Informe provisional - Informe núm. 324, Marzo 2001

1. 685. Le comité a examiné ce cas à sa session de mars 2000 où il a présenté un rapport intérimaire au Conseil d'administration. [Voir 320e rapport, paragr. 723 à 734, approuvé par le Conseil d'administration à sa 277e session (mars 2000).]
2. 686. Le gouvernement a envoyé de nouvelles observations dans des communications du 24 mai 2000.
3. 687. Le Mexique a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948; en revanche, il n'a pas ratifié la convention (nº 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Examen antérieur du cas

1. 688. Lors de son précédent examen du cas, le comité a formulé les conclusions et recommandations suivantes [voir 320e rapport, paragr. 728 à 734]:
   • Le comité avait noté que les questions soulevées par l'organisation d'enseignants plaignante avaient trait: 1) au refus d'enregistrement du SINTACONALEP depuis sa création le 2 février 1997, et 2) à des actes d'ingérence et de discrimination contre les membres de cette organisation de la part du Collège national d'éducation professionnelle technique (CONALEP).
   • L'organisation plaignante avait expliqué que le prétexte de la Direction générale pour refuser l'enregistrement était l'inexistence d'une relation de travail entre les membres du groupe requérant et le Collège national d'éducation professionnelle technique, notamment parce que les membres de ce groupe n'étaient pas des travailleurs au sens de la loi fédérale du travail. Le plaignant avait indiqué que, selon la Direction générale, il résultait des inspections réalisées auprès des représentants légaux des employeurs que, bien qu'aucun des membres de ce groupe n'ait été reconnu comme travailleur au sens de la loi mentionnée, certains membres avaient été reconnus comme prestataires de services professionnels, puisqu'ils avaient signé des contrats de prestations de services professionnels. On pouvait en déduire que leur relation était d'ordre strictement civil et qu'il ne s'agissait pas d'une relation de travail. Le SINTACONALEP soutenait qu'il remplissait les conditions de la loi comme le démontraient ses statuts syndicaux, qu'il regroupait dans sa demande initiale 220 travailleurs et qu'il avait présenté les documents exigés par l'article 365 de la loi fédérale du travail. Selon le SINTACONALEP, la Direction générale avait pris une décision dilatoire négative, agissant de mauvaise foi en cherchant des arguments qui puissent soutenir le refus illégal d'enregistrement. Le comité avait noté que, selon le SINTACONALEP, après l'invention d'une cause d'incompétence et son rejet par les instances supérieures, la Direction générale avait inventé de nouvelles exigences comme celle de démontrer la relation de travail, ce qui n'est prévu ni dans la Constitution politique ni dans la loi fédérale du travail.
   • Le comité avait noté que, selon le gouvernement, le refus d'enregistrement du SINTACONALEP était conforme aux dispositions légales en vigueur au Mexique et aux conventions de l'OIT, interprétation d'ailleurs confirmée par deux tribunaux, réglant ainsi de manière définitive cette question.
   • Le comité avait rappelé qu'"en vertu des principes de la liberté syndicale tous les travailleurs - à la seule exception des membres des forces armées et de la police - devraient avoir le droit de constituer les organisations de leur choix et de s'y affilier". Cependant, pour pouvoir formuler ses conclusions en pleine connaissance de cause, le comité avait demandé au gouvernement de fournir un maximum de précisions sur: 1) la mesure dans laquelle une organisation non enregistrée peut défendre et promouvoir efficacement les intérêts de ses affiliés et exercer des activités, et 2) la législation applicable, et si elle traite du refus d'enregistrement et des motifs qui peuvent en être à l'origine.
   • Concernant les actes d'ingérence et les actes de discrimination contre les membres du SINTACONALEP de la part du CONALEP, le comité avait noté que le gouvernement ne répondait pas aux allégations du plaignant. Le comité avait noté que, selon le SINTACONALEP, la position du CONALEP avait été de conditionner l'emploi au refus du syndicat par les travailleurs en obligeant les travailleurs à signer des lettres de démission qui avaient été envoyées aux autorités. En outre, beaucoup d'affiliés du SINTACONALEP avaient été congédiés, et les procédures pour congédiement injustifié intentées par ses membres avaient été retardées. Enfin, selon les allégations, le CONALEP continuait à faire signer à son personnel enseignant des documents niant l'existence d'une relation de travail et simulant un autre type de relation, alors que la forme, les termes et les conditions correspondent à une relation de travail.
   • Devant ces allégations graves d'ingérence et de discrimination de la part du CONALEP, le comité avait demandé au gouvernement d'enquêter sur ces actes et de fournir des informations détaillées et spécifiques.
   • Au vu des conclusions intérimaires qui précèdent, le comité avait invité le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
     • a) Le comité avait demandé au gouvernement de fournir le maximum de précisions sur: 1) la mesure dans laquelle une organisation non enregistrée pouvait défendre et promouvoir efficacement les intérêts de ses membres et exercer des activités, et 2) la législation applicable dans le présent cas, et si cette législation traitait du refus d'enregistrement et des motifs qui pouvaient en être à l'origine;
     • b) Concernant les allégations d'ingérence et de discrimination de la part du Collège national d'éducation professionnelle et technique (CONALEP), le comité avait demandé au gouvernement d'enquêter sur ces actes et de fournir des informations détaillées et spécifiques.

