Informe provisional - Informe núm. 272, Junio 1990

1. 355. La Central de Sindicatos Indios (CITU) presentó una queja por violación de los derechos sindicales contra el Gobierno de la India en una comunicación de 7 de noviembre de 1988. El Gobierno envió sus observaciones sobre el caso en comunicaciones fechadas en 18 de octubre de 1989 y 10 de abril de 1990.
2. 356. La India no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 357. El querellante ha presentado una serie de alegaciones relativas a presuntas violaciones de los derechos sindicales en perjuicio de sus sindicatos afiliados en el estado de Orissa. Dichas alegaciones se refieren principalmente a las siguientes cuestiones: i) intromisión de la dirección del Proyecto de Agua Pesada y del Gobierno del estado de Orissa en los asuntos internos del Sindicato de Empleados del Proyecto de Agua Pesada (HWPEU); ii) falsas detenciones, suspensión y otras formas de hostigamiento en contra de activistas sindicales, y iii) denegación a sindicatos afiliados a la CITU del derecho a celebrar reuniones entre enero y mayo de 1988.
2. 358. El querellante declara que el HWPEU fue creado en 1975 y obtuvo su certificado de registro sindical en julio de 1976. Es el único sindicato que ejerce la representación de los trabajadores en el Proyecto de Agua Pesada, en Talcher, y la dirección del Proyecto le ha reconocido en esa calidad desde hace años.
3. 359. El HWPEU lleva a cabo elecciones internas entre enero y marzo de cada año, con arreglo a la nómina de afiliados en vigor el 31 de diciembre precedente. En las elecciones celebradas en febrero de 1987 fueron elegidos presidente, secretario general y tesorero, respectivamente, los señores M.D. Parida, G.C. Satpathi y R.C. Nanda. Los señores Bairagi y N.C. Parida fueron elegidos vicepresidentes. (En el texto siguiente este órgano ha sido denominado "mesa encabezada por el Sr. Parida".) Los resultados de las elecciones fueron notificados a todas las autoridades competentes, con inclusión del Comisario del Trabajo y Registrador de Sindicatos de Orissa.
4. 360. El 6 de marzo de 1987 la asamblea general del HWPEU resolvió por unanimidad la expulsión del Sr. Bairagi "por haber actuado en perjuicio del sindicato". Algo después, el Sr. Bairagi reunió firmas en apoyo de la convocación de una asamblea general extraordinaria del sindicato. El querellante aduce que las firmas se obtuvieron mediante amenazas con el apoyo activo de la "policía y administración locales". El 5 de mayo de 1987 se celebró una pretendida "asamblea extraordinaria" que expresó su "seria disconformidad acerca del funcionamiento y la actitud antiobrera del presente comité ejecutivo presidido por M.D. Parida". También pretendió aceptar la afiliación de 35 nuevos miembros y elegir un nuevo comité ejecutivo del que sería presidente el Sr. Bairagi y secretario general el Sr. R.K. Das (en ulteriores referencias a ese comité, éste ha sido denominado "mesa encabezada por el Sr. Bairagi"). Las decisiones de esa asamblea general fueron utilizadas como base para obtener el bloqueo de las cuentas bancarias del sindicato. A raíz de las firmes objeciones de la CITU, el banco en cuestión canceló la orden de bloqueo el 11 de mayo de 1987.
5. 361. Tras la publicación de las resoluciones adoptadas en la asamblea del 5 de mayo, la dirección del Proyecto de Agua Pesada solicitó del Comisario del Trabajo que determinara cuál de las dos mesas directivas era el comité ejecutivo auténtico del sindicato. La investigación del asunto fue encomendada a un vicecomisario del trabajo. La mesa encabezada por el Sr. Parida sometió una petición firmada por una apreciable mayoría de los miembros del sindicato en la que éstos afirman su lealtad a la mesa directiva elegida en febrero de 1987. A pesar de ello, el vicecomisario del trabajo no llevó a cabo ninguna investigación correcta de los asuntos que debía dilucidar.
