Informe definitivo - Informe núm. 299, Junio 1995

1. 23. La présente plainte figure dans une communication de l'Exécutif fédéral des services publics de l'Union générale des travailleurs (EFSP-UGT) en date du 20 novembre 1990. Le gouvernement y a répondu dans une communication du 8 mars 1991.
2. 24. Dans son 278e rapport (mai-juin 1991), paragraphe 8, le comité a prié le gouvernement de lui envoyer le prononcé du jugement par l'autorité judiciaire en rapport avec les faits exposés dans la présente plainte. Après avoir envoyé plusieurs explications sur l'évolution de la procédure dans des communications datées du 14 et du 28 mars 1995, le gouvernement a fait parvenir le texte du jugement et divers documents expliquant le retard de l'autorité judiciaire à se prononcer.
3. 25. L'Espagne a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, ainsi que la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Allégations du plaignant

1. 26. Dans sa communication du 20 novembre 1990, le plaignant affirme que l'Union générale des travailleurs et les commissions ouvrières ont conclu le 11 avril 1990 avec les représentants de la municipalité d'Alzira (province de Valence) un accord collectif sur les conditions de travail pour la période 1990-1992; cet accord, parfaitement conforme à la législation en vigueur, énonce les règles applicables aux relations entre le conseil municipal susmentionné et son personnel; il a été approuvé par le conseil municipal d'Alzira réuni en séance plénière à sa session extraordinaire du 20 avril 1990.
2. 27. Cependant, poursuit le plaignant, le délégué du gouvernement espagnol auprès de la Communauté autonome de Valence, après avoir examiné l'accord, l'a estimé illégal; et, par une communication datée du 1er juin 1990, il en a demandé l'annulation sous un mois au président du conseil municipal d'Alzira, en arguant de ce que, après un examen non exhaustif, la délégation gouvernementale estimait que certains articles n'étaient pas conformes à la législation en vigueur, ce que conteste le plaignant.
3. 28. Selon lui, l'hostilité du délégué du gouvernement au sujet du droit des fonctionnaires de l'administration locale de négocier leurs conditions de travail avec les conseils municipaux est bien connue au sein de la Communauté autonome de Valence; ce délégué aurait systématiquement refusé d'admettre le droit de négocier collectivement que confère aux fonctionnaires municipaux la législation en vigueur.

B. Réponse du gouvernement

1. 29. Dans sa communication du 8 mars 1991, le gouvernement déclare que la plainte est fondée sur le fait que le délégué du gouvernement espagnol a estimé que l'accord sur les conditions de travail des fonctionnaires de la municipalité d'Alzira pour les exercices 1990, 1991 et 1992 contrevenait à la législation espagnole en vigueur; le fonctionnaire a demandé en conséquence au président du conseil municipal d'Alzira de l'annuler.
2. 30. Selon le gouvernement, il ressort tant des allégations du plaignant que de la documentation annexée fournie par la délégation du gouvernement auprès de la Communauté autonome de Valence qu'il s'agit d'un litige essentiellement juridique portant sur le point de savoir si la décision du délégué gouvernemental est conforme ou non au droit. A cette fin, le délégué a ordonné au ministère public d'intenter un recours devant la juridiction administrative pour lui faire dire que certains articles de l'accord précité ne sont pas conformes au droit, et qu'en conséquence les accords sont illégaux; autrement dit, le délégué a soumis sa décision au jugement des tribunaux compétents en la matière. Cette procédure est conforme à la législation espagnole en vigueur. En effet, l'article 65 de la loi no 7/85 du 2 avril 1985, qui fixe les règles fondamentales de l'administration locale, contient les dispositions suivantes: "1) Lorsque l'administration de l'Etat considère, dans le domaine de sa compétence, qu'un acte ou un accord d'une entité locale quelconque enfreint la législation, elle peut demander, en invoquant expressément le présent article, l'annulation de cet acte ou de cet accord. 2) La demande devra être motivée et indiquer la règle dont on considère qu'elle a été violée. Elle devra être faite dans un délai de 15 jours ouvrables à compter de la réception du texte de l'accord. 3) L'administration de l'Etat pourra contester l'acte ou l'accord devant la juridiction administrative soit directement, une fois reçu le texte dudit acte ou dudit accord, soit une fois écoulé le délai indiqué dans la demande visant l'entité locale si l'on a choisi l'option prévue aux deux alinéas précédents." Le gouvernement indique qu'il existe des dispositions similaires pour le contrôle judiciaire de la légalité des conventions collectives dans le Statut des travailleurs.
