Informe provisional - Informe núm. 333, Marzo 2004

1. 240. La plainte est contenue dans des communications datées des 9 juin et 2 juillet 2003 du Syndicat des salariés provinciaux de l’Alberta (AUPE).
2. 241. Le gouvernement du Canada a transmis les réponses du gouvernement de l’Alberta dans une communication datée du 29 octobre 2003.
3. 242. Le Canada a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948. Il n’a pas ratifié la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, la convention (nº 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, ni la convention (nº 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Allégations du plaignant

1. 243. Dans sa communication datée du 9 juin 2003, l’AUPE explique qu’il est le plus gros syndicat d’Alberta, représentant quelque 53 000 membres dans plusieurs secteurs, dont la santé, les établissements d’enseignement, le gouvernement provincial, les municipalités, ainsi que plusieurs conseils et organismes provinciaux.
2. 244. L’AUPE allègue que le gouvernement de l’Alberta a violé les conventions sur la liberté syndicale et les instruments connexes lorsqu’il a présenté la loi modifiant les relations de travail (restructuration des autorités régionales de la santé) (projet de loi no 27), qui est entrée en vigueur le 1er avril 2003 (ci-après «la loi»).
3. 245. L’organisation plaignante soutient que la nouvelle législation porte sérieusement atteinte aux droits de négociation des travailleurs dans le domaine de la santé dans la province, notamment en mettant fin au droit de grève de ses membres, en retirant des conventions collectives certaines dispositions librement négociées en matière de licenciement, en restructurant le secteur des soins de santé, supprimant ainsi des conventions collectives et obligeant les membres à accepter des conventions collectives et des syndicats qui sont le produit de scrutins exclusifs («winner takes all vote scenario»). De plus, les syndicats qui n’obtiennent pas la majorité dans ces scrutins ne pourront plus organiser les travailleurs non syndiqués dans les quatre unités de négociation fonctionnelles restantes. En bref, la liberté syndicale, la liberté d’entreprendre des grèves légales et de s’organiser a été retirée aux travailleurs du secteur de la santé de l’Alberta avec l’adoption du projet de loi no 27. Ces atteintes au droit des travailleurs de choisir un syndicat, au fonctionnement régulier de ces syndicats et à la pérennité des négociations collectives négociées constituent une violation manifeste de la convention no 87.
4. 246. Bien que le projet de loi no 27 réécrive des négociations collectives, retire le droit de grève aux travailleurs non essentiels du secteur de la santé, annule des conventions collectives et oblige les syndicats à faire l’objet de scrutins exclusifs, il n’y a pas eu de consultations avec les syndicats du secteur, y compris l’AUPE, avant la présentation du projet de loi par le gouvernement, le 11 mars 2003. Dans le cadre du processus normal d’élaboration de la législation en Alberta, et de fait dans tout le Canada, les parties prenantes qui sont touchées par un projet de législation se présentent devant des commissions pour faire part de leurs préoccupations ou appuyer la législation. Dans le cas du projet de loi no 27, cela n’a pas été possible car l’assemblée législative d’Alberta a adopté la législation en moins de trois semaines, les modifications entrant en vigueur le 1er avril 2003.
5. 247. Selon l’AUPE, la loi et les règlements connexes:
   • - mettent fin au droit de grève. La majorité des travailleurs du secteur de la santé (90 pour cent) n’avaient pas le droit de grève avant l’adoption du projet de loi no 27. Avec son adoption, le droit de grève pour les 10 pour cent restants (environ 7 000 personnes) des travailleurs du secteur a été supprimé. La législation a simplement achevé la mission du gouvernement de l’Alberta, à savoir rendre les grèves illégales pour tous les travailleurs du secteur de la santé;
   • - suppriment le droit des travailleurs du secteur de la santé de conserver le syndicat de leur choix en forçant les membres dans le cadre des quatre unités de négociation fonctionnelles (il y en avait cinq avant le projet de loi no 27) à participer à des scrutins exclusifs. Le Conseil des relations de travail d’Alberta déterminera quelle convention collective s’appliquera aux membres, invalidant ainsi toutes les autres conventions collectives existantes;
   • - annulent les dispositions en matière de licenciement dans les conventions collectives existantes. Cela élimine non seulement la possibilité de négocier collectivement en la matière dans les futures négociations, mais annule aussi des obligations contractuelles fondamentales négociées équitablement par les deux parties; et
   • - retirent aux infirmières praticiennes le droit et la possibilité de se syndiquer. Leurs devoirs ont augmenté et elles sont maintenant livrées à elles-mêmes pour négocier les contrats de travail individuels.
