Informe definitivo - Informe núm. 368, Junio 2013

1. 700. La queja figura en una comunicación de la Confederación de Sindicatos de Profesionales (Unio) de fecha 20 de abril de 2012. La Policía de la Unión Nórdica (NPF), la Federación de Asociaciones de Profesionales de Noruega (Akademikerne), la Confederación de Sindicatos Profesionales (YS) y la Confederación Europea de Policía (EuroCop) respaldaron la queja en sus comunicaciones de 25 de abril y 3, 7 y 24 de mayo de 2012, respectivamente.
2. 701. El Gobierno envió su respuesta a los alegatos en una comunicación de fecha 14 de noviembre de 2012.
3. 702. Noruega ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), así como el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos del querellante

1. 703. En su comunicación de fecha 20 de abril de 2012, la organización querellante Unio alega que el Gobierno violó los convenios ratificados de la OIT al intervenir de forma indebida en la negociación colectiva mediante la imposición de disposiciones en la Ley sobre el Entorno de Trabajo de Noruega con la intención de controlar las negociaciones en curso sobre las horas de trabajo del servicio de policía.
2. 704. El querellante sostiene que, al amparo de la legislación noruega y dentro del marco estipulado por los convenios de la OIT, el cuerpo de policía noruego goza de plena libertad sindical, de los derechos de negociación colectiva y del derecho de huelga.
3. 705. De acuerdo con la organización querellante, el 26 de junio de 2009, como parte de las renegociaciones en curso entre Unio y el Ministerio de Administraciones Públicas, Reforma y Asuntos Religiosos (FAD) para aprobar un convenio colectivo sobre un conjunto de disposiciones relativas a las horas de trabajo del servicio de policía, el Gobierno aprobó el reglamento sobre las exenciones de los funcionarios de policía, etc., respecto al cumplimiento de las disposiciones de la Ley sobre el Entorno de Trabajo relativas a las horas de trabajo (que entró en vigor el 1.º de julio de 2009). El reglamento establece disposiciones sobre los períodos de descanso diario para determinados grupos de empleados dentro del servicio de policía, incluido el personal civil. Anteriormente dichas disposiciones estaban sujetas a negociación colectiva y figuraban en el convenio colectivo titulado Disposiciones relativas a las horas de trabajo del servicio de policía y del lensmann (convenio ATB).
4. 706. Además, la organización querellante afirma que el reglamento aprobado por el Gobierno era de cumplimiento obligatorio, aunque podía modificarse mediante disposiciones en un convenio colectivo suscrito entre las confederaciones y el Gobierno. No obstante, las acciones del Gobierno afectaron las negociaciones en curso porque el reglamento en realidad representaba una condición en mayor o menor medida no negociable en tanto que las disposiciones del reglamento serían aplicables si las partes no pudieran alcanzar un acuerdo. Por consiguiente, las negociaciones en parte resultaron ilusorias pero también condujeron a las partes a alcanzar un resultado predeterminado que favorecía la posición del empleador. La oportunidad que tenían las organizaciones sindicales de proteger los intereses de sus miembros quedó por tanto considerablemente reducida, en buena medida porque las negociaciones se llevaron a cabo de conformidad con la obligación de mantener la paz laboral. Ante esta situación, los sindicatos no tenían otra alternativa que aceptar el contenido fundamental del reglamento, que se incorporó en un convenio nuevo y exhaustivo sobre las horas de trabajo concertado entre las confederaciones y el FAD (véanse las actas de 9 de julio de 2009).
5. 707. Según el querellante, la decisión del Gobierno suponía una clara violación de los convenios de la OIT. Esto resulta evidente por el hecho de que el Gobierno hacía uso de su autoridad como legislador para intervenir indebidamente en las negociaciones en curso sobre las horas de trabajo del servicio de policía regulando las disposiciones relativas a los períodos de descanso, unas disposiciones que ya estaban definidas por el convenio colectivo vigente. Y, lo que es más grave, el Gobierno ejerció su autoridad a pesar de que era el empleador de la policía y, por tanto, parte en las negociaciones. Esta intervención tuvo lugar sin el apoyo del Parlamento y en ausencia de cualquier crisis en Noruega que hubiera podido necesitar una acción gubernamental de esta índole. Al aprobar este reglamento, el Gobierno interfería en el derecho de los sindicatos a negociar libremente e incumplía su obligación de fomentar la libre negociación. A menos que el Gobierno se abstenga de realizar este tipo de intervenciones, las negociaciones futuras seguirán tomando el rumbo que dicte el Gobierno.
6. 708. El querellante señala que Unio se fundó en diciembre de 2001 como una confederación políticamente independiente y que es la segunda mayor confederación de sindicatos de Noruega. Sus miembros están altamente calificados, y entre ellos figuran maestros, enfermeros, investigadores, funcionarios de policía, clérigos, fisioterapeutas, terapeutas ocupacionales, consultores y diáconos.
7. 709. Además, la organización querellante enumera sus diez sindicatos afiliados, que suman un total de 300 000 miembros: el Sindicato de Maestros de Noruega (148 909 miembros, incluidos maestros/pedagogos que trabajan en guarderías, escuelas primarias, escuelas secundarias, universidades y colegios universitarios); la Organización de Enfermeros de Noruega (NNO) (89 992 miembros, incluidos enfermeros diplomados, comadronas, enfermeros especializados, enfermeros de salud pública y estudiantes de enfermería); la Asociación de Investigadores de Noruega (NAR) (17 430 miembros, incluidos empleados de instituciones académicas y personal en puestos administrativos y bibliotecas de universidades, colegios universitarios, centros de investigación, museos y administración pública); la Federación de Policías de Noruega (12 534 miembros, incluidos empleados del cuerpo de policía, cargos superiores de la policía y personal civil del servicio de policía); la Asociación de Fisioterapeutas de Noruega (NPA) (9 238 miembros); la Asociación de Terapeutas Ocupacionales de Noruega (NETF) (3 422 miembros); el Sindicato de Licenciados Universitarios y de Colegios Universitarios (2 937 miembros, incluido personal administrativo con un mínimo de tres años de estudios universitarios o de colegio universitario); la Asociación de Clérigos de Noruega (2 593 miembros, incluidos sacerdotes y teólogos); la Asociación Noruega de Auditores y Contables Fiscales (504 miembros), y la Asociación Noruega de Diáconos (485 miembros, incluidos diáconos empleados de forma permanente en la Iglesia de Noruega y diáconos empleados en el sistema de salud y la asistencia social por el Estado y la iglesia).