3. 31. En résumé, le gouvernement déclare que la délégation du gouvernement auprès de la Communauté autonome de Valence a agi dans la plus stricte légalité, puisqu'elle n'a pas annulé l'accord litigieux; elle a seulement demandé au conseil municipal qui l'avait signé et approuvé de l'annuler; il déclare également que la délégation gouvernementale a attaqué ledit accord devant la juridiction compétente en la matière - qui juge de la légalité de tels accords - et qu'ainsi son action, ayant suivi les voies légales, n'est entachée ni de détournement ni d'abus de pouvoir.
4. 32. Dans ses communications en date du 14 et du 28 mars 1995, le gouvernement a fait parvenir le texte de la sentence no 161/95 du 23 février 1995 du Tribunal supérieur de la Communauté autonome de Valence (chambre du contentieux administratif, troisième section) en rapport avec les faits présentés dans la plainte et joint les documents justifiant le retard de l'autorité judiciaire pour prononcer le jugement correspondant.
5. 33. Dans ce jugement, qui tient compte de la législation et de la jurisprudence et notamment du déroulement de la négociation aux différents niveaux de la fonction publique, l'autorité judiciaire:
6. 1) Annule les dispositions de la convention collective sur les conditions de travail des fonctionnaires de la municipalité d'Alzira se référant aux points suivants:
   • - les normes supplétives pour ce qui n'est pas prévu par la convention collective (article 2);
   • - l'amélioration des congés eu égard à la législation (article 9, b));
   • - l'extension dans certains cas des autorisations de congé syndical prévues par la législation (article 10, g)) et l'extension des permissions des fonctionnaires (à deux jours supplémentaires) en cas de déplacement à plus de 100 km (partie de l'article 11);
   • - l'amélioration du régime des heures supplémentaires, l'augmentation des salaires (au-delà des 5 pour cent prévus pour l'ensemble du secteur public) et la clause de révision salariale indexée sur l'indice des prix à la consommation (articles 33 et 34). La sentence précise cependant que devront bénéficier d'une compensation financière les fonctionnaires ayant accompli dans l'année plus d'heures que les heures légales ou dont l'horaire a été supérieur à celui prévu par le mécanisme d'indemnisation des services fournis à l'administration.
7. 2) Rejette les autres demandes du délégué du gouvernement et maintient les dispositions suivantes de l'accord collectif:
   • - le régime des déplacements payés (article 10);
   • - l'extension des permissions pour les changements de domicile (partie de l'article 11);
   • - le régime des avances (article 16);
   • - le système de désignation du fonctionnaire de carrière qui doit intégrer le "tribunal d'évaluation du travail" (article 25).
