G. En 1999 y 2007, en el marco de dos procedimientos de reclamación iniciados por el Colegio de Profesores de Chile A.G. se alega el incumplimiento, por parte de Chile, de los Convenios núms. 35 y 37, como consecuencia de la falta de pago de algunas cotizaciones a la seguridad social sobre la base de la retribución bruta de los docentes, el Consejo de Administración aprobó los informes de los comités tripartitos, establecidos en virtud del artículo 24 de la Constitución, en los que se llega a la conclusión de que no se han aplicado las disposiciones de tales Convenios y se solicita a la Comisión de Expertos que realice un seguimiento de las recomendaciones que figuran en esos informes. En el primer caso, al Gobierno se le había pedido que garantizase el pago, por parte de los municipios, de las cotizaciones a la seguridad social atrasadas de los docentes para que estos últimos puedan acceder a la totalidad de las prestaciones de la seguridad social y, en particular, a las prestaciones de vejez e invalidez. En el segundo caso, el Consejo de Administración llegó a la conclusión de que la responsabilidad del Estado de garantizar el pago de la deuda contraída con la seguridad social como consecuencia de la falta de pago a los docentes por parte de las municipalidades de una asignación de capacitación, que era un componente de la remuneración sobre cuya base se calculan las cotizaciones de seguridad social y que, por ende, traía aparejada una disminución de las prestaciones de seguridad social.

La Comisión observa que, según la información proporcionada por el Gobierno en su última memoria, se han tomado medidas tendientes a evitar retrasos en el pago de las cotizaciones a la seguridad social juntamente con una reforma sin precedentes encaminada a mejorar el funcionamiento del sistema de la justicia del trabajo. Sin embargo, el Gobierno indica que el sistema de educación es un ámbito propenso a los conflictos relacionados con el problema del pago de determinados componentes de los salarios, sobre todo las asignaciones especiales, debido a la existencia de una compleja estructura de la remuneración que plantea dificultades a la hora de la determinación de las cotizaciones atrasadas — siendo estas cuestiones de competencia de la Contraloría General y de la Dirección del Trabajo, organismos éstos que debieron haber resuelto esos conflictos de manera oportuna. Por otra parte, el Gobierno también indica, en lo que atañe al problema concreto de los profesores contratados por las municipalidades, que la Ley Orgánica del Sector Municipal se ha modificado para establecer adecuadas sanciones contra los alcaldes de los municipios que no cumplen con sus obligaciones, incluido el pago de las cotizaciones a la seguridad social correspondientes a sus empleados. Ahora, en la legislación se incluye el concepto de «abandono manifiesto de obligaciones» que permite la remoción de los funcionarios así como su inhabilitación para ejercer cargos públicos en el futuro. Por último, la reforma del sistema de seguridad social de 2008 viene a reforzar las responsabilidades de los alcaldes y de las demás autoridades responsables del pago de las cotizaciones a la seguridad social.

La Comisión  toma debida nota de esta información e invita al Gobierno a describir la manera en que la nueva legislación se aplica en la práctica, incluso indicando la cantidad de inspecciones llevadas a cabo, sobre todo por parte de la División del Trabajo y la Contraloría General, para así poder controlar el pago de la asignación de formación profesional por parte de los municipios; la cantidad y la índole de infracciones que se hayan constatado, y las sanciones impuestas. Asimismo, se ruega al Gobierno que indique si se ha podido resolver la cuestión relativa a los atrasos en los pagos de las cotizaciones por parte de los municipios y que declare, en su caso, cualquier cantidad que aún no se haya pagado, la cantidad de municipios que aún no están al día en el pago de la asignación de formación profesional; el monto de las sumas debidas y la cantidad de trabajadores afectados, así como el importe de los reembolsos efectuados.

3. Reclamación presentada por el Colegio de Profesores de Chile A.G. El 9 de noviembre de 2009, el Colegio de Profesores de Chile A.G, amparándose en el artículo 24 de la Constitución de la OIT, presentó una reclamación por el incumplimiento, por parte de Chile, del Convenio núm. 35 y del Convenio núm. 37. En su 308.ª reunión (junio de 2010), el Consejo de Administración de la OIT declaró que la reclamación era admisible y decidió «aplazar la designación del comité hasta que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones haya examinado el caso en su próxima reunión de noviembre-diciembre de 2010». El Consejo de Administración también decidió «transmitir la información proporcionada por la organización querellante a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones con el objeto de examinar esta cuestión en el contexto del seguimiento dado a las recomendaciones adoptadas anteriormente por el Consejo de Administración sobre cuestiones similares, según lo dispuesto en el párrafo 3 del artículo 3 del Reglamento relativo al procedimiento para la discusión de reclamaciones».

La Comisión toma nota del mandato conferido por el Consejo de Administración de conformidad con el artículo 3 del párrafo 3 del Reglamento relativo al procedimiento para la discusión de reclamaciones. Así pues, de acuerdo con dicha disposición «si una reclamación que el Consejo de Administración declarase admisible se refiriese a hechos y alegatos similares a los que hayan sido objeto de una reclamación anterior, la designación del comité encargado de examinar la nueva reclamación podrá aplazarse hasta que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones haya examinado, en su reunión siguiente, el curso dado a las recomendaciones adoptadas anteriormente por el Consejo de Administración». El Colegio de Profesores había presentado en 1999 y 2007 las reclamaciones anteriormente mencionadas, sobre la base de hechos y alegatos similares, analizándose el seguimiento dado a tales reclamaciones en el punto 2 supra.

El inicio de este procedimiento en 2009, condujo a la Comisión a suspender el examen que está llevando a cabo, en virtud del artículo 22, de la Constitución de la OIT de las cuestiones relacionadas con esta reclamación en espera de una decisión por parte del Consejo de Administración en este asunto. La Comisión recuerda que, en efecto, había examinado esas cuestiones en sus observaciones de 2008 y 2009 sobre la base de la información facilitada por el Colegio de Profesores de Chile A.G. y el Gobierno, así como la información que se desprende del examen que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones llevó a cabo en 2009 respecto de la aplicación del Convenio núm. 35 por Chile.

La Comisión toma nota de que el Colegio de Profesores de Chile A.G., indica que en 1980 el decreto-ley núm. 3551, relativo al establecimiento de normas en materia de remuneración del sector público, introdujo, a partir del 1.º enero de 1981, una asignación especial no imponible para el personal docente dependiente del Ministerio de Educación Pública. Esta asignación, calculada de manera proporcional sobre la base del salario mínimo, representaba el 90 por ciento de dicho salario de los profesores titulares y el 50 por ciento del salario mínimo de los no titulares. En 1982, se dictó una ley mediante la cual los profesores dependientes del Ministerio de Educación pasaban a depender de los municipios quedando así sujetos al sistema de remuneración del sector privado. Con ese traspaso se puso fin al pago de la asignación en cuestión. El Colegio de Profesores alegó que la falta de pago de esa porción de la remuneración constituye una «deuda histórica» del Estado para con los docentes. Por otra parte, según el Colegio de Profesores de Chile A.G., en la medida en que las cotizaciones a la seguridad social representan un porcentaje del salario bruto y son pagadas por el empleador a los organismos de la seguridad social competentes, la suspensión del pago de dicha asignación especial también trajo aparejada una reducción de las cotizaciones que los empleadores depositan en sus cuentas de capitalización de los fondos de pensiones y, por tanto, un descenso de la cuantía de las pensiones en unos 80.000 docentes, en violación de los principios generales establecidos en los Convenios núms. 35 y 37, ratificados por Chile.

Según la información facilitada por el Gobierno en sus memorias presentadas en 2009 y 2010, en virtud del artículo 22 de la Constitución de la OIT, la asignación especial creada por el decreto-ley núm. 3551 de 1980 constituye un pago adicional a la remuneración de naturaleza no imponible otorgado solamente a los funcionarios públicos que no están sujetos a las cotizaciones de pensiones y de invalidez. El Gobierno añadió que la totalidad de los docentes ha sido transferida al régimen de remuneración del sistema privado en virtud de la ley núm. 18196 de 1982, que prevé expresamente que los textos legislativos que regulan el sistema de remuneraciones del sector público, entre los que se encuentra el decreto-ley núm. 3551 de 1980, ya no serán aplicables a las personas interesadas. Por otra parte, el Gobierno también indica que, desde 1991, la situación del personal docente de los municipios se rige por la ley núm. 19070, en la que no se mantiene la asignación anteriormente mencionada y que el Tribunal Supremo resolvió que, del hecho de que en algunos acuerdos determinados se haya previsto la continuación del anterior sistema de pago, no se podría desprender que esa estipulación resulta legítimamente aplicable a los contratos de trabajo celebrados tras la adopción de la ley núm. 18196, que prohíbe dichos acuerdos. Además, la Contraloría General de la República sostuvo que si bien algunos profesores transferidos bajo la órbita de los municipios han podido seguir recibiendo un complemento salarial de similar naturaleza a la asignación especial establecida por el decreto-ley núm. 3551, ese pago era consecuencia de un acuerdo concertado entre los docentes y los municipios de los que dependían. Por lo tanto, se considera que no existe una «deuda histórica» para con los profesores, sino que se trata de una reivindicación política de estos últimos.

La Comisión observa que la nueva reclamación presentada por el Colegio de Profesores de Chile A.G. presenta similitudes con las dos reclamaciones anteriores. De hecho, en los tres casos, las reclamaciones versan sobre la falta de pago de una porción de las cotizaciones a la seguridad social que repercute sobre los montos de las pensiones de vejez e invalidez de los docentes. La Comisión observa que las dos primeras reclamaciones giran en torno al incumplimiento por parte de las autoridades competentes de la disposición legal de la legislación nacional, y que quedaba claramente comprobada la existencia, en el ámbito nacional, de una base jurídica del derecho de los docentes a recibir el pago de las cotizaciones a seguridad social atrasadas. Sin embargo, la nueva reclamación iniciada en 2009 por el Colegio de Profesores de Chile A.G. plantea la cuestión de determinar si existen, en la legislación nacional, fundamentos jurídicos sobre cuya base se establece el derecho de los docentes a preservar una prestación derivada de las condiciones de empleo de los empleados públicos, que ya no se les puede aplicar debido a su traspaso a otra área en la que imperan condiciones de empleo diferentes.

En consecuencia, la Comisión señala que el estatuto de los docentes, en el contexto de la reclamación de 2009, plantea nuevas cuestiones que se rigen por disposiciones impugnadas del derecho interno. La Comisión observa que, si bien la nueva reclamación versa sobre alegatos similares a los planteados en las reclamaciones de 1999 y 2007, los hechos legales en los que se basa la reclamación de 2009 son diferentes de esas reclamaciones anteriores. Por lo tanto, la Comisión, respondiendo al mandato conferido por el Consejo de Administración, concluye que las actividades de seguimiento de las recomendaciones adoptadas previamente por el Consejo de Administración, no resultan pertinentes en el contexto del examen de la reclamación de 2009.

Observación (CEACR) - Adopción: 2009, Publicación: 99ª reunión CIT (2010)

1. Seguimiento de las conclusiones y recomendaciones formuladas por la comisión encargada de examinar la reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por algunos sindicatos de trabajadores de las Administradoras de fondos de Pensiones (AFP). En su última observación, la Comisión había invitado al Gobierno a que respondiera ante la 98.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo y a que comunicara una memoria detallada en 2009 sobre la aplicación de las recomendaciones adoptadas por el Consejo de Administración en marzo de 2000 sobre la mencionada reclamación (Consejo de Administración, 277.ª reunión, marzo de 2000 (documento GB.277/17/5, marzo de 2000)). Estas recomendaciones preconizaban especialmente: i) que el sistema de pensiones establecido en 1980 por el decreto-ley núm. 3500, en su forma enmendada, fuese administrado por las instituciones que no persiguieran ningún fin de lucro; ii) que los representantes de los asegurados participaran en la gestión del sistema, en las condiciones determinadas por la legislación y la práctica nacionales; y iii) que los empleadores contribuyeran a la financiación del sistema de seguros. La Comisión toma nota de que, tras la discusión del caso de Chile en la Conferencia, en junio de 2009, la Comisión de la Conferencia había comprobado que la reforma de 2008, que creaba un pilar fundado en la solidaridad, no había suscitado ningún cambio notable del régimen de jubilaciones de la gestión privada, establecido por el decreto‑ley núm. 3500, de 1980. Inquieta por la gravedad de la situación financiera del sistema privado, la Comisión de la Conferencia ha instado al Gobierno a que comunicara una memoria detallada sobre las medidas adoptadas para asegurar la viabilidad del sistema, apelando, si fuese necesario, a la asistencia técnica de la OIT.

