Informe definitivo - Informe núm. 356, Marzo 2010

226. La presente queja figura en una comunicación de la Federación de Trabajadores de la Educación (FETE) de diciembre de 2008.

1. 226. La presente queja figura en una comunicación de la Federación de Trabajadores de la Educación (FETE) de diciembre de 2008.
2. 227. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de septiembre de 2009.
3. 228. Argentina ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 229. En su comunicación de diciembre de 2008, la Federación de Trabajadores de la Educación (FETE) manifiesta que presenta la queja contra el Gobierno de Argentina por violación de la libertad sindical de las asociaciones sindicales afiliadas a la FETE, la Unión Docentes Argentinos (UDA), entidad sindical con personería gremial núm. 1477 y la Asociación del Magisterio de la Enseñanza Técnica (AMET), con personería gremial núm. 1461.
2. 230. La organización querellante alega que el gobierno de la provincia de Santa Fe incurre en un comportamiento antisindical, consistente en negarse a dar cumplimiento a la normativa interna vigente en la República Argentina, a los Convenios núms. 87, 98 y 154 y a las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical. Según la FETE, la autoridad provincial ha lesionado, restringido, alterado e impedido el ejercicio de la libertad sindical y el derecho a la negociación colectiva de la UDA y de la AMET.
3. 231. La organización querellante indica que en la provincia de Santa Fe existe un gran número de organizaciones sindicales en el gremio docente, que representan al colectivo del sector. Existen y llevan adelante su programa de acción como mínimo cuatro organizaciones o sindicatos representativos del gremio docente, que son: la Unión Docentes Argentinos, la Asociación del Magisterio de la Enseñanza Técnica (las dos afiliadas a la FETE), el Sindicato Argentino de Docentes Particulares (SADOP) y la Asociación del Magisterio de Santa Fe (AMSAFE). Alega la FETE que dicha práctica de representación para todo el colectivo laboral docente y el resto de las asociaciones sindicales de dicha provincia, sufrió una profunda alteración cuando la autoridad de gobierno de la provincia de Santa Fe procedió a dictar, sin diálogo y consenso previo con los actores sociales involucrados, el decreto núm. 332/2008 de fecha 8 de febrero de 2008.
4. 232. Dicho decreto dispuso en el ámbito de la provincia, la creación de una comisión negociadora en pos de lograr un mecanismo de participación efectiva, consenso y concertación social en orden a formular políticas educativas, en los términos y alcances de la ley nacional núm. 26026. El espíritu del decreto núm. 332/2008 es crear y establecer mecanismos de negociación colectiva entre el Ministerio de Educación de la provincia de Santa Fe y los sindicatos docentes con representación provincial. La creación de dicha comisión negociadora está establecida según una modalidad de integración que describe en el artículo 5 del referido decreto; esto es, que se trate de asociaciones sindicales del sector educativo con personería gremial en los términos de la ley núm. 23551 y ámbito de representación geográfico dentro de la provincia de Santa Fe, debiendo contar con al menos un 20 por ciento del total del ámbito de representación. En virtud de dicho decreto, se han violentado las garantías constitucionales de las Cargas Magnas, tanto nacional como provincial, e igualmente toda normativa que regula la materia educativa en el ámbito de la provincia de Santa Fe.
5. 233. La organización querellante subraya que a través de sus dos organizaciones afiliadas, la UDA y la AMET, se procedió en tiempo y forma a solicitar la integración de dicha comisión negociadora. El Poder Ejecutivo provincial hizo caso omiso de esta legítima pretensión, no habiéndose obtenido respuesta hasta el día 21 de febrero de 2008. A este respecto, teniendo en cuenta que se había fijado el día 21 de febrero de 2008 como fecha en que comenzaría a funcionar la comisión negociadora, creada por decreto núm. 332/2008, la FETE, persiguiendo el fin conciliador y negociador que la ha caracterizado a lo largo del devenir negocial con la autoridad de turno, compareció por ante el Ministerio de Educación a efectos de que dicha autoridad, de manera expresa y concreta, manifestara su postura en relación a la inclusión o no de esta entidad. Hasta ese momento no se había pronunciado de una manera formal y no había cursado la correspondiente invitación a la participación. Señala la FETE que previendo la posibilidad de su exclusión, concurrió en compañía de una notaria para dejar fehacientemente sentado que había sido excluida la UDA de dicha comisión negociadora.
