Informe provisional - Informe núm. 48, 1961

1. 37. La queja del Sindicato de Cargadores Portuarios (Rangún) figura en telegrama de fecha 19 de enero de 1959 y en carta de 15 de febrero del mismo año, dirigidos ambos al Director General de la O.I.T. El Gobierno formuló sus observaciones a la queja mediante comunicación de 28 de agosto de 1959. En su reunión del 9 y 10 de noviembre de 1959, el Comité decidió solicitar del Gobierno datos complementarios sobre ciertos puntos, que éste proporcionó por comunicación de 27 de marzo de 1960.
2. 38. Birmania ha ratificado el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, pero no ha ratificado el Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949.

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 39. El denunciante alega que desde abril de 1958 los empleados de la Rangoon Port Management Board (Junta de Obras del Puerto de Rangún), « organismo semigubernamental », se hallaban agrupados en tres sindicatos diferentes: la Port Workers Federation (Federación de Trabajadores Portuarios), la Federation of Port Workers (Federación de Trabajadores del Puerto) y el Dock Workers Union (Sindicato de Cargadores Portuarios), afiliados respectivamente al Trade Union Congress (Burma) (Congreso de Sindicatos de Birmania), a la Union Labour Organisation (Organización Sindical de Trabajadores) y al Burma Trade Union Congress (Congreso Birmano de Sindicatos). El denunciante manifiesta que la Rangoon Port Management Board reconoció a los tres sindicatos el derecho de negociación colectiva. Se añade que en 1958, tras haberse registrado ciertos cambios políticos en el Gobierno, se nombró a militares de alta graduación para la dirección de determinados organismos, figurando entre dichos nombramientos el de un oficial de marina como comisario especial de la Rangoon Port Management Board. Declara el querellante que el 14 de enero de 1959 este comisario especial ordenó que todos los sindicatos existentes de empleados del Rangoon Port Management Board deberían quedar disueltos antes de primeros de febrero de 1959; que tales empleados sólo podrían afiliarse a un nuevo sindicato controlado por las autoridades; que las autoridades del puerto constituirían el nuevo sindicato únicamente si se inscribiera en el mismo el 50 por ciento de los empleados, y que este nuevo sindicato no podría afiliarse a ninguna otra federación sindical o centro nacional. El denunciante sostiene que estas órdenes se hallan en pugna con el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, ratificado por Birmania.
2. 40. En su comunicación de 28 de agosto de 1959, el Gobierno manifestaba que ya desde antes de la guerra ha sido práctica en Birmania que los trabajadores del Gobierno y de « organismos patrocinados por el Gobierno (como la Junta de Obras del Puerto de Rangún) » se hallen autorizados para constituir « asociaciones profesionales » (service associations), como se dispone en el Reglamento de empleados públicos de Birmania de 1940; en cambio, los trabajadores del sector privado pueden constituir « sindicatos » en el sentido de la ley de 1926 sobre los sindicatos. El Gobierno agregaba que, poco después de la guerra, la Workers Federation of the Rangoon Port Employees se escindió a consecuencia de las influencias políticas que empezaron a manifestarse cuando el Partido Socialista era el partido más importante. Ello condujo a la aparición de tres sindicatos rivales de trabajadores portuarios, reconstituídos luego como sindicatos y no como asociaciones profesionales, los cuales, según el Gobierno, aceptaron un control político de fuera e infringieron la ley nacional que prohíbe que las asociaciones profesionales participen en actividades políticas y cuenten entre sus miembros a personas que no sean trabajadores portuarios. El Gobierno indicaba ser costumbre que la Junta de Obras del Puerto de Rangún sólo reconozca al sindicato cuyos afiliados representen más del 50 por ciento de los trabajadores del puerto, y sostenía que como ninguno de los tres sindicatos concurrentes satisfacía esta condición ni perseguía objetivos auténticamente sindicales, sino que todos ellos se dedicaban a la política de partido, « se les retiró el reconocimiento oficial, impidiéndoseles recaudar cotizaciones, por lo que los sindicatos existían sólo nominalmente, pero no funcionaban ». Añadía el Gobierno que con el fin de facilitar la creación de « un gran sindicato del que pudieran formar parte todos los trabajadores, independientemente de sus ideas políticas », se informó a los sindicatos existentes de que a partir del 31 de enero de 1959 dejarían de ser reconocidos y de que « se constituiría un sindicato libre de las influencias de los partidos políticos ». Que los tres sindicatos « que existían » a fines de 1958 no satisfacían los requisitos del Reglamento de empleados públicos, puesto que habían admitido como afiliados o dirigentes a personas ajenas a la categoría profesional interesada. Argüía también que, « a causa del acuerdo celebrado (Reglamento de empleados públicos) entre la Junta de Obras del Puerto de Rangún y sus empleados, las disposiciones de la ley sobre los sindicatos no se pueden aplicar a los trabajadores del puerto (inciso ii) del artículo 2 de la ley sobre los sindicatos) ». Que en estas circunstancias « la iniciativa de disolver los sindicatos, tomada por el comisario especial de la Junta de Obras del Puerto », no infringía la legislación de Birmania ni las normas del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948.