La Comisión no puede sino deplorar el hecho de que, no obstante las promesas realizadas por la representante del Gobierno y la solicitud expresa de la Conferencia, el Gobierno no hubiese comunicado ninguna información relativa a esas cuestiones para su examen. En cambio, el Gobierno había considerado oportuno responder únicamente a las observaciones realizadas por el Colegio de Profesores de Chile AG, sobre la «deuda histórica» (véase más adelante). La Comisión manifiesta su preocupación por la determinación del Gobierno de ignorar, desde 2000, las recomendaciones que la comunidad internacional le había dirigido y los llamamientos al diálogo varias veces lanzados por la Comisión e insta al Gobierno a que reconsidere su actitud.

La Comisión decidió proceder al examen de la situación nacional en base a las informaciones comunicadas oralmente por la representante del Gobierno a la Conferencia y de la ley núm. 20255, de 2008, sobre la reforma del sistema de pensiones.

i)      Administración por instituciones sin fines de lucro (artículo 10, párrafo 1, del Convenio)

Según las informaciones comunicadas por la representante del Gobierno a la Conferencia, la reforma estructural de 2008 había completado el sistema de previsión social con la capitalización individual que se había establecido en Chile  desde 1981 mediante un nuevo régimen de previsión social universal, fundado en la solidaridad y que venía a completar las prestaciones aseguradas por las AFP cuando éstas se revelaran mínimas. El nuevo régimen está destinado a proteger a aquellos que no llegan a tener derecho a una pensión. El sistema de protección de la vejez quedó así transformado en un sistema mixto administrado por el Instituto de Seguridad Laboral (ISL), el Instituto de Previsión Social (IPS), las administradoras de fondos de pensiones (AFP) y las administradoras de fondos de cesantía (AFC). El ISL y el IPS son entidades públicas, mientras que las AFP y las AFC son, según los términos de la declaración de la representante del Gobierno, «entidades privadas sin fines de lucro». La Comisión agradecerá al Gobierno que tenga a bien explicar por qué medio se había llegado a convertir las AFP, que están constituidas jurídicamente por sociedades anónimas que autorizan que se persiga un fin de lucro, en «entidades privadas sin fines de lucro», considerando que en todas sus memorias anteriores, siempre se había presentado a esas entidades como sociedades privadas que son, por definición, instituciones con fines de lucro. La Comisión comprueba que la lógica general del sistema mixto de pensiones de Chile sigue centrada en la capacidad de ahorro individual: las personas en condiciones de ahorrar están obligadas por la ley a afiliarse a una de las AFP. En ese sentido, la reforma no sólo ha mantenido a las AFP como el mecanismo principal de protección de la vejez, sino que ha fortalecido su posición, dado que, si su gestión privada genera pensiones irrisorias, las mismas van a completarse con una pensión complementaria de vejez (APS), financiada por la solidaridad nacional y pagada a las personas cuyas jubilaciones no alcancen un umbral mínimo. Además, la Comisión toma nota de que la ley núm. 20255 acuerda nuevas funciones a la Superintendencia de Pensiones (SUPEN), que antes se encargaba de controlar a las AFP (sociedades privadas) y que en adelante se encargará asimismo de controlar al Instituto de previsión social (IPS), órgano público que administra el sistema solidario. La Comisión agradecerá al Gobierno que tenga a bien explicar cuáles son las razones que lo llevaron a poner bajo el control de un solo y mismo organismo, el SUPEN, a las instituciones privadas con fines de lucro y a los órganos públicos que no tienen tal fin.

ii)     Participación de los asegurados en la gestión del sistema (artículo 10, párrafo 4, del Convenio)

En relación con la recomendación según la cual los representantes de los asegurados deberían participar en la gestión del sistema de protección de la vejez, la Comisión toma nota de la indicación de la representante del Gobierno en la Conferencia, según la cual, desde la reforma del sistema de previsión social de 2008, los usuarios participan en la evaluación del sistema, en el control de su funcionamiento y en la formulación de propuestas de las políticas destinadas a fortalecer su desarrollo. El nuevo sistema comprende una Comisión de usuarios del sistema de pensiones encargado de realizar las evaluaciones del funcionamiento del sistema de pensiones y de proponer estrategias. No obstante, si bien los representantes de los trabajadores y de los pensionados entran en la composición de esta Comisión, lo que constituye un avance notable en materia de diálogo social, ésta dispone exclusivamente de funciones consultivas y no participaría en la gestión del sistema de pensiones. La ley núm. 20255 había creado asimismo un Consejo técnico de inversiones, encargado de estudiar las inversiones efectuadas por las AFP con fines de una mayor rentabilidad y seguridad. Mientras que este Consejo dispone de una influencia considerable en lo que atañe a la inversión de los fondos de pensiones gestionados por las AFP, la Comisión comprueba que no se previó ninguna participación de representantes de los asegurados. Ahora bien, la falta de control de las inversiones por parte de las personas aseguradas, puede conducir a la realización de inversiones en las que los riesgos y, por tanto, potencialmente las pérdidas, son considerables. Según las indicaciones comunicadas por los miembros trabajadores, la crisis financiera había ocasionado pérdidas situadas entre el 30 y el 40 por ciento de las cuantías de las cuentas individuales gestionadas por las AFP, es decir, el equivalente de entre 7 y 14 años de cotizaciones. Ello condujo a que la Conferencia expresara sus temores en cuanto a la viabilidad y a la durabilidad del sistema. Ante esta situación, la Comisión sólo puede señalar que el hecho de excluir a los representantes de las personas protegidas (trabajadores activos y jubilados) de la participación en la gestión de las AFP y del Consejo Técnico de inversiones, está en contradicción con el derecho de las personas aseguradas de participar en la administración del sistema de previsión financiado por sus cotizaciones, de conformidad con el artículo 10 del Convenio.

iii)    Contribución de los empleadores a la financiación de las pensiones (artículo 9 del Convenio)

Tras la adopción del decreto-ley núm. 3500, en 1980, los ingresos en las cuentas individuales de capitalización se habían colocado integralmente a cargo únicamente de los asegurados. La reforma de 2008 no modifica la modalidad de financiación obligatoria de las prestaciones de vejez gestionadas por las AFP. Sin embargo, la Comisión toma nota de que esta reforma había autorizado el establecimiento de «fondos de pensiones colectivos» que permiten que los empleadores efectúen cotizaciones voluntarias equivalentes a las efectuadas por los asegurados, medida cuya aplicación depende de la existencia de un elevado nivel de negociación colectiva. Según la indicación de la representante del Gobierno en la Conferencia, tras la reforma de 2008, los empleadores contribuirán en adelante al sistema de cotizaciones sociales, financiando la cotización destinada a la financiación del seguro de muerte, a la que se refiere el artículo 59 del decreto legislativo núm. 3500, de 1980. La Comisión solicita al Gobierno que tenga a bien informar de cualquier otra iniciativa dirigida a garantizar la participación financiera de los empleadores en el sistema de cotizaciones sociales.

2. Seguimiento de las conclusiones y recomendaciones formuladas por la comisión encargada de examinar la reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por el Colegio de Profesores de Chile AG. La Comisión toma nota de las informaciones comunicadas oralmente por la representante del Gobierno a la Comisión de la Conferencia sobre la aplicación de las recomendaciones adoptadas por el Consejo de Administración en 2007, tras el informe de la Comisión constituida para el examen de la reclamación presentada por el Colegio de Profesores de Chile AG, en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT (documento GB.298/15/6), donde se alegaba el incumplimiento por Chile de los Convenios núms. 35 y 37, en relación con el problema de los atrasos de las cotizaciones de la seguridad social derivados del impago de las prestaciones debidas con arreglo a la formación permanente. La representante del Gobierno había indicado que el sistema de control de la utilización de las subvenciones públicas se había fortalecido tanto en el plano de la educación pública municipal como en el de la educación privada. Chile viene instaurando progresivamente, desde marzo de 2008, una importante reforma de la jurisdicción del trabajo, que permite la reducción considerable de la duración de las acciones judiciales y la garantía de un servicio gratuito de asistencia jurídica. La inspección general y la dirección del trabajo deben, además, buscar soluciones adecuadas que permitan la determinación de las cuantías de los atrasos. La ley orgánica municipal fue así modificada y se prevén en adelante sanciones más elevadas que pueden ir hasta la destitución de los alcaldes que no respeten sus obligaciones, especialmente la de pagar las cotizaciones de vejez. La Comisión agradecerá al Gobierno que tenga a bien explicar, en su próxima memoria, las cifras de apoyo, así como las medidas que hubiesen contribuido a resolver el problema de los atrasos de las cotizaciones, con arreglo a las recomendaciones de 2007 del Consejo de Administración.

3. «Deuda histórica». En cuanto a la cuestión de la «deuda histórica» de la seguridad social provocada por no haberse tomado en consideración, a los fines del cálculo del derecho a pensión, una parte de la remuneración de casi 80.000 maestros, la Comisión toma nota de la declaración formulada por la representante del Gobierno en la Comisión de la Conferencia, según la cual se trata de una reclamación de orden político sin fundamento jurídico que emana de los trabajadores de la enseñanza, que exige la toma en consideración, a los fines del derecho a pensión, de una asignación especial que se les acordaba bajo una forma no imponible. Esta disposición fue confirmada por el Gobierno en su respuesta de 5 de noviembre de 2009 a los alegatos del Colegio de Profesores. Al tiempo que reconoce los esfuerzos realizados por los gobiernos democráticos para mejorar el sistema de seguridad social y garantizar una protección de vejez en la franja más vulnerable de la sociedad, los miembros trabajadores indicaron que siguen esperando la aplicación de las recomendaciones formuladas por el Consejo de Administración, con el fin de reformar los problemas estructurales de la administración del sistema de pensiones de gestión privada, de luchar contra los retrasos en el pago de las cotizaciones de seguridad social, así como de la «deuda histórica». En sus conclusiones, la Comisión de la Conferencia había recordado que los problemas de aplicación del Convenio se remontan a varios años, sin que el Gobierno hubiese aportado una solución efectiva a los mismos. Desde entonces viene instando al Gobierno a que transmita informaciones jurídicas y técnicas de modo que permita que la Comisión de Expertos proceda a su examen, al mismo tiempo que al de la memoria detallada solicitada al Gobierno sobre la aplicación del Convenio.

La Comisión toma nota asimismo de las comunicaciones del Colegio de Profesores de Chile AG, recibidas en julio, septiembre y octubre de 2009, sobre la evolución producida en la cuestión de la «deuda histórica». Toma nota, en particular, de la adopción por unanimidad, en agosto de 2009, por la Comisión especial creada a tal efecto por la Cámara de diputados, de las propuestas financieras que permiten resolver la situación. En noviembre de 2009, el rechazo del Gobierno a reconocer la «deuda histórica» había provocado una acción de huelga nacional de los maestros y conflictos políticos internos. La situación se complica más por el hecho de que el informe de la comisión parlamentaria considera, no sólo los aspectos jurídicos del problema, sino que menciona la obligación moral del Estado respecto de los maestros. La Comisión fue informada de que, el 9 de noviembre de 2009, el Colegio de Profesores de Chile AG había dirigido a la Oficina Internacional del Trabajo una reclamación fundada en el artículo 24 de la Constitución, en la que se alegaba el incumplimiento por Chile de las obligaciones derivadas de los Convenios núms. 35 y 37. Ante esta situación, la Comisión se ve obligada a aplazar la consideración de esta cuestión a su próxima reunión, a la espera del examen de la mencionada reclamación por el Consejo de Administración.

[Se invita al Gobierno a que comunique una memoria detallada en 2010.]

Observación (CEACR) - Adopción: 2008, Publicación: 98ª reunión CIT (2009)

Seguimiento de las conclusiones y recomendaciones formuladas por la comisión encargada de examinar la reclamación presentada por sindicatos de trabajadores de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), en virtud del artículo 24 de la Constitución. La Comisión toma nota de que la memoria del Gobierno no hace referencia a las medidas tomadas para garantizar el cumplimiento de las recomendaciones formuladas por la comisión encargada de examinar la reclamación presentada por varios sindicatos de empleados de las AFP, en virtud del artículo 24 de la Constitución, relativa al incumplimiento, por el Gobierno, del Convenio núm. 35 y adoptadas por el Consejo de Administración en su 277.^a reunión, de marzo de 2000 (documento GB.277/17/5, marzo de 2000). Estas recomendaciones fueron las siguientes: i) el sistema de pensiones establecido en virtud del decreto-ley núm. 3500, de 1980, en su forma enmendada, debería ser administrado por organizaciones sin fines de lucro; ii) los representantes de los asegurados deberían participar en la administración de dicho sistema, en las condiciones que determine la legislación y práctica nacional; iii) los empleadores deberían aportar recursos al sistema de seguros. La Comisión toma nota de que, no obstante, una sesión especial del Senado fue convocada para diciembre de 2008, a fin de obtener una visión clara de las repercusiones de la crisis financiera y económica en los fondos de pensiones privados, que han sufrido importantes pérdidas financieras. En esta situación, la Comisión confía en que el Gobierno comunicará en su próxima memoria información detallada sobre las medidas adoptadas para salvar el sistema nacional de pensiones a la luz de las recomendaciones del Consejo de Administración y de conformidad con las disposiciones del Convenio.