6. 234. Señala la FETE que en dicho ámbito se procedió a interpelar al secretario privado de la Señora Ministra de Educación de la provincia sobre la exclusión o no de la UDA en el proceso de negociación colectiva en trámite. Este funcionario informó que efectivamente se excluía a la UDA y a la AMET. Los fundamentos de dicha exclusión obraban técnicamente en una nota núm. 11/2008, firmada por el Señor Ministro de Trabajo. La nota núm. 11/2008 concluye en primer lugar, en el acápite a) que la UDA tiene personería gremial y ámbito de actuación geográfico en el territorio de la provincia de Santa Fe. Asimismo, de acuerdo a un registro o base de datos, suministrada por el Ministerio de Educación, al cual la FETE no tiene acceso, se concluye que no se alcanza el porcentual mínimo que establece el decreto núm. 332/2008 en su artículo 5, concluyéndose en una estimación que no corresponde que tanto UDA, como la otra entidad sindical, integren la comisión negociadora.
7. 235. Informa la organización querellante que la UDA inició una acción de amparo sindical, que tramitó por ante el Juzgado de Primera Instancia en lo Laboral de la tercera nominación de la circunscripción judicial núm. 1, ciudad de Santa Fe, provincia de Santa Fe, en los autos caratulados Unión Docentes Argentinos, C/ Provincia de Santa Fe, S/ amparo sindical (expediente núm. 78/2008) que dictó una medida cautelar que se transcribe:
8. Santa Fe, 14 de marzo de 2008. Vistos… Considerando… Resuelvo: haciendo lugar a la medida cautelar con fianza en la cantidad mencionada en los considerandos, disponiendo la incorporación de la Unión Docentes Argentinos a partir de la notificación de la presente resolución, a todas y cada una de las actividades que se desarrollen en el seno de la comisión negociadora creada mediante decreto núm. 332/2008 que impliquen la discusión, modificación, disposición o ampliación de los derechos de los trabajadores docentes transferidos a la provincia de Santa Fe a la negociación colectiva que se desarrolle en la actualidad o en el futuro hasta tanto se resuelva la cuestión de fondo. Hágase saber, insértese el original, agréguese copia a autos, notifíquese y archívese. Firmado Dr. Alfredo José Binetti. Juez Dr. Mario S. Ruiz. Secretario. Es decir, la acción judicial ordenó al superior Gobierno de la provincia de Santa Fe, la incorporación a la negociación colectiva en la provincia de Santa Fe de la entidad sindical Unión Docentes Argentinos (UDA).
9. 236. La única respuesta obtenida fue el envío por parte del Poder Ejecutivo de la provincia de Santa Fe de un proyecto de ley de convenciones colectivas de trabajo para el sector docente. Cabe señalar que las asociaciones sindicales que participaron de la negociación formal en el ámbito de la comisión negociadora en febrero de 2008, acordaron trabajar en la sanción de una ley de convenciones colectivas de trabajo para el sector docente; esto no fue objeto de acuerdo con la UDA y la AMET. Los firmantes de dicho acuerdo fueron la AMSAFE y el SADOP.
10. 237. Agrega la FETE que a comienzos del mes de septiembre de 2008, la autoridad del gobierno provincial envió un proyecto de ley de convenciones colectivas de trabajo para ser tratado por la legislatura de la provincia, con el diálogo previo con todas las entidades, incluidas la UDA y la AMET. Este proyecto de ley adquirió estado parlamentario a mediados del mes de septiembre y comenzó el trámite legislativo tendiente a su sanción como ley de la provincia. Dicho proyecto derivó principalmente en la Comisión de Legislación y Asuntos Laborales y Previsión Social de la honorable Cámara de Diputados de la provincia, siendo invitadas a formular su posición ante el mismo todas las organizaciones sindicales.
11. 238. Señala la FETE que estando en trámite el proyecto y aún sin haber pasado por la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados, el 27 de noviembre de 2008, de manera intempestiva, se puso a consideración del cuerpo de la Cámara de Diputados el proyecto de ley «sobre tablas», y solamente con el dictamen de la Comisión de Asuntos Laborales y Previsión Social, sin el dictamen de la Comisión de Educación. El dictamen de la Comisión de Asuntos Laborales y Previsión Social de la Cámara de Diputados salió con un despacho de mayoría y otro de minoría, hecho relevante que habla sobre la controversia existente en cuanto al contenido de la Ley de Convenciones Colectivas de Trabajo para el sector docente. La votación de dicho proyecto generó controversias marcadas entre las organizaciones sindicales docentes, que salieron a manifestar su falta de apoyo al texto. Se alegó una manifiesta parcialidad y restricción a la participación de todos los actores sindicales en el marco de la comisión negociadora.
12. 239. Según la organización querellante, si el proyecto es aprobado por el Senado, la organización sindical AMSAFE se constituiría en el único interlocutor en condiciones de integrar con carácter de miembro paritario la comisión negociadora que se crearía en virtud de la ley. Los legisladores afines al Poder Ejecutivo de la provincia, lograron sacar un texto que deja fuera de la negociación colectiva a la UDA, la AMET y al SADOP (el sindicato de los docentes privados). El proyecto que se votó en la Cámara de Diputados introdujo como requisito que se debe contar con un porcentaje del 10 por ciento de todos los docentes que se pretende representar para integrar la comisión negociadora. El decreto núm. 332/08 preveía una exigencia del 20 por ciento y dicho decreto fue dejado de lado por la justicia, dándole razón a la UDA, uno de los sindicatos más representativos.