3. 41. En su reunión del 9 y 10 de noviembre de 1959, el Comité advirtió que en este caso concurrían ciertos elementos relacionados con el derecho de los trabajadores de empresas públicas o semipúblicas a crear y adherirse a las organizaciones de su propia elección, de acuerdo con el artículo 2 del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, ratificado por Birmania, y con la aplicación del artículo 4 de dicho Convenio, a cuyo tenor las organizaciones de trabajadores no están sujetas a disolución o suspensión por vía administrativa. El Gobierno reconocía haberse adoptado medidas administrativas para disolver los sindicatos de trabajadores del puerto de Rangún, pero alegaba que tales sindicatos no tenían derecho a acogerse a la ley de 1926 sobre los sindicatos. Basó este alegato, al menos en parte, en el inciso ii) del artículo 2 de la ley, que dispone que « no habrá de afectar a ningún acuerdo celebrado entre un empleador y sus empleados respecto a tal empleo ». El Gobierno parecía sustentar el criterio de que subsiste un acuerdo que excluye a los trabajadores del puerto de Rangún del ámbito de la ley sobre los sindicatos, puesto que manifestaba: « A causa del acuerdo celebrado (Reglamento de empleados públicos) entre la Junta de Obras del Puerto de Rangún y sus empleados, las disposiciones de la ley sobre los sindicatos no se pueden aplicar a los trabajadores del puerto ». El Gobierno remitió copia de este Reglamento, que fué publicado como circular núm. 403, de 14 de mayo de 1940, del Ministerio del Interior (Asuntos Generales) (Home Department (General Branch)). El Comité observó que en el Reglamento nada revelaba que constituyese o se basara en «un acuerdo celebrado entre un empleador y sus empleados respecto a tal empleo ».
4. 42. Como al relacionar los alegatos sometidos al Comité con los hechos reconocidos en la respuesta del Gobierno parecían suscitarse cuestiones de importancia en cuanto al derecho de los trabajadores de las empresas públicas a crear sindicatos - punto éste respecto al cual la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones formuló en 1959 una solicitud directa de información - y en cuanto a la posibilidad de disolver tales organizaciones por decisión administrativa, el Comité consideró que, antes de entrar a examinar lo que en el fondo no era sino un problema de aplicación de un convenio ratificado, debería cerciorarse de haber captado bien el razonamiento exacto en que se basaba la respuesta del Gobierno. Más concretamente, el Comité decidió rogar al Gobierno que explicara cómo el Reglamento de empleados públicos podía constituir para los tres sindicatos que se decía haber quedado disueltos un acuerdo vinculante de tal naturaleza que excluyese a los trabajadores portuarios y a sus organizaciones de las disposiciones de la ley de 1926 sobre los sindicatos, y que facilitase el texto del acuerdo o convenio colectivo en que se basaba tal aserto.
