Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 365, Noviembre 2012

1. 315. La queja figura en una comunicación de la Asociación Nacional de Funcionarios de la Dirección General de Aeronáutica Civil (ANFDGAC) de fecha 9 de mayo de 2011. La ANFDGAC envió informaciones complementarias por comunicación de 16 de agosto de 2011.
2. 316. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 14 de mayo de 2012.
3. 317. Chile ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos del querellante

1. 318. En su comunicación de 9 de mayo de 2011, la Asociación Nacional de Funcionarios de la Dirección General de Aeronáutica Civil (ANFDGAC) manifiesta que es una organización de carácter nacional que reúne a los funcionarios de la Dirección General de Aeronáutica Civil (DGAC), servicio de la Administración Pública de Chile. Indica que de acuerdo a lo prescrito por la ley núm. 19296, en la estructura de la ANFDGAC, existe un directorio nacional y directorios regionales y provinciales, reconocido mediante certificado de vigencia de la Inspección del trabajo que articulan y gestionan la actividad sindical en la DGAC. En ese contexto, se encuentran los Sres. Cristian Fuentealba Pincheira y Javier Norambuena Morales, tercer director nacional y secretario regional de Concepción, y secretario nacional y regional de la base de Punta Arenas, respectivamente, y los Sres. Dalivor Eterovic Díaz y Rodrigo Leficura Sánchez, directores regionales de Punta Arenas.
2. 319. Alega el querellante que la Dirección General de Aeronáutica Civil, a través de resolución exenta núm. 0363 de 25 de marzo de 2010, aprobó la primera edición del procedimiento interno denominado PRO.DRH núm. 23 que versa sobre el registro de permisos de los directores de las asociaciones de funcionarios de la DGAC, regulados en la ley núm. 19296. Indica que la ANFDGAC impugnó reiteradamente la decisión de la autoridad aeronáutica por coartar el fuero gremial a través del procedimiento interno señalado, situación que no fue tomada en consideración, encontrándose en esa línea administrativa las siguientes instancias: 1) con fecha 19 de abril de 2010, a través de carta de la ANFDGAC núm. 39/1/2010 se presenta recurso de reclamación al Director General de Aeronáutica Civil; 2) con fecha 10 de mayo de 2010, mediante carta de la ANFDGAC núm. 52/1/2010 se presenta recurso de reclamación a la Contraloría General de la República; 3) con fecha 14 de diciembre de 2010 la Contraloría General de la República emite el dictamen núm. 75117 que en términos generales validó el PRO.DRH núm. 23, y 4) con fecha 19 de abril de 2011, mediante carta de la ANFDGAC núm. 38/1/2011 se presenta recurso de reconsideración al Contralor General de la República, sin que exista respuesta a la fecha.
3. 320. Afirma el querellante que la ley núm. 19296 no contempla la posibilidad de dictar normas en torno al ejercicio del derecho a los permisos, lo cual no obsta a que la jefatura superior adopte medidas tendientes a registrar los permisos respectivos. Es así como la Dirección General de Aeronáutica Civil procedió a publicar un procedimiento interno regulando el uso del permiso gremial establecido en la ley núm. 19296 denominado PRO.DRH núm. 23 y que en sus puntos 2.2.1 y 2.2.4 expresa lo siguiente: «2.2.1. El tiempo de permisos es de 11 horas semanales por cada director que representa a la asociación de funcionarios de la DGAC en la respectiva región y 22 horas semanales por cada director de asociación nacional.» «2.2.4. Los directores podrán excederse del tiempo señalado cuando se trate de citaciones practicadas por las autoridades públicas debidamente acreditadas.».