Seguimiento de las recomendaciones formuladas por la comisión encargada de examinar la reclamación presentada por el Colegio de Profesores de Chile AG, en virtud del artículo 24 de la Constitución. La Comisión toma nota de que la memoria del Gobierno no contiene ninguna referencia a su observación previa, la cual hizo referencia a las siguientes recomendaciones de la comisión encargada de examinar la reclamación presentada por el Colegio de Profesores de Chile AG, en virtud del artículo 24 de la Constitución, por incumplimiento de parte del Gobierno de Chile de los Convenios núms. 35 y 37 adoptadas por el Consejo de Administración (documento GB.298/15/6, marzo de 2007). Las recomendaciones fueron las siguientes: a) adoptar todas las medidas necesarias para resolver el problema del atraso en el pago de las cotizaciones a la seguridad social correspondientes a las asignaciones de perfeccionamiento profesional por parte del empleador; b) continuar y reforzar la fiscalización del pago efectivo de las asignaciones de perfeccionamiento profesional por los empleadores en situación de atraso, y c) garantizar la aplicación de sanciones disuasivas a los empleadores que se atrasan en el pago de dicha asignación. La Comisión confía en que la próxima memoria del Gobierno contenga información detallada acerca de la implementación de estas recomendaciones. El Gobierno tampoco ha respondido a la comunicación del Colegio de Profesores de Chile AG recibida en julio de 2007 relativa a la llamada «deuda histórica» de la seguridad social generada como consecuencia de la falta de pago de la totalidad del salario de conformidad con el decreto ley núm. 3551, de 1981, a casi 80.000 maestros. Estos profesores se han visto privados de su legítimo salario, lo cual en consecuencia ha afectado sus derechos a la seguridad social desde 1981, causando un deterioro significativo de su derecho a una pensión justa. A este respecto, la Comisión toma  nota de que el sitio web público del Parlamento chileno informa que una comisión especial fue creada en el seno del Parlamento nacional en noviembre de 2008 con la participación del Colegio de Profesores de Chile AG y otros grupos interesados con el fin de examinar la situación de deudas históricas. Este último debe presentar sus propuestas para hacer frente a los atrasos acumulados de la seguridad social en mayo de 2009 y el Gobierno debe comunicar su respuesta dentro de 60 días. La Comisión solicita al Gobierno que indique los resultados de estas deliberaciones en su próxima memoria y que responda de manera detallada a los otros temas planteados expedido por el Colegio de Profesores de Chile AG.

Por favor también responda a sus observaciones de enero de 2008 referentes a las observaciones presentadas por el Círculo de oficiales de policía en retiro por pérdida de derechos adquiridos relativos a las pensiones de vejez (quinquenio penitenciario) por el personal de prisiones.

Habida cuenta del cúmulo de reclamaciones que no obtienen respuesta de parte del Gobierno, la Comisión, una vez más, le insta a que vuelva a examinar las cuestiones planteadas, con la asistencia técnica de la Oficina, si procede, y proporcione información detallada respecto de las medidas adoptadas para enmendar la situación.

[Se invita al Gobierno a que transmita información completa en la 98.ª reunión de la Conferencia y a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2009.]

Observación (CEACR) - Adopción: 2007, Publicación: 97ª reunión CIT (2008)

I. 1. La Comisión ha tomado nota de las conclusiones y recomendaciones formuladas por el Comité establecido para examinar la reclamación presentada por el Colegio de Profesores de Chile A.G., en virtud del artículo 24 de la Constitución, en la que se alega el incumplimiento por Chile inter alia, del Convenio núm. 35 (documento GB.298/15/6, 298.ª reunión, marzo de 2007).

En sus conclusiones (párrafos 45 a 53 del informe), el Comité tomó nota de las medidas adoptadas por el Gobierno para solucionar el problema de la deuda de seguridad social, objeto de la reclamación, proveniente del no pago de la asignación de perfeccionamiento por parte de los empleadores del sector municipal, a los docentes que tienen derecho a ella. Respecto de las más de 140 municipalidades que no habían regularizado el pago de la asignación de perfeccionamiento, ni habían suscrito convenios, el Comité tomó nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno sobre las medidas, incluidas legislativas, adoptadas con el propósito central de autorizar el anticipo de cuotas del fondo común municipal, de manera de contribuir por esta vía, a solucionar el problema que afectaba a un conjunto de Municipalidades que mantenían obligaciones impagas por concepto de asignaciones de perfeccionamiento docente, correspondientes a trabajadores de los servicios de educación comprendidos en el decreto-ley núm. 1 de 1996 sobre el Estatuto Docente, del Ministerio de Educación. Respecto de los convenios suscritos para solucionar el problema de la deuda, el Comité tomó nota con interés del Protocolo de Acuerdo que la organización querellante y el Gobierno adoptaron en diciembre de 2003 para: «...evaluar la actual modalidad de perfeccionamiento con el objeto de modificar la asignación de perfeccionamiento actualmente vigente a contar del año 2006». El Comité expresó la conveniencia de que el Ministerio de Educación instruya en caso de incumplimiento procedimientos administrativos y aplique las sanciones previstas en la legislación, y expresó el deseo de que el Gobierno proporcione informaciones detalladas sobre la manera en que se efectúa en la práctica la fiscalización así como sobre las sanciones que hubieran podido aplicarse a las municipalidades que no hubieran pagado la asignación de perfeccionamiento y, si es el caso, sobre las medidas adoptadas para reparar el daño causado.

Finalmente, en sus conclusiones, el Comité estima conveniente que la Comisión de Expertos prosiga el seguimiento de los puntos planteados en su informe. La Comisión toma nota y hace suyas las conclusiones del Comité. La Comisión espera que el Gobierno dará curso a las recomendaciones del Comité, y exhorta al Gobierno a que: a) adopte todas las medidas necesarias para solucionar el problema de la deuda de seguridad social proveniente del no pago de la asignación de perfeccionamiento; b) prosiga y refuerce el control del pago efectivo por las entidades empleadoras deudoras de la asignación de perfeccionamiento; c) asegure la aplicación efectiva de sanciones disuasivas en caso de falta de pago de la asignación de perfeccionamiento.

La Comisión invita al Gobierno a presentar una memoria en virtud del artículo 22 de la Constitución de la OIT sobre la aplicación de los Convenios núms. 35 y 37 mediante la cual comunique informaciones detalladas sobre todas las medidas adoptadas o previstas con el objeto de garantizar el pago efectivo de las subvenciones, incluida la asignación de perfeccionamiento a todas las municipalidades y sobre la evolución consiguiente de la situación, y en particular sobre: a) las inspecciones realizadas, en particular por el Ministerio de Educación en relación con el control del pago por las municipalidades de la asignación de perfeccionamiento; el número y naturaleza de las infracciones observadas y el número y la naturaleza de las sanciones impuestas; b) el número de municipalidades que siguen no estando al día en el pago de la asignación de perfeccionamiento; c) el importe de los atrasos así como el número de trabajadores afectados; d) el importe de los reembolsos efectuados; e) la evolución del trámite legislativo relativo al proyecto de ley para solucionar el problema de la deuda provisional y, una vez el proyecto adoptado; f) informaciones sobre su aplicación, incluido el número de municipalidades que quisieran beneficiar de fondos anticipados para acreditarlos al pago de la asignación de perfeccionamiento; g) la celebración de todo acuerdo destinado a solucionar el problema de la deuda.

2. La Comisión toma nota asimismo de la comunicación de fecha 18 de julio de 2007, presentada también por el Colegio de Profesores de Chile A.G., en la que se alude, al igual que en la reclamación mencionada, al problema de la deuda de la seguridad social, proveniente del no pago de la asignación de perfeccionamiento por parte de los empleadores del sector municipal a los docentes. Dicha comunicación fue transmitida al Gobierno el 5 de septiembre de 2007.

II. 1. En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de la declaración del Gobierno, según la cual, la legislación que regula el sistema de pensiones basado en la capitalización individual, no ha sufrido modificaciones que incidan en la aplicación del Convenio. El sistema de pensiones basado en la capitalización, no hace distinciones entre los cotizantes en función del tipo de trabajo que realizan, se trate de una labor industrial o agrícola. Los únicos trabajadores que están sujetos a normas especiales en cuanto al monto de la cotización, su financiamiento y edades para pensionarse, son aquellos trabajadores que realizan trabajos calificados de pesados. Los requisitos para acceder a una pensión, la forma de cálculo de las pensiones y los requerimientos para acceder a los beneficios mínimos garantizados por el Estado, son los mismos para todos los trabajadores, con excepción de los trabajadores que realizan trabajos pesados, quienes pueden pensionarse con edades inferiores a la del resto de los trabajadores, y quienes perciben en sus cuentas de capitalización individual, además de las cotizaciones que son de su cargo, un aporte adicional del empleador.

2. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de las conclusiones y recomendaciones formuladas por el Comité establecido para examinar la reclamación presentada por diversos sindicatos nacionales de trabajadores de administradoras de fondos de pensiones (AFP), en virtud del artículo 24 de la Constitución, en la que se alega el incumplimiento por Chile inter alia, del Convenio núm. 35 (documento GB.277/17/5, 277.ª reunión, marzo de 2000). En consonancia con las conclusiones que figuran en los párrafos 18 a 35 del informe y de sus comentarios anteriores, la Comisión reiteró la necesidad de que se adopten las medidas necesarias para que:

i) El sistema de pensiones establecido en 1980 por el decreto-ley núm. 3500 sea administrado por instituciones que no persigan ningún fin lucrativo, de conformidad con las disposiciones de los Convenios núms. 35 y 36 (párrafo 1 del artículo 10) y de los Convenios núms. 37 y 38 (párrafo 1 del artículo 11), excepto en el caso en que la administración se confíe a instituciones creadas por iniciativa de los interesados o de sus agrupaciones y estén debidamente reconocidas por los poderes públicos, de conformidad con los Convenios núms. 35 y 36 (párrafo 2 del artículo 10) y de los Convenios núms. 37 y 38 (párrafo 2 del artículo 11).

Al respecto, el Gobierno informa que el sistema de pensiones regido por el decreto-ley núm. 3500 de 1980, es un sistema concebido sobre la base de la administración de los recursos por entidades privadas. El sistema ha sido ideado para que la contrapartida de esa administración, sea la comisión que los afiliados pagan a dichas entidades. De este modo, entregar la administración de los fondos previsionales a entidades sin fines de lucro, se aviene con un sistema de reparto en donde entidades públicas administran los recursos previsionales de los cotizantes, pero resulta incompatible con un sistema de capitalización individual. La Comisión toma nota de dicha declaración. Al respecto, la Comisión desea poner de relieve que, independientemente de la técnica de financiamiento, colectiva o individual, los sistemas de capitalización que operan en países de alto desarrollo social demuestran que dicha incompatibilidad no existe y que la gestión puede ser eficientemente conducida tanto por instituciones publicas, como privadas, sin perseguir necesariamente fines de lucro. Cabe mencionar, a manera de ejemplo, que en Chile, en el campo de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales, operan numerosas mutuales, que sin perseguir el lucro alcanzan sus objetivos en plena coordinación y complementariedad con el resto del sistema previsional chileno.

ii) Los representantes de los asegurados participen en la administración del sistema en las condiciones que determine la legislación nacional, de conformidad con las disposiciones de los Convenios núms. 35 y 36 (párrafo 4 del artículo 10) y de los Convenios núms. 37 y 38 (párrafo 4 del artículo 11).

Respecto de este punto, el Gobierno señala que son válidos los argumentos esgrimidos respecto del punto anterior toda vez que se requiere que la administración sea efectuada por entidades con personal profesional dedicado a tal labor. La participación se garantiza en opinión del Gobierno por la posibilidad de escoger el tipo de Fondo en el cual depositan sus cotizaciones obligatorias y voluntarias y de elegir la AFP que administra los fondos previsionales de los asegurados. La Comisión toma nota de dicha declaración. Sin embargo, desea poner de relieve que otros países, donde se han adoptado también sistemas de capitalización individual, cuentan con administraciones que garantizan la participación de los asegurados, y que funcionan con un alto grado de especialización y de eficiencia. Espera, por ende que el Gobierno hará lo necesario para, de conformidad con el Convenio, dar seguimiento a las decisiones del Consejo de Administración.

iii) Los servicios competentes ejerzan y refuercen sus actividades de control sobre los empleadores y que impongan sanciones adecuadas con el fin de evitar nuevos casos de falta de pago de las cotizaciones previsionales.

Al respecto, el Gobierno indica que en esta materia, Chile ha reforzado la garantía a los derechos previsionales de los trabajadores, con la adopción de las leyes núms. 20022 y 20023, que crearon los nuevos juzgados de cobranza laboral y previsional, establecieron nuevas normas para la cobranza judicial de cotizaciones provisionales, respectivamente. Estos cuerpos legales han reforzado las facultades de las autoridades y las medidas de control sobre los empleadores para asegurar el pago de las cotizaciones previsionales de sus trabajadores. La Comisión toma nota con interés de la declaración del Gobierno. Le ruega tenga a bien proporcionar informaciones, incluidas estadísticas, sobre el funcionamiento de los nuevos juzgados de cobranza laboral y previsional, indicando el número de sanciones impuestas y comunicando las decisiones dictadas al efecto por dichos juzgados.