8. 34. Il est indiqué dans les fondements juridiques de la sentence qu'"alors que dans une négociation dans le monde du travail, les représentants des travailleurs et des employeurs discutent sur des patrimoines privés, les administrations publiques, elles, discutent sur des points et des aspects touchant directement tous les citoyens; cela signifie que dans le cadre du droit du travail, respectant un bloc de "droit inaliénable qui affecte les travailleurs, il existe une liberté de négociation et d'accords, tandis que les administrations publiques liées par l'article 103 de la Constitution doivent, dans tous les cas, agir en pleine conformité avec la loi et le droit (...); le législateur a réglementé le droit de négociation collective des fonctionnaires par la loi no 9/1987 du 12 juin (applicable au moment où se sont produits les faits allégués dans le présent cas) et par la loi no 7/1990 du 18 juillet (entrée en vigueur postérieurement aux faits allégués) et il comprend d'importantes limitations dues au fait que l'administration doit se conformer à la loi et au droit (...); le lien contractuel (dans l'administration publique) est en rapport avec le contenu des pouvoirs normatifs et d'auto-organisation de l'organe administratif en question et, d'autre part, avec les caractéristiques de particularité, de rigidité et d'uniformité inhérentes au régime statutaire (...); il convient d'affirmer que bien que l'article 32 e) de la loi no 7/1987 ou l'article 32 a) et b) de la loi no 7/1990 permettent aux fonctionnaires de l'administration locale de négocier l'augmentation de leur salaire avec les organismes locaux respectifs et, malgré l'autonomie municipale prévue par l'article 140 de la Constitution, cela ne signifie pas que l'Etat central ne peut pas déterminer des plafonds ou des barrières à l'augmentation de la masse salariale des agents de la fonction publique, indépendamment de l'administration à laquelle ils appartiennent; ce thème a été abordé à de nombreuses reprises par le Tribunal constitutionnel: c'est ainsi que, dans la sentence no 96/1990 du 24 mai (BOE du 20 juin 1990), il confirme la thèse selon laquelle la compétence de l'Etat pour réglementer les bases du régime statutaire des fonctionnaires publics peut s'étendre aux prévisions relatives aux rétributions des fonctionnaires communes à toutes les administrations publiques ce, qui correspond fondamentalement aux principes constitutionnels d'égalité et de solidarité et à la compétence de l'Etat en matière de direction des activités économiques générales. Dans ce sens, il n'apparaît pas injustifié que l'Etat fixe des plafonds à l'augmentation de l'ensemble des traitements des agents de la fonction publique. Néanmoins, il n'apparaît pas justifié, du point de vue des objectifs de politique économique générale, que l'Etat prédétermine l'augmentation maximale du montant du traitement de chacun des fonctionnaires dépendant des communautés autonomes et des organismes locaux (...). La limite maximale (...) fixée se réfère au volume total des traitements correspondant à chaque groupe et non pas à la rétribution de chacune des personnes affectées."

C. Conclusions du comité

1. 35. Le comité observe que le plaignant conteste la décision du délégué gouvernemental auprès de la Communauté autonome de Valence, qui a estimé illégaux certains articles de l'accord sur les conditions de travail des fonctionnaires du conseil municipal d'Alzira, conclu le 11 avril 1990, entre, d'une part, les organisations syndicales, l'UGT et les CC.OO. et, de l'autre, les représentants du conseil municipal d'Alzira, et approuvé ultérieurement par ce conseil en séance plénière, et qui a donc demandé audit conseil d'annuler l'accord.
2. 36. Le comité prend note des affirmations suivantes du gouvernement: 1) dans les allégations, apparaît une controverse juridique sur le point de savoir si la décision du délégué du gouvernement est conforme ou non au droit; 2) ledit délégué, qui n'a pas annulé l'accord mais en a seulement demandé l'annulation au conseil municipal, a interjeté un recours juridictionnel sur la légalité de l'accord; 3) au cours de cette action, le délégué s'est conformé à la plus stricte légalité, et plus précisément aux dispositions de l'article 65 de la loi no 7/1985 du 2 avril 1985 (qui fixe les règles fondamentales de l'administration locale). Le comité observe que, selon l'un des documents transmis par le gouvernement émanant des autorités administratives, cette loi dispose que les rémunérations de base des fonctionnaires locaux "seront identiques dans leur structure et leur montant à celles applicables à l'ensemble de la fonction publique", mais que ce principe ne s'applique pas aux compléments de rémunération, dans la mesure où certaines conditions sont à respecter.