4. 321. Según el querellante, la redacción anterior ha permitido al Director General de Aeronáutica Civil llevar a cabo dos sumarios administrativos en contra de cuatro dirigentes de la ANFDGAC mencionados por sus nombres anteriormente, porque al tenor de la redacción de estos puntos la autoridad aeronáutica convirtió el permiso mínimo que otorga la ley núm. 19296, en un permiso máximo. Al respecto, señala el querellante que entre el 30 de agosto y el 3 de septiembre de 2010 se llevó a efecto la auditoría especial núm. 15/2010 al Aeródromo Carriel Sur – Concepción, en donde se determinó que: «analizadas las tarjetas de control de asistencia y las planillas de control de turno de los meses enero a agosto de 2010, cuyas copias se adjuntan, del funcionario AVSEC Sr. Cristian Fuentealba, miembro de la asociación gremial de la DGAC, siendo tercer director nacional y secretario regional de Concepción, se pudo comprobar que no ha cumplido con el horario legal mensual y como consecuencia de ello, no se le han descontado las horas no trabajadas en dicho período». Además agrega: «Lo anterior transgrede lo establecido en el artículo 65 de la ley núm. 18834 ‘Estatuto Administrativo’, sobre jornada ordinaria de trabajo de los funcionarios, la cual debe ser de cuarenta y cuatro horas semanales, por lo tanto, los funcionarios deberán desempeñar su cargo en forma permanente durante la jornada ordinaria de trabajo, situación que no ha cumplido el Sr. Fuentealba. Consecuente con lo anterior y conforme a lo establecido en la norma legal, correspondía que al Sr. Fuentealba se le hubiera descontado de sus haberes la cantidad de horas señaladas en cuadro anterior, lo que suma 146 horas.». Al respecto, cabe señalar que a través de la carta de la ANFDGAC núm. 151/1/2010 de fecha 6 de diciembre de 2010, se presentaron las observaciones pertinentes al informe de auditoría especial en comento.
5. 322. Añade la ANFDGAC que con fecha 14 de octubre de 2010, el Director General de Aeronáutica Civil a través de la resolución DGAC núm. 30 ordena instruir sumario administrativo para establecer eventuales responsabilidades administrativas que pudiesen derivarse de la denuncia efectuada por el auditor interno de la DGAC mediante el oficio (O) núm. 03/0/239 de fecha 23 de septiembre de 2010, dado el resultado de los hallazgos detectados por esta auditoría interna y a lo dispuesto por el Sr. Director General. En forma adicional a lo anterior, con fecha 24 de noviembre de 2010 se llevó a efecto una auditoría integral núm. 17/2010 al Subdepartamento Zona Aeroportuaria Austral. En esa ocasión se encontraron diversos hallazgos relacionados con el cumplimiento de jornada legal mensual de los tres directores regionales; vale decir, del presidente regional, Sr. Dalivor Eterovic Díaz, del tesorero regional, Sr. Rodrigo Leficura Sánchez y del secretario regional y nacional, Sr. Javier Norambuena Morales. Ante esta situación, mediante carta de la ANFDGAC núm. 02/1/2011 de 12 de enero de 2011, se presentaron las observaciones pertinentes al informe de auditoría integral mencionada. Con fecha 30 de noviembre de 2010, el Director General de Aeronáutica Civil, a través de la resolución DGAC núm. 36, ordena instruir sumario administrativo para investigar el incumplimiento de la jornada legal mensual de los directores de la Asociación de Funcionarios del Servicio de la Zona Aeroportuaria Austral indicados en el informe de auditoría núm. 17/2010, con el objeto de establecer las responsabilidades administrativas que pudiesen derivarse de tales hechos.
6. 323. Con fecha 17 de noviembre de 2010, el Fiscal Instructor, habiendo establecido una serie de hechos de la causa, resuelve el cierre de la etapa indagatoria del sumario administrativo incoado en contra del director nacional y regional Sr. Cristian Fuentealba Pincheira elevando sus conclusiones al Director General de Aeronáutica Civil sin formular cargos. Con fecha 2 de marzo de 2011, el Director General de Aeronáutica Civil resuelve reabrir el sumario administrativo ordenado instruir mediante resolución DGAC núm. 33 de 14 de octubre de 2010, por considerar que existen diligencias pendientes por realizar, con el objeto de ratificar la denuncia efectuada por la auditoría interna de la DGAC, nombrando como Fiscal Instructor al funcionario Sr. Eduardo Demanet Hurtado.
7. 324. La organización querellante informa que con fecha 2 de mayo de 2011, el Fiscal Instructor, en virtud de la resolución DGAC mencionada anteriormente y resolución DGAC de 2 de marzo de 2011, comunica que se han formulado en contra del Sr. Cristian Fuentealba Pincheira los siguientes cargos: haber incurrido, en forma reiterada, en incumplimiento de su jornada de trabajo, contabilizándose una cantidad de 171 horas de ausencias al servicio, en el período auditado de enero a agosto del año 2010. Lo anterior, por el hecho de haber excedido el límite de 33 horas semanales de permisos a que tiene derecho como dirigente gremial, sin haber registrado solicitudes de acumulación o de cesión de horas dentro del mes calendario correspondiente, ni acreditado debidamente alguna citación de una autoridad pública, como lo establece la normativa vigente (ley núm. 19296 y PRO.DRH núm. 23). La conducta anterior ha importado transgredir el artículo 61, d), del DFL 29 y el artículo 31 de la ley núm. 19296.
