Informe provisional - Informe núm. 96, 1967

1. 100. Les plaintes figurent dans une communication adressée au B.I.T le 15 juillet 1966 de Poza Rica (Veracruz), par le Syndicat des travailleurs temporaires de l'entreprise Petróleos Mexicanos. Dans trois communications postérieures, datées du 5 septembre, du 3 décembre et du 4 décembre 1966, ce syndicat a envoyé des informations complémentaires sur la question. Par une communication du 6 août 1966, le Syndicat des travailleurs de l'industrie de la crevette, des produits congelés et des coquillages du port de Quetzalcoalcos et le Syndicat des travailleurs industriels de la zone fédérale et des ports francs de la commune de Quetzalcoalcos, ont exprimé leur solidarité avec les plaignants.
2. 101. Ces communications ont été transmises au gouvernement, qui a envoyé ses observations détaillées dans une communication adressée le 23 novembre 1966 par la délégation permanente du Mexique à Genève, et des renseignements complémentaires dans une communication adressée le 2 janvier 1967 par ladite délégation.
3. 102. Le Mexique a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, mais non la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. A. Allégations des organisations plaignantes

1. 103. Dans l'ensemble, les plaintes et informations complémentaires présentées par les plaignants reprennent et développent diverses allégations relatives à la situation des travailleurs temporaires de l'industrie pétrolière mexicaine, allégations qui constituent le cas no 457, dont le Comité a eu à connaître lors de sa réunion de février 1966. A cette occasion le Comité avait recommandé au Conseil d'administration de décider de ne pas prendre en considération ces allégations parce que, entre autres raisons, les accusations de violation de la liberté syndicale formulées par une organisation professionnelle (la Fédération des organisations révolutionnaires ouvrières) étaient présentées en termes si vagues qu'il était impossible d'examiner la question au fond; parce que ladite organisation n'avait pas fait usage de la possibilité qui lui était offerte de présenter des informations complémentaires; et enfin parce que les autres communications étaient irrecevables aux termes de la procédure en vigueur.
2. 104. En vertu d'une décision du Conseil d'administration, dans tous les cas où une plainte se rapporte exactement aux mêmes violations de la liberté syndicale que les plaintes sur lesquelles le Comité a déjà statué, la procédure n'est pas mise en oeuvre automatiquement, mais le Directeur général est autorisé à soumettre lesdites plaintes à l'avis préalable du Comité. Cependant, lorsque les allégations, quoique fondées sur les mêmes faits que des plaintes rejetées lors de l'étude d'un cas précédent, sont présentées d'une manière plus précise ou plus détaillée que la première fois, le Comité a exprimé l'avis que les nouvelles allégations ne peuvent être rejetées purement et simplement, mais doivent être examinées par le Comité. Tel est le cas des allégations présentées par le Syndicat des travailleurs temporaires des Petróleos Mexicanos, que le Comité examine dans le présent rapport.
   • Allégations relatives à l'application de clauses d'exclusion ou de protection syndicale
3. 105. Dans leurs communications du 15 juillet et du 5 septembre 1966, les plaignants déclarent que la clause d'exclusion (art. 49 de la loi fédérale du travail) et la convention collective en vigueur entre l'entreprise d'Etat Petróleos Mexicanos et le Syndicat des travailleurs du pétrole de la République mexicaine entravent la liberté syndicale et le droit qu'ont les travailleurs temporaires et permanents de former d'autres syndicats, «étant donné qu'ils sont immédiatement congédiés et se voient refuser le droit de reprendre un emploi dans cette industrie ». En particulier, les dirigeants du syndicat plaignant figureraient sur une liste noire des travailleurs auxquels ne doit pas être offert de contrat. En revanche, les emplois vacants seraient vendus au plus offrant et accordés à des travailleurs n'ayant encore jamais servi dans l'entreprise, au détriment des travailleurs temporaires, et en contradiction avec le droit de priorité qu'auraient ceux-ci en vertu de l'article 111, section 1, de la loi fédérale du travail. Selon les plaignants, en vertu de la clause 4 de la convention collective, l'entreprise serait tenue de congédier sans autre explication les travailleurs dont le syndicat signataire de la convention exigerait le renvoi.
4. 106. D'autre part, les autorités nationales en matière de travail auraient négligé d'appliquer, depuis 1960, les dispositions de l'article 24, section 111, de la même loi (selon lesquelles le contrat de travail écrit doit en exprimer la durée ou, s'il est de durée indéterminée, en faire état, etc.). Les plaignants soutiennent que lorsque le contrat ne désigne pas clairement le lieu et la nature des travaux spéciaux ou exceptionnels à effectuer, le contrat doit être considéré comme étant d'une durée indéfinie (permanent), et ils ajoutent que depuis 1960 les autorités du travail ont négligé d'appliquer cette disposition en invoquant la primauté de la convention collective. C'est ainsi qu'ont été prises des décisions mettant fin au contrat de certains travailleurs dont les noms sont donnés.