B. Réponse du gouvernement

1. 689. Dans ses communications du 24 mai 2000, le gouvernement explique que le Collège national d'éducation professionnelle technique (CONALEP) a été créé le 29 décembre 1978 en tant qu'organisme public décentralisé ayant sa propre personnalité juridique et son propre patrimoine, dans le but de contribuer au développement national en formant des personnes qualifiées; à cette fin, il devait déployer les activités suivantes: offrir une éducation professionnelle technique de niveau postsecondaire; promouvoir la prestation de services et le déploiement d'activités qui le lie avec le système national de production; concevoir et gérer des services de formation professionnelle: formation, recyclage ou spécialisation technique; créer des systèmes d'éducation périscolaire en vue d'offrir des services professionnels d'appui et des conseils aux entités de divers domaines: production, fonction publique, affaires sociales et secteur privé; mettre en œuvre des programmes de services techniques d'appui au profit de la communauté, former et perfectionner le personnel technique, administratif et enseignant. Le CONALEP a été créé pour former des techniciens qualifiés au niveau postsecondaire; les diplômés reçoivent un titre professionnel enregistré auprès de la Direction des professions, l'objectif étant de promouvoir le prestige professionnel et social de ce niveau professionnel. Le diplômé reçoit une formation scientifique de base pour les tâches qu'il doit assumer dans son domaine professionnel et une formation d'organisation et de supervision du travail correspondant à ses responsabilités dans le processus de production.
2. 690. Le gouvernement ajoute que le CONALEP est une des principales institutions d'éducation du niveau moyen supérieur dans le pays; le nombre d'étudiants inscrits oscille entre 200 000 et 220 000, l'indice d'absorption est de près de 10 pour cent des diplômés des écoles secondaires à l'échelon national; 44 pour cent des étudiants achèvent leur formation avec succès, et 70 pour cent des diplômés du CONALEP trouvent un emploi dans les quatre-vingt-dix jours suivant l'obtention du diplôme. En 1993, le CONALEP offrait une formation pour 144 carrières; en 1995, il comptait 260 centres de formation. Le déséquilibre entre l'offre d'enseignement et les besoins locaux dans les diverses régions a eu plusieurs conséquences de 1995 à 1999: carrières pour lesquelles il n'y avait pas de demande sur le marché du travail, tandis que l'offre du CONALEP ne répondait pas à d'autres besoins de formation. Jusqu'en 1994, 80 pour cent des élèves étaient concentrés dans 10 des 144 carrières pour lesquelles le CONALEP offrait une formation. En 1995, un nouveau projet d'offre d'enseignement et d'amélioration des programmes de cours a été élaboré dans le but de réadapter le nombre de carrières; c'est ainsi qu'à partir du cycle scolaire 1996-97 le nombre des carrières dont l'institution s'occupe a été réduit de 144 à 63, regroupées dans 12 domaines de formation professionnelle technique.
3. 691. Le gouvernement souligne que, depuis septembre 1997, le CONALEP offre en enseignement pour 29 carrières de deux grands secteurs de l'activité économique: le secteur industriel et le secteurs des services. Ces carrières sont réparties en neuf domaines de formation professionnelle.
4. 692. Le gouvernement précise que, depuis sa création, le Collège national d'éducation professionnelle technique a créé des instances organiques pour que les représentants du secteur de production puissent participer directement, de diverses façons et selon diverses modalités, à la prise de décisions au sein du collège. Cette liaison est un mécanisme de communication directe avec les secteurs de production, ce qui permet de connaître les besoins et les attentes des étudiants, des travailleurs et des représentants des entités publiques et privées. Cette particularité est la principale base d'informations pour la planification, la gestion et l'évaluation du collège. La liaison susmentionnée est assurée par l'intermédiaire d'instances qui ont été créées ex profeso en vertu du principe de coresponsabilité, ce qui permet à tous les intéressés de tirer profit des avantages et des résultats. Le processus de fédéralisation du collège engagé en 1998 a permis de valoriser la liaison avec les intéressés, les systèmes de promotion et de diffusion, et d'améliorer l'utilité des services et les possibilité d'y accéder, car les instances locales sont celles qui connaissent le mieux les besoins particuliers des secteurs de production de biens et de services. C'est pour cette raison que les représentants des secteurs de production participent aux travaux du comité directeur, qui est l'organe de gestion supérieur du CONALEP; il y a, en outre, les organes de liaison entre l'Etat et les centres qui sont réunis au sein d'entités fédératives. Le Comité de liaison de l'Etat assume les fonctions d'organe d'appui, offre des services de consultation au directeur du collège national et aux représentants des intéressés. Afin d'accroître l'utilité de l'offre de formation technique et de perfectionnement professionnel, il y a également des comités de liaison des centres, composés de représentants des entreprises des secteurs de production qui se trouvent dans la région du centre. Ces industries fournissent au collège des personnes expérimentées et très qualifiées pour qu'elles assument des fonctions d'enseignants et transmettent aux élèves leurs connaissances pratiques et les expériences spécifiques qu'elles ont faites dans leur domaine particulier.