III. Respecto de los otros puntos objeto de sus comentarios anteriores, la Comisión comprueba que el Gobierno tampoco proporciona informaciones sobre los otros puntos de principio. En esas condiciones, la Comisión espera que el Gobierno adoptará las medidas necesarias para que se prevea, de conformidad con el artículo 9, párrafo 1, del Convenio, la contribución de los empleadores en la constitución de los recursos y de conformidad con el artículo 9, párrafo 4, de dicho instrumento la participación de los poderes públicos a la constitución de los recursos o de las prestaciones del seguro.

IV. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de las informaciones presentadas por el Directorio de la Asociación Nacional de Académicos de la Universidad de Chile (A.G.); el Directorio de la Asociación de Indemnizados ley núm. 19170 de la Empresa de Ferrocarriles del Estado; el Presidente de la Asociación Nacional de Funcionarios de la Dirección de Bibliotecas, Archivos y Museos (DIBAN); la Asociación de Profesionales y Técnicos de la Universidad de Chile (APROTEC); la Agrupación de Funcionarios Públicos de la Salud Area Occidente; el Directorio de la Federación de Asociaciones de Funcionarios de la Universidad de Chile (FENAFUCH), y la Agrupación de Empleados Públicos por Reparación de Daño Previsional. En sus observaciones, las organizaciones citadas aducen que aquellos funcionarios públicos que se incorporaron al sistema previsional de capitalización individual, instaurado en virtud del decreto-ley de 13 de noviembre de 1980, han visto reducido el monto de sus pensiones a un tercio de sus ingresos reales o en el mejor de los casos, a menos de la mitad, al momento de acogerse a la jubilación. Lo anterior ha generado una situación de desigualdad, dado que dos trabajadores de la misma edad, misma antigüedad laboral y misma renta o sueldo mensual, al acogerse a jubilación uno reciba un tercio de la pensión respecto del otro, por el solo hecho de encontrarse afiliado a un régimen de pensiones distinto. Así, según indican las organizaciones querellantes, algunas pensiones ya liquidadas por las AFP habrían resultado inferiores al ingreso mínimo mensual. La Comisión había tomado nota de dichas observaciones, y había puesto de relieve que, de conformidad con el artículo 19 del Convenio, la cuantía de la pensión se fijará en una cantidad que añadida a los recursos que no hayan sido exceptuados, resulte suficiente para satisfacer, por lo menos, las necesidades esenciales del pensionado.

El Gobierno indica al respecto, que aquellos trabajadores que se incorporaron al sistema de pensiones basado en la capitalización individual y que anteriormente habían sido imponentes de alguna de las cajas del antiguo sistema de pensiones, tienen asegurada una pensión mínima de vejez, el afiliado hombre que tenga sesenta y cinco años o más de edad y la mujer que tenga sesenta o más años de edad y que registren, además, veinte años, a lo menos, de cotizaciones o servicios computables en cualquiera de los sistemas previsionales y de acuerdo a las normas del régimen que corresponda. Por lo tanto, la incorporación de trabajadores afiliados al Sistema de Reparto al Sistema de Capitalización Individual, no significa la pérdida de los períodos de cotizaciones representativos de los años de servicio aportados al sistema público, los que siempre les serán reconocidos bajo la forma de una Bono de Reconocimiento, para efectos de pensionarse en el Sistema de Capitalización, o para que se les reconozca el derecho a una pensión mínima, si sus fondos previsionales no alcanzan a financiar dicha pensión mínima.

El Gobierno agrega que, en virtud de un acuerdo logrado con la Asociación Nacional de Funcionarios Públicos (ANEF), se encuentra en trámite en el Congreso Nacional un proyecto de ley — Boletín núm. 3975-13 — que establece un bono de 50.000 pesos mensuales, para los trabajadores del sector público, afiliados a una AFP, quienes de jubilarse perciban una pensión significativamente menor al ingreso que percibían. Además, con fecha 7 de junio de 2007, la Presidenta de la República envió al Congreso Nacional un proyecto de Ley — Boletín núm. 5173-05 — que, entre otras materias, establece un bono de retiro de naturaleza laboral para el personal que se encuentra afiliado al Sistema Privado de Pensiones, que cotice en dicho sistema por el ejercicio de su función publica y cumpla los demás requisitos que se han establecido al efecto.

La Comisión toma nota con interés de las medidas compensatorias adoptadas por el Gobierno respecto de aquellos funcionarios del sector público que se incorporaron al sistema previsional de capitalización individual, instaurado en virtud del decreto-ley de 13 de noviembre de 1980, y que han visto reducido el monto de sus pensiones, al momento de acogerse a la jubilación. Habida cuenta de que dichas medidas se aplican únicamente al sector publico, la Comisión expresa el deseo de que el Gobierno examine la posibilidad de hacer extensivas medidas similares para el resto de los asegurados.

[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2008.]

Observación (CEACR) - Adopción: 2000, Publicación: 89ª reunión CIT (2001)

1. La Comisión ha tomado nota de las conclusiones y recomendaciones formuladas por el Comité establecido para examinar la reclamación presentada por diversos sindicatos nacionales de trabajadores de administradoras de fondos de pensiones (AFP), en virtud del artículo 24 de la Constitución, en la que se alega el incumplimiento por Chile inter alia, del Convenio núm. 35 (documento GB.277/17/5, 277.ª reunión, marzo de 2000). Teniendo en cuenta las conclusiones que figuran en los párrafos 18 a 35 del informe y en las observaciones formuladas por la Comisión de Expertos, el Comité recomienda que se adopten las medidas necesarias para que:

i)  el sistema de pensiones establecido en 1980 por el decreto‑ley núm. 3500 sea administrado por instituciones que no persigan ningún fin lucrativo, de conformidad con las disposiciones de los Convenios núms. 35 y 36 (párrafo 1 del artículo 10) y de los Convenios núms. 37 y 38 (párrafo 1 del artículo 11), excepto en el caso en que la administración se confíe a instituciones creadas por iniciativa de los interesados o de sus agrupaciones y estén debidamente reconocidas por los poderes públicos, de conformidad con los Convenios núms. 35 y 36 (párrafo 2 del artículo 10) y de los Convenios núms. 37 y 38 (párrafo 2 del artículo 11);

ii)  los representantes de los asegurados participen en la administración del sistema en las condiciones que determine la legislación nacional, de conformidad con las disposiciones de los Convenios núms. 35 y 36 (párrafo 4 del artículo 10) y de los Convenios núms. 37 y 38 (párrafo 4 del artículo 11);

iii)  los servicios competentes ejerzan y refuercen sus actividades de control sobre los empleadores y que impongan sanciones adecuadas con el fin de evitar nuevos casos de falta de pago de las cotizaciones previsionales.

2. La Comisión observa que, en sus recomendaciones, el Comité encargado de examinar la reclamación de noviembre de 1998 confirma las observaciones que la Comisión ha venido formulando desde hace algunos años con relación al artículo 10, párrafos 1, 2 (administración del seguro) y 4 (participación de los asegurados en la administración de las instituciones de seguro), del Convenio. Espera, por ende, que el Gobierno adoptará las medidas adecuadas para dar seguimiento a las decisiones del Consejo de Administración.

3. Respecto de los otros puntos objeto de sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno en su memoria correspondiente al período 1998‑1999, cuyo examen había decidido postergar en espera de las decisiones que el Consejo de Administración adoptase en relación con la citada reclamación de noviembre de 1998. La Comisión comprueba que el Gobierno no proporciona informaciones sobre los otros puntos de principio, objeto de sus comentarios anteriores. En esas condiciones, la Comisión espera que el Gobierno adoptará las medidas necesarias para que se prevea, de conformidad con el artículo 9, párrafo 1, del Convenio, la contribución de los empleadores en la constitución de los recursos y de conformidad con el artículo 9, párrafo 4, de dicho instrumento la participación de los poderes públicos a la constitución de los recursos o de las prestaciones del seguro.

4. En cuanto a la decisión del Consejo de Administración de la OIT, adoptada en ocasión de la 265.ª reunión (marzo de 1996) de invitar a los Estados que son parte en los Convenios núms. 35, 36, 37, 38, 39 y 40, a considerar la posibilidad de ratificar el Convenio sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes, 1967 (núm. 128), y de denunciar con este motivo los mencionados Convenios núms. 35 a 40, la Comisión toma nota de que existe plena concordancia y aceptación de la decisión del Consejo de Administración en orden a denunciar los referidos Convenios núms. 35, 36, 37 y 38. Hasta ahora no ha sido posible someter la denuncia de esos instrumentos a la Comisión Tripartita del Convenio núm. 144, y se espera poder hacerlo tan pronto sea posible.

Acerca de la posibilidad de ratificar el Convenio sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes, 1967 (núm. 128), cuyo artículo 44 dispone que al hacerlo se produce la denuncia ipso jure de los Convenios núms. 35, 36, 37 y 38, la Comisión toma nota de que dicho Convenio núm. 128, se encuentra sometido al estudio y análisis de los organismos técnicos para determinar la factibilidad de su cumplimiento, la relación con la legislación vigente, especialmente el nuevo sistema de administración y financiamiento de pensiones, y las diferencias existentes con los Convenios núms. 35, 36, 37 y 38. No ha sido adoptada una decisión, pues al parecer, en cuanto a la administración y el financiamiento de las pensiones, el Convenio núm. 128 no difiere de los Convenios núms. 35, 36, 37, 38, 39 y 40, que se denunciarían. La Comisión ruega al Gobierno tenga a bien informar sobre toda decisión que se adopte sobre el particular.

5. La Comisión toma nota de las informaciones presentadas por el Directorio de la Asociación Nacional de Académicos de la Universidad de Chile (A.G.); el Directorio de la Asociación de Indemnizados Ley núm. 19.170 de la Empresa de Ferrocarriles del Estado; el Presidente de la Asociación Nacional de Funcionarios de la Dirección de Bibliotecas, Archivos y Museos (DIBAN); la Asociación de Profesionales y Técnicos de la Universidad de Chile (APROTEC); la Agrupación de Funcionarios Públicos de la Salud Area Occidente; el Directorio de la Federación de Asociaciones de Funcionarios de la Universidad de Chile (FENAFUCH), y la Agrupación de Empleados Públicos por Reparación de Daño Previsional.

En sus observaciones, las organizaciones citadas aducen que aquellos funcionarios públicos que se incorporaron al sistema previsional de capitalización individual, instaurado en virtud del decreto‑ley de 13 de noviembre de 1980, han visto reducido el monto de sus pensiones a un tercio de sus ingresos reales o en el mejor de los casos, a menos de la mitad, al momento de acogerse a la jubilación. Lo anterior ha generado una situación de desigualdad, dado que dos trabajadores de la misma edad, misma antigüedad laboral y misma renta o sueldo mensual, al acogerse a jubilación uno reciba un tercio de la pensión respecto del otro, por el solo hecho de encontrarse afiliado a un régimen de pensiones distinto. Así, según indican las organizaciones querellantes, algunas pensiones ya liquidadas por administradoras de fondo de pensiones (AFP) habrían resultado inferiores al ingreso mínimo mensual. La Comisión toma nota de dichas observaciones. Recuerda que, de conformidad con el artículo 19 del Convenio, la cuantía de la pensión se fijará en una cantidad que añadida a los recursos que no hayan sido exceptuados, resulte suficiente para satisfacer, por lo menos, las necesidades esenciales del pensionado. La Comisión espera que el Gobierno tendrá a bien proporcionar las informaciones pertinentes sobre el particular.

6. Finalmente, la Comisión espera que el Gobierno tendrá a bien proporcionar las informaciones solicitadas en su observación de 1999.

Observación (CEACR) - Adopción: 1999, Publicación: 88ª reunión CIT (2000)

1. La Comisión ha tomado nota de las conclusiones y recomendaciones formuladas por el Comité establecido para examinar la reclamación presentada por el Colegio de Profesores de Chile, AG, en virtud del artículo 24 de la Constitución, en la que se alega el incumplimiento por Chile ínter alia, del Convenio núm. 35 (documento GB.273/16/4, 274.a reunión, marzo de 1999).

