Informe provisional - Informe núm. 311, Noviembre 1998

1. 151. El Comité examinó el presente caso en su reunión de junio de 1998 y presentó un informe provisional al Consejo de Administración (véase 310.o informe, párrafos 185 a 242, aprobado por el Consejo de Administración en su 272.a reunión (junio de 1998)).
2. 152. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 22 de septiembre de 1998.
3. 153. Canadá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). No ha ratificado, en cambio, el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), ni tampoco el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Examen anterior del caso

1. 154. En su anterior examen del caso relativo a la legislación que trata del arbitraje obligatorio para la solución de conflictos de intereses en ámbitos específicos del sector público, el Comité examinó en particular el anexo Q de la ley de ahorros y reestructuración, de 1996 (proyecto de ley núm. 26); la ley sobre medidas transitorias de estabilidad en el sector público, de 1997 (proyecto de ley núm. 136); en particular el anexo A que constituye la ley de solución de conflictos en el sector público, de 1997; la ley de contrato social, de 1993 (proyecto de ley núm. 48). Los querellantes alegaron que la legislación así como la ausencia persistente de un órgano independiente que designe a árbitros para la solución de conflictos de intereses en Ontario, menoscaba la independencia de los árbitros y la integridad del proceso de arbitraje, con lo que se contraviene el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87); el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98); el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).
2. 155. El Comité formuló las siguientes recomendaciones (véase 310.o informe, párrafo 242):
   • a) el Comité pide al Gobierno y a las organizaciones querellantes que comuniquen mayores informaciones sobre la aplicación en la práctica de los criterios establecidos en las leyes núms. 26 y 136 y, en particular, que indiquen si los resultados de los arbitrajes de hecho reflejan el resultado de una libre negociación colectiva de una manera que las partes consideran aceptable;
   • b) el Comité solicita al Gobierno que garantice, en el futuro, la celebración de consultas de buena fe en relación con cualquier modificación que se introduzca en la estructura de negociación, en condiciones tales que las partes dispongan de toda información necesaria para adoptar propuestas y decisiones fundadas;
   • c) en lo que respecta al alegato de injerencia en la independencia del OLRB, el Comité lamenta que el Gobierno haya respondido de forma general a los alegatos específicos formulados por los querellantes a este respecto. El Comité expresa su grave preocupación ante la percepción de la independencia de los miembros del OLRB debido a las presiones externas que podrían sufrir y solicita al Gobierno que responda a los alegatos específicos formulados a este respecto, indique la forma en que se designa a los miembros, cualquier procedimiento de consulta que vaya aparejado, el período de estos mandatos y los principios contenidos en la legislación o en la práctica conforme a los cuales se revoquen o puedan revocarse o no renovarse los nombramientos. El Comité solicita también que se le mantenga informado del resultado del fallo pronunciado por un órgano independiente en el caso relativo al Sr. Johnson, y solicita al Gobierno que envíe al Comité una copia de la decisión una vez que se emita;
   • d) recordando que es esencial que el árbitro no sólo sea estrictamente imparcial, sino que también ha de parecerlo, para obtener y conservar la confianza de ambas partes, y subrayando que esto resulta de mayor importancia en el sector público, en donde el Gobierno es una de las partes, el Comité solicita al Gobierno que le proporcione información relativa al procedimiento de designación de árbitros cuando las partes no logren alcanzar un acuerdo sobre un árbitro;
   • e) el Comité considera que para remediar la pérdida de confianza de los sindicatos y otros efectos residuales negativos sobre las relaciones de trabajo que se produjeron como resultado de la reciente acción del Gobierno que menoscaban las relaciones de trabajo en Ontario, el Gobierno debería consultar plenamente a los sindicatos y a las organizaciones de empleadores para determinar cómo esforzarse para promover la confianza en el arbitraje, que es esencial para el desarrollo de relaciones de trabajo armoniosas. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto, y
   • f) el Comité somete este caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.