5. 693. Le gouvernement ajoute que le nombre total d'enseignants du CONALEP varie entre 15 000 et 17 000 personnes, réparties entre les 261 centres d'enseignement que compte le CONALEP dans l'ensemble du pays. Sur ce total, environ 6 000 donnent une formation de base et 9 000 donnent des cours de modules professionnels. Etant donné que le contenu d'enseignement dépend directement de l'évolution de la technologie, les enseignants du collège sont sélectionnés, de préférence parmi des personnes qui travaillent dans le secteur de production et qui souhaitent transmettre les connaissances, les capacités et le savoir-faire qu'elles ont acquis. De même, il est prévu que les honoraires que ces personnes perçoivent pour leur activité d'enseignant ne constituent pas leur unique ou principale source de revenu. Le personnel d'enseignement est engagé par semestre selon le barème des honoraires professionnels, car il s'agit d'un personnel qui possède des connaissances techniques très spécialisées, dûment vérifiées, et qui offre ses services en échange d'honoraires. A titre d'exemple, on peut citer les spécialistes qui donnent des cours à de futurs techniciens de la climatisation dans les groupes des zones hôtelières. On comprendra que les besoins de ce genre d'enseignants varient d'un semestre à un autre, car au cours de chaque cycle les cours qui sont offerts sont ceux dont le marché du travail de chaque région a besoin; comme le territoire mexicain s'étend sur près de deux millions de kilomètres carrés, il n'est pas possible d'avoir des instructeurs permanents ou d'entreprise, car les enseignants ne peuvent pas être établis dans la zone où sera donné chaque cours semestriel; par exemple, un instructeur en climatisation de Cancún devra parcourir 4 000 kilomètres pour donner le même cours en Basse-Californie, et se déplacer à nouveau de 3 500 kilomètres pour donner ce cours dans l'Etat de Chiapas, et c'est pourquoi il n'est pas possible d'offrir un emploi basé sur une relation de travail.
6. 694. Se référant plus particulièrement aux demandes d'informations du Comité de la liberté syndicale formulées dans ses recommandations relatives au présent cas, le gouvernement déclare que le droit de créer des associations existe même si le syndicat n'est pas ou pas encore enregistré, comme le prévoient l'OIT et la législation mexicaine. Au Mexique, la liberté syndicale est consacrée par la Constitution politique, qui est la loi suprême. Les articles 9 et 123, section XVI, disposent que la liberté de réunion et d'association est un droit consacré à titre de garantie individuelle. L'article 9 stipule que "Le droit de s'associer et de se réunir pacifiquement dans un but licite quelconque ne pourra pas être limité". "La garantie individuelle précitée concerne deux sortes de libertés: la liberté de réunion et la liberté d'association." L'article 123, section XVI, alinéa "A", consacre ce droit en précisant que tant les travailleurs que les employeurs ont le droit de s'associer pour défendre leurs intérêts respectifs, en constituant des syndicats, des associations professionnelles, etc. Cette disposition est régie par la loi fédérale du travail (Titre VII: "Relations collectives de travail", chapitre I "associations", dont l'article 354 reconnaît la liberté des travailleurs et des employeurs et leur droit de s'organiser et de constituer des organisations. Par ailleurs, l'article 355 définit la constitution d'organisations comme "un accord temporaire d'un groupe de travailleurs ou d'employeurs conclu pour défendre leurs intérêts communs". De même, l'article 357 dispose que: "les travailleurs et les employeurs ont le droit, sans autorisation préalable, de constituer des syndicats".
7. 695. Quant à l'enregistrement de syndicats, le BIT relève, dans son Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale du Conseil d'administration de 1996, que le fait de prévoir que certaines conditions doivent être remplies pour obtenir l'enregistrement d'un syndicat (ou n'importe quelle autre formalité pour assurer le fonctionnement normal des organisations professionnelles) n'est pas contraire à la convention no 87 si les garanties prévues par ladite convention ne sont pas mises en cause. Dans son rapport à la Conférence internationale du Travail de 1948, la Commission de la liberté syndicale et des relations industrielles a précisé que "les Etats restent libres de prévoir dans leur législation telles formalités qui leur semblent propres à assurer le fonctionnement normal des organisations professionnelles". Par conséquent, les formalités prévues par les réglementations nationales concernant la constitution et le fonctionnement des organisations de travailleurs et d'employeurs sont compatibles avec les dispositions de la convention, à condition, bien entendu, que ces dispositions réglementaires ne mettent pas en cause les garanties prévues par la convention no 87." Au Mexique, les travailleurs ont également la possibilité de constituer une association pour défendre leurs droits en matière de travail. Il convient de rappeler qu'une association a le droit de grève mais que l'un des objectifs d'une grève, selon l'article 450 de la loi fédérale du travail, est de rechercher un équilibre entre les facteurs de production afin d'harmoniser les droits du capital et du travail.