8. 325. Según el querellante, los cargos formulados en el sumario incoado contra el dirigente nacional Sr. Fuentealba Pincheira importan transgredir el artículo 61, d) del DFL núm. 29 que reza: «Observar estrictamente el principio de probidad administrativa, que implica una conducta funcionaria moralmente intachable y una entrega honesta y leal al desempeño de su cargo, con preeminencia del interés público sobre el privado». En relación con el artículo 125 del mismo cuerpo legal que expresa: «La destitución es la decisión de la autoridad facultada para hacer el nombramiento de poner término a los servicios de un funcionario. La medida disciplinaria de destitución procederá solo cuando los hechos constitutivos de la infracción vulneren gravemente el principio de probidad administrativa…».
9. 326. Indica el querellante que a la fecha no se ha formulado cargos a los Sres. Dalivor Eterovic Díaz, Rodrigo Leficura Sánchez y Javier Norambuena Morales en el sumario administrativo ordenado instruir a través de la resolución DGAC núm. 36 de 30 de noviembre de 2011. Pero los argumentos de ambas auditorías son iguales, por lo cual se está a la espera que pronto se formulen cargos a estos directores en el mismo tenor que los cargos formulados al Sr. Fuentealba Pincheira. Considera el querellante que todo lo anterior ha permitido a la Dirección General de Aeronáutica Civil violar flagrantemente la libertad sindical al perturbar, amenazar y privar el ejercicio legítimo de los permisos contemplados en la ley núm. 19296, configurándose en actos de discriminación antisindical y represalias contra los dirigentes al desconocer el fuero sindical incoado los sumarios administrativos pertinentes por parte de la Autoridad Aeronáutica que busca la destitución de los dirigentes de la ANFDGAC.
10. 327. Por comunicación de 16 de agosto de 2011, la organización querellante alega que la Dirección General de Aeronáutica Civil adoptó instrucciones que interfieren con las actividades sindicales prohibiendo la instalación de lienzos, letreros, pendones u otros similares en las dependencias bajo la administración de la DGAC como aeropuertos, aeródromos, y otras que no hayan sido autorizados.

B. Respuesta del Gobierno

1. 328. En su comunicación de fecha 14 de mayo de 2012, el Gobierno indica que la Dirección General de Aeronáutica Civil manifiesta lo siguiente en relación con los alegatos.
2. 329. La Dirección General de Aeronáutica Civil señala que rechaza totalmente las alegaciones contendidas en la reclamación de la ANFDGAC, toda vez que ellas no se encuentran ajustadas a la realidad y que por el contrario, las actuaciones que la DGAC ha adoptado en la materia, se ajustarían estrictamente a las normas legales vigentes y a los convenios internacionales suscritos y ratificados por Chile.
3. 330. Expresa que los directores de la asociación de funcionarios gozan de fuero, inamovilidad y derecho a permisos establecidos en la ley núm. 19296, así como de la prerrogativa de no ser objeto de calificación anual. De esta forma, el estatuto especial que los rige tendría por objeto garantizar la independencia en el adecuado ejercicio de sus funciones gremiales.
4. 331. Agrega que las normas aplicables a los permisos de los dirigentes de la asociación de funcionarios se encuentran reguladas en los artículos 31 y 32 de la ley núm. 19296; que cada vez que se ha efectuado una elección nacional o regional de la ANFDGAC se han aplicado los fueros y beneficios legales correspondientes; que en la DGAC existe una asociación nacional de funcionarios que elige a siete directores nacionales y 49 directores regionales, y que semanalmente cada uno de esos funcionarios tiene derecho a 22 y 11 horas de permisos respectivamente, las cuales pueden sumarse en caso de que concurran las calidades de director nacional y regional simultáneamente en la misma persona. De esta forma, señala, dichos funcionarios utilizan en una jornada legal semanal de 44 horas de trabajo, 11 horas de permiso como directores regionales y 22 horas como directores nacionales, es decir, en caso de que se sumen ambas, dedican a las funciones gremiales el 75 por ciento de su jornada semanal, debiendo cumplir las funciones propias de sus nombramientos o contrataciones en el restante 25 por ciento de la jornada. En dicha situación se encontrarían los directores Sres. Guillermo Martínez San Juan, Cristián Fuentealba Pincheira, Manuel Soto Vega, Víctor Hernández Maulen y Javier Norambuena Morales.