6. 362. No obstante los hechos antedichos, la dirección del Proyecto siguió negociando con la mesa de la línea Paridi y hasta firmó con ella un acuerdo sobre ciertas cuestiones el 26 de febrero de 1988. Sin embargo, el 20 de febrero de 1988 el Comisario del Trabajo "acreditó con toda arbitrariedad y de manera caprichosa, sin proceder a ninguna verificación apropiada de los antecedentes, al comité presidido por el Sr. M. Bairagi en calidad de comité ejecutivo reconocido". El 22 de febrero de 1988, la magistratura ejecutiva local dictó una orden fundada en el artículo 144 del Código de Procedimientos en lo Criminal cuya consecuencia fue negar el acceso a los locales del sindicato a la mesa de la línea Paridi y a los miembros ordinarios del sindicato. Esta orden expiró el 22 de abril de 1988. Con posterioridad a esa fecha, la mesa encabezada por el Sr. Parida intentó varias veces conseguir acceso a los locales sindicales. El 31 de julio de 1988 la dirección del Proyecto, la policía local y las autoridades locales ocuparon por la fuerza esos locales. Fue destrozada la bandera de la CITU y en su lugar se enarboló la bandera del Congreso (I). "Elementos antisociales" y miembros armados de la policía "amenazaron de muerte y violencia física" a los dirigentes del sindicato democráticamente elegidos. A fines del mismo día, el Sr. Parida presentó una denuncia ante la policía acerca del incidente.
7. 363. El 28 de enero de 1988 la mesa encabezada por el Sr. Parida puso en marcha el procedimiento electoral para las nuevas elecciones del HWPEU correspondientes a ese año. Las elecciones se celebraron el 25 de febrero de 1988 y sus resultados se publicaron en el día. Fue declarado presidente el Sr. M.D. Parida. Ese mismo día, el Sr. R.K. Das logró que se dictara una sentencia interlocutoria destinada a impedir que la mesa de la línea Parida anunciara los resultados de las elecciones. La petición del Sr. Das se fundó en la decisión del Comisario del Trabajo fechada el 20 de febrero de 1988. La sentencia interlocutoria fue ejecutada posteriormente en virtud de un dictamen según el cual no cabía interferir en relación con un asunto pendiente ante el Tribunal Superior.
8. 364. El 27 de febrero de 1988 la dirección del Proyecto notificó su decisión de no mantener ningún trato sea con el sindicato presidido por el Sr. Parida o con el sindicato que dirige el Sr. Bairagi, a pesar de que había seguido negociando con el primero hasta el 26 de febrero.
9. 365. El querellante alega que los actos del Comisario del Trabajo y del vicecomisario del trabajo reflejan la fuerte influencia de los dirigentes del partido del Congreso (I) en el estado de Orissa. En un memorándum enviado el 24 de febrero de 1988 al Comisario Principal del Trabajo en Nueva Delhi con la firma de 241 miembros del sindicato se expuso esta situación, pidiendo su intervención ante la dirección del Proyecto, las autoridades policiales y el Comisario del Trabajo del Estado con miras a que se hiciera justicia. Un mes más tarde, el 24 de marzo de 1988, la mesa encabezada por el Sr. Parida entabló un recurso judicial ante el Tribunal Superior con respecto a la decisión del 20 de febrero de 1988. La causa está pendiente.
10. 366. El 29 de febrero de 1988 el Sr. G.C. Satpathi (tesorero de la mesa encabezada por el Sr. Parida) fue suspendido en su empleo cuando participaba como miembro de una delegación sindical en un encuentro con la dirección del Proyecto. Todos los cargos contra él eran falsos. El presidente del sindicato, Sr. Parida, fue suspendido el 20 de abril de 1988 sin que se formularan cargos contra él. El 23 de julio de 1988 se anunció la deducción de dos a cinco días de remuneración del salario de unos 80 empleados. La única explicación que se dio al respecto es que "no habían hecho su trabajo". El querellante considera que esos actos de suspensión del empleo y de reducción del salario constituyen actos de hostigamiento antisindical.