13. 240. Señala la organización querellante que la utilización de otro remedio administrativo y/o jurisdiccional eficaz deviene improcedente tal cual como está planteada la situación para las organizaciones afiliadas a la FETE. Debe recordarse que ante el dictado del decreto núm. 332/08 se hizo necesaria la interposición de una medida judicial para modificar la voluntad política del actual gobierno de la provincia de Santa Fe de excluir a las organizaciones UDA y AMET. Asimismo, la interposición de recursos administrativos en sede provincial no es viable, puesto que el actual Ministerio de Trabajo de la provincia es un organismo dependiente del Gobierno y no brinda las garantías de imparcialidad e independencia necesarias para resolver el diferendo suscitado y más cuando se encuentra en juego el derecho fundamental de la negociación colectiva. En cuanto a la interposición de denuncia ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, el mismo deviene improcedente, puesto que se trata del ámbito provincial, ajeno a la jurisdicción de dicha autoridad nacional. Según la FETE también resulta improcedente la interposición de recursos judiciales, dado que en el momento de interposición de la queja no se encuentra sancionada la ley objetada.
14. 241. La organización querellante señala que la fundamentación de la ilegitimidad del proyecto de ley reside en que la UDA y la AMET tienen personería gremial. Efectivamente, estas entidades poseen personería gremial y ámbito de actuación personal y territorial en la provincia de Santa Fe, conforme lo marca la pauta del estatuto social de la UDA. En sus artículos 1 y 5 dispone: «Artículo 1: con el nombre de Unión Docentes Argentinos (UDA), se denomina la asociación sindical, fundada el quince de febrero de mil novecientos setenta y tres, que agrupa y representa a: 1) los trabajadores docentes que se desempeñen o presten funciones en un establecimiento educacional cualquiera sea la naturaleza jurídica de su designación o contratación; 2) los jubilados de todos los niveles que al momento de su retiro estuvieren afiliados a la UDA y se encuentran laborando en las tareas incluidas en el inciso anterior; 3) los trabajadores docentes que cumplan suplencias mientras dure su ejercicio y hasta seis meses después de concluida la suplencia.». «Artículo 5: la Unión Docentes Argentinos tendrá como zona de actuación todo el territorio de la República Argentina.»
15. 242. Este instrumento asimismo se ve complementado con la personería gremial de la UDA, que está vigente en la resolución MTESS, núm. 809/2005, cuyo artículo 1, para mejor proveer transcribimos: «Artículo 1: tener por comprendido dentro del ámbito de representación que posee la Unión Docentes Argentinos, con domicilio en Otamendi 28, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, al personal docente en ejercicio, titulares y suplentes, y a los jubilados de todas las ramas y niveles que haya alcanzado el beneficio previsional siendo afiliados en el ámbito oficial del orden nacional, de los establecimientos educativos que fueran transferidos a los estados provinciales por aplicación de la Ley núm. 24049 de Transferencia de los Servicios Educativos de la Nación a las Provincias, con exclusión del personal docente no directivo que se desempeñe en las escuelas del CONET, en las provincias de Tucumán, Córdoba, Río Negro, Santa Fe y el Distrito Luján de la provincia de Buenos Aires y las exclusiones derivadas de las resoluciones MT y SS núm. 355/99 y MTE y SS núm. 348/02.».
16. 243. Indica la organización querellante que la UDA y la AMET siempre representaron a los docentes nacionales porque nacieron como sindicatos con ámbito de actuación nacional y como tales se desarrollaron bajo la tipología jurídica de la unión, y así afiliaron a distintas generaciones de docentes en todo el país. En el año 1992, se sancionó la Ley núm. 24049 de Transferencia de los Servicios Educativos de la Nación a la Provincia. Ante esta situación, las entidades siguieron existiendo y ejerciendo su representación respecto al colectivo docente transferido. Nunca se controvirtió su ámbito de actuación territorial que siguió siendo todo el territorio de la República Argentina.
17. 244. Según la FETE, la motivación tenida en miras en cuanto a que el fundamento de la exclusión de las asociaciones sindicales UDA y AMET sería la carencia de personería gremial, resulta a todas luces arbitraria, antojadiza y carente del más mínimo sustento legal y jurídico. Esto, agravado porque la FETE tiene personería gremial y la misma no fue controvertida en ningún momento por la provincia de Santa Fe. El ámbito territorial de representación de la UDA y la AMET, es todo el territorio de la Nación. Debe tenerse presente que la UDA y la AMET son asociaciones sindicales de primer grado bajo la forma de unión de actividad. La actividad que representan es la docencia pública. Atento a su carácter de unión nacional por actividad de primer grado, con ámbito de actuación personal y territorial en todo el territorio de la nación, tienen afiliados que gozan de los mismos derechos, sin distinción de localidades o provincias. No hay ninguna distinción entre los afiliados de capital federal, de provincia de Buenos Aires o de La Pampa, o como en este caso, la provincia de Santa Fe.
