Informe provisional - Informe núm. 187, Noviembre 1978

1. 469. El Comité examinó este caso en mayo de 1977 y presentó en esa reunión conclusiones provisionales que figuran en los párrafos 257 a 264 de su 168.° informe. El Consejo de Administración aprobó dicho informe en su reunión de mayo-junio de 1977 (203.a reunión).
2. 470. España ha ratificado el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, y el Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949.

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 471. La CIOSL declaraba que el real decreto-ley núm. 17, de 4 de marzo de 1977, sobre las relaciones laborales, aun reconociendo el principio al derecho de huelga de los trabajadores, restringe en realidad dicho derecho, y lo suprime incluso mediante varias disposiciones contrarias al principio de la libertad sindical. Según el querellante, el decreto-ley permite a la autoridad gubernativa resolver de manera discrecional la cuestión de la legalidad o ilegalidad de cualquier huelga; no autoriza a las organizaciones sindicales representativas de los trabajadores a intervenir para declarar o dirigir una huelga; no reconoce a las organizaciones el derecho de declarar una huelga con el alcance y con el ámbito necesarios para defender a los trabajadores; establece limitaciones importantes mediante el procedimiento prescrito para declarar la huelga; considera como huelgas ilegales diversas formas de acción colectiva que se utilizan corrientemente en países en que el derecho de huelga se reconoce plenamente; declara ilegales las huelgas cuyo objeto sea modificar, durante la duración de su validez, las cláusulas de un convenio colectivo; permite a los empleadores designar a los trabajadores que deban encargarse de mantener los servicios esenciales en la empresa y restringe así el ejercicio efectivo de la huelga; no reconoce la legalidad de los piquetes de huelga; conserva las disposiciones relativas a la aprobación gubernativa de los convenios colectivos y subordina la estabilidad de los trabajadores en su empleo al reconocimiento del derecho de huelga.
2. 472. El Gobierno había contestado que esta legislación había sido promulgada en un momento de transición, a fin de reconocer el derecho de los trabajadores a declarar la huelga, en el contexto general de las relaciones laborales; el decreto-ley no tenia como objeto impedir u obstaculizar el ejercicio del derecho de huelga por parte de los trabajadores y sus organizaciones profesionales mediante los representantes de aquéllos, sino al contrario, legitimar y garantizar el ejercicio de dicho derecho. Según el Gobierno sólo en este sentido se podían interpretar las facultades reconocidas a estos representantes en la declaración y prosecución de las huelgas. Por otra parte, añadía, al promulgarse la ley núm. 19 de 1.° de abril de 1977 sobre la reglamentación del derecho de asociación sindical, el desarrollo de la legislación criticada por el querellante tenia que adaptarse necesariamente a las normas de este texto posterior, tanto más cuanto que éste contenía una disposición según la cual "quedan derogadas las disposiciones que se opongan a lo establecido en la presente ley...
3. 11. El Gobierno declaraba finalmente que estaba resuelto a dar efecto, tanto en la legislación como en la práctica, a todas las normas contenidas en los Convenios núms. 87 y 98.
4. 473. En mayo de 1977 el Comité había observado en particular que, según el Gobierno, la nueva legislación sobre las relaciones laborales garantiza el ejercicio del derecho de huelga por las organizaciones sindicales a través de los representantes de las mismas. Añadió el Comité que este derecho de huelga constituye uno de los medios esenciales de que disponen las organizaciones de trabajadores para promover y defender los intereses profesionales de estos últimos. De manera más general, había observado que, según el Gobierno, esta legislación había sido adoptada en un momento de transición, que su desarrollo debería adaptarse a la nueva legislación sindical y que el Gobierno daría efecto a todas las normas contenidas en los convenios sobre libertad sindical.
5. 474. En estas circunstancias, el Consejo de Administración, a recomendación del Comité, había pedido al Gobierno que transmitiera informaciones sobre la evolución al respecto. Este último ha contestado por comunicaciones de 15 de febrero y 10 de mayo de 1978.
6. 475. En la primera de estas comunicaciones el Gobierno ha señalado la promulgación del real decreto-ley núm. 31, de 2 de junio de 1977, que pone fin a la sindicación obligatoria de empresarios y trabajadores, así como del real-decreto núm. 3149, de 6 de diciembre de 1977, sobre la elección de los representantes de los trabajadores en el seno de las empresas. Las dos Cámaras de las Cortes, añadía, aprobaron un acuerdo concluido entre el Gobierno y los diversos partidos políticos representados en el Parlamento (denominado "Pacto de la Moncloa") en donde se contempla la transformación del marco actual de las relaciones laborales.