5. 332. Las autoridades de la DGAC señalan también que su servicio ha respetado cabalmente las normas sobre permisos de los dirigentes actuando ajustadamente a derecho, concediendo a los 51 directores electos los permisos que legalmente les corresponden, prescindiendo de asignar funciones a dichos funcionarios. Asimismo, los dirigentes de la asociación habrían hecho uso de otros permisos adicionales a los regulados expresamente por el legislador, en virtud del artículo 31 de la ley núm. 19296, en la medida que hayan sido solicitados conforme a las instrucciones de la Contraloría General de la República. Dicho ente fiscalizador ha indicado que si el cumplimiento de las tareas gremiales demanda un mayor tiempo, la autoridad competente, en el ejercicio de sus facultades generales de administración, puede autorizar o denegar esos nuevos permisos. Todo lo anterior afirman, es sin perjuicio de la plena participación que los dirigentes de la ANFDGAC tienen en materia de capacitación, integración a mesas de trabajo, actividades relacionadas con concursos, calificaciones y otras materias, todas las cuales no están consideradas en el ítem permisos.
6. 333. Mencionan también que la Unidad de Auditoría Interna, en el ejercicio de sus funciones, realizó controles internos en los que detectó que en los aeródromos de Concepción y Punta Arenas existían funcionarios que no cumplían la jornada legal mensual, en particular no controlando adecuadamente la asistencia y permisos de al menos tres funcionarios, y que de los dos procedimientos administrativos a que alude el reclamo, uno de ellos se encuentra en tramitación y el otro dispuso la absolución de los funcionarios involucrados, toda vez que se acreditó que, a pesar de que estos se ausentaron en reiteradas ocasiones de sus funciones, excediendo las horas de permiso, la investigación permitió establecer que existieron motivos que permitirían eximir de responsabilidad administrativa al personal involucrado, concluyendo, en consecuencia, el proceso disciplinario.
7. 334. Finalmente las autoridades de la DGAC señalan que no ha existido de parte de la Dirección General ninguna práctica antisindical y menos actos de represalia. Además reiteran que el servicio ha otorgado a todos los dirigentes de la asociación de funcionarios, sean nacionales o regionales, el derecho a los permisos que legalmente les corresponde, garantizando apropiadamente el ejercicio de sus funciones gremiales, respetando el fuero que la ley otorga, pero exigiendo el cumplimiento a la normativa vigente a todos los empleados públicos.
8. 335. El Gobierno por su parte manifiesta lo siguiente en relación con los alegatos. La ley núm. 19296 que «Establece Normas sobre Asociaciones de Funcionarios de la Administración del Estado», estipula en el artículo 31 que:
   • La jefatura superior de la respectiva repartición, deberá conceder a los directores de las asociaciones los permisos necesarios para ausentarse de sus labores con el objeto de cumplir sus funciones fuera del lugar de trabajo, los que no podrán ser inferiores a 22 horas semanales por cada director de una asociación de carácter nacional, ni a 11 horas por cada director de una asociación de carácter regional, provincial o comunal o que tenga como base uno o más establecimientos de salud y por cada director regional o provincial elegido conforme al inciso 2.° del artículo 17.
   • El tiempo de los permisos semanales será acumulable por cada director dentro del mes calendario correspondiente y cada director podrá ceder a uno o más de los restantes la totalidad o parte del tiempo que le correspondiere, previo aviso escrito a la jefatura superior de la respectiva repartición.
   • Con todo, podrá excederse el límite indicado en los incisos anteriores cuando se tratare de citaciones practicadas a los directores de asociaciones, en su carácter de tales, por las autoridades públicas, citaciones que deberán acreditarse debidamente si así lo exigiere la jefatura superior de la respectiva repartición. Tales horas no se considerarán dentro de aquellas a que se refieren los incisos anteriores. El tiempo que abarcaren los permisos otorgados a los directores de asociaciones se entenderá trabajado para todos los efectos, manteniendo el derecho a remuneración.
9. 336. Añade el Gobierno que paralelamente, el artículo 32 de la misma ley señala que:
   • Habrá derecho a los siguientes permisos adicionales a los señalados en el artículo anterior:
     • a) Los directores de asociaciones, con acuerdo de la asamblea respectiva, adoptado en conformidad con sus estatutos, podrán, conservando su empleo, excusarse de su obligación de prestar servicios por la jornada completa o por media jornada, en la repartición donde se desempeñaren, siempre que ello ocurriere por un lapso no inferior a seis meses y hasta la totalidad del tiempo que durare su mandato.
     • b) Los dirigentes también podrán, en conformidad con los estatutos de la asociación, hacer uso hasta de cinco días hábiles de permiso en el año calendario, a fin de realizar actividades que fueren necesarias o estimaren indispensables para el cumplimiento de sus funciones de dirigentes o para el perfeccionamiento en su calidad de tales.