18. 245. La FETE se refiere también a la participación de la UDA y la AMET en la primera convención colectiva de trabajo para el sector docente a nivel nacional. Efectivamente, la UDA, hace dos años, instó a la conclusión de una convención colectiva de trabajo para los docentes de todo el país. Esta iniciativa se cristalizó en la actual convención colectiva de trabajo, que se encuentra vigente en el ámbito del Ministerio de Trabajo de la Nación, presidido por la actual Secretaria de Trabajo de la Nación. La UDA y la AMET la integran como miembros paritarios titulares por el sector de los trabajadores. Afirma la FETE que si realmente la intención de la Señora Ministra de Educación de Santa Fe es la de según sus dichos: «… estar en consonancia con la ley nacional de paritarias…», no se comprende entonces la exclusión de la UDA y de la AMET, quienes se encuentran participando de la paritaria nacional. Se concluye entonces que la UDA y la AMET son entidades sindicales con personería gremial, y por ende, tienen las facultades y derechos para participar de la mesa de negociación colectiva en el marco de las discusiones salariales y por condiciones de trabajo existentes en esa provincia de Santa Fe.
19. 246. La organización querellante alega que se viola el artículo 14 bis de la Constitución Nacional que garantiza en su segundo párrafo el derecho de los gremios a negociar colectivamente y «concertar convenios colectivos de trabajo». Afirma también que el bloqueo de la negociación colectiva entraña una forma de ataque a la libertad sindical garantizada por los Convenios núms. 87, 98, 151 y 154 de la OIT.
20. 247. Según la organización querellante, el gobierno de la provincia de Santa Fe trata de imponer un modelo de negociación colectiva y producir modificaciones a la estructura de la misma, esto agravado por su carácter de interlocutor como estado empleador. No se ha seguido un sistema de consultas coherente, se ha favorecido la exclusión de sectores sindicales, y se ha beneficiado a un solo sector coyunturalmente aliado del gobierno. La falta de presencia de la UDA y la AMET en las negociaciones colectivas que a futuro se realicen, constituye una grave violación, que ocasionará con seguridad, diversos planteos de medidas de fuerza, acción directa y graves alteraciones del sistema educativo en su conjunto.
21. B. Respuesta del Gobierno
22. 248. En su comunicación de septiembre de 2009, el Gobierno manifiesta que se remite a la respuesta que sobre la queja ha comunicado el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la provincia de Santa Fe.
23. 249. En su respuesta, el Ministerio en cuestión señala que el sistema de modelo sindical adoptado por la legislación nacional, es el de «unidad promocionada» o «unidad inducida», por el cual sólo se le otorga personería gremial a la organización sindical más representativa y que — además — hubiere actuado durante un período no inferior a seis meses como asociación simplemente inscrita (artículos 21 y 22 de la Ley de Asociaciones Sindicales núm. 23551). Esto significa que de todas las asociaciones registradas sólo una — la más representativa — tiene la representación gremial de la actividad (artículo 25 de la ley núm. 23551), es decir, la personería gremial. Las otras asociaciones registradas tienen funciones no esenciales desde el punto de vista de los derechos sindicales, ya que carecen de personería gremial. Si bien el artículo 14 bis de la Constitución Nacional hace referencia al derecho de los trabajadores de constituir una asociación libre y democrática, reconocida por la simple inscripción en un registro especial, las leyes de asociaciones profesionales que rigieron a lo largo de la historia — ley núm. 14455; ley núm. 20615, ley núm. 22105 y ley núm. 23551, actualmente vigente — siempre adoptaron el sistema de la unidad sindical, haciendo recaer la personería gremial solamente en el sindicato más representativo y careciendo de derechos sindicales las entidades simplemente inscritas. En síntesis, en el sistema normativo coexisten dos tipos de sindicatos: los simplemente inscritos, que carecen — como quedó dicho — de derechos sindicales propiamente dichos, y aquellos a los cuales la autoridad de aplicación les otorga personería gremial (el sindicato más representativo) que reúne todos los derechos sindicales.