El sistema de negociación noruego

1. 710. El querellante declara que el ordenamiento jurídico noruego reconoce los principios de libertad sindical, los derechos de negociación colectiva y el derecho de huelga. Para los empleados del sector público esos principios quedan establecidos en una Ley general relativa a las Negociaciones del Sector Público, a saber, la Ley sobre los Conflictos en la Función Pública, de 18 de julio de 1958. En esa ley no se establecen diferencias entre los diferentes empleados del sector público. Por tanto, en Noruega los empleados del servicio de policía gozan de plena libertad sindical, derechos de negociación colectiva y derecho de huelga. La Ley de Policía anteriormente incluía una disposición por la que se prohibía la huelga, pero el real decreto núm. 8 de 3 de febrero de 1995 la revocó.
2. 711. De acuerdo con la organización querellante, los sindicatos del servicio de policía y sus miembros gozan pues de los mismos derechos que todos los demás funcionarios públicos. Hace más de 50 años que ejercen su libertad sindical y sus derechos de negociación colectiva, y desde 1995 gozan del derecho de huelga. Por tanto, los derechos de negociación colectiva de los empleados del servicio de policía, que son objeto de la presente queja, no se han visto limitados, y el derecho del Gobierno a restringir los derechos de negociación colectiva de la policía con arreglo al artículo 5 del Convenio núm. 98 no se ha ejercido jamás. Así pues, los convenios pertinentes de la OIT son de plena aplicación.
3. 712. Asimismo, el querellante indica que, para los funcionarios públicos noruegos, el convenio colectivo general nacional establece disposiciones básicas sobre las condiciones salariales y laborales. Existe el derecho de huelga asociado a las negociaciones sobre los convenios colectivos nacionales. Sin embargo, la Ley sobre los Conflictos en la Función Pública permite celebrar convenios independientes en relación con las cuestiones no previstas por el convenio colectivo nacional. Como norma general, no existe derecho de huelga asociado a la negociación de esos convenios independientes. Desde por lo menos el decenio de 1970, las disposiciones relativas a las horas de trabajo de la policía han quedado plasmadas en convenios colectivos independientes para distintos grupos de funcionarios públicos. Si los convenios colectivos no regulan las horas de trabajo, se aplican las disposiciones de la Ley sobre el Entorno de Trabajo de Noruega.