6. 248. En présentant le projet de loi no 27, le gouvernement a indiqué qu’il le faisait pour «simplifier la négociation» et introduire «de la flexibilité pour mettre en œuvre des réformes». Toute lecture objective du projet de loi no 27 montre que la seule raison de ces modifications radicales des relations de travail dans le secteur de la santé d’Alberta est de mettre fin aux conventions collectives, supprimer le droit de grève et retirer aux travailleurs le droit de choisir un syndicat sans ingérence des pouvoirs publics. Sous l’apparence de simples «mesures d’administration courante», le gouvernement de l’Alberta a clairement démontré son mépris pour les conventions internationales du travail.
7. 249. Dans sa communication datée du 2 juillet 2003, le plaignant indique que l’un des effets les plus critiquables de la loi est la suppression de la liberté de choix pour les travailleurs en soumettant obligatoirement les syndicats à des scrutins exclusifs dans un dispositif de vote à sélection unique. Les ressources, tant humaines que financières, qui doivent être consacrées par les syndicats du secteur de la santé de l’Alberta à la préparation de ces scrutins forcés, sont énormes. Le temps et l’énergie qui devraient être normalement consacrés à la sauvegarde et la protection des droits des travailleurs dans le cadre des conventions collectives existantes librement négociées doivent au lieu de cela être affectés à des campagnes électorales qui opposent les syndicats entre eux et n’ont aucune utilité pour les relations de travail. Que ce soit intentionnel ou non, cela perturbe les relations de travail et affaiblit gravement la capacité des syndicats du secteur de la santé de l’Alberta de défendre la cause de leurs membres. D’un trait de plume, le gouvernement de l’Alberta a essentiellement déclaré qu’il avait le droit unilatéral de modifier les droits de représentation et les conventions collectives futures des syndiqués du secteur de la santé de l’Alberta, sans consulter les syndicats, et au mépris flagrant des conventions de l’OIT.
8. 250. L’AUPE ajoute plus spécifiquement que la loi annulerait les dispositions en matière de licenciement figurant dans les conventions collectives existantes qui ont été librement négociées entre le syndicat et les employeurs du secteur de la santé. A l’appui de cette position, l’AUPE joint des copies de la correspondance avec la Commission de la santé mentale de l’Alberta dans laquelle l’employeur confirme sa position, à savoir qu’il n’est pas tenu de verser aux membres de l’AUPE une indemnité de licenciement prévue par un accord conclu entre les parties, en s’appuyant sur les dispositions du projet de loi no 27 et de ses règlements connexes.
9. 251. Du fait de l’adoption du projet de loi no 27 le 1er avril 2003, le Conseil des relations de travail (CRT), le tribunal administratif chargé de veiller au respect de la législation du travail de l’Alberta applicable au secteur syndiqué, a publié des bulletins d’information révisés pour le secteur des soins de santé. Ces révisions, rendues nécessaires par le projet de loi no 27, offrent une vue d’ensemble de la manière dont les modifications régressives et draconiennes seront mises en œuvre. Elles incluent le processus concernant les scrutins exclusifs obligatoires, entraînant l’élimination de syndicats librement choisis par les travailleurs et la disparition des conventions collectives correspondantes.
10. 252. Le plaignant demande que: la loi soit déclarée en violation des conventions sur la liberté syndicale et abrogée; les employés ayant subi un préjudice aient droit à une compensation financière; des consultations appropriées et utiles soient tenues avec les syndicats concernés; le gouvernement s’abstienne à l’avenir de faire appliquer arbitrairement une législation pour résoudre les différends; et une mission d’étude et d’information du BIT soit envoyée en Alberta pour examiner la plainte.

B. Réponse du gouvernement

1. 253. Dans sa communication datée du 29 octobre 2003, le gouvernement indique en substance que l’objet de la loi était de simplifier l’administration des relations de travail dans le secteur de la santé publique. Les modifications prévues dans la loi garantiront une gestion et une prestation efficaces de soins de santé publique aux Albertains – priorité numéro un du gouvernement de l’Alberta en matière de politique publique – tout en protégeant le droit des travailleurs de ce secteur de se syndiquer et de bénéficier des avantages d’une convention collective. Il explique à titre de contexte que, la structure d’administration des soins de santé publique (surtout à la suite de la création du système des régies régionales de santé en 1994) étant devenue plus centralisée et intégrée, les pressions pour que le système des relations de travail se conforme à ce nouvel environnement se sont accrues. Les services de santé publique en Alberta ont subi de plus en plus de pressions et de difficultés au cours des vingt dernières années. Comme la plupart des juridictions canadiennes, l’Alberta s’est trouvée confrontée au problème du soutien d’un système de soins de santé de plus en plus évolué et complexe dans une période de restrictions fiscales sévères. Le gouvernement de l’Alberta a relevé ce défi en 1994 avec l’adoption de la loi sur les autorités régionales de la santé, qui a beaucoup simplifié l’administration des soins de santé publique en divisant la province en 17 régies régionales de santé géographiquement délimitées.