8. 696. Au Mexique, les travailleurs peuvent aussi former des organisations différentes des syndicats, telles que les associations civiles, qui résultent du regroupement de diverses personnes en vue d'atteindre un but commun qui n'est pas interdit par la loi, et qui n'a pas un caractère essentiellement économique. Ces associations bénéficient de la reconnaissance légale et peuvent interjeter recours contre des tiers. Il s'ensuit qu'une organisation constituée sous la forme d'une association civile peut défendre et promouvoir efficacement les intérêts de ses membres et déployer des activités aux fins pour lesquelles elle a été créée. Les travailleurs peuvent en outre former d'autres types d'associations, en plus de celles déjà mentionnées, telles que les sociétés coopératives, etc.
9. 697. Dans le présent cas, le CONALEP n'a pas violé le droit syndical ou le droit de coalition des plaignants et il n'a pas non plus "mis en œuvre des politiques et des mesures contraires à la liberté syndicale", comme en témoigne le fait qu'en octobre 1999 une association civile a été constituée et qu'elle regroupe d'autres personnes spécialisées qui offrent leurs services en la même qualité professionnelle que les plaignants, en vertu de la garantie individuelle prévue par l'article 9 de la Constitution. Par ailleurs, il convient de relever que le CONALEP reconnaît le droit syndical de ses travailleurs, qu'il a signé un contrat collectif de travail avec un syndicat de travailleurs industriels de ladite institution. Il ressort de ce qui précède que la législation mexicaine respecte totalement l'esprit de la convention no 87, puisque les travailleurs ont la possibilité de défendre leurs droits de manière organisée, même s'ils ne sont pas affiliés à une organisation syndicale enregistrée auprès de l'autorité du travail, et que, dans le présent cas, ils pourraient défendre et promouvoir efficacement les intérêts de leurs membres et déployer des activités.
10. 698. Quant aux précisions demandées par le comité sur la législation applicable au présent cas et si cette législation traite du refus d'enregistrement et des motifs qui peuvent en être à l'origine, le gouvernement déclare qu'il est important de ne pas oublier que les dispositions juridiques ne doivent pas être interprétées séparément article par article, mais globalement en tenant compte de l'esprit de la loi. C'est pourquoi il ne faut pas seulement se référer aux dispositions ayant trait au refus d'enregistrer des syndicats, mais également aux dispositions légales qui précisent les conditions devant être remplies pour l'obtention d'un tel enregistrement. C'est la loi fédérale du travail même qui édicte les conditions exigées pour qu'un syndicat puisse être enregistré; parmi ces conditions, le gouvernement indique notamment que le syndicat doit se composer d'au moins 20 travailleurs en service actif. Cet article n'est pas générique mais spécifique, et il ne précise pas simplement qu'il faut 20 personnes, mais également la qualité de ces personnes, c'est-à-dire qu'elles doivent avoir la qualité de travailleurs en service actif; l'article en question stipule littéralement: "Article 364 - Les syndicats se composent d'au moins 20 travailleurs en service actif ou de trois employeurs…" Dans la plainte, le SINTACONALEP affirme que ses droits syndicaux ont été violés en faisant valoir qu'il a satisfait à toutes les exigences de la loi fédérale du travail, mais il justifie son allégation en invoquant l'article 366 de la même loi, dont la teneur est la suivante: "Article 366 - L'enregistrement pourra être refusé uniquement. I. - Si le syndicat ne s'assigne pas la finalité prévue à l'article 356; II. - S'il ne comporte pas le nombre de membres fixé à l'article 364; et III. - Si les documents mentionnés à l'article précédent ne sont pas présentés." Comme on peut le constater, l'article 366 même fait référence dans sa section II à l'article 364, qui précise les conditions devant être remplies pour l'obtention de l'enregistrement de syndicats. Il convient également de relever que la convention no 87 reconnaît comme condition sine qua non la nécessité d'avoir la qualité de "travailleurs" ou d'"employeurs". L'article 10 de la convention précité dispose: "Dans la présente convention, le terme "organisation" signifie toute organisation de travailleurs ou d'employeurs ayant pour but de promouvoir et de défendre les intérêts des travailleurs ou des employeurs; par ailleurs, la convention stipule aussi expressément l'obligation de respecter la législation de chaque pays." A cet égard, l'article 8 de la convention citée à maintes reprises dispose: "1. Dans l'exercice des droits qui leur sont reconnus par la présente convention, les travailleurs, les employeurs et leurs organisations respectives sont tenus, à l'instar des autres personnes ou collectivités organisées, de respecter la légalité; 2. La législation nationale ne devra porter atteinte ni être appliquée de manière à porter atteinte aux garanties prévues par la présente convention." Il convient de signaler que la loi n'institue pas l'enregistrement comme une condition pour acquérir la personnalité juridique de l'association. La loi fédérale du travail prévoit également l'obligation de vérifier si les requérants de l'enregistrement d'un syndicat sont des travailleurs actifs. C'est pourquoi, dans le présent cas, et aussi à la demande expresse des intéressés, la Direction générale du registre des associations a prié la Direction générale de l'Inspection fédérale du travail de procéder à l'identification des travailleurs, dans les 22 groupes de ladite institution. Les requérants ont déclaré que la Direction générale du registre "a outrepassé ses compétences en refusant l'enregistrement" pour la raison susmentionnée. Il faut tenir compte du fait que l'autorité doit s'assurer de la qualité des membres avant d'accepter l'enregistrement conformément à la loi.