5. 107. Les plaignants dénoncent aussi le fait que Petróleos Mexicanos retient sur les salaires des travailleurs temporaires le montant des cotisations syndicales, en faveur du syndicat signataire de la convention collective et en dépit du fait que les travailleurs temporaires, selon eux, ne sont pas membres du syndicat en question. Les plaignants soutiennent que ce dernier, en intervenant dans l'engagement des travailleurs temporaires, agit non pas en qualité de syndicat les représentant, mais en tant qu'intermédiaire entre l'entreprise et eux. Les plaignants citent en annexe une disposition des statuts du Syndicat des travailleurs du pétrole de la République mexicaine selon laquelle seuls sont reconnus comme membres surnuméraires (temporaires) de ce syndicat les personnes qui se trouvaient inscrites comme telles le 29 novembre 1939; cependant, en cas de retraite ou de décès d'un membre temporaire, on peut admettre à cette qualité un membre de sa famille.
6. 108. Selon des chiffres datant d'avril 1965, 18 924 travailleurs temporaires qui travaillent journellement pour les Petróleos Mexicanos ne jouiraient pas du droit de former un syndicat, de conclure librement des contrats collectifs ou individuels, de faire valoir leurs droits en ce qui concerne l'ancienneté, la retraite, la sécurité sociale, la participation à la caisse d'épargne, l'aide pour l'instruction des enfants et d'autres avantages consentis aux travailleurs sous contrat permanent.
7. 109. Dans une communication du 15 juillet 1966, les plaignants sollicitent l'intervention de l'O.I.T auprès du gouvernement mexicain afin que celui-ci reconnaisse et enregistre le Syndicat des travailleurs temporaires des Petróleos Mexicanos et lui reconnaisse le droit de conclure une convention collective avec l'entreprise en tant que représentant des travailleurs temporaires. Les plaignants demandent également que dix-neuf travailleurs nommément désignés dans la plainte et dont le licenciement aurait été confirmé par les tribunaux (voir paragr. 106) soient réintégrés dans leur emploi permanent.
8. 110. Dans ses observations du 23 novembre 1966, le gouvernement se réfère en premier lieu au régime de droit en vigueur dans le pays, qui découle de la Constitution et des lois édictées conformément à celle-ci, les relations entre les particuliers et l'Etat et les particuliers entre eux étant régies par les lois susdites et par les contrats légalement passés entre les parties. Le gouvernement cite ensuite diverses dispositions de la loi fédérale du travail selon lesquelles tout employeur qui occupe des travailleurs affiliés à un syndicat est tenu, sur demande de celui-ci, de passer avec lui une convention collective; mais s'il existe dans une même entreprise plusieurs syndicats, la convention collective devra être passée avec celui de ces syndicats qui réunit le plus grand nombre de travailleurs intéressés à la négociation (art. 43); la convention collective devra être passée par écrit et être déposée auprès de la Commission de conciliation et d'arbitrage compétente (art. 45). Les clauses de la convention collective s'étendent à toutes les personnes employées dans l'entreprise, même si elles ne sont pas membres du syndicat signataire (art. 48); la clause figurant dans les conventions collectives et selon laquelle l'employeur s'engage à ne recruter que des travailleurs syndiqués est licite (art. 49).
9. 111. Le gouvernement déclare que le Syndicat des travailleurs du pétrole de la République mexicaine est enregistré depuis 1935 et a signé en 1942 sa première convention collective avec l'entreprise d'Etat Petróleos Mexicanos. Cette convention est depuis lors révisée périodiquement, la dernière révision ayant eu lieu en 1965. La clause 4 prévoit qu « en cas de vacance définitive ou de création définitive d'un poste nouveau, l'employeur s'engage à y affecter... des membres du Syndicat »; la clause 5 énonce que les vacances temporaires seront pourvues par promotion selon les statuts en vigueur, les postes ainsi dégagés étant remplis par les personnes que présentera le Syndicat, etc. Conformément aux dispositions de la loi et de la convention, les Petróleos Mexicanos, chaque fois qu'ils ont besoin de travailleurs, doivent les demander au Syndicat des travailleurs du pétrole de la République mexicaine. Le gouvernement affirme que tous les travailleurs temporaires (dont le nombre semble excéder le chiffre donné par les plaignants) ont été engagés sur proposition de ce syndicat, en application de la convention collective, et qu'ils jouissent tous des prestations légales et contractuelles en matière sociale.