2. 254. Avant 1994, la responsabilité de la prestation des soins de santé était répartie entre plus de 200 conseils hospitaliers, unités de santé publique et divers autres organismes de santé publique. Dans un environnement caractérisé par un grand nombre d’employeurs gérant habituellement un seul établissement ou juste quelques-uns, les relations de travail étaient aussi généralement décentralisées, avec un grand nombre de relations de négociation et de conventions collectives. A la suite de la régionalisation, les relations de travail avec les régies régionales de santé se caractérisaient par une grande incertitude car toutes les parties s’efforçaient de déterminer comment fonctionnerait la nouvelle structure administrative et, pour reprendre les termes du Conseil des relations de travail (CRT), «comment cette structure aurait une incidence sur les unités de négociation, les conventions collectives et les droits des syndicats et des employés». Aucune nouvelle législation n’ayant été adoptée à l’époque, les différends du travail concernant la nouvelle structure étaient habituellement résolus devant le CRT.
3. 255. Pour un certain nombre de raisons, aucun modèle clair et cohérent de relations de travail, surtout en ce qui concerne la structure des unités de négociation, n’est apparu dans la période qui a suivi la régionalisation. Le CRT tranchait les différends entre les parties et adaptait leurs politiques et procédures à la nouvelle structure d’administration, mais le sentiment prévalent dans la collectivité (clairement reconnu par le CRT) était que le système des relations de travail tel qu’il s’appliquait aux régies régionales de santé devait être revu. A cette fin, et dans le contexte de l’évolution permanente de la prestation des soins de santé publique dans la période postérieure à la régionalisation, le CRT a engagé un dialogue avec les intervenants du secteur. La question du caractère approprié de la politique actuelle du CRT en ce qui concerne les unités de négociation a été examinée, et deux documents d’information ont été publiés en 1996. En 2002, le CRT a publié un autre document d’information plus complet et consulté les parties intéressées du secteur de la santé dans toute la province sur la question de la réforme.
4. 256. En 2003, le gouvernement de l’Alberta a décidé qu’une rationalisation accrue du système des régies régionales de santé s’imposait. En avril 2003, les 17 régies ont été restructurées en neuf régies régionales de santé de plus grande envergure. A cette époque, les responsabilités de gestion opérationnelle du Conseil de la santé mentale d’Alberta ont été intégrées aux régies, tandis que l’autonomie du Conseil du cancer a été maintenue.
5. 257. Dans le prolongement de cette restructuration, le gouvernement de l’Alberta a présenté le projet de loi no 27, à la session du printemps 2003. La loi est entrée en vigueur le 1er avril 2003, et réorganise les relations de travail dans les régies régionales de santé en introduisant les modifications suivantes:
   • - établissement d’unités de négociation couvrant l’ensemble de la région pour tous les employés syndiqués dans chacune des régies, et établissement de quatre unités de négociation standard fondées sur l’emploi/la fonction pour tous les employés syndiqués dans chaque régie régionale de santé (infirmières, infirmières auxiliaires, travailleurs paramédicaux/techniciens/spécialistes, travailleurs des services d’appui généraux);
   • - établissement d’une procédure d’arbitrage obligatoire comme système commun de règlement des différends pour toutes les relations de négociation syndicalisées dans les régies régionales de santé;
   • - clarification des dispositions en matière de licenciement pour garantir qu’un changement nominal d’employeur dû à une restructuration – sans changement significatif en termes d’années de service, de taux de rémunération et de conditions d’emploi (telles qu’elles figurent dans les conventions collectives) – ne se traduise pas par un licenciement;
   • - exclusion des infirmières praticiennes du champ d’application des relations de travail; et
   • - établissement d’un processus de mise en œuvre, le CRT étant chargé de superviser la transition.