11. 699. L'autorité du travail a agi en application de la loi organique de l'administration publique fédérale, qui l'habilite, voire l'oblige, à appliquer certaines dispositions juridiques, telles que veiller au respect du contenu de la loi fédérale du travail, et plus spécifiquement des conditions requises pour l'enregistrement d'un syndicat et qui prévoit que l'autorité pourra demander toutes sortes de preuves nécessaires pour l'enregistrement sans autres limitations que celles établies par la loi. De ce qui précède, il ressort que l'autorité administrative, en l'occurrence la Direction générale du registre des associations, n'a pas outrepassé ses compétences, mais qu'elle a simplement respecté les dispositions de la loi pertinentes.
12. 700. Les lois mexicaines n'interdisent pas le droit d'association; et le registre syndical est une garantie qui offre aux organisations la sécurité juridique; elle résulte de l'obtention de sa personnalité juridique. Mais l'OIT a également précisé l'esprit de la convention no 87 afin qu'il ne puisse pas y avoir incompatibilité avec des législations comme celle du Mexique.
13. 701. Le gouvernement indique qu'au Mexique l'enregistrement d'un syndicat est un acte administratif non juridictionnel, qui n'est refusé que lorsque les requérants ne satisfont pas aux conditions requises pour se constituer en syndicats. Cela ne signifie pas pour autant qu'en refusant un enregistrement on limite le droit syndical, car la loi n'a pas institué l'enregistrement comme une condition préalable pour pouvoir exercer ce droit, mais plutôt comme une condition pour acquérir la personnalité juridique d'une association. Cela veut dire que la législation est totalement conforme à l'esprit de la convention no 87. Dans le cas extrême où l'enregistrement serait refusé sans de justes motifs, les personnes concernées peuvent, au moyen de l'action de protection (amparo) demander la protection de la justice fédérale.
14. 702. L'action de protection (amparo) instituée par la Constitution politique permet à toute personne de recourir contre une norme juridique ou des actes d'une autorité si elle estime que ses garanties individuelles constitutionnelles ont été violées. Le pouvoir judiciaire fédéral est compétent pour connaître des actions de protection (amparo), c'est-à-dire qu'il est une instance totalement indépendante de l'autorité administrative, ce qui est totalement conforme aux dispositions de l'OIT à cet égard.
15. 703. Dans le cadre de la plainte présentée au Comité de la liberté syndicale, les plaignants ont engagé deux actions de protection de la justice fédérale (amparo), qui ont fait l'objet d'une décision, puis ils ont interjeté un recours en révision. Se référant à la sentence prononcée par le juge de district no 1 en matière de travail du district fédéral le 22 septembre 1997, le gouvernement rappelle que le SINTACONALEP a engagé une action de protection (amparo) auprès du juge de district no 1 en matière de travail (affaire 705/97) pour recourir contre la décision administrative que la Direction générale du registre des associations du ministère du Travail et de la Sécurité sociale a prise le 30 avril 1997 et par laquelle elle se déclarait incompétente pour connaître de questions du travail et de questions syndicales de travailleurs au service de l'Etat. Cette décision a fait l'objet d'un recours en révision et a été renversée en faveur de l'organisation syndicale le 22 septembre 1997. Un passage de la sentence prononcée par le juge de district no 1 (p. 45) déclare littéralement: "Dans cet ordre d'idées, et étant donné que les concepts de violation analysés sont fondés, il convient d'accorder la protection constitutionnelle demandée, ce qui a pour effet que l'autorité responsable, le Directeur du registre des associations du ministère du Travail et de la Sécurité sociale, doit considérer comme sans fondement la décision qu'elle a prise le 30 avril 1997 et prendre une autre décision conforme à la loi et aux arguments exposés dans la présente sentence." Il est important de relever ici que le fait que la justice de l'Union ait accepté l'action en amparo et ait accordé sa protection aux plaignants n'impliquait pas que la Direction générale du registre des associations eût pour obligation de prendre une décision par laquelle elle concédait automatiquement l'enregistrement du syndicat, mais simplement qu'elle devait considérer comme nulle la décision antérieure et prendre une autre décision conforme au droit (et dans le présent cas, cette décision a été négative). C'est ainsi que par la sentence exécutoire qu'elle a prononcée, la Direction générale du registre des associations a informé le SINTACONALEP qu'elle considérait comme nulle la décision contre laquelle il avait été fait appel et qu'elle allait procéder à l'étude de la demande d'enregistrement du syndicat cité, et qu'elle prendrait une décision puisqu'elle avait été reconnue comme compétente pour s'occuper de l'enregistrement d'organismes décentralisés. Après avoir analysé la documentation présentée par les intéressés le 22 avril 1998, la Direction générale du registre des associations a demandé au SINTACONALEP de lui remettre, conformément aux dispositions de la loi, des documents prouvant qu'au moins 20 de ses membres avaient la qualité de travailleurs du CONALEP; elle a justifié sa requête, dont il a déjà été fait mention dans ce document, en invoquant les articles 8, 20, 354, 356, 357, 360, 364 et 365 de la loi fédérale du travail, et l'article 17 du règlement intérieur de ce ministère. Cette requête attire l'attention sur la nécessité de satisfaire aux exigences de fond et de forme de la loi applicable en la matière, étant donné que pour enregistrer ce type particulier d'association il est nécessaire de vérifier la fonction de ses membres, qu'il s'agisse de travailleurs ou d'employeurs. Comme mentionné plus haut, le SINTACONALEP n'a pas pu prouver la qualité de travailleurs de ses membres, et les documents qu'il a produits ont seulement permis de constater l'existence d'une relation de caractère civil. Le ler juillet 1998, le juge de district no 1 en matière de travail a envoyé à la Direction générale du registre des associations une résolution par laquelle il reconnaissait que l'autorité responsable (la Direction générale du registre des associations du ministère du Travail et de la Sécurité sociale) avait dûment respecté l'ordre reçu de l'instance exécutoire et il donnait l'ordre de classer l'affaire et de la considérer comme étant définitivement réglée.