   • En los casos señalados en las letras precedentes, los directores de la asociación comunicarán, por escrito, a la jefatura superior de la respectiva repartición, con diez días de anticipación, a lo menos, la circunstancia de que harán uso de estas franquicias.
10. 337. El Gobierno indica que las remuneraciones, beneficios y cotizaciones previsionales de cargo de la repartición, durante los permisos a que se refieren este artículo y el inciso 1.º del artículo siguiente, serán pagadas por la respectiva asociación, pero sólo en la medida en que excedieren el tiempo de los permisos remunerados a que tienen derecho los directores, conforme con lo dispuesto en el inciso 1.º del artículo anterior.
11. 338. Por su parte, la DGAC estableció un procedimiento interno «para registrar los permisos de los directores de las asociaciones de funcionarios de la DGAC establecido en la Ley núm. 19296 sobre Asociaciones de Trabajadores en el Administración del Estado», también conocido como PRO.DRH núm. 23.
    • Dicho reglamento establece en su número 2.2.1.: «El tiempo de permisos es de 11 horas semanales por cada director que representa a la asociación de funcionarios de la DGAC en la respectiva región y 22 horas semanales por cada director de asociación nacional.».
    • Mientras el numeral 2.2.4. del mismo cuerpo legal establece que «Los directores podrán excederse del tiempo señalado cuando se trate de citaciones practicadas por las autoridades públicas debidamente acreditadas.».
12. 339. En relación a lo anterior, el Gobierno señala que la mencionada regulación permite dar estricto cumplimiento al principio de libertad sindical en el contexto de los permisos a los dirigentes gremiales, toda vez que la autoridad de la DGAC en ningún sentido coartó los derechos sindicales, sino que, mediante una instrucción interna, no hizo más que establecer el mínimo de horas establecido por la ley núm. 19296, de 11 ó 22 horas. Los tiempos que exceden este mínimo de horas pueden ser autorizados o concedidos por la autoridad, en estricto cumplimiento de la obligación de dirección que recae en las autoridades.
13. 340. Respecto al establecimiento del procedimiento interno, las autoridades de la DGAC elaboraron el denominado PRO.DRH núm. 23, por razones de buen servicio y adecuado control, de conformidad al artículo 5 de la ley núm. 18575 que impone a las autoridades y funcionarios el deber de velar por la eficiente administración pública, procurando el mejor aprovechamiento de los instrumentos de que disponen. De esta forma, se limitaron a establecer un mecanismo de control de los permisos a los dirigentes, atendido que la ley nacional permite a éstos, la cesión y acumulación de las horas de los permisos, siendo necesario contar con una herramienta que permitiera computar los permisos efectivamente utilizados por cada uno de ellos.
14. 341. Lo anterior se encuentra en línea con la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República, que sostuvo en el dictamen núm. 6171 de 2009 que la autoridad puede adoptar las medidas que estime oportunas para verificar que las referidas ausencias no excedan el tiempo fijado por la ley núm. 19296 y exigir que los dirigentes no sólo den oportuno avisos de sus ausencias, sino que además registren cada una de ellas.
15. 342. Es por este motivo, que los sumarios administrativos constituyen el mecanismo administrativo de Chile para investigar los hechos ocurridos al interior de los servicios públicos con el objeto de esclarecer responsabilidades administrativas, por lo que el Gobierno considera que no cabría afirmar que por la mera orden de instruirlos se perturban los derechos que la ley asigna a los directores de asociación. En esta misma línea, la Contraloría, en su invariable jurisprudencia, ha señalado que los dirigentes conservan su vinculación funcionaría y siguen afectos a las normas de sus respectivos estatutos, quedando expuestos, en caso de transgresión a las mismas, a responsabilidad administrativa según indica, entre otros, el dictamen núm. 46592 de 2000.
16. 343. A mayor abundamiento, el artículo 66 de la misma ley núm. 19296, reconoce que los directores pueden incurrir en responsabilidad administrativa en el desempeño de sus funciones, es decir, en el cumplimiento de los fines gremiales. Así las cosas, los directores de la ANFDGAC tienen la obligación de cumplir su jornada habitual de trabajo, incurriendo en responsabilidad administrativa en caso de que se compruebe la inexistencia de la causal invocada para su ausencia. De otro modo, se producirían constantes abusos que atentarían contra el principio constitucional de igualdad ante la ley, instrumentalizándose la disposición contenida en el artículo 31 de la ley núm. 19296, para efectos de evadir el cumplimiento de la jornada laboral de todos los funcionarios públicos.