7. 476. El Gobierno se refiere en su comunicación de 10 de mayo de 1978 a las elecciones sindicales organizadas en las empresas. Añade que ha remitido al Parlamento un proyecto de ley sobre regulación de los órganos de representación de los trabajadores en la empresa y cita varias disposiciones de dicho proyecto. Menciona igualmente las disposiciones del proyecto de Constitución sobre el reconocimiento de la libertad sindical, del derecho de negociación colectiva y del derecho de huelga. Por último, precisa que, en su deseo de avanzar en este proceso de conformación legislativa, teniendo en cuenta todas las aspiraciones de los copartícipes sociales, está celebrando reuniones de trabajo con los representantes de las centrales sindicales más representativas, donde se están tratando las grandes cuestiones de la normativa laboral que se refieren a las relaciones colectivas de trabajo.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 477. Como el Comité ya lo ha señalado, el artículo 3 del Convenio núm. 87 reconoce a las organizaciones sindícales el derecho de formular su programa y de organizar sus actividades, de lo que se desprende, entre otras cosas, el derecho de negociar con los empleadores o el de expresar su punto de vista sobre cuestiones económicas y sociales que afecten a los intereses profesionales de sus miembros. Igualmente, partiendo del derecho así reconocido a los sindicatos, el Comité ha considerado siempre la huelga como un medio esencial de que disponen los trabajadores para promover y defender sus intereses profesionales.
2. 478. En el caso concreto, el Comité ha examinado el real decreto-ley núm. 17, de 4 de marzo de 1977, sobre las relaciones laborales. Estima que éste contiene, en cuanto al ejercicio del derecho de huelga, ciertas disposiciones que podrían plantear problemas de conformidad con los principios de la libertad sindical. En particular, ciertas condiciones impuestas para la declaración de la huelga (inclusive el quórum requerido y la firma del acta por todos los representantes presentes), así como para el desarrollo de la misma (función y composición del Comité de huelga) podrían limitar sensiblemente la acción de los trabajadores y de los sindicatos que los representan en este tipo de conflicto.
3. 479. El Comité ha observado igualmente la prohibición de las huelgas para los trabajadores que prestan sus servicios en los sectores "vitales", a fin de interrumpir el proceso de producción (artículo 7,2)). Igualmente, según el artículo 10, el Gobierno puede, a recomendación del Ministerio de Trabajo, habida cuenta de la duración o de las consecuencias de la huelga, de la actitud de las partes y de la gravedad del perjuicio causado a la economía nacional, ordenar la reanudación del trabajo por un periodo máximo de dos meses o a titulo definitivo por vía de arbitraje obligatorio. Si el Comité ha admitido que el recurso a la huelga pueda estar limitado, e incluso prohibido, en la función pública, en los servicios esenciales, incluso en un sector clave para la vida de un país, es porque -y en la medida en que- un paro de trabajo puede provocar graves perjuicios para la colectividad nacional. Así cuando una legislación reconocía a las autoridades gubernativas una gran latitud para definir actividades que debían ser calificadas de servicios públicos y que podían no coincidir siempre con los servicios susceptibles de considerarse como esenciales, el Comité ha estimado que el principio antes expuesto podría perder todo su sentido si se tratara de declarar ilegal la huelga en empresas que no presten un servicio esencial en la sentido estricto del término. Igualmente, en el caso presente el Comité considera que las disposiciones antes citadas dejan a las autoridades gubernativas amplio poder discrecional para someter un conflicto de trabajo a una decisión arbitral obligatoria, impidiendo de tal forma el recurso a la huelga.
4. 480. El Comité constata además que el decreto-ley citado no ha derogado las disposiciones de la ley núm. 38, de 19 de diciembre de 1973, sobre los convenios colectivos sindicales de trabajo que permiten a las autoridades negarse a homologar acuerdos colectivos por infringir una disposición legal y prevén que estos convenios colectivos no podrán contener cláusulas susceptibles de causar graves perjuicios a la economía nacional (artículos 14 y 4 de la ley núm. 38, de 1973).
5. 481. Las disposiciones citadas plantean problemas de política económica en relación con la práctica de las negociaciones voluntarias para los salarios y demás condiciones de trabajo. Según el Comité, si en nombre de una política de estabilización, un gobierno considera que la tasa de los salarios no puede ser fijada libremente por negociaciones colectivas, esta restricción debería ser excepcional y limitarse a los casos indispensables; no debería exceder de un tiempo razonable y debería estar acompañada de garantías apropiadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores.
6. 482. Por otra parte, por lo que se refiere a las restricciones permanentes de la negociación colectiva, el Comité ha sugerido que se prevean procedimientos para sustituir estas restricciones. Los procedimientos en cuestión deberían tener por objeto incitar a las partes a tener en cuenta voluntariamente, en sus discusiones, consideraciones relativas a la política económica y social del Gobierno, así como a la protección del interés general. Para ello, haría falta, en primer lugar, que los objetivos reconocidos como de interés general hubieran sido objeto de amplias consultas entre los poderes públicos y las organizaciones de empleadores y de trabajadores, conforme a los principios enunciados en la Recomendación (núm. 113) sobre la consulta (ramas de actividad económica y ámbito nacional), 1960. En efecto, si se desea que empleadores y trabajadores tengan más en cuenta el interés general en su acción, es indispensable que sus organizaciones respectivas estén estrechamente asociadas a la definición de lo que se considera como interés general. No obstante, el Comité ha subrayado que las partes en las negociaciones deberían continuar siendo libres de su decisión final. Por otra parte, su adhesión y concurso continúan siendo factores determinantes para la eficacia de tales políticas.
7. 483. De la respuesta del Gobierno se desprende, y el Comité toma nota de ello con interés, que se celebran discusiones entre las autoridades gubernativas y las organizaciones sindicales más representativas sobre las grandes cuestiones de la reglamentación de las relaciones colectivas del trabajo.