16. 704. Le gouvernement indique qu'après le refus d'enregistrement de la Direction générale du registre des associations le SINTACONALEP a engagé à nouveau une action de protection de la justice de l'Union (amparo) (affaire 77/99) pour recourir contre cette résolution; cette action en protection n'a pas été acceptée et le SINTACONALEP a alors interjeté un recours en révision. Dans le cas de la deuxième action de protection engagée par le SINTACONALEP en date du 17 mars 1999, l'autorité compétente en la matière a invoqué l'article 366 de la loi fédérale du travail et a reconnu qu'effectivement les plaignants n'avaient pas été en mesure de présenter des documents prouvant l'existence d'une relation de travail avec le Collège national d'éducation professionnelle technique. L'autorité compétente a pu corroborer l'inexistence d'une relation de travail, car les requérants ont demandé que cette autorité procède à une inspection dans les divers centres où travaillent leurs membres. Il ressort de ladite résolution que: la procédure exige que la relation de travail soit démontrée, et cette disposition a été stipulée par une autorité compétente, en l'occurrence le juge de district en matière de travail du district fédéral et non pas par une autorité administrative telle que la Direction générale du registre des associations, ce qui démontre amplement que ladite résolution est conforme aux déclarations faites par l'OIT au sujet de la convention no 87.
17. 705. Quant à la dernière recommandation du Comité de la liberté syndicale relative aux allégations d'ingérence et de discrimination de la part du CONALEP, dans laquelle le comité demandait au gouvernement d'enquêter sur ces actes et de fournir des informations détaillées et spécifiques, le gouvernement souligne que les autorités compétentes ont procédé à une enquête approfondie et complète sur toutes les allégations d'actes d'ingérence et de discrimination commis par le CONALEP contre les plaignants dont les comités de conciliation et d'arbitrage auraient été saisis, mais il n'a pas été possible de trouver une seule requête présentée à ce sujet ni par le syndicat de travailleurs (SUTSEN) du CONALEP ni par l'association civile constituée par des enseignants de ladite institution dans le but de conclure des accords de type collectif. Pour ce qui est des prétendues mesures dilatoires, il convient de relever que les directives et les délais en matière de procédure ne sont pas déterminés par les souhaits de certaines parties plaignantes, mais qu'ils sont décidés par l'autorité qui doit se prononcer sur l'affaire. Et, dans le présent cas, tant l'autorité concernée que le CONALEP se sont adaptés aux exigences de procédure
    • - forme et délais - qui sont décidées par les autorités compétentes.
18. 706. En ce qui concerne les allégations selon lesquelles le CONALEP a obligé les plaignants à signer divers documents contraires à leurs intérêts, aucune preuve n'a pu être trouvée. Cette institution d'éducation compte actuellement quelque 17 000 enseignants travaillant dans 261 centres d'éducation répartis dans l'ensemble du pays, et il n'existe pas d'autres plaintes.
19. 707. Au sujet des caractéristiques du profil professionnel du personnel d'enseignement technique, et de la nature même de l'institution, il est juste de faire observer que la dynamique de cette institution est fonction de la demande de travailleurs dans le pays et que la relation avec le personnel enseignant technique ne peut pas être de nature permanente. Le nombre des enseignants du CONALEP varie entre 15 000 et 17 000 personnes réparties dans les 261 centres d'éducation que le CONALEP compte dans l'ensemble du pays.
20. 708. Etant donné la nature du processus de formation et du contenu des cours qui sont offerts en fonction de l'évolution de la technologie, les enseignants du collège sont sélectionnés, de préférence parmi des personnes qui travaillent dans le secteur de production, qui sont volontiers disposées à transmettre les connaissances, les compétences et le savoir-faire qu'elles ont acquis. Les honoraires que ces personnes reçoivent pour leur activité d'enseignement ne sont par conséquent pas leur unique ou principale source de revenu. Le personnel d'enseignement est engagé pour un semestre et rémunéré selon le barème des honoraires professionnels, car il s'agit de techniciens ayant des connaissances très spécialisées, dûment vérifiées, qui acceptent d'offrir leurs services en échange d'honoraires. Ce groupe d'enseignants change de semestre en semestre car chaque cycle de cours est déterminé en fonction des besoins du marché du travail de chaque région. Comme le territoire mexicain s'étend sur près de deux millions de kilomètres carrés, il n'est pas possible d'avoir des instructeurs permanents ou d'entreprise, car il ne serait pas possible de les établir dans la zone où commencent les cours de chaque semestre.