17. 344. Añade el Gobierno que finalmente, el estatuto administrativo regula y garantiza adecuadamente los derechos de los interesados, estableciendo el derecho a comparecer, rendir prueba, formular defensas y ser notificados legalmente, y en el evento de ser sancionados tienen derecho a efectuar reclamos ante las instancias de revisión pertinentes. En particular toda resolución que se pronuncie sobre los sumarios administrativos, debe ser enviada a la Contraloría para que se efectúe un análisis de legalidad y constitucionalidad.
18. 345. Por todo lo señalado anteriormente, la DGAC instruyó dos sumarios en contra de los dirigentes gremiales (uno de los cuales concluyó absolviendo a los funcionarios, tal como se mencionó anteriormente), respecto de los cuales se presentó reposición ante la autoridad superior jerárquica y posteriormente reclamación ante la Contraloría General de la República, con el objeto de que se pronunciara respecto a la legalidad del procedimiento adoptado por la Dirección General para registrar los permisos de los directores, invocando que esa regulación importaría una práctica antisindical y atentatoria de la normativa, nacional e internacional que regula la materia.
19. 346. La entidad de control, a su vez, emitió el dictamen núm. 75117 de fecha 14 de diciembre de 2010, mediante el cual efectuó un análisis legal del procedimiento interno (PRO.DRH núm. 23), concluyendo que se encuentra conforme a la normativa nacional e internacional vigente. Dicha conclusión se fundó en que, si bien la ley núm. 19296 no contempla la posibilidad de dictar normas en torno al ejercicio del derecho a permisos, ello no obsta a que la jefatura superior adopte medidas, considerando que le corresponde velar por la marcha del servicio, y como tal puede adoptar todas las providencias que permitan el normal desarrollo de la institución. De esta forma, la Dirección Nacional puede exigir que los dirigentes gremiales registren las ausencias que se deban al desarrollo de las tareas que les demande esa calidad, es decir, puede existir un control para evitar que los directores utilicen la franquicia en fines distintos a aquellos para los cuales el legislador la ha otorgado.
20. 347. Sin embargo, el directorio de la ANFDGAC, no conforme con dicho pronunciamiento, solicitó una reconsideración a dicha decisión, argumentando que el procedimiento denominado PRO.DRH núm. 23 no se encontraría conforme a derecho. Frente a ello la Contraloría complementó su pronunciamiento anterior mediante dictamen núm. 43894, de 12 de julio de 2011, reiterando las conclusiones previamente expuestas, esto es que el procedimiento impugnado se ajusta a derecho y que la forma en que han sido redactados los puntos 2.2.1 y 2.2.4 no puede dar lugar a entender que en ellos se establece un número máximo de horas para el uso de los permisos de los dirigentes gremiales, reiterando que corresponde a la superioridad conceder o no aquello que exceda de los mínimos previstos en dicha norma.
21. 348. Para esa conclusión la Contraloría sostuvo que, si el cumplimiento de labores gremiales demanda mayor tiempo, la autoridad competente, en ejercicio de sus facultades generales de administración, puede autorizar o denegar nuevos permisos, citando para ello pronunciamientos anteriores.
22. 349. Afirma el Gobierno que las medidas adoptadas por la DGAC lo han sido en el ejercicio de las atribuciones que el ordenamiento jurídico nacional otorga a los jefes de servicio y se fundan en la jurisprudencia de la Contraloría General de la República. Éstas no ha tenido por objeto limitar o perturbar el ejercicio de los derechos que la ley núm. 19296 ha otorgado a los directores de las asociaciones de funcionarios, y pese a la adopción de esas medidas, los directores de la asociación han ejercido los derechos que les otorga la ley núm. 19296, disfrutando de los permisos ajustados a la normativa vigente.
23. 350. Por último, el Gobierno indica que es relevante señalar que no se advierte un accionar antisindical ni violación alguna a los Convenios núms. 87, 98 y 151 de la OIT, toda vez que las autoridades de la DGAC actuaron conforme a derecho. Se ha recurrido a las instancias administrativas que franquea la ley, emitiendo los órganos de control sus respectivos pronunciamientos, los que consideran que en la implementación del procedimiento PRO.DRH núm. 23 se actuó conforme a derecho. Además de lo expuesto, semanalmente cada director nacional y regional hizo uso de su permiso legal correspondiente, sean de once (11), veintidós (22) o treinta y tres (33) horas, sin que la existencia del procedimiento interno de control haya constituido obstrucción alguna al ejercicio del derecho legal.