6. 258. Abordant les allégations de l’AUPE, le gouvernement souligne en premier lieu que la portée de la loi est limitée aux neuf régies régionales de santé et à leurs employés. La communication de l’AUPE fait référence au «secteur de la santé», mais ce sont uniquement les travailleurs syndiqués des régies régionales de santé qui sont concernés par la loi. Le gouvernement aborde ensuite les allégations spécifiques de l’AUPE.
   • Unités de négociation régionales
7. 259. Le gouvernement de l’Alberta réfute l’allégation de l’AUPE selon laquelle la loi porte gravement atteinte aux droits de négociation fondamentaux des employés syndiqués des régies régionales de santé, ou contrevient à la convention no 87. L’établissement d’unités de négociation fonctionnelles régionales est entièrement compatible avec un système de santé publique dont l’interdépendance et l’intégration fonctionnelles se poursuivent, et adapté à un tel système. Au terme du processus de mise en œuvre de la loi, chacune des neuf régies régionales de santé sera responsable de quatre conventions collectives, pour un total de 36 conventions sur l’ensemble des régies. Par conséquent, la loi ne fait que confirmer et rationaliser une pratique déjà établie. Le gouvernement fait d’autre part observer que ces ajustements ne sont en aucune façon draconiens ou inattendus. Comme cela a été exposé plus haut, la structure des relations de travail dans le secteur de la santé a été fortement influencée par celle de l’administration des soins de santé. Le CRT, dans son document d’information daté de 2002 et intitulé Standard Health Care Bargaining Units (Unités de négociation standard dans le secteur des soins de santé), a relevé ce qui suit: «Entre 1977 et 1994, les frontières géographiques en matière de négociation étaient généralement celles de l’employeur. Par exemple, lorsque l’hôpital était l’employeur, la pratique habituelle du conseil était de désigner l’hôpital comme étant l’employeur et de décrire l’unité de négociation comme «tous les employés lorsqu’ils sont employés dans (un groupe fonctionnel)». Lorsque des hôpitaux se regroupaient pour former des districts, le conseil étendait les unités à l’ensemble du district, celui-ci étant alors désigné comme «l’employeur».»
8. 260. Pour un certain nombre de raisons, le CRT n’a pas universellement adopté l’approche fondée sur le «modèle d’administration en fonction de l’employeur» lors de l’établissement du système des régies régionales de santé en 1994. Cela a donné lieu a une mosaïque de différentes descriptions des unités de négociation qui n’étaient pas toujours conformes au modèle d’administration en fonction de l’employeur, ce qui a suscité une grande incertitude pour les employeurs du secteur de la santé comme pour les syndicats. Les préoccupations des parties intéressées passaient par un dialogue avec le CRT sur ses politiques concernant les unités de négociation, mais beaucoup de parties s’occupant des relations de travail dans les régies de santé ont aussi adapté leur comportement à la nouvelle structure d’administration. Plusieurs employeurs et syndicats du secteur de la santé, y compris l’AUPE, ont engagé des négociations au niveau régional, voire provincial, bien que cela ne fut pas obligatoire. De fait, à l’exception notable des services d’appui généraux, la plupart des négociations qui ont une incidence pour les infirmières, les infirmières auxiliaires et le personnel paramédical – spécialisé et technique – se déroulent au moins au niveau régional. Avant la loi, l’établissement d’unités de négociation fonctionnelles relevait de la politique du CRT. Cependant, dès 1994, le CRT a constaté que l’évolution des soins de santé dans la province changeait d’orientation et que les fonctions et opérations de soins de santé des hôpitaux et des structures de proximité seraient très probablement davantage intégrées. Par exemple, dans le «Bulletin transitionnel T-2» de 1994, le CRT envisageait l’intégration d’unités de soins de proximité dans des unités de soins aigus en cas de régionalisation future. Par ailleurs, le CRT, dans son document d’information daté de 2002, a reconnu l’avantage concret qu’il y avait à conjuguer les deux unités paramédicales.
9. 261. Le gouvernement fait observer que la loi contient deux éléments clés: elle réintroduit dans l’environnement des relations de travail dans le secteur de la santé de l’Alberta l’idée que la structure d’administration en fonction de l’employeur détermine les frontières géographiques des unités de négociation; et cela suppose le passage à quatre unités de négociation fonctionnelles, qui s’appliquent à tous les travailleurs syndiqués des régies régionales de santé. La présence d’unités de négociation fondées sur l’emploi/la fonction dans le secteur de la santé syndiqué n’a rien de nouveau. Selon le CRT, les unités de négociation fonctionnelles existent depuis au moins vingt-cinq ans et les unités fonctionnelles standard sont utilisées pour les hôpitaux et les établissements d’hébergement médicalisé depuis 1972.