21. 709. Pour conclure, le gouvernement indique que:
    • - Dans l'ordre juridique mexicain, une convention a un rang supérieur à celui d'une loi. C'est pourquoi l'approbation d'une convention par le Sénat de la République est un processus minutieux et non pas flexible. Pour qu'une convention puisse être approuvée, il faut qu'elle ne soit en contradiction ni avec la Constitution politique ni avec les lois mexicaines. Dans le présent cas, la loi du travail du Mexique et les principes de la convention no 87 ont été respectés car, dans le cadre des travaux préparatoires de cette convention, il a été décidé que les Etats restent libres de prévoir dans leur législation telles formalités qui leur semblent propres à assurer le fonctionnement normal des organisations professionnelles, à condition que ces dispositions réglementaires ne mettent pas en cause l'exercice du droit syndical et que des recours judiciaires appropriés permettent aux organisations de se défendre contre un éventuel refus d'enregistrement.
    • - L'enregistrement en tant que syndicat demandé par le SINTACONALEP n'a pas été accordé parce que les conditions requises par la loi n'étaient pas remplies. L'existence d'une relation de travail n'a pas pu être constatée, car les procès-verbaux publiés par la Direction générale de l'inspection ont seulement démontré l'existence d'une relation d'ordre civil, basée sur des contrats de prestation de services professionnels. Néanmoins, les plaignants ont fait appel aux instances juridictionnelles compétentes pour interjeter les recours qu'ils jugeaient appropriés et n'ont par conséquent pas respecté la résolution de l'autorité administrative; le paragraphe 246 du Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale du Conseil d'administration du BIT, quatrième édition, dispose a contrario que, si des possibilités de recours auprès d'une instance judiciaire existent, le refus éventuel d'accorder une autorisation n'est pas en violation des principes de la liberté syndicale. Les deux recours de protection (amparo) ont abouti à une décision en révision, c'est-à-dire qu'une instance juridictionnelle de plus a renversé les décisions des juges de district en matière de travail du district fédéral, conformément aux dispositions des articles 82, 83, 85 et d'autres articles applicables de la loi fédérale sur la protection de la justice fédérale (amparo). Il ressort des sentences que l'autorité administrative a agi correctement en refusant d'enregistrer le SINTACONALEP.
    • - Il est important d'analyser la convention dans son ensemble et non pas seulement des passages isolés pour comprendre l'esprit de la convention dans sa totalité: par exemple, l'article 2 de la convention n'exclut pas la qualité de travailleur pour ceux qui ont l'intention de former une organisation, sinon il serait en nette contradiction avec l'article 8 de cette même convention, qui définit le terme "organisation"
    • - comme nous l'avons déjà mentionné - de la manière suivante: "Dans la présente convention, le terme "organisation" signifie toute organisation de travailleurs ou d'employeurs ayant pour but de promouvoir et de défendre les intérêts des travailleurs ou des employeurs." A cet égard, toutefois, la législation mexicaine est conforme à l'interprétation isolée de l'article 2 puisqu'elle estime que, conformément à l'article 9 de la Constitution politique mexicaine, n'importe qui a le droit de créer une association, même sans avoir la qualité de travailleur. Comme l'a signalé un éminent professeur, "Un syndicat est une association de personnes, mais toutes les personnes ne peuvent pas constituer des syndicats, car ces associations peuvent uniquement être créées par des travailleurs ou des patrons. Il s'ensuit qu'une association de personnes qui ne possèdent pas les caractéristiques mentionnées pourra être une association civile ou commerciale, mais pas un syndicat ."
    • - Il est important de tenir compte du fait que la nature du CONALEP ne permet pas d'engager un personnel enseignant fixe. En outre, étant donné l'expérience professionnelle que doivent avoir les enseignants, ils sont plutôt considérés comme des formateurs techniques que comme des travailleurs académiques. Etant donné que l'on exige qu'ils travaillent dans l'industrie, ils sont engagés en vertu d'un contrat de prestation de services professionnels couvrant toutes les situations pouvant se présenter dans la relation avec le CONALEP, c'est-à-dire qu'il s'agit d'une relation juridique ad hoc; mais ce contrat établit une relation d'ordre civil et non pas une relation de travail. A aucun moment le CONALEP n'a empêché son personnel de constituer une association qui leur semble le plus appropriée pour arriver à des accords de type collectif, ce qui est prouvé par le fait que le CONALEP compte un syndicat (SUTSEN) et une association civile composée d'enseignants de ladite institution.