C. Conclusiones del Comité

1. 351. El Comité observa que en la presente queja la organización querellante objeta el procedimiento interno núm. PRO.DRH núm. 23 para registrar los permisos de los directores de las asociaciones de funcionarios de la Dirección General de Aeronáutica Civil establecido en la ley núm. 19296 sobre asociaciones de trabajadores en la administración del Estado. La organización querellante alega que: 1) la ley núm. 19296 no contempla la posibilidad de dictar normas en torno al ejercicio de derecho a los permisos y que pese a ello se promulgó el PRO.DRH núm. 23; 2) el PRO.DRH prevé permisos de 11 horas semanales por cada director que represente a la ANFDGAC y 22 horas semanales por cada director de asociación nacional e indica que los directores podrán excederse del tiempo señalado cuando se trate de citaciones practicadas por las autoridades públicas debidamente acreditadas; 3) la redacción de este procedimiento ha permitido a las autoridades de la Dirección General de Aeronáutica Civil llevar a cabo sumarios administrativos en contra de cuatro dirigentes de la ANFDGAC (Sres. Cristian Fuentealba Pincheira, Javier Norambuena Morales, Dalivor Eterovic Díaz y Rodrigo Leficura Sánchez) dado que la autoridad aeronáutica convirtió el permiso mínimo que otorga la ley núm. 19296 en un permiso máximo (a la fecha se han formulado cargos contra el Sr. Fuentealba Pincheira y se espera que pronto se formulen cargos contra los otros dirigentes); y 4) la adopción de instrucciones por parte de la Autoridad General de Aeronáutica Civil para autorizar la instalación de lienzos, letreros, pendones u otros similares en las dependencias bajo la administración de la DGAC como aeropuertos, aeródromos y otras, que no hayan sido previamente autorizados.
2. 352. El Comité toma nota de que el Gobierno indica en relación con los alegatos relativos al procedimiento en materia de permisos sindicales que la Dirección General de Aeronáutica Civil (DGAC) manifiesta lo siguiente: i) los directores de la Asociación Nacional de Funcionarios de la Dirección General de Aeronáutica Civil (ANFDGAC) gozan de fuero, inamovilidad y derecho a permisos establecidos en la ley núm. 19296, así como de la prerrogativa de no ser objeto de calificación anual; ii) las normas aplicables a los permisos de los dirigentes de la asociación de funcionarios se encuentran reguladas en los artículos 31 y 32 de la ley núm. 19296; y iii) la DGAC ha respetado cabalmente las normas sobre permisos de los dirigentes actuando ajustadamente a derecho, concediendo a los 51 directores electos los permisos que legalmente les corresponden, prescindiendo de asignar funciones a dichos funcionarios y no ha existido de parte de la DGAC ninguna práctica antisindical y menos actos de represalia. Por su parte, el Gobierno manifiesta que: 1) la DGAC estableció un procedimiento interno para registrar los permisos de los directores de las asociaciones de funcionarios de la DGAC establecido en la Ley núm. 19296 sobre Asociaciones de Trabajadores en el Administración del Estado, también conocido como PRO.DRH núm. 23; 2) la mencionada regulación permite dar estricto cumplimiento al principio de libertad sindical en el contexto de los permisos a los dirigentes gremiales, toda vez que la autoridad de la DGAC en ningún sentido coartó los derechos sindicales, sino que, mediante una instrucción interna, no hizo más que establecer el mínimo de horas establecido por la ley núm. 19296, de 11 ó 22 horas (los tiempos que exceden este mínimo de horas pueden ser autorizados o concedidos por la autoridad, en estricto cumplimiento de la obligación de dirección que recae en las autoridades); 3) la Contraloría General de la República emitió el dictamen núm. 75117, de 14 de diciembre de 2010, mediante el cual efectuó un análisis legal del procedimiento interno (PRO.DRH núm. 23), concluyendo que se encuentra conforme a la normativa nacional e internacional vigente; y 4) la ANFDGAC, no conforme con dicho pronunciamiento, solicitó una reconsideración a dicha decisión, argumentando que el procedimiento denominado PRO.DRH núm. 23 no se encontraría conforme a derecho. Frente a ello la Contraloría complementó su pronunciamiento anterior mediante dictamen núm. 43894, de 12 de julio de 2011, reiterando las conclusiones previamente expuestas, esto es que el procedimiento impugnado se ajusta a derecho.