11. 367. El querellante alega, además, que las autoridades han acusado de falsos delitos a miembros de sus afiliados. Esas acusaciones están destinadas a entorpecer el ejercicio de los derechos sindicales de las personas interesadas. La falsedad de varias alegaciones ya ha sido comprobada en los tribunales.
12. 368. En contraste con las acusaciones formuladas, el querellante indica que la policía de Talcher no intervino a raíz de las informaciones proporcionadas por miembros de sindicatos afiliados a la CITU acerca de casos de tortura, violencia y amenazas de muerte.
13. 369. Considera que el hecho de que la policía no haya presentado las acusaciones pertinentes es conforme a su actitud general de hostilidad hacia la CITU y sus afiliados, como lo demuestra la denegación de autorizaciones para celebrar cualquier reunión organizada por la CITU entre enero y mayo de 1988. Entre las reuniones no permitidas figura la que se había previsto celebrar el 1.o de mayo con motivo del día del trabajo. El 4 de agosto de 1988 se permitió la realización de una reunión pero sólo se autorizó la presencia de los oradores situados en la tribuna y de 240 miembros del HWPEU. La policía impidió el acceso de todas las demás personas que deseaban concurrir.

B. Respuesta del Gobierno

1. 370. El Gobierno contestó las alegaciones relativas al litigio entre las mesas encabezadas por el Sr. Parida y el Sr. Bairagi, del HWPEU, en su comunicación del 18 de octubre de 1989.
2. 371. El Gobierno declara que no es cierto que haya habido intimidación para obtener las firmas de los trabajadores en apoyo de la convocación de la reunión del 5 de mayo de 1987. Lo que ocurrió es que un bando del sindicato hizo convocar una asamblea general extraordinaria y que ésta disolvió el comité ejecutivo existente, eligió nuevas autoridades y solicitó su reconocimiento por la dirección del Proyecto.
3. 372. También es incorrecto sostener que el vicecomisario del trabajo no investigó el asunto. Contrariamente a ese aserto, el Comisario del Trabajo, tras una investigación detallada, informó a la dirección del Proyecto de la validez de la elección del nuevo comité ejecutivo y de que contaba con el apoyo de la mayoría.
4. 373. El Gobierno señala que el 24 de marzo de 1988 la mesa encabezada por el Sr. Parida inició un recurso judicial ante el Tribunal Superior de Orissa con objeto de impugnar la decisión del Comisario del Trabajo. El Tribunal ordenó a las partes que comparecieran para aducir sus razones, lo que demuestra la seriedad de la cuestión en juicio. Sin embargo, no dictó una sentencia interlocutoria que, por ejemplo, hubiera podido confirmar en sus funciones a la mesa encabezada por el Sr. Parida hasta el término del juicio. En tales circunstancias, la dirección del Proyecto decidió otorgar su reconocimiento provisional a la mesa encabezada por el Sr. Bairagi, a reserva de la decisión que adoptara el Tribunal Superior. De conformidad con esa decisión, la dirección había pedido a la mesa encabezada por el Sr. Parida la entrega de los locales sindicales. Como se había rehusado a cederla, la dirección no tuvo otra opción que la de descerrajar las puertas y entregar los locales a la mesa encabezada por el Sr. Bairagi. Esto se hizo en presencia de la policía, pero ésta no intervino en ningún momento y todo aconteció en forma pacífica.
5. 374. En su comunicación del 10 de abril de 1990 el Gobierno declara que es inexacta la afirmación de que los Sres. Setpathi y Parida fueron objeto de medidas de suspensión sin que se les formularan cargos. Ambos habían sido objeto de cargos y su suspensión comenzó el 29 de febrero y el 20 de abril de 1988, respectivamente. El caso del Sr. Setpathi sigue pendiente ante el Tribunal Administrativo Central y todavía no se han adoptado medidas de carácter administrativo interno contra el Sr. Parida.
6. 375. En lo que atañe a la presunta falsedad de los cargos formulados contra miembros del HWPEU, el Gobierno declara que tres de los delitos imputados se fundan en el artículo 107 del Código de Procedimientos en lo Criminal. La disposición pertinente se refiere a la prevención de actos de violencia u otros delitos en casos en que se teme su cometimiento. También se adoptaron medidas preventivas para preservar el orden público a causa de los conflictos que oponen a dos grupos de trabajadores rivales. Tales medidas no constituyen un menoscabo de los derechos sindicales de los trabajadores interesados.