    • - Depuis que le Mexique a ratifié la convention no 87 le ler avril 1950, il n'y a pas eu un cas dans lequel les plaignants ont allégué que le pays ne permet pas aux organisations de se constituer en syndicats. Il s'ensuit que l'argument avancé par les plaignants qui affirment que: "La Direction générale a pris une décision dilatoire négative, agissant de mauvaise foi en cherchant des arguments qui puissent soutenir le refus illégal d'enregistrement. Après l'invention d'une cause d'incompétence et son rejet par les instances supérieures, la Direction générale a inventé de nouvelles exigences comme celle de démontrer la relation de travail, ce qui n'est prévu ni dans la Constitution politique ni dans la loi fédérale du travail… ", comme s'il s'agissait d'une pratique continue, courante et réitérée des autorités mexicaines. Comme il l'a expliqué dans le présent document, le gouvernement précise que la législation nationale est conforme au contenu de la convention et la Direction générale a seulement appliqué les lois mexicaines. De plus, les plaignants ont eu la possibilité d'être entendus et leurs arguments ont été rejetés par une autorité juridictionnelle différente de celle qui a décidé de refuser l'enregistrement. Mais, même dans ce cas, le droit syndical et la liberté syndicale subsistent.

C. Conclusions du comité

1. 710. Le comité note que les questions soulevées par l'organisation d'enseignants plaignante ont trait: 1) au refus d'enregistrement du SINTACONALEP depuis sa création le 2 février 1997, et 2) à des actes d'ingérence et de discrimination contre les membres de cette organisation de la part du Collège national d'éducation professionnelle technique (CONALEP).
2. 711. Concernant le refus d'enregistrement du SINTACONALEP depuis sa création le 2 février 1997, le comité prend note que, selon le gouvernement, il apparaît des décisions relatives aux procédures engagées par le SINTACONALEP en vue de bénéficier de la protection de la justice fédérale (amparo) que l'autorité administrative a agi dans le cadre de la légalité en refusant d'enregistrer cette organisation. Le comité note à cet égard que, pour pouvoir être enregistré, un syndicat doit se composer d'au moins 20 travailleurs et que le SINTACONALEP n'a pas obtenu de la Direction générale du registre des associations la reconnaissance qu'au moins 20 de ses membres ont la qualité de travailleurs; de même, l'autorité du travail compétente a procédé à une inspection dans les divers centres et a pu constater qu'il n'y avait pas de relation de travail entre les membres du SINTACONALEP et du CONALEP, mais seulement une relation d'ordre civil basée sur la prestation de services professionnels. Le comité note que selon les déclarations du gouvernement de tels contrats de prestation de services se justifient: 1) en raison du déséquilibre entre l'offre d'enseignement professionnel technique et les exigences locales dans les Etats; 2) parce que les industries fournissent au CONALEP, en fonction des besoins, des personnes très spécialisées qui travaillent dans le secteur de la production et dont les honoraires perçus pour leur activité d'enseignants ne sont normalement pas leur principale ou unique source de revenu; et 3) parce que le personnel est engagé pour un semestre, les groupes d'enseignants variant considérablement d'un semestre à un autre en fonction des besoins du marché du travail de chaque région, ce qui ne permet pas d'avoir des instructeurs permanents ou d'entreprise.
3. 712. Le comité note que, selon le gouvernement, le CONALEP n'a jamais empêché ses employés de constituer des associations de leur choix afin de pouvoir conclure des conventions collectives, comme le démontre le fait que ces travailleurs ont un syndicat (SUTSEN) qui a signé une convention collective, ainsi qu'une association civile composée d'enseignants de l'établissement. Selon le gouvernement par ailleurs, rien n'empêche les membres du SINTACONALEP de constituer une association civile, pour défendre et promouvoir légalement et efficacement les intérêts de ses membres.
4. 713. Le comité estime qu'afin qu'il puisse formuler des conclusions définitives au sujet de l'allégation de refus de l'enregistrement syndical du SINTACONALEP le gouvernement et le plaignant doivent lui faire savoir si, dans le cadre des dispositions dont dépend une association civile, les affiliés du SINTACONALEP pourraient conclure des conventions collectives avec le CONALEP, se déclarer en grève ou engager d'autres actions revendicatives et s'ils bénéficieraient de la protection de la justice contre des actes leur portant préjudice pour défendre leurs intérêts économiques et sociaux et, dans l'affirmative, lui indiquer la portée de cette protection et sa base légale.
5. 714. Par ailleurs, le comité note que les membres du SINTACONALEP déploient des activités d'enseignants durant une période d'au moins six mois et que des centaines ou des milliers de personnes déploient de telles activités. Le comité note que, selon le gouvernement, ces personnes ont signé un contrat de prestation de services; il n'est toutefois pas encore en mesure de déterminer si ces personnes sont des travailleurs au sens de la convention no 87, et plus précisément si leur statut est assimilable à celui d'un travailleur dans un contexte de travail de durée déterminée. Par conséquent, le comité prie le gouvernement et le plaignant de lui fournir des informations précises sur le contenu des contrats de prestation de services ainsi que des copies de tels contrats, et un maximum d'informations sur les conditions de travail (horaires, vacances payées, etc.), sur l'éventuelle relation de dépendance envers le personnel de direction du CONALEP, sur l'application des normes de sécurité et de santé au travail et des normes de sécurité sociale, ainsi que sur les dispositions juridiques régissant la cessation de la relation contractuelle entre les parties.
6. 715. Enfin, le comité prend note des observations du gouvernement au sujet des allégations relatives à des actes d'ingérence et de discrimination contre les membres du SINTACONALEP, mais estime devoir ajourner l'examen de ces observations jusqu'au moment où il sera en mesure de formuler des conclusions définitives sur les allégations traitées dans les paragraphes précédents.