3. 37. En ce qui concerne la possibilité pour le délégué du gouvernement national de demander l'annulation d'un accord collectif conclu entre le conseil municipal d'Alzira et les syndicats représentant les fonctionnaires de cette municipalité, le comité note que, selon la sentence, le conseil municipal n'a pas donné suite à la demande du délégué du gouvernement, et que l'accord collectif est appliqué dans la pratique tant qu'il est en vigueur, raison pour laquelle le délégué du gouvernement, qui considérait illégales certaines dispositions de l'accord collectif, a interjeté un recours en demandant leur annulation. De l'avis du comité, le fait que le délégué du gouvernement ait exprimé son point de vue sur la légalité de certaines dispositions d'un accord collectif et qu'il demande son annulation à l'administration publique qui l'a approuvée, ne viole pas le principe de la négociation collective dans le présent cas, dans la mesure où cette demande n'a pas eu d'effet obligatoire, ainsi que cela ressort du fait que le délégué du gouvernement, s'appuyant sur la législation, a interjeté un recours contentieux administratif afin que l'autorité judiciaire se prononce sur la légalité des dispositions en question.
4. 38. En ce qui concerne le jugement (transmis par le gouvernement à la demande du comité et sur lequel l'organisation plaignante n'a formulé ni commentaires ni objections), le comité note que l'autorité judiciaire a déclaré conformes au droit certaines dispositions de l'accord collectif contestées par le délégué du gouvernement, et en a annulé d'autres dont les plus importantes se réfèrent à des questions ayant des répercussions économiques telles que l'augmentation de plus de 5 pour cent des traitements des fonctionnaires, la clause de révision salariale indexée à l'indice des prix à la consommation ou l'allongement des congés payés. A cet égard, le comité souhaite se référer au principe mentionné par la commission d'experts, et partagé par le comité, concernant les limites financières des clauses des conventions de nature économique et budgétaire, reproduites ci-après:
   • Si le principe de l'autonomie des partenaires à la négociation collective reste valable en ce qui concerne les fonctionnaires couverts par la convention, les particularités de la fonction publique décrites ci-dessus appellent une certaine souplesse dans son application. Ainsi, de l'avis de la commission, sont compatibles avec la convention les dispositions législatives qui permettent au Parlement, ou à l'organe compétent en matière budgétaire, de fixer une "fourchette" pour les négociations salariales, ou d'établir une "enveloppe" budgétaire globale, dans le cadre desquelles les parties peuvent négocier les clauses monétaires ou normatives (par exemple réduction du temps de travail, ou autres aménagements, modulation des augmentations salariales en fonction des niveaux de rémunérations, modalités d'étalement des revalorisations), ou encore celles qui confèrent aux autorités financièrement responsables un droit de participation à la négociation collective aux côtés de l'employeur direct, dans la mesure où elles laissent une place significative à la négociation collective. Il est essentiel, toutefois, que les travailleurs et leurs organisations puissent participer pleinement et de façon significative à la détermination de ce cadre global de négociation, ce qui implique, notamment, qu'ils aient à leur disposition toutes les données financières, budgétaires ou autres leur permettant d'apprécier la situation en toute connaissance de cause.
   • Il en va différemment des dispositions législatives qui, motivées par la situation économique d'un pays, imposent, par exemple, de façon unilatérale et suppriment toutes possibilités de négociation, notamment lorsqu'elles interdisent l'exercice des moyens de pression sous peine de lourdes sanctions. La commission est consciente de ce que la négociation collective dans le secteur public "... exige la vérification des ressources disponibles au sein des différents organismes ou entreprises publiques, que ces ressources dépendent du budget de l'Etat et que la période de validité des conventions collectives du secteur public ne coïncide pas toujours avec celles de la loi relative à ce budget, ce qui peut poser des difficultés". La commission prend donc pleinement en compte les sérieuses difficultés financières et budgétaires auxquelles doivent faire face les gouvernements, notamment en période de stagnation économique prolongée et généralisée. Elle considère, cependant, que les autorités devraient privilégier, dans toute la mesure possible, la négociation collective pour fixer les conditions de travail des fonctionnaires; si, en raison des conséquences, cela n'est pas possible, des mesures de ce genre devraient être limitées dans le temps et protéger le niveau de vie des travailleurs les plus touchés. Autrement dit, un compromis équitable et raisonnable devrait être recherché entre, d'une part, la nécessité de préserver, autant que faire se peut, l'autonomie des parties à la négociation et, d'autre part, les mesures que doivent prendre les gouvernements pour surmonter leurs difficultés budgétaires. (Voir 297e rapport, cas no 1758 (Canada), paragr. 228.)