3. 353. El Comité recuerda que en el párrafo 10, 3), de la Recomendación sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 143), se indica que «podrían fijarse límites razonables al tiempo libre que se conceda a los representantes de los trabajadores…». El Comité observa que el PRO.DRH núm. 23 (cuya copia envía el querellante) prevé la concesión de licencias sindicales a directores regionales (11 horas semanales) y nacionales (22 horas semanales), que los permisos se caracterizan por ser acumulables en el mes, que pueden cederse a otros dirigentes y que durante el tiempo que se extienda el permiso los dirigentes conservan el derecho a percibir remuneración y demás asignaciones que establece la ley. El Comité toma nota asimismo de que la Contraloría General de la República, a solicitud de la organización querellante, se pronunció en el sentido de que «el procedimiento adoptado por la Dirección General de Aeronáutica Civil, en materia de registro de los permisos de los directores de las asociaciones de funcionarios de esa institución se encuentra conforme a la normativa y jurisprudencia vigente sobre la materia». En estas condiciones, teniendo en cuenta estas informaciones, el Comité concluye que el procedimiento objetado PRO.DRH núm. 23 no plantea en si mismo problemas de conformidad con los principios de la libertad sindical.
4. 354. Por otra parte, en cuanto al alegado inicio de sumarios administrativos contra los dirigentes de la ANFDGAC, según el querellante violando la libertad sindical al perturbar y privar el ejercicio legítimo de los permisos sindicales, el Comité toma nota de que el Gobierno informa lo siguiente: 1) la Unidad de Auditoría Interna, en el ejercicio de sus funciones, realizó controles internos en los que detectó que en los aeródromos de Concepción y Punta Arenas existían funcionarios que no cumplían la jornada legal mensual, en particular no controlando adecuadamente la asistencia y permisos de al menos tres funcionarios, y que de los dos procedimientos administrativos a que alude la organización querellante, uno de ellos se encuentra en tramitación y el otro dispuso la absolución de los funcionarios involucrados, toda vez que se acreditó que, a pesar de que estos se ausentaron en reiteradas ocasiones de sus funciones, excediendo las horas de permiso, la investigación permitió establecer que existieron motivos que permitirían eximir de responsabilidad administrativa al personal involucrado, concluyendo, en consecuencia, el proceso disciplinario; 2) se presentó un recurso de reposición ante la autoridad superior jerárquica y posteriormente reclamación ante la Contraloría General de la República, con el objeto de que se pronunciara respecto a la legalidad del procedimiento adoptado por la Dirección General para registrar los permisos de los directores, invocando que esa regulación importaría una práctica antisindical y atentatoria de la normativa, nacional e internacional que regula la materia; y 3) la Contraloría General de la República concluyó que el procedimiento interno PRO.DRH núm. 23 se encuentra conforme a la normativa nacional e internacional vigente, y que la Dirección Nacional puede exigir que los dirigentes gremiales registren las ausencias que se deban al desarrollo de las tareas que les demande esa calidad, es decir, puede existir un control para evitar que los directores utilicen la franquicia en fines distintos a aquellos para los cuales el legislador la ha otorgado. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de la decisión respecto del recurso administrativo en curso y espera que las autoridades competentes tendrán en cuenta lo dispuesto en el artículo 6 del Convenio núm. 151.
5. 355. Por último, en lo que respecta al alegato según el cual la Dirección General de Aeronáutica Civil adoptó instrucciones que interfieren con las actividades sindicales prohibiendo la instalación de lienzos, letreros, pendones u otros similares en las dependencias bajo la administración de la DGAC como aeropuertos, aeródromos y otras, que no hayan sido previamente autorizados, el Comité observa que el Gobierno no ha enviado sus observaciones al respecto. El Comité recuerda que el párrafo 15, 1) y 2), de la Recomendación núm. 143 sobre los representantes de los trabajadores dispone que se debería autorizar a los representantes de los trabajadores que actúen en nombre de un sindicato a que coloquen avisos sindicales en los locales de la empresa en lugar o lugares fijados de acuerdo con la Dirección y a los que los trabajadores tengan fácil acceso y que la Dirección debería permitir a los representantes de los trabajadores que actúen en nombre de un sindicato que distribuyan boletines, folletos, publicaciones y otros documentos del sindicato entre los trabajadores de la empresa. Asimismo, el párrafo 15, 3), dispone que los avisos y documentos a que se hace referencia en este párrafo deberían relacionarse con las actividades sindicales normales, y su colocación y distribución no deberían perjudicar el normal funcionamiento de la empresa ni el buen aspecto de los locales. El Comité espera firmemente que el Gobierno tome las medidas necesarias para acercar a las autoridades de la Dirección General de Aeronáutica Civil y a los dirigentes de la ANFDGAC a efectos de que inspirándose en lo dispuesto en la Recomendación núm. 143 en lo que respeta a la difusión de avisos sindicales en sus instalaciones, puedan llegar a un acuerdo al respecto.