B. Respuesta del Gobierno

1. 156. En su comunicación de 22 de septiembre de 1998, el Gobierno, con respecto a la aplicación en la práctica de las leyes núms. 26 y 136 y los resultados consecutivos a la aplicación de los criterios que establecen, declara que la mayoría de los laudos pronunciados bajo el régimen de arbitraje obligatorio para la solución de conflictos se refieren al período anterior a la entrada en vigor de dichas leyes. Se han pronunciado 50 laudos en virtud de esas leyes (ocho en el sector de los servicios de incendio, 14 en el sector de los servicio de policía y 28 en el sector de la atención a la salud). El Gobierno observa que el aumento promedio de la remuneración otorgado en esos casos es del 1,09 por ciento. Recuerda que su intención es que los resultados reflejen lo más exactamente posible los resultados obtenidos en los sectores en los que existe el derecho de huelga. No obstante, observa que es demasiado temprano para determinar categóricamente si esa meta ha sido alcanzada, si bien se espera que ese será el resultado a mediano o a largo plazo.
2. 157. En lo que respecta al procedimiento de nombramientos en el Consejo de Relaciones Laborales de Ontario (OLRB) y a la independencia de dicho Consejo, el Gobierno declara que reconoce la importancia de la imparcialidad de los funcionarios públicos nombrados y se compromete a garantizar la continua credibilidad y neutralidad de los organismos y tribunales públicos. Prosigue con la descripción del procedimiento general de nombramiento del OLRB. Generalmente, los candidatos para la vicepresidencia del Consejo son seleccionados mediante consultas celebradas en el medio de las relaciones laborales en función de sus calificaciones, competencia, imparcialidad y credibilidad. El Ministro de Trabajo, en consulta con el presidente del Consejo, recomienda el nombramiento de los vicepresidentes al Primer Ministro. El vicegobernador del Consejo nombra los vicepresidentes mediante una orden del Consejo aprobado por el Gabinete. El período del mandato de los miembros del Consejo es dejado a la discreción del vicegobernador, si bien lo corriente es una duración de tres años. En cuanto a la revocación del nombramiento de tres vicepresidentes del Consejo, el Gobierno señala que esto fue objeto de una reciente demanda judicial, que ha sido solucionada. El Gobierno solicita que dichas revocaciones sean consideradas en su contexto, es decir, como parte de una reducción sin precedentes de los organismos y reparticiones del Gobierno. Esas revocaciones son la consecuencia de importantes reducciones del presupuesto del Ministerio de Trabajo.
3. 158. El Gobierno sostiene que el Viceministro del Trabajo en ejercicio en la provincia de Ontario se ha reunido en varias oportunidades con representantes de la Subcomisión de Nombramientos del Consejo de Relaciones Laborales de Ontario del Colegio de Abogados Laboralistas del Canadá, que han presentado recomendaciones con miras a facilitar la aplicación de un procedimiento de nombramiento imparcial. En tanto que parte del examen que se está llevando a cabo en los organismos oficiales, se ha encomendado a la secretaría de nombramientos públicos un examen del procedimiento de nombramientos públicos para las presidencias y los miembros de directorio de los organismos de regulación o adjudicación con el objeto de garantizar que cumplen con los requisitos de buen funcionamiento del sector. Se estima que el año próximo se expedirán recomendaciones de política en materia de nombramientos públicos basadas en el examen antes mencionado.
4. 159. En relación con la queja presentada por el SEIU contra el Sr. Johnson, el Gobierno comunica al Comité que el caso fue retirado en mayo de 1998 y que, por tanto, espera que la acción judicial no proseguirá.
5. 160. En lo que respecta a la cuestión del nombramiento de los árbitros en los casos en que las partes no se ponen de acuerdo sobre un árbitro, el Gobierno declara que esta situación está siendo objeto de litigios ante los tribunales locales. En consecuencia, el Gobierno estima que no es oportuno en este momento formular comentarios públicos, y solicita que el Comité difiera la consideración de esta cuestión específica hasta tanto los tribunales hayan pronunciado sentencia. El Gobierno observa que los árbitros encargados de conflictos de intereses y los consejos de arbitraje son en regla general aceptados por las partes y que sólo cuando las partes disienten es necesario recurrir a la autoridad de un tercero para proceder a los nombramientos. El Gobierno declara que un número creciente de partes en un conflicto de intereses eligen árbitros por mutuo acuerdo.