10. 262. Le choix de quatre unités de négociation fonctionnelles (ainsi que la décision de conjuguer les unités paramédicales spécialisées et techniques dans la loi) ne constituait pas un résultat imprévu. Le passage à des unités de négociation pour l’ensemble de l’employeur et la création de quatre unités de négociation fonctionnelles sont des éléments qui constituent une évolution plutôt qu’une révolution, et qui sont tout à fait compréhensibles dans le contexte des discussions relatives aux soins de santé au niveau de la collectivité qui ont eu lieu au cours des consultations menées par le CRT en 2002 sur la politique visant les unités de négociation. Autrement dit, le gouvernement de l’Alberta ne pense pas que le fait d’avoir des unités de négociation pour l’ensemble de l’employeur ou quatre unités de négociation fonctionnelles standard (par opposition à cinq ou à trois) constitue à un titre quelconque une violation des droits fondamentaux des travailleurs en matière de liberté syndicale au regard de la convention no 87. Les syndicats du secteur des soins de santé ont exercé normalement leurs activités dans le cadre des politiques du CRT concernant les unités de négociation qui reconnaissaient des unités de négociation standard, fonctionnelles, et, à des degrés divers, couvrant l’ensemble de l’employeur. De plus, la mesure dans laquelle les syndicats du secteur de la santé ont engagé des négociations à l’échelle de toute la province indique peut-être qu’une structure des relations de travail plus rationalisée et simplifiée dans le cadre des régies régionales de santé constitue un choix politique raisonnable.
    • Système commun de règlement des différends
11. 263. S’agissant de l’allégation de l’AUPE selon laquelle la loi a retiré le droit de grève à certains travailleurs des régies de santé, le gouvernement indique qu’il a la responsabilité de fournir des services de santé dont le financement et l’administration sont publics. A ce titre, il n’est pas possible de compromettre l’accès des patients aux soins et leur sécurité. A l’instar des policiers et des sapeurs-pompiers, les employés spécialisés dans les soins de santé des régies régionales de santé fournissent des services essentiels. La loi étend l’interdiction des grèves et des lock-out à tous les employés dans les régies régionales de santé: cela correspond à l’interdépendance et à l’intégration croissantes de la prestation des soins de santé dans les régies. Le retrait des services pourrait mettre en péril la vie des citoyens d’Alberta dont les besoins légitimes en matière de santé doivent être satisfaits. Les employés de ce secteur doivent avoir un moyen commun de résoudre les conflits du travail qui soit équitable, objectif et transparent, sans compromettre la sécurité publique: c’est ce que prévoit la loi.
    • Dispositions en matière de licenciement
12. 264. S’agissant des allégations selon lesquelles les droits de négociation des travailleurs du secteur de la santé ont été modifiés en violation de la convention no 87, par le retrait de dispositions librement négociées en matière de licenciement des conventions collectives, et selon lesquelles le gouvernement s’ingère ainsi dans l’application continue des conventions collectives, le gouvernement répond que la restructuration des régies régionales de santé s’est accompagnée d’une modification de l’administration pour certains employés du Conseil de la santé mentale d’Alberta qui ont été mutés aux régies régionales de santé. Les fonctions de la grande majorité de ces employés n’ont pas changé, mais il est apparu qu’un changement du nom de leur employeur pouvait avoir comme conséquence que ces employés auraient eu accès à des droits en matière de licenciement, alors même qu’ils n’étaient pas substantiellement touchés par le changement d’administration. Aux termes de l’article 19 du Règlement sur les négociations collectives impliquant les régies régionales de santé, «Nonobstant tout autre règlement ou disposition d’une convention collective, lorsqu’il y a un changement d’administration ou une restructuration d’une ou plusieurs entités prescrites, aucun employé des entités n’est admis au bénéfice d’une indemnité de licenciement ou autre forme d’indemnisation si son poste demeure substantiellement le même après le changement d’administration ou la restructuration.» Les employés du secteur des soins de santé visés par la loi ont été entièrement placés sous la responsabilité des nouveaux employeurs. Toutes les conditions d’emploi telles qu’elles sont énoncées dans les conventions collectives dont relève chaque employé demeurent en vigueur.