10. 112. Le gouvernement poursuit en précisant que le nombre des plaignants ne s'élève pas à trente et que, à supposer qu'ils aient servi l'entreprise en qualité de travailleurs temporaires, leur engagement n'a pu être possible que sur proposition du Syndicat des travailleurs du pétrole de la République mexicaine.
11. 113. Il n'est pas exact, dit le gouvernement, que les clauses d'exclusion, concernant l'engagement et le congédiement (clauses 4 et 35 de la convention collective), conformes aux articles 49 et 236 de la loi fédérale du travail, entravent la liberté syndicale, puisqu'elles ne mettent pas d'obstacle à la constitution d'autres organisations, à l'affiliation à celles-ci, à la rédaction de leurs statuts, etc. De telles clauses, loin de limiter la liberté syndicale, établissent, d'après le gouvernement, des bases solides pour la défense de l'intérêt collectif et pour le renforcement de la position des syndicats. Il n'est pas exact, ajoute le gouvernement, que les travailleurs temporaires soient licenciés ou se voient refuser le droit de reprendre du travail dans l'industrie des pétroles. Cependant, les syndicats qu'ils peuvent former ne doivent pas porter préjudice à des tiers, et l'entreprise ne peut admettre un personnel autre que celui que propose le syndicat signataire de la convention collective; en effet, la clause d'exclusion de cette convention étant légale, elle doit être respectée en vertu du principe énoncé à l'article 8 de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948. Les dispositions de la loi fédérale du travail relatives aux droits individuels du travailleur (par exemple, la préférence indiquée à l'article 111, section I, de la loi fédérale du travail) ne sont applicables que lorsque les travailleurs ne font pas partie d'un syndicat et ne sont pas protégés par une convention collective; si tel est le cas, les dispositions applicables sont de préférence celles du contrat collectif et celles de la loi à laquelle celui-ci se réfère (jurisprudence de la Cour suprême de justice). La partie de la plainte dans laquelle le syndicat signataire de la convention collective se voit accusé de vendre des places au plus offrant se rapporterait à des faits auxquels le gouvernement mexicain n'a aucune part.
12. 114. En ce qui concerne l'application de l'article 24, section III, de la loi, le gouvernement indique que, pour les mêmes raisons (légalité de la clause d'exclusion et jurisprudence de la Cour suprême), il rejette les allégations relatives à cette question. D'ailleurs, les Petróleos Mexicanos stipulent toujours, dans les contrats de travail, soit la durée du contrat, soit le fait que cette durée est illimitée.
13. 115. Le gouvernement ajoute que si les Petróleos Mexicanos ont été amenés à retenir les cotisations syndicales de certains membres du syndicat plaignant (qui n'est pas reconnu par l'entreprise), c'est parce que ces travailleurs ont été engagés sur proposition du syndicat signataire de la convention collective, qui aurait prié l'entreprise de procéder à cette retenue en application de la clause 200 de ladite convention. D'autre part, il n'est pas certain que le Syndicat des travailleurs du pétrole de la République mexicaine agisse en qualité d'intermédiaire pour l'engagement des travailleurs occasionnels. Conformément aux clauses d'exclusion, ce syndicat propose aussi bien des travailleurs permanents que des travailleurs temporaires, et l'entreprise n'a pas autorité pour s'assurer que les personnes proposées sont ou non membres du Syndicat.
14. 116. Le gouvernement affirme dans ses conclusions que les plaignants n'ont eu à subir aucune violation de la liberté syndicale et n'ont dénoncé d'infraction concrète à l'égard d'aucune disposition de la convention no 87. En réalité, la question soulevée (signature de la convention collective et application de la clause d'exclusion) se rapporterait plutôt aux matières traitées dans la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, que le Mexique n'a pas ratifiée.