Los alegatos presentados en la reclamación por la organización querellante atañen la falta de pago de las cotizaciones previsionales de los profesionales de la educación y la responsabilidad que en consecuencia incumbe a los poderes públicos. El Gobierno no refutó el contenido de sus obligaciones internacionales y proporcionó informaciones detalladas sobre el marco institucional y sobre las medidas de fiscalización y de control que ejercen los poderes que tiene el Estado. El Gobierno proporcionó también informaciones sobre algunas medidas correctivas destinadas a solucionar la falta de pago de las cotizaciones. En sus conclusiones, el Comité indicó que si bien las medidas tomadas por el Gobierno permiten comprobar cierta mejora de la situación, otras medidas siguen siendo necesarias para asegurar en la práctica, la plena aplicación de los convenios pertinentes. Recomendó, en particular, que los servicios competentes ejerzan sus funciones y refuercen sus actividades de control, que se apliquen estrictamente sanciones adecuadas para impedir que la falta de pago de cotizaciones pueda repetirse en el futuro, y exhortó al Gobierno a que continuase vigilando el reembolso de las cotizaciones previsionales todavía adeudadas cuya importancia no debía subestimarse. El Comité exhortó también al Gobierno a que tomase las medidas necesarias para que se restablezcan los derechos previsionales de los docentes previsionales; se prosiga y refuerce el control del pago efectivo por las municipalidades de las cotizaciones; y se asegure la aplicación efectiva de sanciones disuasivas en caso de falta de pago de las cotizaciones previsionales. Asimismo, el Comité instó al Gobierno a presentar, entre otras, informaciones detalladas sobre el número de las inspecciones realizadas, en particular por el Ministerio de Educación en relación con el control del pago por las municipalidades de las cotizaciones previsionales; el número y naturaleza de las infracciones observadas y el número y la naturaleza de las sanciones impuestas; el número de las municipalidades que siguen no estando al día en el pago de las cotizaciones previsionales, el importe de estos atrasos así como el número de trabajadores afectados y el importe de los reembolsos efectuados.

La Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno en septiembre de 1999, en seguimiento a las citadas conclusiones y recomendaciones, como de las informaciones que el Colegio de Profesores comunicó en octubre de 1999 en relación con la reclamación.

En su memoria acerca de las medidas adoptadas para garantizar el pago efectivo de las cotizaciones previsionales de los profesionales de la educación, el Gobierno hace referencia a medidas como la fiscalización y el control del pago de las cotizaciones previsionales, al igual que a acciones gubernamentales, y a medidas legislativas para solucionar la deuda de ciertos municipios.

En cuanto a la fiscalización y control del pago de las cotizaciones previsionales respecto de los profesionales de la educación, el Gobierno indica que ha adoptado especiales medidas de fiscalización para que sean llevadas a cabo por los organismos fiscalizadores que tienen competencia en esta materia y que son: a) Ministerio de Educación, el cual está facultado para retener de las subvenciones el monto de las cotizaciones previsionales del personal docente que no han sido enteradas en las instituciones de previsión; b) Dirección del Trabajo, cuyos inspectores están investidos de la facultad de aplicar las multas que sancionan el incumplimiento de la obligación consistente en declarar y pagar las remuneraciones y rentas de los trabajadores. Las cotizaciones previsionales declaradas oportunamente en las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) y no pagadas, como es el caso de la mayoría de las deudas previsionales que tienen las corporaciones municipales, pueden ser cobradas por la vía judicial, lo que es de competencia exclusiva de cada AFP. En lo que se refiere específicamente a las corporaciones municipales, la Dirección del Trabajo realiza los siguientes tipos de acciones: i) publica en el boletín de infractores a la legislación laboral y previsional la nómina, proporcionada por las propias instituciones previsionales, de las corporaciones que adeudan el pago de cotizaciones previsionales. A julio de 1999 esa deuda informada alcanzaba 2.098.712.464 pesos; ii) realiza acciones de fiscalización a petición de interesados o instituciones. Entre las multas administrativas aplicadas figuran multas a municipios por razones previsionales que alcanzan un total de 966.918 pesos, aplicados a 23 municipios del país; iii) ha realizado en dos años consecutivos programas especiales de fiscalización a colegios municipalizados. La información del programa para el año 1998 permitió revisar la situación previsional en 75 colegios que comprendieron un total de 2.924 trabajadores. No se registraron infracciones; c) Administradoras de Fondos de Pensiones que, según el decreto-ley núm. 3500, de 1980, artículo 19, están obligadas a seguir acciones judiciales destinadas al cobro de las cotizaciones previsionales adeudadas respecto de sus afiliados. La superintendencia de administradoras de fondos de pensiones ha instruido especialmente a las AFP respecto a la cobranza de cotizaciones previsionales impagas, mediante tres circulares (núms. 336, 347 y 551), que atañen la cobranza judicial, el procedimiento de información de los empleadores que no hayan entrado las cotizaciones en las AFP, y los registros para controlar y mantener la información actualizada, respectivamente.

En cuanto al monto total de la deuda previsional de las municipalidades, el Gobierno indica que ésta ha tenido una disminución considerable. Para el 20 de abril de 1998 la deuda total alcanzaba la cantidad de 7.534.544.602 pesos, y comprendía a 38 municipalidades. Al mes de julio de 1999, 29 municipalidades mantienen deudas previsionales, con un monto ascendente de 5.791,8 millones de pesos, desglosados entre las siguientes instituciones: Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), 3.261,6 millones de pesos; Instituciones de Salud Previsional (Isapres), 394,3 millones de pesos; Instituto de Normalización Previsional (INP), 1.951,0 millones de pesos; mutuales o instituciones de seguridad del trabajador, 148,9 millones de pesos. Producto de la ley núm. 19609, que permite adelantar dinero del Fondo Común Municipal a los municipios que registren deudas previsionales devengadas al 31 de julio de 1998, estaría por firmarse un convenio de pago con municipios de Quilpue, Villa Alemana, Lampa, Quinta Normal, Lota, San Clemente, Curacautín y Chimbarongo. El monto a pagar asciende a 4.300 millones de pesos actualizados a septiembre de 1999: 2.500 millones de pesos a las AFP con recursos que dispone la citada ley, y 1.800 millones de pesos en transacciones judiciales con el INP, pactadas en un plazo acordado con la misma institución. Con esto, la cifra global a julio de 1999 de 5.791,9 millones de pesos habrá de reducirse a 3.252 millones de pesos. No obstante, se seguirán buscando alternativas que permitan solucionar en definitiva esta situación.

Con respecto a las medidas legislativas adoptadas para dar solución a la deuda de las cotizaciones previsionales, el Gobierno aprobó la ley núm. 19609, de 2 de junio de 1999, que facultó para anticipar a los municipios que tuvieran deudas previsionales respecto del personal docente, la suma de 3.500 millones de pesos. Para dicho efecto, otorgó un plazo de 120 días para que las municipalidades suscriban un convenio de anticipo del monto requerido con el Ministerio de Educación o el Ministerio de Salud, según corresponda. En lo que se refiere a los sostenedores de establecimientos educacionales subvencionados, la ley faculta al Ministerio de Educación para retener, de los recursos o subvenciones que les corresponda recibir, el monto equivalente a las cotizaciones previsionales del personal docente que les corresponda pagar y que estuvieren atrasados. Otra medida legislativa destinada a resguardar los derechos previsionales de los trabajadores, consiste en la aprobación y promulgación de un proyecto de la ley, mediante el cual se mantiene vigente la relación laboral de un trabajador, al momento del despido, mientras no se hayan integrado las cotizaciones previsionales atrasadas en las instituciones correspondientes. Es así como se modifica el Código del Trabajo para precisar que si no se acredita el pago de las imposiciones previsionales al momento del despido, éste no producirá el efecto de poner término al contrato de trabajo y subsistirán las obligaciones contractuales de las partes.

El Colegio de Profesores de Chile, AG, señala por su parte que ese gremio educacional nunca había solicitado, como figura en el párrafo 21 del informe de la reclamación, que el Ministerio de Educación dejase de aplicar la sanción consistente en suspender el pago de la subvención educacional a aquellas entidades que no pagan oportunamente las remuneraciones y las cotizaciones de su personal. Por cuanto al párrafo 23 del citado informe, señala que, según informaciones presentadas en noviembre y diciembre de 1998 por el Subsecretario de Desarrollo Regional y Administrativo a la Cámara de Diputados de Chile, más de 104 municipios, de un total de 350 (es decir, el 29,7 por ciento) registran una deuda previsional del orden de 23.442.000 dólares, y que ésta aumentó en un 7,39 por ciento, en relación con un informe anterior del Gobierno. El Colegio de Profesores de Chile, AG, manifiesta su preocupación por la insuficiencia de los recursos que habrán de consagrarse en los términos de la ley núm. 19609, de 2 de junio de 1999, a resolver el problema de la deuda previsional; recursos que ascienden a 3.500 millones de pesos. Este mecanismo es el único contemplado para dar solución al total de la deuda previsional acumulada al mes de junio de 1999. Por otra parte, el artículo 7 de la ley dispone sanciones penales especiales o de retención de la subvención educacional (conforme a la ley de subvenciones) para futuras deudas que por este concepto eventualmente se generen a partir de julio de 1999. El Colegio de Profesores es de la opinión que la ley cercenó la posibilidad de sancionar la deuda previsional acumulada desde la década de los ochenta a junio de 1999, a través del descuento de subvenciones, o tipificarla como delito de malversación de caudales públicos según el artículo 233 del Código Penal chileno. Los profesores dependientes del sector municipal están librados a la voluntad de los municipios de suscribir los acuerdos para solventar esta deuda histórica, o del ejercicio de las facultades fiscalizadoras de la superintendecia de seguridad social y de las AFP para instar a las entidades previsionales de iniciar y dar curso progresivo a los juicios de cobranza que prescribe la ley, lo que no ha ocurrido hasta la fecha.

La Comisión toma nota de las medidas especiales de fiscalización que llevan a cabo los organismos fiscalizadores, como el Ministerio de Educación y la Dirección del Trabajo. Toma nota en particular con interés de acciones, como la publicación en el boletín de infractores de la legislación laboral y previsional de la nómina de corporaciones deudoras, las multas administrativas aplicadas a municipios por razones previsionales, así como de los programas especiales de fiscalización a colegios municipalizados. La Comisión ruega al Gobierno que tenga a bien comunicar informaciones sobre las sanciones que hubieran podido aplicarse a municipalidades que no hubieran pagado las cotizaciones previsionales, así como los resultados de eventuales procesos incoados contra dichas municipalidades. Toma nota asimismo de las informaciones atinentes al monto de la deuda previsional de las municipalidades al igual que sobre el número de municipalidades que mantienen deudas previsionales. Observa discrepancias entre estas informaciones y las proporcionadas por el Colegio de Profesores de Chile, AG. Ruega al Gobierno que tenga a bien formular sus comentarios respecto de la discrepancia observada, y comunicar informaciones estadísticas precisas sobre el número de trabajadores afectados por las remuneraciones y cotizaciones impagas. La Comisión toma nota de las medidas legislativas adoptadas para solucionar la deuda de las cotizaciones previsionales. Toma nota con interés de la suma de 3.500 millones de pesos que el Gobierno aprobó en virtud de la ley núm. 19609, de 2 de junio de 1999, al igual que del proyecto de ley mediante el cual se mantiene la relación laboral de un trabajador, al momento del despido, mientras no se hayan integrado las cotizaciones previsionales atrasadas en las instituciones correspondientes. Ruega al Gobierno tenga a bien proporcionar informaciones sobre la aplicación de la ley núm. 19609, incluido el número de municipalidades que quisieran beneficiar de fondos anticipados para acreditarlos en las cuentas de los profesores.

2. La Comisión toma nota de las observaciones comunicadas el 20 de octubre de 1998 por el Frente Gremial Unitario de Pensionados y Montepiadas de Chile -- V región -- en las que se alega que la actualización de las pensiones pagadas con arreglo al antiguo sistema de reparto de las pensiones no es suficiente en relación con las normas internacionales ratificadas por Chile. La Comisión toma nota asimismo de la respuesta del Gobierno a dichas observaciones.

En su comunicación el Frente Gremial pone de relieve que en los últimos 25 años las pensiones dependientes del sistema de reparto han sufrido un grave deterioro y hace referencia a los factores que lo han producido. El deterioro de las pensiones se produce según el Frente en dos períodos: el primero, abarca del 29 de septiembre de 1973 al 10 de mayo de1990 y, el segundo, del 11 de mayo de 1990 al 31 de agosto de 1998. En el primero de ellos se hace referencia a una serie de suspensiones de los reajustes de las pensiones operadas en virtud de decretos legislativos. En el segundo, se hace alusión a reajustes efectuados en diferentes períodos, así como a los sectores excluidos por dichos reajustes. Se hace igualmente referencia a incrementos efectuados a las pensiones mínimas y de sobrevivencia.