6. 161. En relación con la recomendación del Comité relativa a la celebración de consultas de buena fe respecto de toda modificación que se introduzca en la estructura de la negociación, el Gobierno expresa su apoyo a las consultas "cuando sea apropiado". Sin embargo declara a continuación, que necesita estar en condiciones de juzgar y determinar, habida cuenta de las circunstancias y del contexto de cada cuestión, el momento oportuno y el alcance de las consultas, por ejemplo, en ciertas oportunidades es indispensable recurrir rápidamente a la aprobación de legislación. En tales casos, el Gobierno estima que las consultas no pueden ser tan amplias como lo deseen las partes y el Gobierno.
7. 162. Por último, en relación con el clima laboral general en Ontario que ha sido objeto de comentarios por parte del Comité, el Gobierno estima que forzosamente existen opiniones divergentes entre el Gobierno y los sindicatos respecto de lo que constituye un equilibrio adecuado en el marco de las relaciones laborales. A pesar de la diferencia de perspectivas, el Gobierno afirma que los resultados obtenidos estos últimos años demuestran que las relaciones laborales en las provincias son armoniosas. El Gobierno cita dos ejemplos para apoyar su argumentación. En primer lugar, 95 por ciento de los convenios de negociación colectiva han sido logrados sin huelga ni cierre patronal; en segundo lugar, las cuestiones relativas a la ley núm. 136, tal como la determinación de la unidad de estructura de negociación después de una fusión de dos o más amplios sectores de empleadores públicos, son actualmente examinados con celeridad por el Consejo de modo de contribuir a acuerdos negociados.

C. Conclusiones del Comité

1. 163. El Comité observa que en la queja figuran alegatos según los cuales la legislación en materia de arbitraje obligatorio para la solución de conflictos de intereses en sectores específicos del servicio público y la ausencia persistente de un órgano independiente que designe a árbitros para la solución de conflictos de intereses en Ontario, menoscaba la independencia de los árbitros y la integridad del procedimiento de arbitraje, y contraviene los principios y las normas del derecho de sindicación.
2. 164. El Comité toma nota de la declaración del Gobierno según la cual aún es demasiado temprano para determinar categóricamente si los resultados del arbitraje en virtud de las leyes núm. 26 y núm. 136 son semejantes a los de los sectores en los que existe el derecho de huelga aunque se espera ese resultado en un futuro más o menos próximo. El Comité recuerda sus anteriores conclusiones sobre el caso según las cuales la compatibilidad de los principios de libertad sindical y de negociación colectiva con los criterios que los árbitros han de tomar en cuenta en aplicación de la ley depende de su aplicación en la práctica. El Comité pide al Gobierno que le comunique informaciones adicionales sobre los resultados de los arbitrajes y que le comunique copias de los laudos arbitrales pertinentes. El Comité solicita nuevamente a los querellantes que comuniquen informaciones adicionales al respecto.
3. 165. El Comité observa que si bien el Gobierno apoya las consultas "cuando sea apropiado", no define qué considera "apropiado" y declara que las consultas no siempre pueden ser tan amplias como lo desean las partes. En particular el Comité observa que el Gobierno se refiere a la necesidad de hacer adoptar con urgencia en ciertas ocasiones un texto legislativo. Al tiempo que toma nota de esta declaración, el Comité recuerda nuevamente la importancia de una consulta apropiada cuando un gobierno se propone modificar la estructura de negociación en la que interviene directa o indirectamente en calidad de empleador, incluido el sistema de arbitraje a fin de que las partes interesadas puedan examinar todos los objetivos. Dicha consulta debe celebrarse de buena fe y ambas partes deben disponer de las informaciones necesarias para adoptar decisiones fundadas. Observando la importancia de los cambios en la estructura de negociación, incluido el procedimiento de arbitraje, para las partes en la negociación, el Comité insta al Gobierno a que garantice en el futuro que se celebrarán consultas de buena fe respecto de los cambios en la estructura de negociación, de tal manera que las partes dispongan de la información necesaria para adoptar propuestas y decisiones fundadas y se facilite la aplicación de la ley finalmente adoptada.