15. 117. Enfin, par une communication du 2 janvier 1967, le gouvernement transmet le texte intégral de la décision prise par le Groupe spécial no 7 de la Commission fédérale de conciliation et d'arbitrage le 9 novembre 1966, décision selon laquelle, entre autres, se trouve annulé l'enregistrement du Syndicat des travailleurs temporaires du pétrole, section 1, établi à Minatitlán (Veracruz), enregistré le 5 janvier 1945. La demande de radiation du registre a été présentée par le Syndicat des travailleurs du pétrole de la République mexicaine, qui a fait valoir, entre autres motifs, que l'industrie pétrolière est exclusivement aux mains d'une entreprise d'Etat décentralisée (Petróleos Mexicanos), dont la convention collective avec le syndicat demandeur contient une clause d'exclusion qui interdirait toute possibilité juridique d'existence pour un autre syndicat dans la même industrie. Il est dit, dans les considérants de la Commission de conciliation et d'arbitrage, que, sur les cent soixante et un membres figurant dans les listes du syndicat objet de la décision, vingt-trois personnes seulement ont pu être identifiées et que sur ces vingt-trois, trois seulement travaillaient dans l'entreprise en mars 1965, il en ressort que le Syndicat n'avait pas respecté l'obligation légale en vertu de laquelle un syndicat d'entreprise doit grouper au moins vingt des personnes employées dans ladite entreprise. La Commission de conciliation et d'arbitrage paraît avoir accepté également l'argument du demandeur selon lequel l'existence d'une clause d'exclusion interdit la formation d'un autre syndicat d'entreprise. La Commission de conciliation a aussi décidé qu'elle devait rejeter la réclamation présentée par le Syndicat des travailleurs temporaires du pétrole, section 1, de Minatitlán, et visant à faire reconnaître à ce syndicat le droit de passer des conventions collectives avec l'entreprise et de percevoir une somme déterminée au titre des cotisations syndicales retenues antérieurement.
16. 118. Récapitulant les éléments essentiels de la question, le Comité rappelle que l'industrie pétrolière du Mexique est un monopole d'Etat, confié à une entreprise décentralisée (Petróleos Mexicanos) qui a passé une convention collective par écrit avec le Syndicat des travailleurs du pétrole de la République mexicaine, convention qui reconnaît en faveur de ce syndicat certaines clauses d'exclusion ou de protection syndicale relatives à l'engagement de travailleurs et à la retenue des cotisations. Les plaignants affirment représenter les travailleurs engagés sous contrat à titre non permanent qui, selon les plaignants, devraient avoir le droit, puisqu'ils ne sont pas membres du syndicat signataire de la convention collective (et ne pouvant l'être puisque ce dernier a pratiquement clos son registre de membres temporaires), de constituer leur propre syndicat, qui serait habilité à conclure des conventions collectives et à percevoir exclusivement les cotisations syndicales de ses membres. L'organisation plaignante n'a pas communiqué de chiffres concernant ceux de ses adhérents qui travaillent dans l'entreprise, mais s'est bornée à mentionner le nombre total de travailleurs temporaires. Le gouvernement s'en remet à la législation en vigueur, selon laquelle l'entreprise doit passer une convention collective avec le syndicat groupant le plus grand nombre de travailleurs intéressés par la négociation, une telle convention faisant autorité pour toutes les personnes employées dans l'entreprise même lorsqu'elles ne sont pas membres du syndicat signataire, et la clause d'exclusion syndicale étant expressément autorisée. D'autre part, le Syndicat des travailleurs temporaires, que la Commission fédérale de conciliation et d'arbitrage a rayé des registres de syndicats d'entreprise, paraît être distinct de l'organisation dont la plainte est en cours d'examen devant le Comité. En effet, l'organisation plaignante dans le cas présent semble indiquer qu'elle n'a pas obtenu son enregistrement, mais ne communique pas de détails sur ce point particulier (par exemple, elle ne dit pas si elle en a fait la demande et quelles en ont été les suites).
17. 119. Le Comité se trouve donc fondamentalement en présence d'un conflit intersyndical sur le droit de représentation des travailleurs temporaires ou de certains d'entre eux. Selon le gouvernement, l'engagement de ces travailleurs a lieu compte tenu de la clause d'exclusion figurant dans la convention collective, et la retenue des cotisations syndicales, si elle a été faite à l'égard de certains travailleurs adhérents de l'organisation plaignante, était fondée sur une autre clause de protection figurant dans la même convention. Des autres allégations faites par les plaignants, une (l'application de l'article 111, section I, de la loi fédérale du travail) a trait à la primauté des clauses d'exclusion sur les dispositions générales de la loi, et il y a lieu par conséquent de la considérer conjointement à la question principale.
18. 120. Une autre allégation a trait au refus des tribunaux de reconnaître le caractère permanent de certains contrats individuels de travail; c'est là un point qui, en soit, ne paraît soulever aucune question d'exercice des droits syndicaux proprement dits. Enfin l'allégation relative au trafic dont les places vacantes seraient l'objet semble se rapporter à la correction des procédures de gestion appliquées par le syndicat signataire de la convention collective; ce point semblerait relever de la compétence des membres du syndicat, qui auraient le droit d'exiger que soient respectés, d'une part, les statuts syndicaux qui sont enfreints, d'autre part, le principe énoncé au paragraphe 1 de l'article 8 de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, principe selon lequel les travailleurs et leurs organisations sont tenus de respecter la légalité.