El Gobierno, por su parte, proporciona informaciones según las cuales "no es posible afirmar que el sistema de actualización o reajuste de las pensiones pagadas por el antiguo sistema de pensiones no sea suficiente en relación con las normas internacionales ratificadas por Chile". Al respecto señala que las normas sobre revaloración de pensiones de la ley núm. 15386, de 1963, dejaron de tener vigencia al ser reemplazadas por el sistema de reajuste automático establecido en los artículos 14 del decreto-ley núm. 2448, y 2 del decreto-ley núm. 2547, ambos de 1979. Además, por disposición del decreto-ley núm. 2444, del mismo año, todas las pensiones nacidas con anterioridad al 1.o de septiembre de 1975 se revalorizaron extraordinariamente, con lo que, a contar de septiembre de 1978, recuperaron de esa manera su poder adquisitivo inicial. En adelante, los reajustes concedidos a las pensiones han sido equivalentes a la variación experimentada por el Indice de Precios al Consumidor (IPC) en el período correspondiente, con la única excepción de mayo de 1985, en que el reajuste otorgado fue inferior en 10,6 por ciento a la variación del IPC por el lapso de noviembre de 1984 a abril de 1985, y también en marzo de 1987 y abril de 1988, oportunidades en que los reajustes aplicados a las pensiones de montos más altos fueron también inferiores a la variación del IPC. Por disposición de la ley núm. 18987, en julio de 1990, junto con el reajuste automático que correspondía de acuerdo al artículo 14 del decreto-ley núm. 2448, de 1979, las pensiones mínimas se reajustaron en 10,6 puntos adicionales. Luego, la ley núm. 19073, dispuso el reajuste de un 10,6 por ciento de todas las pensiones que señala su artículo 3 a contar del 1.o de julio de 1991, estableciendo diferentes fechas de vigencia según el monto de las pensiones. Así, con posterioridad a diciembre de 1992, las pensiones del antiguo sistema han recuperado su poder adquisitivo inicial, manteniendo el actual sistema de reajuste la compensación de los efectos que en ellas produzca la inflación, debiendo considerarse además que se han otorgado a las pensiones de más bajos montos reajustes extraordinarios destinados a aumentar en términos reales dichos montos.

La Comisión toma nota de dichas informaciones. A fin de poder apreciar si, de conformidad con el artículo 19 del Convenio, los ajustes a las pensiones resultan suficientes para satisfacer, por lo menos, las necesidades esenciales del pensionado, la Comisión ruega al Gobierno que tenga a bien comunicar informaciones estadísticas respecto de un mismo período considerado de tiempo, sobre la evolución del costo de la vida, la evolución de las prestaciones, incluido el monto de las pensiones mínimas.

3. Respecto de las cuestiones de principio como lo señalara en su observación precedente, de conformidad con la práctica habitual, la Comisión decidió suspender el examen de la aplicación de los Convenios núms. 35, 36, 37 y 38, en espera de las decisiones que adopte el Consejo de Administración en relación a la reclamación presentada en noviembre de 1998, en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, por varios sindicatos nacionales de trabajadores de sociedades administradoras de fondos de pensiones. Por consiguiente, la Comisión examinará las informaciones proporcionadas por el Gobierno en su memoria correspondiente al período 1998-1999, a la luz de las decisiones que adopte en su oportunidad el Consejo de Administración en el marco de la citada reclamación.

Observación (CEACR) - Adopción: 1998, Publicación: 87ª reunión CIT (1999)

La Comisión toma nota de la información facilitada por el Gobierno en su última memoria como respuesta a sus comentarios anteriores. Toma nota en especial de que el Gobierno considera, de conformidad con la decisión adoptada por el Consejo de Administración en su 265.a reunión (marzo de 1996), la posibilidad de ratificar el Convenio núm. 128 lo cual implicará la denuncia de los Convenios núms. 35 a 38. Se procedió a ese efecto a estudios y análisis técnicos para determinar si puede aplicarse el Convenio núm. 128 habida cuenta de la legislación en vigor y, en especial, del sistema de administración y financiación de las pensiones adoptado en 1980, así como de las discrepancias existentes entre este Convenio y los Convenios núms. 35, 36, 37 y 38.

Por otra parte, la Comisión tomó nota de que en su 271.a reunión (marzo de 1998), el Consejo de Administración constituyó un comité encargado de examinar la reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución por el Colegio de Profesores de Chile A.G., alegando la falta de cumplimiento por parte de Chile de los Convenios núms. 35 y 37. Además, en su última reunión (273.a reunión, noviembre de 1998), el Consejo de Administración declaró admisible la reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución por ciertos sindicatos nacionales de trabajadores de sociedades administradoras de fondos de pensiones, relativa al sistema de administración privada de las pensiones, en la que se alega el incumplimiento por Chile de los Convenios núms. 35, 36, 37 y 38.

De conformidad con su práctica habitual, la Comisión ha decidido suspender el examen de la aplicación de los Convenios considerados en espera de las decisiones del Consejo de Administración.

La Comisión también toma nota de las observaciones recibidas el 20 de octubre de 1998 del Frente Gremial Unitario de Pensionados y Montepiadas de Chile -- V región -- en las que se alega que la actualización de las pensiones pagadas con arreglo al antiguo sistema de repartición de las pensiones no es suficiente en relación con las normas internacionales ratificadas por Chile. Estas observaciones se transmitieron al Gobierno el 11 de noviembre de 1998. La Comisión ha decidido aplazar el examen de estas observaciones hasta su próxima reunión para hacerlo a la luz de todas las informaciones complementarias que el Gobierno tenga a bien comunicar a ese respecto.

Observación (CEACR) - Adopción: 1997, Publicación: 86ª reunión CIT (1998)

Artículo 9, párrafo 1, del Convenio (contribución de los empleadores a la constitución de los recursos del seguro); artículo 9, párrafo 4 (participación de los poderes públicos a la constitución de los recursos o de las prestaciones del seguro); artículo 10, párrafos 1 y 2 (administración del seguro); artículo 10, párrafo 4 (participación de los asegurados en la administración de las instituciones de seguros). La Comisión toma nota de las informaciones comunicadas por el Gobierno en su memoria para el período comprendido entre julio de 1994 y junio de 1996, así como también de la discusión sobre la aplicación del Convenio que tuvo lugar en la Comisión de la Conferencia en junio de 1995. La Comisión comprueba que los diversos asuntos planteados en sus observaciones anteriores desde la adopción, en 1980, del nuevo sistema de pensiones mediante el decreto-ley núm. 3500 (en su tenor enmendado), continuaban en suspenso.

La Comisión toma nota de que un representante gubernamental informó a la Comisión de la Conferencia de que se iniciaría un proceso de consultas, en el seno de la comisión tripartita establecida de conformidad con el Convenio núm. 144, para adoptar, respecto de los Convenios núms. 35, 36, 37 y 38, las decisiones que correspondieran para resolver la situación planteada por los órganos de control.

La Comisión recuerda que el Consejo de Administración de la OIT, en una decisión adoptada en ocasión de la 265.a reunión (marzo de 1996), invitó a los Estados parte en los Convenios núms. 35 a 40 a considerar la posibilidad de ratificar el Convenio sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes, 1967 (núm. 128), y según el caso, de denunciar con este motivo los Convenios núms. 35 a 40. El Consejo de Administración señaló el estrecho vínculo que existe entre las propuestas que tienden a la ratificación de los convenios más recientes y actualizados y las que se dirigen a la denuncia eventual de determinados instrumentos obsoletos. Asimismo, se advirtió que la puesta en ejecución de las decisiones en materia de política de revisión de normas requería, a nivel de los Estados Miembros, emprender consultas tripartitas teniendo en cuenta en particular los procedimientos previstos en el marco del Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144), y de la Recomendación sobre la consulta tripartita (actividades de la Organización Internacional del Trabajo), 1976 (núm. 152).

En estas circunstancias, la Comisión confía en que el Gobierno hará los esfuerzos necesarios para tomar las medidas adecuadas de manera de dar seguimiento a las decisiones del Consejo de Administración en la materia, y quedar en condiciones de superar la falta de aplicación de los Convenios núms. 35 a 38.

Observación (CEACR) - Adopción: 1995, Publicación: 82ª reunión CIT (1995)

1. La Comisión toma nota de las informaciones comunicadas por el Gobierno en su memoria, así como también de la discusión sobre la aplicación del Convenio que tuvo lugar en la Comisión de la Conferencia en junio de 1993. En dicha oportunidad, el representante del Gobierno manifestó en particular que el Convenio núm. 35 reconoce y regula un antiguo modelo de seguridad social. Asimismo, afirmó que si bien el Convenio núm. 35 había dejado de aplicarse en Chile a partir de 1980, el Gobierno tenía la voluntad de mantener un diálogo constructivo, proporcionando en las futuras memorias los antecedentes adicionales que permitan a la Comisión realizar un análisis jurídico y una adecuada interpretación de las normas en juego. A este respecto y con relación a los comentarios que viene formulando desde hace varios años, la Comisión no puede sino comprobar que según las informaciones contenidas en la memoria del Gobierno desde la adopción, en 1980, del "nuevo sistema de pensiones" mediante el decreto-ley núm. 3500 (en su tenor enmendado) aún no se aplican las siguientes disposiciones importantes del Convenio:

Artículo 9, párrafo 1, del Convenio (contribución de los empleadores a la constitución de los recursos del seguro). Tal como se explica en la memoria del Gobierno, en virtud de los artículos 17, 18 y 21 del decreto-ley núm. 3500 de 1980, cada trabajador forma su fondo previsional con la cotización obligatoria que se le descuenta mensualmente de su remuneración. En lo que respecta a las cotizaciones de los empleadores que pueden pactarse individual o colectivamente entre los trabajadores y los empleados, según el Gobierno pasan a tener la calidad de contribuciones obligatorias, respaldadas por la ley del contrato. La Comisión reitera que la cotización de los empleadores, en el nuevo sistema de pensiones, sólo tiende a ser un aporte complementario eventual que el trabajador puede convenir con su empleador sin que exista obligación legal alguna para este último de asumir su costo. La Comisión no puede sino expresar nuevamente su esperanza de que el Gobierno adoptará las medidas necesarias para dar curso a las recomendaciones, aprobadas por el Consejo de Administración de la OIT, del Comité establecido para examinar la reclamación en virtud del artículo 24 de la Constitución, alegando el incumplimiento por Chile, ínter alia, del Convenio núm. 35 (véase documento GB.234/23/28, 234.a reunión, 17-21 de noviembre de 1986).

Artículo 9, párrafo 4 (participación de los poderes públicos a la constitución de los recursos o de las prestaciones del seguro). La memoria reitera las indicaciones anteriores sobre las garantías estatales (artículos 73 y siguientes del decreto-ley núm. 3500) y declara que en 1994 el Estado tiene una participación financiera mensual de aproximadamente 256 millones de pesos (600.000 U.S. dólares) en concepto de tales garantías estatales. La participación financiera del Estado no puede considerarse, según el Gobierno, ni eventual ni excepcional, sino que es real, concreta, precisa y contable. La Comisión toma nota de estas informaciones. Al respecto la Comisión recuerda que el mencionado Comité había expresado que dichas garantías no parecen "corresponder estrictamente a la participación en la constitución de los recursos o de las prestaciones del seguro" que requiere el Convenio. En consecuencia, la Comisión no puede sino reiterar su esperanza de que se adoptarán las medidas necesarias para lograr una plena aplicación de esta disposición del Convenio.

Artículo 10, párrafos 1 y 2 (administración del seguro). La Comisión toma nota de las disposiciones pertinentes de la ley núm. 19069, de 1991, refundidas en el artículo 220 del Código del Trabajo (en su tenor consolidado en enero de 1994), que prevé entre los fines principales de las organizaciones sindicales el de constituir, concurrir a la constitución, o asociarse a instituciones de carácter previsional o de salud, cualquiera que sea su naturaleza jurídica y participar en ellas. Se agregan en la memoria del Gobierno indicaciones sobre administradoras de fondos de pensión en cuya constitución han tenido participación sindicatos u organizaciones de trabajadores y asociaciones de empleadores. Además, el Gobierno reitera que el carácter lucrativo de la administración privada del nuevo sistema de pensiones ha incentivado la competencia entre las entidades administradoras de fondos previsionales captando a los imponentes mediante el mejor servicio ofrecido, la mayor rentabilidad obtenida de las inversiones de los fondos previsionales y el menor costo para el afiliado, traducido en menores comisiones. Tomando nota de esas informaciones, la Comisión desea señalar nuevamente a la atención las recomendaciones aprobadas por el Consejo de Administración, quien expresó que el Gobierno debería adoptar las medidas apropiadas para enmendar el decreto-ley núm. 3500 para que el seguro de pensiones sea administrado por instituciones que no persigan ningún fin lucrativo.

Artículo 10, párrafo 4 (participación de los asegurados en la administración de las instituciones de seguros). El Gobierno declara en su memoria que el decreto-ley núm. 3500 no establece un mecanismo obligatorio para que los afiliados de una administradora de fondos de pensiones intervengan en la administración y gestión directa del fondo de pensiones que ella administra, con excepción de las formadas por trabajadores o sus agrupaciones. Se agrega que el nuevo sistema de pensiones tampoco prohíbe dicha intervención. La Comisión no puede sino reiterar su esperanza de que el Gobierno dará curso a las recomendaciones ya mencionadas, aprobadas por el Consejo de Administración, adoptando las medidas necesarias a fin de que los representantes de los asegurados participen en la administración de todas las instituciones de seguros en las condiciones que determine la legislación nacional, de conformidad con las disposiciones del Convenio.