    • Infirmières praticiennes
13. 265. Le gouvernement ne souscrit pas à l’allégation selon laquelle la loi retire aux infirmières praticiennes le droit et la capacité de se syndiquer, faisant observer plutôt que le rôle de ces dernières a été étendu au point de les placer avec réalisme dans une catégorie professionnelle distincte. Le rôle d’une infirmière s’est accru pour inclure des responsabilités telles que: prendre des décisions cliniques indépendantes au sujet du diagnostic et du traitement; ordonner et exécuter des tests diagnostiques; et prescrire des médicaments. La loi reconnaît le rôle important joué par les infirmières praticiennes dans un système de santé publique réformé. Par exemple, les modifications récemment apportées (juillet 2002) au Règlement sur les infirmières agréées fournissant des services de santé élargis (devenu Règlement sur les infirmières praticiennes) permettent aux infirmières praticiennes de fournir des soins en tant que prestataires indépendants de soins primaires. Partant, le Code des relations du travail ne couvrira plus ces spécialistes. Au lieu de cela, comme d’autres spécialistes indépendants, elles négocieront leurs propres salaires et conditions de travail correspondant aux exigences spécifiques qui sont les leurs. Il convient également de noter que, comme les autres spécialistes qui sont exclus en raison de la nature indépendante de leur travail, rien n’empêche les infirmières praticiennes de former des associations professionnelles ou d’y adhérer.
    • Mécanisme de transition
14. 266. S’agissant de l’objection de l’AUPE au mécanisme de transition que la loi a établi pour placer les parties dans le cadre de 36 unités de négociation fonctionnelles, le gouvernement ne pense pas que l’établissement de 36 unités de ce type viole d’une façon quelconque les droits fondamentaux des travailleurs en matière de liberté syndicale. Le CRT a été doté de pouvoirs temporaires pour traiter les questions découlant du passage d’un grand nombre de conventions collectives à 36 dans les meilleurs délais et avec efficacité. Le processus de transition étant encore en cours, il ne serait pas approprié de formuler des observations sur les éventuelles décisions ou directives qui ont été arrêtées par le CRT. Cependant, il semble que les parties avancent progressivement dans ce processus, sans perturbations ni retards.
15. 267. Dans les cas où la représentation syndicale a été mise en cause (essentiellement dans le secteur des services d’appui généraux), les employés ont été laissés libres de choisir leur représentation syndicale parmi deux syndicats concurrents ou plus qui ont fait la preuve du soutien substantiel dont ils jouissaient avant l’adoption de la loi. Le processus était conçu pour correspondre, dans toute la mesure possible, à la politique existante du CRT concernant les scrutins d’accréditation. De même, dans les cas où un syndicat était clairement en position dominante dans l’unité de négociation fonctionnelle en question, les employés ont encore la possibilité de choisir entre deux conventions collectives remplissant les conditions requises qui serviraient d’accord de base ou d’accord-cadre pour des négociations futures. Le gouvernement reconnaît que le processus de transition est complexe et qu’il a créé des difficultés pour certains syndicats. Cependant, ce processus a été conçu pour réduire au minimum les perturbations et pour donner aux employés un rôle essentiel dans la mise en œuvre de leurs futures relations de travail. Fondamentalement, le processus garantit que tout le personnel syndiqué demeure représenté par un syndicat et couvert par une convention collective.
    • Fonctionnement ininterrompu des syndicats
16. 268. L’AUPE allègue que les droits de négociation des travailleurs du secteur de la santé en Alberta ont été modifiés par l’interdiction faite aux syndicats qui n’obtiennent pas suffisamment de voix d’organiser les travailleurs non syndiqués dans les quatre unités de négociation fonctionnelles restantes. Le gouvernement reconnaît que la création d’unités de négociation plus importantes et plus centralisées restreint les capacités des syndicats «perdants» d’organiser le petit nombre de travailleurs non syndiqués dans les régies régionales de santé. La décision d’interdire aux syndicats «perdants» d’organiser le «reliquat» des unités en dehors des unités de négociation fonctionnelles couvrant l’ensemble d’une région doit être considérée dans le contexte du niveau élevé de densité syndicale dans le secteur de la santé en général, et dans les régies régionales de santé en particulier. Il n’est pas exact de dire que cette interdiction portera atteinte, d’une manière significative, à la capacité des employés des régies régionales de santé de se syndiquer s’ils le désirent. La loi peut avoir une incidence sur le sort de tel ou tel syndicat, mais elle ne modifie aucunement la situation réelle, à savoir que les employés des régies régionales de santé sont presque tous syndiqués. Le gouvernement fait aussi observer qu’aucune disposition de la loi ne restreint la capacité d’un syndicat «perdant» d’essayer d’organiser les travailleurs dans le cadre d’une unité de négociation fonctionnelle couvrant l’ensemble d’une région, comme le prévoit le Code des relations du travail.