5. 43. Atendiendo a esta solicitud, el Gobierno facilitó datos complementarios por comunicación de 27 de marzo de 1960. Declara que los empleados de la Junta de Obras del Puerto de Rangún se hallan en igual situación que los funcionarios públicos « en relación con el desempeño y condiciones de su servicio ». Esto ha quedado establecido a lo largo de los anos por el uso y la costumbre «y por acuerdo tácito entre la Junta y sus empleados, que gozan de los beneficios y privilegios de los funcionarios públicos, pero que, en cambio, asumen las obligaciones y normas de conducta de tales funcionarios ». El Reglamento de empleados públicos autoriza la creación de « asociaciones profesionales », pero no de « sindicatos ». Los « sindicatos » que existían con anterioridad, añade el Gobierno, contaban con « una participación preponderante de afiliados extraños a la profesión » y aceptaban «la dirección de partidos políticos en el seno de sus comités ejecutivos », cosas todas que actualmente infringirían lo dispuesto en la ley de sindicatos (enmienda), promulgada el 29 de septiembre de 1959. El Gobierno ha remitido el texto de esta disposición. En conclusión, sostiene que los empleados del puerto gozan de libertad de sindicación en el marco de una legislación compatible con el artículo 8 del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948.
6. 44. Existen en la nueva ley ciertas normas que requieren estudio, sobre todo en relación con dicho Convenio. La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones no ha examinado todavía la nueva ley, por ser posterior a la más reciente memoria recibida, correspondiente al período comprendido entre el 1.° de julio de 1958 y el 30 de junio de 1959. Sin embargo, antes de entrar a estudiar dichas normas, observa el Comité que el Gobierno reconoce « la iniciativa de disolver los sindicatos » de empleados en el puerto de Rangún « tomada por el comisario especial de la Junta de Obras » de dicho puerto (véase párrafo 40 supra). Dicha medida se adoptó hacia el mes de enero de 1959. El Gobierno declara que los sindicatos se hallaban constituídos de tal forma que de haber continuado existiendo habrían estado en pugna con lo dispuesto en la ley de sindicatos (enmienda) de 29 de septiembre de 1959. Esta ley no se hallaba en vigor a la sazón, pero, dice el Gobierno, los sindicatos eran ilegales porque, entre otras cosas, no cumplían el Reglamento de empleados públicos. Como en el caso núm. 2 sobre Venezuela, el Comité estima que, independientemente de que un sindicato satisfaga plenamente o no los requisitos legales, subsiste el hecho fundamental de que las autoridades adoptaron una medida de disolución sin que el caso se sometiera a los tribunales. En tales circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que decida que la disolución de los sindicatos de trabajadores del puerto de Rangún, decretada por la autoridad administrativa hacia el mes de enero de 1959, constituyó una infracción del artículo 4 del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, ratificado por Birmania, según el cual las organizaciones de trabajadores y de empleadores no estarán sujetas a disolución o suspensión por la autoridad administrativa.
7. 45. Con arreglo al artículo 4 de la ley de sindicatos de 1926, modificada por la citada ley de 1959, sólo son inscribibles los sindicatos que cuenten como mínimo más del 50 por ciento del número total de empleados en la empresa o establecimiento considerados. Según el Gobierno, esta disposición se refiere a los trabajadores del sector privado, no a los empleados públicos, como son los del puerto de Rangún, a quienes no se aplica la ley de sindicatos. La matriculación no es obligatoria, pero ofrece ciertas ventajas (derecho a constituir un fondo político, artículo 16 de la ley de sindicatos de 1926; protección contra el procesamiento por delito de conspiración e inmunidad frente a las acciones civiles, artículos 17 y 18; adquisición de personalidad jurídica, con facultad para poseer en propiedad, para contratar y para actuar en juicio, artículo 13) esenciales para el funcionamiento de un sindicato. Parece plantearse la cuestión del grado en que los requisitos relativos a la matriculación son compatibles con el artículo 2 del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, que reconoce el derecho de los trabajadores a crear las organizaciones de su propia elección y adherirse a ellas, sin autorización previa; con el artículo 3, que garantiza el derecho de las organizaciones de trabajadores a organizar su administración y actividades, y con el párrafo 2 del artículo 8, a cuyo tenor la legislación nacional no menoscabará, ni será aplicada en forma que menoscabe, las garantías previstas en el Convenio. Como la adquisición de personalidad jurídica por los sindicatos depende en Birmania de la matriculación, cabe preguntarse también si los requisitos inherentes a aquélla son compatibles con el artículo 7 del Convenio, según el cual la adquisición de personalidad jurídica por las organizaciones de trabajadores y de empleadores no se hallará sujeta a condiciones cuya naturaleza limite la aplicación de los artículos 2, 3 y 4 del Convenio.