C. Conclusiones del Comité

1. 376. Las quejas presentadas en este caso se refieren principalmente a tres tipos de problemas: i) intromisión por la dirección del Proyecto de Agua Pesada y el Gobierno del estado de Orissa en los asuntos internos del HWPEU, sindicato afiliado a la organización querellante; ii) falsas detenciones, suspensión y otras formas de hostigamiento en contra de activistas sindicales, y iii) denegación a sindicatos afiliados a la CITU del derecho a celebrar reuniones entre enero y mayo de 1988.
2. 377. El Comité observa que los hechos evocados en la queja se produjeron en la primera mitad del año 1988 y que el querellante transmitió su alegato a la Oficina en noviembre de 1988. El Comité reconoce que éste no es un caso "urgente", pues en él no se trata de "la vida o de la libertad de personas", ni de condiciones que "afecten la libertad de acción de un movimiento sindical en su conjunto", como tampoco de "un estado permanente de emergencia" o de la "disolución de una organización" (Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985, párrafo 55). Sin embargo, el Comité expresa su preocupación al observar que el Gobierno sólo proporcionó una respuesta incompleta a los alegatos del querellante casi 18 meses después de la recepción de éste en la Oficina. Esto es deplorable en particular porque: a) prosigue la suspensión de dos de los empleados a que se refiere el alegato, y b) el Gobierno no ha abarcado en su respuesta todas las alegaciones del querellante. Específicamente, no se ha referido a los alegatos relativos a: i) la denegación a los sindicatos afiliados a la CITU del derecho a celebrar reuniones entre enero y mayo de 1988; ii) al hecho de que la policía no realizó investigaciones acerca de la queja formulada por el Sr. M.D. Parida el 31 de julio de 1988, y iii) la reducción del salario correspondiente de dos a cinco días de trabajo de la remuneración abonada a 80 empleados del Proyecto de Agua Pesada el 23 de julio de 1988. El Comité solicita del Gobierno que conteste a esas alegaciones con carácter prioritario. Al hacerlo, señala a la atención del Gobierno la opinión que ha expresado reiteradamente de que los gobiernos deben reconocer la importancia que reviste para su propia reputación enviar respuestas precisas a los alegatos formulados contra ellos, con objeto de garantizar un examen objetivo (Recopilación..., párrafo 59).
3. 378. En lo que concierne a los cargos presuntamente falsos en que se funda la acción judicial contra miembros y dirigentes del sindicato, el Gobierno ha declarado que en tres casos se invocó una disposición del Código de Procedimientos en lo Criminal destinada a evitar que se cometan actos de violencia u otros delitos penales. Sin embargo, el Gobierno no ha proporcionado ninguna información acerca de la índole de las infracciones alegadas o los resultados a que llegaron los tribunales. Además, en la respuesta del Gobierno sólo se hace referencia a tres casos. El querellante alegó que entre diciembre de 1987 y agosto de 1988 fueron enjuiciados, en virtud del artículo 107, 44 miembros de los sindicatos afiliados. También alega que durante ese período fueron acusados de delitos no especificados otros 23 sindicalistas. El querellante ha proporcionado pruebas documentales en relación a 22 casos de sindicalistas a quienes se aplicó el artículo 107, además de las relativas a otro asunto. El Comité pide al Gobierno que ponga a su disposición información más detallada acerca de los delitos imputados el 26 de marzo de 1988 a 22 personas citadas y sobre la actuación de los tribunales.
4. 379. En lo que concierne a la suspensión de empleo de los señores Satpathi y Parida, el Comité observa que, según afirma el Gobierno, existen actas de los cargos reprochados a ambos y que están en trámite las dos causas: ante el Tribunal Administrativo Central el caso del Sr. Satpathi y ante órganos internos el del Sr. Parida. El Gobierno no ha proporcionado ninguna información acerca de la índole de las alegaciones de que son objeto esos trabajadores, aunque el querellante dio detalles relativos a la acusación contra el Sr. Satpathi por la dirección del Proyecto (se trata esencialmente de su participación en una ruidosa manifestación de protesta, durante las horas de trabajo y en el lugar donde trabaja, el 29 de febrero de 1988).