24. 250. A los efectos de aplicar una política legislativa de prevención de futuros conflictos entre las partes emergentes eventualmente de su interpretación contradictoria, se ha tenido suma preocupación en evitar conceptos confusos. Para ello, como en el caso en cuestión, es necesario poner de resalto que por ser propio a la política de Estado provincial, la creación de esta herramienta de negociación está prevista para ser mantenida dentro de su órbita sin resignar competencia. Partiendo de la base de que el empleador resulta ser el Estado provincial, se debe recordar que, en principio, la relación que lo vincula con sus empleados (agentes de estado) es de naturaleza administrativa, regida por ende por el derecho administrativo; salvo, claro está, que el marco normativo a firmar por las partes expresamente determine que el vínculo se regirá por el derecho del trabajo (Ley de Contrato de Trabajo), con lo cual a partir de su firma, todos los efectos de la relación se sujetarán al derecho del trabajo y no al derecho administrativo provincial.
25. 251. Añade la autoridad provincial que como antecedente inmediato, el decreto provincial núm. 0332/2008 creador de la comisión negociadora entre el Ministerio de Educación y los sindicatos docentes para fijar un procedimiento de convocatoria a la negociación salarial y de condiciones de trabajo con los docentes, desde sus considerandos señalaba: «Que los mecanismos de participación efectiva de consensos y concertación sociales, son elementos centrales en los procesos de formulación de políticas educativas, conforme a lo establecido en la Ley Nacional de Educación núm. 26206. Que establecer mecanismos de negociación entre el Ministerio de Educación de la provincia y los sindicatos docentes en representación provincial, es parte necesaria de la política educativa provincial para fijar un procedimiento de convocatoria a la negociación salarial y de condiciones de trabajo con los docentes. Que la presente medida se adopta conforme a los establecido en el artículo 72, incisos 1 y 4, de la Constitución Provincial y atento a lo establecido en el artículo 11, inciso b), apartado 3, de la ley núm. 12817.». Lo cual lo lleva a establecer en su artículo 4 que las disposiciones de los acuerdos alcanzados, deberán ajustarse a los principios y normas del derecho administrativo provincial y de la ley nacional núm. 13047 y, asimismo, en su artículo 5, que «La comisión negociadora se integrará por diez miembros, cinco de los cuales serán representantes del Poder Ejecutivo provincial y designados por éste, y cinco miembros serán representantes de las asociaciones sindicales del sector educativo con personería gremial en los términos de la ley nacional núm. 23551 y ámbito geográfico de actuación en el territorio provincial. La representación de los trabajadores en cuanto a su número será proporcional a la cantidad de afiliados, siempre que cuenten al menos con un 20 por ciento del total del ámbito de representación. En el caso de que en el transcurso de las negociaciones no hubiera uniformidad en el seno de la representación gremial docente, prevalecerá la de los integrantes de la mayoría.».
26. 252. Añade que, siguiendo la misma línea de pensamiento, resulta también necesario advertir que la actual Ley Provincial de Convenciones Colectivas para el Sector del Personal Docente de la provincia de Santa Fe núm. 12958, promulgada en fecha 2 de enero de 2009, ha sido redactada a la luz de la Ley de Convenios Colectivos de Trabajo Nacional núm. 14250 pero por los motivos ya expuestos, es de importancia aclarar que en ningún pasaje del proyecto de convenio se lo encuadra en ella sino sólo en forma supletoria. Razón por la cual hemos de inferir que sus efectos se limitarán estrictamente a lo redactado en su texto y a la normativa que remita. De tal manera lo expresa en su artículo 2 «Esta Convención Colectiva de Trabajo será celebrada entre el Poder Ejecutivo y la representación de las asociaciones sindicales de los trabajadores docentes de la provincia de Santa Fe, con personería gremial en los términos de la ley nacional núm. 23551 y ámbito de actuación territorial en la provincia. Estará regida por las disposiciones de la presente ley y en forma supletoria por la ley nacional núm. 14250 y las leyes nacionales y decretos de igual alcance vigentes en materia de negociaciones colectivas.».
27. 253. Asimismo, en su artículo 12, se crea la comisión negociadora: «A los efectos de promover y concretar la convención colectiva, créase una comisión negociadora integrada por catorce miembros, siete de los cuales serán representantes del Poder Ejecutivo provincial y designados por éste y siete miembros serán representantes de las asociaciones sindicales de los trabajadores docentes en los términos establecidos en el artículo 2 de la presente ley. Las partes paritarias podrán designar asesores para que intervengan en las audiencias sin voz y sin voto, debiendo hacerlo por escrito y con notificación a la otra parte. En las sesiones de la comisión negociadora, podrán actuar simultáneamente hasta dos asesores por el Poder Ejecutivo y dos por cada asociación sindical de los trabajadores docentes en términos establecidos en el artículo 2 de la presente ley…». y en el artículo 13, su integración: «La integración de la representación de los trabajadores en cuanto a su número, será proporcional a la cantidad de afiliados cotizantes, certificados por el agente de retención, que cada una de las asociaciones sindicales intervinientes tuviera al inicio de la convención colectiva. Las asociaciones sindicales intervinientes deberán acreditar como mínimo el 10 por ciento del universo a representar, de acuerdo a lo que establece el artículo 2 de la presente ley. En el caso de que, en el transcurso de las negociaciones, no hubiera uniformidad en el seno de la representación gremial docente, prevalecerá el voto de la entidad gremial que cuente con mayor representación en la comisión negociadora.».