19. 121. Le Comité a déjà eu à examiner des cas où la retenue des cotisations syndicales ou d'autres mesures de protection syndicale avaient été instituées, en vertu non de la législation, mais d'une clause figurant dans une convention collective ou d'une pratique établie entre les deux parties. Dans de tels cas, le Comité a refusé d'examiner les allégations, en se fondant sur la déclaration qui figure dans le rapport de la Commission des relations professionnelles, instituée par la Conférence internationale du Travail, en 1949; selon cette déclaration, la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ne peut en aucune manière être interprétée comme autorisant ni interdisant les accords sur la protection syndicale, ces points devant être réglés conformément aux pratiques nationales. En adoptant le rapport de la Commission, la Conférence a souscrit à ce point de vue.
20. 122. Dans le cas présent, il ressort des éléments fournis par le gouvernement que le monopole consenti au Syndicat des travailleurs du pétrole de la République mexicaine en ce qui concerne la proposition de travailleurs nouveaux, ainsi que la clause prévoyant la retenue des cotisations syndicales des travailleurs de l'entreprise en faveur dudit Syndicat, n'ont pas été établis par la législation elle-même, mais par une convention collective.
21. 123. Dans ces conditions, et pour les motifs énoncés aux paragraphes 118 à 122 ci-dessus, le Comité recommande au Conseil d'administration de décider de ne pas poursuivre l'examen de ces allégations.
    • Allégations relatives à l'attitude d'un fonctionnaire public
22. 124. Par une communication en date du 15 juillet 1966, les plaignants accusent le sous-secrétaire au Travail et à la Prévoyance sociale de refuser de veiller à l'exécution de la loi fédérale du travail, et signalent à cet égard le cas de deux travailleurs qui auraient présenté devant la Commission fédérale de conciliation et d'arbitrage une demande sur laquelle aucune décision définitive n'a été prise alors que huit années se sont écoulées depuis lors. Les plaignants mentionnent également le cas d'un autre travailleur dont le dossier aurait été « transmis sans motif et indûment à la municipalité de Jalapa ».
23. 125. Dans sa réponse, le gouvernement déclare que l'accusation portée contre le sous-secrétaire est fausse et, de plus, sans rapport avec les questions dont traite la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948. Il ajoute que la Commission fédérale de conciliation et d'arbitrage est un organisme autonome, qui ne peut être influencé dans ses décisions par des fonctionnaires qui n'en font pas partie.
24. 126. Le Comité estime que les plaignants n'ont pas fourni, à l'appui des allégations dont le gouvernement conteste la véracité, la preuve que ces allégations soulèvent, de par leur nature même, une question relative à l'exercice des droits syndicaux.
25. 127. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration de décider de ne pas poursuivre l'examen de ces allégations.
    • Autres allégations
26. 128. Par une communication en date du 4 décembre 1966, le Syndicat des travailleurs temporaires du pétrole a fait savoir que, le 2 décembre 1966, des agents de la police fédérale ont tenté d'appréhender M. Gabriel Rivera Rio, président de la Commission d'honneur et de justice de ce syndicat, en vertu d'une accusation formulée par l'entreprise Petróleos Mexicanos; selon cette accusation, le syndicaliste appréhendé appartiendrait à un petit groupe « international trotskyste ». D'autre part, dans une communication du 3 décembre 1966, les mêmes plaignants déclarent que l'entreprise Petróleos Mexicanos aurait offert aux affiliés du syndicat plaignant les derniers postes de la liste, dans le dessein « de résoudre le problème soulevé devant l'O.I.T. ». Ils ajoutent qu'une telle proposition, qui ferait partie de la tactique employée par l'entreprise au préjudice desdits affiliés, était inacceptable, étant donné que ces travailleurs ont plus de dix ans d'ancienneté dans cette industrie et se sont spécialisés dans leurs fonctions, et qu'en acceptant cette dernière catégorie, ils se retrouveraient au niveau des manoeuvres.
27. 129. Les deux communications mentionnées au paragraphe précédent ont été transmises au gouvernement par lettres des 14 et 22 décembre 1966 respectivement.
28. 130. A l'heure actuelle, les observations du gouvernement concernant les allégations mentionnées au paragraphe 128 ci-dessus n'ont pas encore été reçues.
29. 131. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration de prier le gouvernement de bien vouloir communiquer ses observations sur les allégations en question.