    • Consultations
17. 269. S’agissant du manque de consultations allégué avant l’élaboration et l’établissement de la législation, le gouvernement reconnaît que le fait de consulter les parties intéressées peut être un élément valable dans l’élaboration de la législation. Toutefois, ce n’est pas une exigence du processus législatif. Il convient de noter que la loi s’est inspirée des consultations du CRT sur la négociation normalisée dans le secteur de la santé.
18. 270. Le gouvernement conclut que l’attente principale des citoyens albertains par rapport à leur gouvernement provincial en matière de politique publique est la prestation efficace des soins de santé publique. La loi modifiant les relations de travail (restructuration des autorités régionales de la santé) était un changement administratif visant à rationaliser les relations de travail dans le secteur de la santé publique par l’établissement d’unités de négociation couvrant l’ensemble de chaque région pour tous les employés syndiqués et quatre unités de négociation standard fondées sur l’emploi ou la fonction, à l’intérieur de chaque régie régionale de santé. En procédant à cette modification qui permettra de gérer plus efficacement le secteur des soins de santé publique, le gouvernement n’a pas compromis la liberté syndicale des travailleurs du secteur.

C. Conclusions du comité

1. 271. Le comité note que le présent cas concerne des violations alléguées du droit de s’organiser et du droit de négocier collectivement des travailleurs du secteur des soins de santé, dans le contexte d’une restructuration législative de la négociation collective. Le plaignant allègue que les droits des travailleurs ont été lésés par l’adoption expéditive de la loi modifiant les relations de travail (restructuration des autorités régionales de la santé) («la loi»), sans qu’il y ait eu de consultations adéquates avec les syndicats.
2. 272. Pour ce qui est du processus de restructuration lui-même, il n’appartient pas au comité de décider s’il convient de modifier le nombre d’unités de négociation fonctionnelles (dans le présent cas, de le réduire de cinq à quatre) ou si les unités de négociation devraient couvrir l’ensemble de chaque région, être fondées sur l’emploi ou sur un autre critère: ces décisions appartiennent au gouvernement. Le comité est cependant compétent pour décider si, en agissant ainsi, le gouvernement a respecté les principes de la liberté syndicale, y compris ceux qui concernent les consultations avec les organisations de travailleurs. Le comité note qu’en dépit de la déclaration générale du gouvernement selon laquelle il y a eu des consultations avec les parties intéressées du secteur des soins de santé, les éléments de preuve apportés montrent qu’il n’y a pas eu de consultations réelles et significatives avec les syndicats, dans la mesure que l’ampleur des changements aurait justifiée. Le comité rappelle à cet égard que, lorsqu’un gouvernement envisage de modifier les structures de négociation dans lesquelles il agit directement ou indirectement en tant qu’employeur, il est essentiel de suivre un processus de consultations approprié, dans lequel toutes les parties concernées peuvent examiner tous les objectifs considérés comme d’intérêt national; ces consultations devraient être réalisées de bonne foi et les deux parties devraient disposer de toutes les informations nécessaires pour adopter une décision dûment fondée; ces consultations devraient se tenir avant l’introduction de la législation. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 941 et 932.] C’est en particulier le cas dans les situations comme celle-ci, où une restructuration de grande ampleur du régime de négociation collective a de profondes répercussions (par exemple, la délimitation des unités de négociation; la désignation des conventions collectives qui s’appliqueront aux employés; la disparition possible de conventions existantes; le processus de transition, etc.) et a une incidence financière et organisationnelle importante sur les organisations de travailleurs concernées, y compris les conséquences, financières ou autres, des «scrutins exclusifs obligatoires». [Le comité croit comprendre que les «scrutins exclusifs obligatoires» sont une forme de scrutin d’accréditation utilisée lorsque deux syndicats ou plus sont en concurrence pour recruter des membres. Un tel scrutin est très semblable aux scrutins conventionnels permettant de désigner un syndicat successeur, dans lequel des syndicats en concurrence s’efforcent de persuader les employés de leur propre unité de négociation et d’une autre unité de voter pour eux: en bref, il s’agit d’un cas de figure «à un seul gagnant». Les syndicats qui participent à un tel scrutin sont autorisés à organiser les employés comme s’il s’agissait d’une nouvelle situation d’accréditation, assujettie aux règles établies par les conseils des relations de travail. Au cours de ces scrutins, toutes les conventions collectives continuent de régir les parties à la convention jusqu’à ce que le résultat soit connu.] Le comité demande donc au gouvernement de faire en sorte qu’à l’avenir de telles consultations appropriées et réelles soient tenues en pareilles circonstances. Il demande à l’organisation plaignante de lui communiquer des renseignements supplémentaires sur les conséquences pratiques de ces modifications.