28. 254. Señala la autoridad provincial que para una mejor apreciación de los principios que integran la norma provincial a examinar, resulta adecuado la transcripción de la «ratio ley»:
29. Se remite a vuestra consideración, el adjunto proyecto de ley mediante el cual se establece que las relaciones laborales de los trabajadores docentes de la provincia de Santa Fe serán reguladas mediante el sistema de Convenciones Colectivas de Trabajo. Se aclara expresamente que los efectos de los acuerdos alcanzados por aplicación de la presente ley se extenderán a todas las relaciones laborales del personal docente.
30. Se destaca que esta Convención Colectiva de Trabajo será celebrada entre el poder ejecutivo y la representación de las asociaciones sindicales de los trabajadores docentes de la provincia de Santa Fe, con personería gremial en los términos de la ley nacional núm. 23551 y ámbito de actuación territorial en la provincia. Estará regida por las disposiciones de la misma y en forma supletoria por la ley nacional núm. 14250 (t.o.) y las leyes nacionales y decretos de igual alcance vigentes en materia de negociaciones colectivas.
31. Su objeto será: a) regular las características y particularidades de la relación administrativa y/o laboral para los trabajadores de la educación de la provincia; b) establecer las condiciones laborales y salariales aplicables a la relación laboral indicada en el inciso anterior; c) proponer métodos de solución de eventuales conflictos colectivos en cuanto a su calidad y finalidad; d) acordar beneficios sociales y gremiales; e) adoptar medidas que faciliten la concreción de los puntos anteriores, y f) ningún acuerdo surgido de las convenciones colectivas podrá vulnerar o desconocer los principios y derechos reconocidos y garantizados por la leyes nacionales núm. 26061 y núm. 26206, o las que las modifiquen o reemplacen en el futuro.
32. Cabe señalar que el decreto núm. 332, de fecha 8 de febrero de 2008, creó una comisión negociadora conformada por el Ministerio de Educación y las asociaciones sindicales del sector educativo de cuyas negociaciones se suscribió un primer acuerdo de trece puntos relacionados con salario y condiciones de trabajo y, en cumplimiento de uno de esos puntos, se previó la elaboración y envío a la Honorable Legislatura de un anteproyecto de Ley de Convenciones Colectivas de Trabajo para el sector del personal docente de la provincia de Santa Fe.
33. De los considerandos del aludido decreto núm. 332/08, se rescata que «el gobierno provincial alienta políticas de concertación educativa, donde lo compartido no sea lo impuesto sino lo acordado a partir de las diferencias» y que «la política educativa y la relación entre el gobierno y los docentes debe sustentarse en amplios consensos y, a partir de ellos, proyectar los acuerdos como política de Estado».
34. La actual conducción educativa entiende imprescindible incentivar la negociación colectiva a fin de abarcar e integrar distintos aspectos de la actividad docente, comprendiendo todo el universo de las condiciones de trabajo y la fijación de los salarios mediante la negociación, como también las formas y modos de organizar el trabajo en las escuelas, que garanticen condiciones dignas de enseñar y de aprender, fundamento básico de la actividad educativa.
35. Tal posicionamiento encuentra fundamento en la teoría contractualista del Derecho Laboral referente a la forma y el contenido de la relación que se establece entre la administración y sus empleados, que incorpora la negociación colectiva como consecuencia de un proceso de democratización en las relaciones de empleo público.
36. Ello ha sido adoptado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en sucesivos convenios: el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), que en su artículo 4 dice: «… Deberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales cuando ello sea necesario». «Para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores por una parte y las organizaciones de trabajadores por la otra, el pleno desarrollo y uso de los procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos las condiciones de empleo…». El Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), que en su artículo 7 establece: «… Deberán adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos, acerca de las condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones».
37. Finalmente, el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154) de la OIT, ratificado en nuestro país por la ley núm. 23544 de 1988, que en su artículo 1, al definir qué se entiende por negociación colectiva, dice: «… comprende todas las negociaciones que tienen lugar entre un empleador, un grupo de empleadores o una organización o varias organizaciones de trabajadores, por otra, con el fin de fijar condiciones de trabajo y regular las relaciones entre empleadores y trabajadores». El artículo 7 del citado Convenio expresa: «… las medidas adoptadas por las autoridades públicas para estimular y fomentar el desarrollo de la negociación colectiva, deberán ser objeto de consultas previas y, cuando sea posible, de acuerdos entre las autoridades públicas y las organizaciones de empleadores y de trabajadores. La teoría de las negociaciones colectivas es expresada claramente por el último Convenio aludido, procurando garantizar su aplicación efectiva y equitativa. Su importancia en relación con el presente proyecto radica en el hecho de que incluye a los empleados públicos, entre los que indudablemente se cuentan los docentes, estableciendo sus derechos a contar con un convenio colectivo de trabajo.