2. Dado que desde hace muchos años se solicita que se tomen las medidas pertinentes para modificar el régimen de pensiones regulado por el decreto-ley núm. 3500 de 1980, la Comisión se permite sugerir al Gobierno que considere la posibilidad de contar con la asistencia técnica de la OIT - tal como también propuso la Comisión de la Conferencia - para examinar la manera de que la legislación y práctica nacionales puedan dar pleno efecto al Convenio.

[Se solicita al Gobierno tenga a bien presentar una memoria detallada en 1996.]

Observación (CEACR) - Adopción: 1993, Publicación: 80ª reunión CIT (1993)

La Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno en su memoria, así como de los debates que tuvieron lugar en la Comisión de la Conferencia en 1992.

1. Artículo 9, párrafo 1, del Convenio. En respuesta a los comentarios anteriores de la Comisión relativos a esta disposición del Convenio que prevé la contribución obligatoria de los empleadores a la constitución de los recursos del seguro, el Gobierno indica de nuevo que el sistema de pensiones de capitalización individual, creado por el decreto-ley núm. 3500 de 1980, no contempló una cotización o contribución obligatoria de los empleadores para el fondo de pensiones de los trabajadores, toda vez que cada trabajador forma su propio fondo con la cotización obligatoria que su empleador le descuenta mensualmente de las remuneraciones, con las cotizaciones que voluntariamente puede hacer el trabajador en su cuenta de capitalización individual, y con los depósitos voluntarios que destine al ahorro el trabajador en una cuenta denominada de ahorro. Además, el citado decreto-ley núm. 3500 contempla (artículo 18) la posibilidad de que el empleador contribuya voluntariamente a la formación de los recursos del fondo mediante los denominados "depósitos convenidos" que corresponden a las sumas que el trabajador convenga, individual o colectivamente con su empleador, depositar en su cuenta de capitalización individual. Finalmente, el Gobierno reitera que es irrelevante especificar a cargo de quien corren las imposiciones, dado que cuando un empleador y un trabajador negocian el salario, el empleador siempre tiene en mente un salario bruto y el trabajador el salario líquido, por lo que se trata solamente de un problema de orden contable.

La Comisión ha tomado nota de dichas informaciones. Empero, la Comisión observa nuevamente que no puede considerarse que el artículo 18 del decreto-ley núm. 3500, de 1980, en su tenor enmendado por la ley núm. 18964, de 1990, establezca una participación de los empleadores a la constitución de los recursos del seguro obligatorio en el sentido del artículo 9, párrafo 1, del Convenio, en la medida en que sólo tiende a ser un aporte complementario eventual que el trabajador puede convenir con su empleador sin que exista ninguna obligación legal para este último de asumir su costo. Por consiguiente, la Comisión expresa nuevamente la esperanza de que el Gobierno adoptará las medidas necesarias para dar curso a las recomendaciones del Comité establecido por el Consejo de Administración para examinar la reclamación presentada por la Coordinadora Nacional Sindical de Chile (CNS), en virtud del artículo 24 de la Constitución, alegando el no cumplimiento por Chile, ínter alia, del Convenio núm. 35 (véase documento GB.234/23/28, 234.a reunión, 17-21 de noviembre de 1986).

2. Artículo 9, párrafo 4. En respuesta a los comentarios anteriores de la Comisión relativos a la participación financiera de los poderes públicos, el Gobierno hace nuevamente referencia al carácter subsidiario de la participación del Estado en la constitución de los recursos a través de la garantía estatal, que se contempla en el decreto-ley núm. 3500, de 1980, en sus artículos 73 y siguientes, consistente en pensiones mínimas de vejez, invalidez y sobrevivencia a los afiliados que cumplan los requisitos señalados en el mismo decreto-ley. El rol subsidiario del Estado encuentra su fundamento en la concepción del sistema de capitalización individual, en que el esfuerzo personal del trabajador, manifestado en un mayor ahorro que aporta durante su vida activa, determina una mayor pensión en la vejez. Por consiguiente, la Comisión no puede sino recordar nuevamente a las conclusiones del Comité instituido por el Consejo de Administración, según las cuales "si bien es cierto que la legislación actual prevé una eventual participación financiera del Estado, bajo la forma de garantía, el Comité estima que el carácter eventual y, por ende, excepcional de la misma no parece corresponder estrictamente a la participación en la constitución de los recursos o de las prestaciones del seguro", prescrita por el Convenio. La Comisión expresa nuevamente la esperanza de que el Gobierno adoptará las medidas necesarias para dar plena aplicación a esta disposición del Convenio.

3. Artículo 10, párrafos 1 y 2. En respuesta a los comentarios anteriores de la Comisión, el Gobierno reitera en su memoria que el sistema de capitalización individual previsto por el decreto-ley núm. 3500, de 1980, se entrega la administración del seguro a instituciones llamadas "Administradoras de Fondos de Pensiones", que son sociedades anónimas que pueden ser creadas por iniciativa de los trabajadores o de sus agrupaciones, pudiendo establecerse en los respectivos estatutos que el lucro que se obtenga será destinado al otorgamiento de otros beneficios sociales en favor de los propios trabajadores accionistas y sus grupos familiares. Estas instituciones tienen derecho a una retribución, establecida sobre la base de comisiones, de cargo de los afiliados. Por ende, son sociedades que efectivamente persiguen fines de lucro, y con ese objeto fueron creadas, lo que de alguna manera las hace más eficientes en la tarea que se les encomienda e incentiva la competitividad entre ellas, para captar nuevos afiliados, bajando el costo de sus servicios. La Comisión toma nota de las informaciones del Gobierno. Toma nota, no obstante, de la declaración del representante gubernamental a la Comisión de la Conferencia en 1992, según la cual la ley núm. 19069, de 1991, otorga la posibilidad a las organizaciones sindicales, federaciones, confederaciones y centrales de constituir sus propias administradoras de fondos de pensiones respecto de las cuales no se requiere que revistan el carácter de sociedades anónimas.

En esas condiciones, la Comisión no puede sino recordar nuevamente las recomendaciones del Comité instituido por el Consejo de Administración, según las cuales el Gobierno debería adoptar las medidas apropiadas para enmendar el decreto-ley núm. 3500 de 1980, a fin de que el seguro de pensiones sea administrado por instituciones que no persigan ningún fin lucrativo, como lo prescriben estas disposiciones del Convenio, bajo reserva de aquellos casos en que la administración del seguro se confía a instituciones creadas por iniciativa de los interesados o de sus agrupaciones y debidamente reconocidas por los poderes públicos. Por otro lado, la Comisión ruega al Gobierno que tenga a bien comunicar el texto de la ley núm. 19069, de 1991, y proporcionar informaciones sobre la constitución de toda nueva AFP creada por sindicatos u organizaciones de trabajadores, incluidas aquellas que no revistan el carácter de sociedades anónimas.

4. Artículo 10, párrafo 4, del Convenio. En respuesta a los comentarios anteriores de la Comisión, el Gobierno indica en particular que el decreto-ley núm. 3500, de 1980, no contempla un mecanismo obligatorio para que los afiliados de una Administradora de Fondos de Pensiones intervengan en la administración y gestión directa de los recursos previsionales que administra, con excepción de las formadas por trabajadores. Sin embargo, tampoco prohíbe dicha intervención. El nuevo sistema contempla una forma distinta de participación, cual es el derecho de libre elección que tiene cada trabajador de incorporarse a aquellas administradoras que más le convenga, ya sea porque la rentabilidad que obtiene en la administración de los recursos del Fondo de Pensiones es mejor que en otras, porque sus comisiones son más bajas o sus sistemas le prestan un mejor servicio. Esta opción que tiene el trabajador constituye la mejor forma de participar en la administración de estos recursos, obligando a las entidades privadas a ofrecer cada vez mayor eficiencia en el manejo de dichos recursos, lo que redunda en beneficio directo de los afiliados.

La Comisión toma nota de dichas informaciones. Recuerda nuevamente las conclusiones del Comité instituido por el Consejo de Administración, a tenor de las cuales "la participación de asegurados en la administración de las AFP no resulta ni de la legislación en vigor ni de los estatutos de esas sociedades anónimas, que en ningún caso se refieren a ellos ni a sus eventuales representantes gremiales...". Por consiguiente, la Comisión expresa nuevamente la esperanza de que el Gobierno dará curso a las recomendaciones del Comité, adoptando las medidas necesarias a fin de que los representantes de los asegurados participen en la administración de todas las instituciones de seguros en las condiciones que determine la legislación nacional, de conformidad con las disposiciones del Convenio.

[Se invita al Gobierno a que proporcione una memoria detallada para el período que finaliza el 30 de junio de 1994.]

Observación (CEACR) - Adopción: 1992, Publicación: 79ª reunión CIT (1992)

La Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno en su memoria y en particular de las informaciones estadísticas sobre el seguro obligatorio de vejez.

1. Artículo 9, párrafo 1, del Convenio. En respuesta a los comentarios anteriores de la Comisión, el Gobierno reitera que el decreto-ley núm. 3500, de 1980, que estableció el Sistema de pensiones de capitalización individual, no contempló una cotización o contribución obligatoria de los empleadores para el Fondo de Pensiones de los trabajadores, toda vez que este Fondo lo forma el propio trabajador con la cotización obligatoria que su empleador le descuenta mensualmente de las remuneraciones, con las cotizaciones que voluntariamente puede hacer el trabajador en su cuenta de capitalización individual, y con los depósitos voluntarios que destine al ahorro el trabajador en una cuenta denominada de ahorro voluntario. Sin embargo, el artículo 18 del decreto-ley núm. 3500, de 1980, en su tenor enmendado por el artículo 1.o de la ley núm. 18964, de 10 de marzo de 1990, contempla una contribución voluntaria de los empleadores denominada "Depósitos Convenidos", que es la o las sumas que el trabajador convenga con su empleador depositar en la cuenta de capitalización individual del primero, a fin de incrementar el capital requerido para financiar una pensión anticipada o incrementar el monto de la pensión. Añade que estas cotizaciones pueden pactarse individual o colectivamente entre los trabajadores y el empleador.

La Comisión ha tomado nota de las informaciones detalladas comunicadas por el Gobierno. Observa, sin embargo, que no puede considerarse que el artículo 18 del decreto-ley núm. 3500, de 1980, en su tenor enmendado por la ley núm. 18964, de 1990, establezca una participación de los empleadores a la constitución de los recursos del seguro obligatorio en el sentido del artículo 9, párrafo 4, del Convenio, en la medida en que sólo tiende a ser un aporte complementario eventual que el trabajador puede convenir con su empleador sin que exista ninguna obligación legal para este último de asumir su costo. La Comisión espera, por consiguiente, que el Gobierno adoptará las medidas necesarias para dar curso a las recomendaciones del Comité establecido por el Consejo de Administración para examinar la reclamación presentada por la Coordinadora Nacional Sindical de Chile (CNS), en virtud del artículo 24 de la Constitución, alegando el no cumplimiento por Chile, ínter alia, del Convenio núm. 35 (véase documento GB.234/23/28, 234.a reunión, 17-21 de noviembre de 1986).

2. Artículo 9, párrafo 4. En respuesta a los comentarios anteriores de la Comisión relativos a la participación financiera de los poderes públicos, el Gobierno se limita a reiterar que el decreto-ley núm. 3500, de 1980, contempla la participación del Estado en la constitución de los recursos a través de la garantía estatal, establecida en los artículos 73 y siguientes, consistente en pensiones mínimas de vejez, invalidez y sobrevivencia a los afiliados que cumplan los requisitos señalados en el mismo decreto-ley. La Comisión no puede sino remitirse nuevamente a las conclusiones del Comité instituido por el Consejo de Administración, según las cuales "si bien es cierto que la legislación actual prevé una eventual participación financiera del Estado, bajo la forma de garantía, el Comité estima que el carácter eventual y, por ende, excepcional de la misma no parece corresponder estrictamente a la participación en la constitución de los recursos o de las prestaciones del seguro", prescrita por el Convenio. La Comisión expresa nuevamente la esperanza de que el Gobierno adoptará las medidas necesarias para dar plena aplicación a esta disposición del Convenio.

3. Artículo 10, párrafos 1 y 2. En respuesta a los comentarios anteriores de la Comisión, el Gobierno indica que el decreto-ley núm. 3500, de 1980, entrega la administración del seguro a las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), que son sociedades anónimas cuya autorización de existencia, supervigilancia y control está entregada a la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones, que es una entidad del Estado, cuyas atribuciones más preponderantes son la autorización de existencia, la liquidación de las Administradoras de Fondos de Pensiones y la fiscalización de la inversión de los fondos, así como de la composición de la cartera de inversiones. Además, las AFP pueden ser creadas por iniciativa de los trabajadores o de sus agrupaciones, pudiendo establecerse en los respectivos estatutos que el lucro que se obtenga será destinado al otorgamiento de otros beneficios sociales en favor de los propios trabajadores accionistas y sus grupos familiares.