3. 273. Sans sous-estimer les difficultés organisationnelles découlant d’un processus de restructuration d’aussi grande envergure (ce que le gouvernement lui-même reconnaît lorsqu’il déclare que le processus de transition a créé quelques difficultés pour certains syndicats), le comité souligne que la considération essentielle est que, nonobstant les modifications de la structure de négociation collective, tous les employés devraient conserver le droit de se syndiquer. Le comité note à cet égard que la loi ajoute les «infirmières praticiennes» à la liste des employés (entre autres: les personnes qui exercent des fonctions de gestion; les médecins, dentistes, architectes, ingénieurs ou juristes) exclus du champ d’application du Code des relations du travail et donc privés du droit de se syndiquer. Le comité rappelle que les termes «sans distinction d’aucune sorte» à l’article 2 de la convention no 87 signifient que la liberté syndicale est reconnue sans discrimination d’aucune sorte tenant à l’occupation, non seulement aux travailleurs du secteur privé, mais aussi aux fonctionnaires. Tous les agents de la fonction publique (à la seule exception possible des forces armées et de la police, en vertu de l’article 9 de la convention no 87) devraient pouvoir constituer les organisations de leur choix pour promouvoir et défendre les intérêts de leurs membres. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 205 et 206.] Le comité demande donc au gouvernement de modifier rapidement les dispositions en question de sorte que les infirmières praticiennes recouvrent le droit d’établir les organisations de leur choix et d’y adhérer, et de le tenir informé de l’évolution de la situation à cet égard.
4. 274. S’agissant du droit de grève, le comité a reconnu qu’il pouvait être restreint, voire interdit dans les services essentiels, à savoir ceux dont l’interruption mettrait en péril la vie, la sécurité ou la santé de la personne dans tout ou partie de la population, et que le secteur hospitalier et le secteur de la santé étaient des services essentiels. Le comité note cependant que, dans les services essentiels, certaines catégories d’employés, par exemple les ouvriers et les jardiniers, ne devraient pas être privées du droit de faire grève, comme l’a relevé la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations (observations 2003 et 2004). Parallèlement, le comité a considéré que les travailleurs privés du droit de faire grève devraient bénéficier d’une protection adéquate de manière à compenser les restrictions imposées à leur liberté d’action dans les différends survenant dans lesdits services; ces restrictions devraient ainsi s’accompagner de procédures de conciliation et d’arbitrage appropriées, impartiales et expéditives, aux diverses étapes desquelles les intéressés devraient pouvoir participer, et dans lesquelles les sentences rendues devraient être appliquées entièrement et rapidement. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 546-547.] Le comité demande au gouvernement de s’assurer que ces principes sont intégralement appliqués dans la pratique dans les futures négociations.
5. 275. En ce qui concerne les effets du processus de restructuration sur les dispositions relatives aux indemnités de licenciement librement négociées dans les conventions collectives antérieures, le comité considère d’une manière générale que les conditions librement négociées dans des conventions antérieures ne devraient pas être annulées par des mesures législatives ou administratives unilatérales ultérieures; s’il en allait autrement, les partenaires sociaux ne pourraient avoir aucune confiance dans les conventions négociées, ce qui est en définitive nuisible à des relations de travail harmonieuses et stables. Le comité note en l’espèce, au vu de l’échange de lettres entre l’AUPE et le Conseil de la santé mentale d’Alberta, en mars et avril 2003, que les parties sont en désaccord tant sur les faits (c’est-à-dire le point de savoir si les employés en question ont été transférés à un nouvel employeur) que sur les conséquences juridiques de ces faits (c’est-à-dire le point de savoir si ces employés sont en droit de bénéficier d’une indemnité de licenciement). Notant que la question a été soumise à arbitrage en vertu de la lettre d’entente applicable, le comité demande au gouvernement de le tenir informé des faits nouveaux et de lui communiquer la décision qui aura été arrêtée à cet égard.
6. 276. Le comité attire l’attention de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations sur les aspects législatifs du présent cas.