38. En la provincia de Santa Fe existen antecedentes de legislación vigente para otros sectores laborales del Estado, como son la Ley núm. 10052 de Convenciones Colectivas de Trabajo para el Personal de la Administración Pública y la Ley núm. 9996 para el Personal Municipal y Comunal.
39. Cabe agregar, además, la reciente sanción de la ley nacional núm. 26075, denominada «Ley de Financiamiento Educativo», que en su artículo 10 establece: «… El Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, juntamente con el Consejo Federal de Cultura y Educación y las entidades gremiales docentes con representación nacional, acordarán un convenio marco que incluirá pautas generales referidas a: a) condiciones laborales, b) calendario educativo, c) salario mínimo docente y d) carrera docente. Este artículo fue posteriormente reglamentado por el decreto núm. 457 de 2007 del Poder Ejecutivo nacional, haciendo posible de esta manera la concreción de la celebración del aludido «Acuerdo Marco». Mediante el artículo 1 del decreto, se establece que el Convenio Marco al que se refiere el artículo 10 de la ley núm. 26075, será de aplicación a todos los docentes que presten servicios en el ámbito del sistema educativo nacional dependientes de las jurisdicciones provinciales y de la ciudad autónoma de Buenos Aires, es decir, a los trabajadores de la educación vinculados por una relación de empleo público con dichos estados.
40. También resulta relevante en el análisis del proyecto de ley, el acta firmada en la ciudad autónoma de Buenos Aires, el 5 de febrero del corriente año, en el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social por el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, y representantes del comité ejecutivo del consejo federal de educación, de la Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina (CTERA), de la Asociación del Magisterio de Enseñanza Técnica (AMET), de la Confederación de Educadores Argentina (CEA), de la Unión Docentes Argentinos (UDA) y del Sindicato Argentino de Docentes Particulares (SADOP), en el marco de la Paritaria Nacional Docente constituida por decreto núm. 457/07. Mediante dicha Acta se crea la Comisión Federal de Mediación con competencia para colaborar en la resolución de conflictos jurisdiccionales, entre las asociaciones gremiales y los respectivos gobiernos, y que ha sido homologada por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. Este acuerdo ha sido recogido en el texto de la ley que se gestiona —artículos 16 y 17.
41. Se estima que el decreto nacional núm. 457/07 es de fundamental importancia porque regula las «condiciones mínimas» para los docentes de todo el país. La norma propuesta constituye una articulación entre la norma nacional y la realidad provincial.
42. La adopción de dicho sistema garantizará a los docentes acceder a condiciones igualitarias y elevadas de labor, que harán a su dignidad y a mejores condiciones de vida.
43. Resulta de trascendencia regular, en tal sentido, todo ello conforme al mandato constitucional del artículo 14 bis de la Constitución nacional, el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154), de la OIT, ratificado por ley nacional núm. 23544 y lo prescrito en los artículos 20 y 113 de la Constitución provincial.
44. 255. Afirma la autoridad provincial que en el expediente administrativo del registro del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la provincia de Santa Fe núm. 01601-0070578-5 iniciado en fecha 10 de febrero de 2009, consta la participación de los sindicatos UDA y AMET durante el desarrollo de las reuniones paritarias del sector docente, según el artículo 14 de la ley provincial núm. 12958. En base a lo anteriormente expresado, el gobierno provincial entiende que la redacción de la Ley de Convenciones Colectivas para el Sector del Personal Docente de la Provincia de Santa Fe, registrada bajo el núm. 12958 y promulgada en fecha 2 de enero de 2009, compatibiliza y pone en equilibrio el sistema de personería gremial con el principio de libertad sindical y negociación colectiva.

C. Conclusiones del Comité

1. 256. El Comité observa que en el presente caso la organización querellante alega que aunque sus organizaciones afiliadas — la Unión Docentes Argentinos (UDA) y la Asociación del Magisterio de la Enseñanza Técnica (AMET) — cuentan con personería gremial nacional, fueron excluidas de la comisión negociadora creada en la provincia de Santa Fe por decreto núm. 332/2008 para el sector docente (según dicho decreto, para poder participar en la comisión negociadora las organizaciones sindicales debían representar al menos el 20 por ciento del total de trabajadores del ámbito de representación). Asimismo, el Comité toma nota de que a raíz de un recurso interpuesto por la organización querellante, la autoridad judicial dictó una medida cautelar por medio de la cual se dispuso la incorporación de la UDA a todas y a cada una de las actividades que se desarrollen en el seno de la comisión negociadora hasta tanto se resuelva la cuestión de fondo. El Comité observa también que la organización querellante alega que en respuesta a la acción judicial iniciada, el Poder Ejecutivo de la provincia envió al Poder Legislativo un proyecto de ley de convenciones colectivas de trabajo para el sector docente, que preveía como requisito para integrar la comisión negociadora, contar con un porcentaje del 10 por ciento de todos los docentes que se pretende representar; según la organización querellante, si el proyecto es aprobado por el Senado, la organización sindical AMSAFE se constituiría en el único interlocutor en condiciones de integrar, con carácter de miembro paritario, la comisión negociadora.