8. 46. Para los empleados del sector público, incluídos los del puerto de Rangún, no rige la ley de sindicatos de 1926, sino el Reglamento de empleados públicos. Esto significa que pueden constituir « asociaciones profesionales », pero no « sindicatos ».
   • En este caso, el requisito del 50 por ciento de afiliados es todavía más importante. El Gobierno manifiesta que la autoridad del puerto de Rangún (y lo mismo parece valer para cualquier otra autoridad pública) no reconocería a cualquier asociación, sino precisamente a la que cuenta con más del 50 por ciento del total de empleados del puerto. La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ha sustentado el criterio de que si el «reconocimiento » de una organización con fines de representación en los organismos paritarios o de consulta previa puede admitirse en ciertas circunstancias, el hecho de que la propia ley no autorice este reconocimiento más que en favor de una sola organización de funcionarios y conceda sólo a ésta el derecho de « negociar », puede limitar en ciertos casos las posibilidades de acción de las organizaciones no reconocidas. Además, el hecho de que la organización reconocida sea la única que pueda en la práctica « fomentar y defender los intereses » de sus miembros podría ser incompatible con el principio del artículo 2 del Convenio, según el cual los interesados deben poder constituir las organizaciones « que estimen conveniente » y afiliarse a las mismas. Semejante situación sería notoriamente distinta de la que existe en ciertos países, donde un determinado sindicato puede gozar de derechos exclusivos en materia de negociación colectiva en un determinado centro de trabajo, como consecuencia de votación celebrada entre los empleados del mismo. Si este sistema va acompañado de ciertas condiciones y garantías, puede no ser in compatible con el Convenio. En Birmania, toda asociación no reconocida carece de capacidad negociadora o representativa cerca de la autoridad empleadora. Más aún, como dice el Gobierno, no puede colectar cuotas sindicales y sólo existe « nominalmente », pero no de hecho (véase párrafo 40 supra). Por consiguiente, también aquí parece plantearse la cuestión de la compatibilidad entre las normas antes aludidas y los artículos 2, 3 y 8, párrafo 2, del Convenio.
9. 47. Según el artículo 6, h), de la ley de sindicatos de 1926, texto enmendado de 1959, todo funcionario de un sindicato que sea dirigente de un partido político cesará en sus funciones sindicales. El alcance de este artículo no lo atenúa ninguna salvedad por la que se reduzca tal incompatibilidad a las personas cuyas actividades políticas sean de carácter ilícito, o que pertenezcan a un partido político de fines anticonstitucionales o ilícitos. Cabe, pues, preguntarse si este precepto es conciliable, y hasta qué punto, con el artículo 3 del Convenio, a cuyo tenor las organizaciones de trabajadores tendrán derecho a elegir sus representantes con toda libertad.
10. 48. El artículo 24, a), del Reglamento de empleados públicos dispone que sólo podrán afiliarse a una asociación profesional (único tipo de asociación distinta del sindicato a la que pueden adherirse los funcionarios y los demás empleados públicos) los que pertenezcan a la categoría de empleados públicos considerada. Con arreglo al artículo 24, b), tales asociaciones no podrán afiliarse a ninguna federación que no se ajuste a lo dispuesto en el artículo 24, a). La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ha puesto de relieve que toda disposición que prohíba a las organizaciones de empleados públicos adherirse a federaciones o confederaciones de trabajadores industriales o agrícolas parece difícilmente conciliable con el artículo 5 del antedicho Convenio, a cuyo tenor las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen derecho a crear federaciones y confederaciones y a adherirse a ellas. En el presente caso parece plantearse la cuestión de la compatibilidad entre el artículo 5 del Convenio y el artículo 24, a) y b), del Reglamento de empleados públicos.