5. 39. Dans le présent cas, le comité note que la législation permettait, au moment où a été conclu l'accord collectif (Note 1) (et permet dans le cadre de la nouvelle législation de 1990), la négociation collective sur les traitements des fonctionnaires publics, sur les autres conditions de travail et la portée des droits syndicaux. Le comité note que, selon le jugement, il existe des limites ou des plafonds à la négociation en matière de traitements des fonctionnaires - ou d'autres questions ayant des conséquences économiques - qui sont imposés par les prévisions générales de l'Etat. Le comité comprend qu'il s'agit, par leur intermédiaire, de garantir l'équilibre budgétaire, le principe de solidarité et d'éviter d'éventuels cas de discrimination par suite de l'action de milliers d'unités de négociation de la fonction publique qui négocient des questions économiques en totale liberté. Par ailleurs, le comité a conscience que, ainsi que l'autorise la législation, l'augmentation de la masse salariale des fonctionnaires prévue par les prévisions budgétaires d'ensemble de l'Etat peut faire, selon la pratique espagnole, l'objet de négociations entre les organisations les plus représentatives au niveau national (c'est à l'une d'elle qu'appartient l'organisation plaignante, organisation partie à l'accord collectif conclu avec le conseil municipal d'Alzira) avant l'adoption des prévisions budgétaires mentionnées. Des pactes nationaux de révision salariale ont ainsi été conclus au moment des faits allégués. Dans ces conditions, compte tenu de ce qui donne lieu à révision à chaque niveau de la négociation collective dans la fonction publique, le comité estime que, dans le présent cas, il n'y a pas eu violation du principe antérieurement signalé sur les limitations budgétaires applicables aux clauses conventionnelles de nature économique.
6. 40. Enfin, le comité note que la législation applicable à la négociation collective des fonctionnaires publics au moment de la présentation de la plainte (loi no 9/1987 du 12 mai) a été modifiée par la loi no 7/1990, du 19 juillet, qui fixe le cadre matériel de la négociation collective de la manière suivante:
   • Art. 32. Feront l'objet de négociation dans leur cadre respectif et en rapport avec les compétences de chaque administration publique les questions suivantes:
     • a) l'augmentation des traitements des fonctionnaires et du personnel statutaire des administrations publiques, qu'il s'agit d'inclure dans le projet de prévisions budgétaires d'ensemble de l'Etat chaque année, ainsi que l'augmentation des autres rétributions à établir, pour leur personnel respectif, dans les projets normatifs correspondants, de type autonome et local;
     • b) la détermination et l'application des traitements des fonctionnaires publics;
     • c) la préparation et la conception des plans d'offres d'emplois publics;
     • d) la classification des postes de travail;
     • e) la détermination des programmes et des fonds pour l'action de promotion interne, de formation et de perfectionnement;
     • f) la détermination des prestations et des pensions des catégories passives et, en général, toutes les questions qui affectent, d'une manière ou d'une autre, l'amélioration des conditions de vie des fonctionnaires retraités;
     • g) les systèmes d'accès, d'affectation et de promotions professionnelles des fonctionnaires publics;
     • h) les propositions concernant les droits syndicaux relatifs à la participation;
     • i) les moyens concernant la santé au travail;
     • j) toutes les questions qui affectent, d'une manière ou d'une autre, l'accès à la fonction publique, la carrière administrative, les salaires et la sécurité sociale, ou les conditions de travail de fonctionnaires publics et dont la réglementation ne peut être fixée qu'au niveau de la loi;
     • k) les questions de caractère économique, de prestations de services, de caractère syndical, d'assistance sociale et, en général, toutes celles qui affectent les conditions de travail et les relations des fonctionnaires publics et de leurs organisations syndicales avec l'administration.
   • Le comité considère que cette disposition est en pleine conformité avec les conventions ratifiées par l'Espagne en matière de négociation collective.