5. 380. Sobre la base de las pruebas a su disposición, el Comité no está en condiciones de formular ninguna opinión acerca de si las medidas disciplinarias propuestas en contra de los Sres. Satpathi y Parida constituyen actos de discriminación antisindical con arreglo al significado atribuido a los principios de libertad sindical. Sin embargo, debe manifestar su preocupación por el hecho de que los cargos presentados contra esas personas siguen en pie a pesar de haber transcurrido más de dos años desde que se formularon. También debe señalar que:
   • Uno de los principios fundamentales de la libertad sindical es que los trabajdores deben gozar de protección adecuada contra los actos de discriminación antisindical en relación con su empleo, tales como despido, descenso de grado, traslado y otras medidas perjudiciales, y que dicha protección es particularmente necesaria tratándose de delegados sindicales, porque para poder cumplir sus funciones sindicales con plena independencia deben tener la garantía de que no serán perjudicados en razón del mandato que detentan en el sindicato. (Recopilación, párrafo 556.)
   • De esto se desprende que es preciso actuar con gran prudencia antes de instituir procedimientos disciplinarios contra trabajadores que también son dirigentes sindicales o sindicalistas, con miras a que no pueda sospecharse con razón que la acción disciplinaria propuesta está ligada al ejercicio de actividades sindicales lícitas por parte del trabajador o trabajadores incriminados.
6. 381. Para estar en condiciones de considerar debidamente las alegaciones relativas al hostigamiento antisindical presentadas a raíz del presente caso, el Comité solicita del Gobierno la presentación de más detalles acerca de los cargos de indisciplina formulados contra los Sres. Satpathi y Parida y cualesquiera otros dirigentes o miembros del HWPEU. También pide al Gobierno que vele por la más rápida determinación posible de los cargos pendientes y comunique al Comité los autos pertinentes. Además, el Comité desea saber si los Sres. Satpathi y Parida tienen derecho a percibir su remuneración mientras dure su suspensión.
7. 382. En lo que concierne a las alegaciones de intromisión por la dirección del Proyecto de Agua Pesada y el Gobierno del estado de Orissa en los asuntos internos del HWPEU, el Comité desea señalar que siempre ha sido consecuente en su opinión de que no le incumbe formular recomendaciones en lo que atañe a conflictos internos dentro de los sindicatos, a condición de que ni el Gobierno ni el empleador hayan intervenido de algún modo que pueda afectar el ejercicio de los derechos sindicales y el funcionamiento normal de la organización en cuestión (véanse, por ejemplo, el 217.o informe, caso núm. 1086 (Grecia), párrafo 93, y el 259.o informe, caso núm. 1410 (Liberia), párrafo 96). En el presente caso, esto significa que el Comité no es competente para expresar opinión alguna acerca de si el auténtico comité ejecutivo del HWPEU es la mesa encabezada por el Sr. Parida o la encabezada por el Sr. Bairagi. Sin embargo, compete al Comité determinar si el comportamiento de las autoridades públicas y de la dirección del Proyecto de Agua Pesada estuvo en consonancia con los principios de libertad sindical.
8. 383. El Comité reconoce la necesidad de que exista algún mecanismo para resolver conflictos sindicales internos (respecto de elecciones, administración u otras cuestiones) mediante la intervención de terceros. Sin embargo, es consciente de que cualquier intervención de las autoridades públicas en las elecciones sindicales puede parecer arbitraria y, por ende, constituir una injerencia en el funcionamiento de las organizaciones de trabajadores incompatible con el derecho que éstas tienen de elegir libremente a sus representantes. En consecuencia, toda vez que las autoridades públicas deban intervenir en el proceso electoral es de suma importancia que tal intervención esté sujeta a examen por las autoridades judiciales (véase, Recopilación..., párrafos 455-456).