La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno. Recuerda que las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) a las cuales el decreto-ley núm. 3500, de 1980, confía la administración de las pensiones, tienen carácter de sociedades anónimas y son por tanto instituciones de carácter privado que persiguen fines lucrativos; el hecho de que estas instituciones se encuentren sujetas al control del Estado no modifica su carácter, incluso si tal control puede disminuir los riesgos inherentes de una administración privada. Al respecto, la Comisión observa que, según los estatutos de la AFP "Futuro S.A.", comunicados por el Gobierno, la Sociedad, salvo acuerdo diferente adoptado en la junta de accionistas por unanimidad, distribuirá anualmente a lo menos el 30 por ciento de las utilidades líquidas del ejercicio, como dividendo en dinero a sus accionistas, a prorrata de sus acciones. Además, no se desprende claramente de dichos estatutos que la AFP "Futuro S.A.", pertenezca a trabajadores o a sus organizaciones, aun cuando el Gobierno indica en su memoria que tal sea el caso. En esas condiciones, la Comisión no puede sino recordar nuevamente las recomendaciones del Comité instituido por el Consejo de Administración, según las cuales el Gobierno debería adoptar las medidas apropiadas para enmendar el decreto-ley núm. 3500, a fin de que el seguro de pensiones sea administrado por instituciones que no persigan ningún fin lucrativo, como lo prescriben estas disposiciones del Convenio, bajo reserva de aquellos casos en que la administración del seguro se confía a instituciones creadas por iniciativa de los interesados o de sus agrupaciones y debidamente reconocidas por los poderes públicos. Por otro lado, la Comisión ruega al Gobierno que continúe proporcionando informaciones sobre la constitución de toda nueva AFP gremial.

4. Artículo 10, párrafo 4. En respuesta a los comentarios anteriores de la Comisión, el Gobierno reitera que, de conformidad con esta disposición del Convenio, los trabajadores están participando activamente en la administración del sistema. Además de hacer referencia nuevamente a las siete Administradoras de Fondos de Pensiones en que existe participación - parcial o total - de trabajadores en la propiedad y representación de ellos en el directorio, el Gobierno proporciona informaciones en relación con la AFP HABITAT. Al respecto, indica que en 1989 el directorio de la AFP HABITAT puso en marcha un Comité de Participación de los Afiliados de cobertura nacional, como una forma de responder a una inquietud nacida entre los accionistas, medida también que se enmarca dentro de la política general que rige a la Cámara Chilena de la Construcción para mantener instancias participativas de los trabajadores. Este Comité, uno de los primeros de esta naturaleza en el ámbito previsional chileno, está compuesto por 11 miembros, entre los que se incluyen un pensionado y un dirigente sindical. El Comité realiza reuniones en que se informa a los afiliados sobre los resultados obtenidos, la normativa legal y sobre las políticas generales de la AFP.

La Comisión toma nota de dichas informaciones. Recuerda nuevamente las conclusiones del Comité instituido por el Consejo de Administración, a tenor de las cuales "la participación de asegurados en la administración de las AFP no resulta ni de la legislación en vigor ni de los estatutos de esas sociedades anónimas, que en ningún caso se refieren a ellos ni a sus eventuales representantes gremiales...". Al respecto, el texto de los estatutos de la AFP "Futuro S.A.", comunicado por el Gobierno, no parece invalidar esta conclusión.

Por consiguiente, la Comisión expresa nuevamente la esperanza de que el Gobierno dará curso a las recomendaciones del Comité, adoptando las medidas necesarias a fin de que los representantes de los asegurados participen en la administración de todas las instituciones de seguros en las condiciones que determine la legislación nacional, de conformidad con las disposiciones del Convenio.

Observación (CEACR) - Adopción: 1990, Publicación: 77ª reunión CIT (1990)

La Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno en su memoria para el período 1988-1989; toma nota, asimismo, de las informaciones estadísticas.

1. Artículo 9, párrafo 1, del Convenio. En respuesta a los comentarios anteriores de la Comisión, el Gobierno reitera que las cotizaciones mensuales destinadas a financiar sus pensiones futuras son de entera propiedad de los trabajadores existiendo una relación uno a uno entre el descuento previsional que el empleador realiza a cada trabajador y los fondos que acumula ese trabajador. A su vez, dado que el descuento es función de la remuneración del trabajador, y ésta es negociada ya sea individual o colectivamente con el empleador, este último tiene una participación directa en la constitución de los recursos previsionales del trabajador, puesto que al establecer la remuneración, el empleador visualiza siempre el costo total asociado a la mano de obra, por lo que, independientemente de si las cotizaciones son de cargo de éste o del empleador, se llegará siempre a un punto de equilibrio en virtud del costo total que cada empresa pueda pagar. De esta manera, resulta irrelevante en un sistema de esta naturaleza la fuente de donde se extraen las cotizaciones, ya sea de la remuneración del trabajador o del empleador, pues, en cualquier caso, la fuente de origen será siempre la empresa. Sin perjuicio de lo anterior, el Gobierno se encuentra tramitando un proyecto de ley por el cual se crea un Bono del Empleador, negociable, el cual tiene como objeto incrementar el ahorro previsional del trabajador para efectos de poder acceder a una jubilación anticipada o incrementar el monto de la pensión. Este bono no será imponible ni tributable y tampoco tendrá límites ya sea máximos o mínimos. De esta forma, trabajadores y empleadores podrán diseñar programas de jubilación, los cuales en los casos de trabajadores más jóvenes podrán implementarse a través de depósitos periódicos en sus cuentas de capitalización individual, o en el caso de los trabajadores de edades más cercanas a la de jubilación, mediante aportes por una vez. Con este mecanismo se pretende hacer partícipe a los empleadores en la constitución de los fondos previsionales de los trabajadores, más allá de su obligación por la vía de las cotizaciones deducibles de las remuneraciones.

La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno. Toma nota, en particular, con interés del proyecto de ley mencionado y ruega al Gobierno se sirva comunicar un ejemplar del mismo. La Comisión, empero, no puede sino insistir en que para dar plena aplicación a esta disposición del Convenio y para asegurar la aplicación del principio de solidaridad consagrados en los sistemas de seguridad social, los empleadores deberían contribuir directamente a la constitución de los recursos del seguro obligatorio a favor de los asalariados. En efecto, cuando un empleador paga el salario a los trabajadores, no cubre necesariamente las cotizaciones de seguridad social. Espera, por consiguiente, que el Gobierno adoptará las medidas necesarias para dar curso a las recomendaciones del Comité establecido por el Consejo de Administración para examinar la reclamación presentada por la Coordinadora Nacional Sindical de Chile (CNS), en virtud del artículo 24 de la Constitución alegando el no cumplimiento por Chile inter alia, del Convenio núm. 35 (véase documento GB.234/23/28, 234. a reunión, 17-21 de noviembre de 1986).

2. Artículo 9, párrafo 4. En respuesta a los comentarios anteriores de la Comisión, el Gobierno se refiere nuevamente a las diversas formas en que el Estado participa financieramente en la constitución de los recursos del seguro. Al respecto, indica que la política de asignación de recursos consiste en ayudar a los más necesitados y en la forma más eficiente posible. Bajo dicho esquema se garantiza a los trabajadores afiliados al sistema de capitalización, pensiones mínimas de vejez, invalidez y sobrevivencia. De este modo, el Estado destina sus recursos a aquellos trabajadores que por haber percibido bajas remuneraciones durante su vida laboral, o por no haber cotizado más que 20 años, no alcanzan a financiar con su ahorro en la cuenta de capitalización individual una pensión de vejez igual o superior a la mínima. Mediante este mecanismo, el Estado toma una posición activa en cuanto a su participación en la constitución de los recursos previsionales de quienes efectivamente se encuentran en un estado de necesidad, salvaguardando de esta forma una adecuada política de redistribución de ingresos. Es así como resulta innecesaria una participación directa del Estado durante la vida activa del trabajador, por cuanto no se lograrían beneficios suficientes que justifiquen que se desvíen recursos fiscales a quienes realmente no lo necesiten.

La Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno. No puede, empero, sino remitirse a las conclusiones del Comité instituido por el Consejo de Administración, según las cuales, "si bien es cierto que la legislación actual prevé una eventual participación financiera del Estado, bajo la forma de garantía, el Comité estima que el carácter eventual y, por ende, excepcional de la misma no parece corresponder estrictamente a la participación en la constitución de los recursos o de las prestaciones del seguro", prescrita por el Convenio. Por consiguiente, la Comisión expresa nuevamente la esperanza de que el Gobierno adoptará las medidas necesarias para dar plena aplicación a esta disposición del Convenio.

3. Artículo 10, párrafos 1 y 2. En respuesta a los comentarios anteriores de la Comisión, el Gobierno indica que el sistema previsional chileno cumple plenamente con las disposiciones del Convenio dado, que la ley que lo rige faculta ampliamente a cualquier trabajador interesado o agrupación para formar una AFP, y establece la creación de la Superintendencia de las AFP para el control del sistema. Además, el Gobierno se refiere nuevamente a las facilidades otorgadas para que las agrupaciones de trabajadores formen sus propias AFP, enuncia las ya existentes, su composición, así como el papel y la participación de los trabajadores en dichas AFP. La Comisión toma nuevamente nota de dichas informaciones. Observa, sin embargo, que no se han creado nuevas AFP y que el Gobierno no ha comunicado la copia que sobre los estatutos de la AFP FUTURO le solicitara anteriormente. En esas condiciones, la Comisión reitera su petición y ruega al Gobierno continúe proporcionando informaciones sobre la formación de nuevas AFP gremiales. Finalmente, recuerda nuevamente las recomendaciones del Comité instituido por el Consejo de Administración, según las cuales el Gobierno debería adoptar las medidas apropiadas para enmendar el decreto-ley núm. 3500 a fin de que el seguro de pensiones sea administrado por instituciones que no persigan ningún fin lucrativo, como lo prescriben estas disposiciones del Convenio, bajo reserva de aquellos casos en que la administración del seguro se confíe a instituciones creadas por iniciativa de los interesados o de sus agrupaciones y debidamente reconocidas por los poderes públicos.

4. Artículo 10, párrafo 4. En respuesta a los comentarios anteriores de la Comisión, el Gobierno reitera que los trabajadores están participando activamente en la administración del sistema. Al respecto, hace referencia nuevamente a las siete Administradoras de Fondos de Pensiones en que existe participación - parcial o total - de trabajadores en la propiedad y representación de ellos en el directorio. El Gobierno indica asimismo que otro tipo de participación es aquella que la ley otorga a todos los afiliados al sistema, de elegir libremente la AFP que administrará sus fondos previsionales. Además, un trabajador afiliado a una determinada AFP puede pasarse sin ningún costo a otra AFP cuando lo desee y cuantas veces lo requiera, según le resulte más conveniente o se sienta más representado, siendo afiliado activo o pasivo, dependiente o independiente. Esta activa partipación ha quedado de manifiesto en diferentes oportunidades, cuando trabajadores o grupos de ellos han hecho público su descontento por una determinada actuación de alguna AFP, retirando los fondos para que sean administrados por otra AFP. Esta importante forma de participar personal y activamente en la administración de sus fondos y de elegir representantes, es la base del sistema previsional chileno.

La Comisión toma nota de dichas informaciones. No puede empero sino remitirse nuevamente a las conclusiones del Comité instituido por el Consejo de Administración, a tenor de las cuales "la participación de asegurados en la administración de las AFP no resulta ni de la legislación en vigor ni de los estatutos de esas sociedades anónimas, que en ningún caso se refieren a ellos ni a sus eventuales representantes gremiales... aunque de hecho existe una cierta participación de los asegurados en la administración de algunas AFP, subsiste la cuestión de la participación de los asegurados en la administración de las demás AFP".

Por consiguiente, la Comisión expresa nuevamente la esperanza de que el el Gobierno dará curso a las recomendaciones del Comité, adoptando las medidas necesarias a fin de que los representantes de los asegurados participen en la administración de todas las instituciones de seguros en las condiciones que determine la legislación nacional de conformidad con las disposiciones del Convenio.

5. En relación con sus comentarios anteriores relacionados con la falta de participación de los asegurados en la administración de las instituciones del régimen antiguo, la Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno, según las cuales, si bien en la actualidad las atribuciones de los consejos de administración de las Cajas se encuentran radicadas en el Director del Instituto de Normalización Previsional por disposición del artículo 6 del D.L. núm. 3502, de 1980, o en los jefes superiores de aquellos organismos que aún no se encuentran fusionados en el citado Instituto, según lo preceptuado en el artículo 71 de la ley núm. 18768 se trata de un régimen previsional que está siendo sustituido paulatinamente por el nuevo sistema de pensiones creado por el D.L. núm. 3500, de 1980. [Se invita al Gobierno a que comunique una memoria detallada para el período que finaliza el 30 de junio de 1990.]