11. 49. Los « sindicatos» definidos en la ley de sindicatos de 1926 pueden constituir fondos independientes para finalidades de carácter político (artículo 16 de la ley). Las asociaciones profesionales de empleados públicos no pueden realizar ninguna actividad política (artículo 24, c), del Reglamento de empleados públicos) ni prestar apoyo financiero o de otra índole para la elección de un candidato (artículo 24, d), iii)). La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ha puesto de manifiesto que la prohibición, formulada en términos generales, de toda actividad política a las organizaciones de trabajadores puede « menoscabar o ser aplicable de suerte que menoscabe las garantías » previstas en dicho Convenio núm. 87, contrariamente a lo estipulado en su artículo 8, y puede también ser interpretada y aplicada de forma incompatible con el artículo 3 del Convenio, según el cual las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen derecho a organizar sus actividades y a formular sus programas de acción. El Consejo de Administración, a propuesta del Comité, sustentó el mismo criterio en el caso núm. 151, relativo a la República Dominicana. En estas circunstancias parece plantearse la cuestión de la compatibilidad entre el artículo 24, c) y d), iii), del Reglamento de empleados públicos y los artículos 3 y 8, párrafo 2, del Convenio.
12. 50. Con arreglo al artículo 24, d), del Reglamento de empleados públicos, ninguna asociación profesional de empleados públicos podrá editar publicaciones periódicas ni divulgar declaraciones en nombre de sus miembros sin permiso previo del Gobernador. Esta restricción no es aplicable a los « sindicatos » de trabajadores del sector privado. En casos anteriores, el Comité sustentó el criterio de que el derecho de expresar opiniones en la prensa o por otros medios es un elemento esencial de los derechos sindicales. En estas circunstancias parece plantearse la cuestión de la compatibilidad entre las antedichas disposiciones y los artículos 3 y 8, párrafo 2, del Convenio.
13. 51. El artículo 22 del texto enmendado de la ley de sindicatos dispone que los dirigentes de todo sindicato inscrito deberán ser empleados del establecimiento o empresa respecto al cual se hubiere constituído el sindicato considerado. Si bien el artículo 28, b), considera acto laboral ilegítimo, punible con multa al empleador que lo cometiere, despedir o adoptar alguna otra medida discriminatoria contra un trabajador por razón de su calidad de dirigente sindical, la ley no contiene norma alguna que faculte al tribunal competente para ordenar la readmisión en el empleo del dirigente de una organización de trabajadores que hubiere sido despedido; ni prohíbe en ninguna parte el despido de un dirigente sindical mientras dure su mandato; ni tampoco dispone que las personas que ya no estuvieren empleadas en el establecimiento o empresa considerados, pero que lo hubieren estado, podrán ser confirmadas en su cargo sindical o ser reelegibles para el mismo. La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ha hecho observar que cuando una legislación preceptúa que todos los dirigentes sindicales deben pertenecer a la profesión en que la organización ejerza su actividad, las garantías previstas en el Convenio núm. 87 corren el riesgo de resultar inoperantes y que el despido de un trabajador que sea dirigente sindical, al hacerle perder su calidad de tal dirigente, puede atentar a la libertad de acción de la organización y a su derecho de elegir libremente a sus representantes, e incluso fomentar la intromisión por parte del empleador. En ciertos casos anteriores en que la legislación contenía análogas disposiciones, el Comité recomendó al Consejo de Administración que señalara a la atención de los gobiernos interesados su criterio de que el hecho de que un dirigente sindical, al ser despedido, quedara automáticamente inhabilitado para participar en la administración de su sindicato significaba que la dirección de la empresa podría obstaculizar de esta forma el ejercicio del derecho de los trabajadores a elegir libremente sus propios representantes, derecho que constituye uno de los aspectos esenciales de la libertad sindical. Por consiguiente, parece plantearse la cuestión de la compatibilidad entre el artículo 22 de la ley de sindicatos de 1926, conforme al texto enmendado en 1959, y el artículo 3 del Convenio, que reconoce a las organizaciones de trabajadores el derecho de elegir libremente sus representantes.