2. 257. El Comité toma nota de que el Gobierno remite la respuesta del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la provincia de Santa Fe en la que se indica que: 1) el sistema de modelo sindical adoptado por la legislación nacional es el de la unidad promocionada, por el cual se le otorga personería gremial a la organización sindical más representativa; 2) esto significa que de todas las asociaciones registradas sólo una, la más representativa, tiene la representación gremial de la actividad y las otras asociaciones registradas tienen funciones no esenciales desde el punto de vista de los derechos sindicales; 3) el decreto núm. 0332/2008, creador de la comisión negociadora, señalaba que establecer mecanismos de negociación entre el Ministerio de Educación de la provincia y los sindicatos docentes en representación provincial, es parte necesaria de la política educativa provincial para fijar un procedimiento de convocatoria a la negociación salarial y de condiciones de trabajo con los docentes. El Comité toma nota de que el Gobierno destaca que la actual Ley Provincial de Convenciones Colectivas para el Sector del Personal Docente núm. 12958, de 2 de enero de 2009, ha sido redactada a la luz de la Ley de Convenios Colectivos de Trabajo Nacional, núm. 14250, y que sus artículos 12 y 2 disponen la creación de la comisión negociadora para promover y concretar la convención colectiva, que estará integrada por 14 miembros, siete representantes del Poder Ejecutivo provincial y siete representantes de las asociaciones sindicales de los trabajadores docentes que acrediten como mínimo el 10 por ciento del universo a representar. Por último, el Comité toma nota de que el Gobierno subraya que en el expediente administrativo del Registro del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la provincia de Santa Fe, núm. 01601-0070578-5, iniciado el 10 de febrero de 2009, consta la participación de los sindicatos UDA y AMET durante el desarrollo de las reuniones paritarias del sector docente.
3. 258. El Comité observa que después de la presentación de la queja objetando el decreto provincial núm. 332/2008, se adoptó la ley núm. 12958 por medio de la cual se disminuyó, del 20 al 10 por ciento, el porcentaje requerido de representación de los trabajadores docentes para poder participar en la comisión negociadora. El Comité toma nota de que según surge de la respuesta del Gobierno, en el mes de enero de 2009, la AMSAFE contaba con 27.186 afiliados, la AMET contaba con 862 afiliados y la UDA con 731 afiliados, y que la autoridad administrativa de la provincia determinó que ni la AMET ni la UDA alcanzan el porcentaje mínimo necesario para integrar la comisión negociadora, lo que no obsta a que sí integren la comisión asesora de dicha comisión. El Comité recuerda que en varias ocasiones subrayó que «son compatibles con los principios de la libertad sindical tanto los sistemas de negociación colectiva con derechos exclusivos para el sindicato más representativo como con aquellos en los que son posibles varios convenios colectivos concluidos por varios sindicatos dentro de una empresa» [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafo 950]. Asimismo, el Comité recuerda que cuando la legislación de un país establece una distinción entre el sindicato más representativo y los demás sindicatos, este sistema no debería impedir el funcionamiento de los sindicatos minoritarios y menos aún privarlos del derecho de presentar demandas en nombre de sus miembros y de representarlos en caso de conflictos individuales [véase Recopilación, op. cit., párrafo 974]. El Comité considera que el porcentaje de representación requerido en la ley núm. 12958, no viola los principios de la libertad sindical y la negociación colectiva. Asimismo, el Comité toma nota de que la documentación que adjunta el Gobierno a su respuesta surge que el gobierno de la provincia de Santa Fe convocó a paritarias a los fines de la redacción de la convención colectiva de trabajo del sector, el 10 de febrero de 2009, que dispuso que se constituya la comisión negociadora con cinco miembros de la AMSAFE y el SADOP por el sector trabajador y que también convocó a la comisión asesora prevista en el artículo 20 de la ley núm. 12958 (los representantes de la AMET, en su calidad de miembros de la comisión asesora, propusieron a los miembros de la comisión negociadora temas a desarrollar por comunicación de 24 de febrero de 2009).
4. 259. Teniendo en cuenta todas estas informaciones, el Comité no proseguirá con el examen de este caso.