4. 166. En relación con los alegatos de injerencia en la independencia del OLRB, el Comité, aunque toma nota de la declaración del Gobierno relativa a la importancia de la imparcialidad del Consejo, expresa nuevamente su preocupación ante la percepción por los querellantes de la independencia de los miembros del OLRB debido a las presiones externas sufridas y estima que si efectivamente existió injerencia por parte del Gobierno se trataría de una violación de los principios de la libertad sindical. El Comité observa además que el Gobierno ha proporcionado una descripción general del procedimiento de nombramiento. A este respecto, el Comité solicita al Gobierno que comunique más informaciones específicas acerca de las consultas que se llevan a cabo actualmente. Con respecto a los alegatos relativos a la revocación del presidente y de ocho vicepresidentes del OLRB, el Comité observa que en sus respuestas el Gobierno se refiere a la revocación de los nombramientos de sólo tres vicepresidentes del Consejo. El Comité solicita al Gobierno que comunique informaciones específicas sobre los casos mencionados en la queja, y que informe asimismo al Comité acerca de los fundamentos de la legislación y la práctica en virtud de los cuales los nombramientos pueden ser revocados o no renovados. El Comité toma nota de la indicación del Gobierno conforme a la cual se está llevando a cabo un examen del procedimiento de nombramiento, y de la declaración de las organizaciones querellantes sobre la pérdida de confianza de los sindicatos y otros efectos negativos sobre las relaciones de trabajo que se produjeron como resultado de las recientes acciones del Gobierno que menoscaban las relaciones de trabajo. El Comité insta al Gobierno a que asocie a los sindicatos y las organizaciones de empleadores en dicho examen dado que se trata de un asunto de particular interés para ellos.
5. 167. En relación con el pedido de información del Comité relativo al procedimiento de elección de árbitros cuando las partes no se ponen de acuerdo sobre un árbitro, el Comité toma nota de la solicitud del Gobierno según la cual debería postergarse la consideración de esta cuestión dado que actualmente es objeto de litigio. El Comité solicita al Gobierno que comunique copia de la decisión judicial del tribunal a este respecto tan pronto sea pronunciada.
6. 168. En relación con el clima general de las relaciones laborales en Ontario, el Comité, al tiempo que toma nota de la declaración del Gobierno según la cual es forzoso que existan puntos de vista divergentes respecto de lo que constituye un equilibrio adecuado en el marco de las relaciones laborales, y que los resultados alcanzados recientemente son indicativos de un clima de trabajo armonioso, recuerda las observaciones de su anterior examen del caso relativas a los factores que inciden en las relaciones laborales:
   • El Comité no puede sino destacar el hecho de que después de tres años de restricción salarial impuesta por ley en el sector público en virtud de la ley de contrato social, se han introducido cambios en el sistema obligatorio de arbitraje sin que se consultara plenamente a las partes interesadas (véase 310.o informe, párrafo 241). Además, como se ha observado recientemente en el caso núm. 1900, En virtud del proyecto de ley núm. 7 se niega a los trabajadores agrícolas, los trabajadores domésticos y determinados profesionales el acceso a la negociación colectiva y el derecho de huelga. Asimismo, el proyecto de ley núm. 7 suprime los derechos de los empleados con respecto al empleador sucesor (véase 308.o informe, párrafos 139 a 194). Por último, intentó abrogar importantes disposiciones relativas a remuneraciones equitativas (véase 310.o informe, párrafo 241).
   • El Comité se ve obligado a reiterar la conclusión según la cual dichas restricciones pueden, a largo plazo, ser perjudiciales y desestabilizadoras para las relaciones laborales. El Comité observa asimismo que por definición, no puede decirse que existen relaciones laborales armoniosas cuando una de las partes ha perdido confianza en el sistema. El Comité lamenta que el Gobierno no haya puesto en práctica la recomendación de consultar plenamente a los sindicatos y a las organizaciones de empleadores a fin de determinar la manera de promover la confianza en el arbitraje que es esencial para el desarrollo de relaciones laborales armoniosas y lo insta a hacerlo en breve plazo. El Comité solicita al Gobierno que lo mantenga informado al respecto.