14. 52. Del anterior análisis resulta evidente que las asociaciones profesionales de empleados públicos se hallan privadas de muchos de los beneficios reconocidos a los sindicatos matriculados, puesto que, como dice el Gobierno, no pueden existir en forma de « sindicatos » con arreglo a la ley de sindicatos. Entre otros derechos, carecen de los siguientes: no pueden inscribirse, a tenor de los requisitos de la ley, a fin de adquirir personalidad jurídica e inmunidad contra el procesamiento por delito de conspiración y contra las acciones civiles; sus publicaciones se hallan sujetas a autorización previa, no pueden constituir un fondo para fines políticos, no pueden federarse libremente, etc. La mayoría de estos distintos aspectos se han tratado en los párrafos anteriores, pero, teniendo en cuenta que la negativa del derecho de los trabajadores públicos a crear « sindicatos » al igual que los trabajadores del sector privado, con el resultado de que sus « asociaciones » no gozan de las mismas ventajas y privilegios que los « sindicatos », supone la discriminación de los trabajadores públicos y de sus organizaciones respecto a los del sector privado y a sus organizaciones, parece plantearse la cuestión de la compatibilidad de esta discriminación con el artículo 2 del Convenio, a cuyo tenor los trabajadores « sin ninguna distinción » tienen derecho a establecer, sin autorización previa, las organizaciones que estimen convenientes y a adherirse a ellas, y con los artículos 3 y 8, párrafo 2, del Convenio.
15. 53. Ante la importancia de muchas de las cuestiones planteadas en el curso del análisis expuesto más arriba, el Comité recomienda al Consejo de Administración que ponga en conocimiento de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones el texto enmendado en 1959 de la ley de sindicatos de 1926 y el Reglamento de empleados públicos, de que se trata en los párrafos 45 a 52 supra, para que pueda examinar si tales disposiciones legales son compatibles con las cláusulas del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, ratificado por Birmania, y que ruegue también al Gobierno le tenga informado de cualesquiera medidas que se proponga adoptar a este respecto.
16. 54. En su respuesta de 28 de agosto de 1959, el Gobierno declaraba que desde mucho tiempo antes los empleados del sector privado constituían « sindicatos » con sujeción a lo dispuesto en la ley de sindicatos, en tanto que los empleados públicos sólo podían organizar «asociaciones profesionales » en la forma prevista en el Reglamento de empleados públicos. El Gobierno argüía que, « en virtud del acuerdo (Reglamento de empleados públicos) entre la Junta de Obras del Puerto de Rangún y sus empleados, las disposiciones de la ley de sindicatos no eran aplicables a los empleados del puerto » (párrafo 40 supra). En respuesta a la petición del Comité de datos complementarios a este respecto, el Gobierno declara en su comunicación de 27 de marzo de 1960 que la consideración de empleados públicos de que gozan los empleados del puerto ha quedado establecida por la costumbre y por « acuerdo tácito ». Esto parece plantear una cuestión de principio sumamente importante. Quizá sea cierto que por costumbre y acuerdo los empleados del puerto hayan quedado fuera del alcance de la ley de sindicatos. Pero con ello el Gobierno parece querer decir que ha quedado liberado de la obligación de aplicar a dichos trabajadores como a los demás empleados un convenio ratificado por él; es decir, que puede justificar la aplicación incompleta del Convenio a ciertas categorías de trabajadores a los que el propio Convenio pretende amparar, basándose en que tales trabajadores han sido contratados al margen de las normas protectoras del Convenio. En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que señale a la atención del Gobierno de Birmania, que ha ratificado el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, el hecho de que mediante tal ratificación ha asumido una obligación internacional en beneficio de los trabajadores « sin distinción alguna », por lo cual las cláusulas del Convenio no pueden considerarse sujetas a modificación en el caso de determinadas categorías de trabajadores, por razón de acuerdo privado o nacional, de costumbre o de otro pacto que exista entre el Gobierno y tales categorías de trabajadores.