9. 384. La facultad de examinar conflictos internos otorgada a determinado funcionario, como cuando se trata del Comisario del Trabajo, y el acceso a los tribunales para lograr que éstos reexaminen la decisión del Comisario son generalmente compatibles con esos principios. Sin embargo, en este caso el querellante alega que el Comisario del Trabajo acreditó "con toda arbitrariedad y de manera caprichosa, sin proceder a ninguna verificación apropiada de los antecedentes", a la mesa encabezada por el Sr. Bairagi como la dirección auténtica del HWPEU, y que esta acción fue cumplida "en ejecución de consignas impartidas por el partido político en el poder". El Gobierno rechaza la alegación de que el Comisario del Trabajo no procedió a ninguna investigación oportuna y señala que la mesa encabezada por el Sr. Parida impugnó ulteriormente la decisión del Comisario del Trabajo ante el Tribunal Superior de Orissa. La impugnación no ha sido objeto de ninguna decisión judicial todavía.
10. 385. El Comité no puede menos que manifestar su preocupación por el hecho de que no se haya resuelto un litigio acerca de la dirección de un sindicato más de dos años después de acaecida la decisión impugnada. Tal situación es particularmente insatisfactoria en vista de que el comité ejecutivo de la HWPEU se renueva cada año a raíz de elecciones celebradas con esa periodicidad. Cabe observar que toda rehabilitación posterior de los dirigentes "perdedores" carecerá de efecto práctico o tendrá escasa repercusión. Por otra parte, los dirigentes "triunfadores" gozarán durante el período de su interinato de las ventajas de que inevitablemente se benefician los titulares en las elecciones anuales subsiguientes. En consecuencia, el Comité insta al Gobierno a adoptar medidas que permitan la rápida solución de conflictos sindicales internos y a informarle de los resultados de la acción judicial emprendida ante el Tribunal Superior.
11. 386. Las pruebas a disposición del Comité no permiten determinar si el Comisario del Trabajo está obligado a presentar por escrito las razones en que funda su decisión en un caso como el del conflicto entre las mesas encabezadas por los Sres. Parida y Bairagi. A juicio del Comité, es importante conocer esas razones para precaverse de la posibilidad de que se acuse a las autoridades públicas de injerencia arbitraria en los asuntos internos de los sindicatos. Este precepto debiera tomarse en consideración cuando se examinen las modificaciones legislativas propuestas en el párrafo precedente.
12. 387. El Comité considera que el respeto de los principios de libertad sindical exige que las autoridades públicas actúen con gran moderación en todo lo que atañe a la intervención en los asuntos internos de los sindicatos. Es mucho más importante todavía que los empleadores procedan con cuidado a ese respecto. Por ejemplo, no debieran hacer nada que pueda interpretarse como indicio de favoritismo respecto de determinado grupo de un sindicato en detrimento de otro. De esto se desprende que en el presente caso resulta incompatible con los principios de libertad sindical el hecho de que la dirección del Proyecto de Agua Pesada haya decidido unilateralmente "acordar reconocimiento provisional al nuevo comité ejecutivo, a reserva de los resultados de la causa pendiente ante el Tribunal Superior de Orissa". El otorgamiento de ese "reconocimiento" competía al Tribunal Superior o debió haberle correspondido. El hecho de que el tribunal haya rehusado ordenar que la mesa encabezada por el Sr. Bairagi fuese considerada detentora de la responsabilidad ejecutiva basta para subrayar que la dirección del Proyecto se comportó de manera inapropiada. Por analogía, tampoco es compatible con los principios de libertad sindical la participación - cualquiera que haya sido su modalidad - de la dirección del Proyecto en la toma de posesión por la fuerza de los locales del sindicato, hecho acaecido el 31 de julio de 1988. Aún suponiendo que la entrada por la fuerza en esos locales haya sido necesario, la acción al respecto debió haber estado enteramente en manos de las autoridades públicas. El Comité pide al Gobierno que adopte por vía legislativa o administrativa medidas apropiadas para impedir en lo futuro la injerencia de los empleadores en los asuntos internos de los sindicatos.