Información de carácter general sobre las negociaciones relativas a las horas de trabajo de la policía

1. 713. El querellante subraya que desde el decenio de 1990 se viene aplicando un convenio colectivo sobre las horas de trabajo, a saber, el antes mencionado convenio ATB, para todos los grupos de empleados pertenecientes al servicio de policía. El primer convenio ATB se alcanzó el 3 de septiembre de 1999 y entró en vigor el 1.º de noviembre del mismo año. Desde entonces, se ha renegociado con diversos intervalos. Las negociaciones han tenido lugar de conformidad con la obligación de mantener la paz laboral, lo que significa que las leyes y normas no permiten que se lleve a cabo una acción sindical en apoyo a las demandas de las partes en la negociación. El sistema de negociación y las negociaciones específicas han funcionado bien y han propiciado un margen de maniobra para elaborar disposiciones relativas a las horas de trabajo por medio de la libre negociación y con consideraciones equilibradas de los intereses de ambas partes.
2. 714. Según la organización querellante, con el tiempo el convenio ATB ha establecido normas sobre los derechos profesionales de los empleados relativos a las horas de trabajo diarias y semanales, las vacaciones, el tiempo libre, los períodos de descanso, etc., así como normas sobre cómo deber organizarse el trabajo. Desde el día 1.º de junio de 2007, el convenio ATB incluye cambios importantes respecto de las disposiciones sobre los períodos de descanso establecidas por la Ley sobre el Entorno de Trabajo. Dicha ley establece que, como norma general, los empleados tienen derecho a 11 horas de descanso entre dos turnos básicos de trabajo; no obstante, por acuerdo con los representantes de los empleados en los lugares de trabajo que están sujetos a un convenio colectivo, el período de descanso puede reducirse a ocho horas. Estos derechos generales se han modificado en el convenio ATB, de modo que ahora se permite que los períodos de descanso sean inferiores a once y a ocho horas.
3. 715. El querellante también señala que, en el sector público, solamente las confederaciones, y no los sindicatos, pueden aprobar cambios significativos de esta índole respecto de los derechos establecidos en el capítulo relativo a las horas de trabajo de la Ley sobre el Entorno de Trabajo (véanse la sección 10-12, párrafo 4 y la sección 25, núm. 2, de la Ley sobre los Conflictos en la Función Pública). Por tanto, el convenio ATB fue concertado por las confederaciones del sector público.

Negociaciones sobre las horas de trabajo de la policía, 2008-2009

1. 716. El querellante insiste en que en 2007 se alcanzó un convenio independiente sobre las disposiciones relativas a las horas de trabajo de la policía. El convenio estuvo vigente entre el 1.º de junio de 2007 y el 31 de diciembre de 2007, cuando se decidió prorrogarlo automáticamente de año en año a menos que las partes lo rescindieran. La sección 5, párrafo 5), del convenio establece la norma fundamental de 11 horas de descanso entre dos asignaciones de trabajo. Esa norma se corresponde con la norma fundamental de la Ley sobre el Entorno de Trabajo, que es idéntica a la norma fundamental establecida por la directiva sobre las horas de trabajo. Sin embargo, para reducir el período de descanso a menos de once y ocho horas, también se introdujeron normas sobre las exenciones de la norma fundamental. Como se mencionó anteriormente, esas exenciones representaron cambios significativos respecto de los derechos incluidos en la Ley sobre el Entorno de Trabajo, y subsiguientemente fueron aceptados por las confederaciones.
2. 717. La organización querellante también indica que, después de algunas negociaciones, el convenio se prorrogó varias veces. La primera prórroga abarcó el período entre el 1.º de enero de 2008 y el 30 de junio de 2008. No obstante, en la primavera de 2008 el convenio volvió a negociarse porque los sindicatos consideraban que las exenciones relativas a los períodos de descanso breves raramente se utilizarían. Durante las negociaciones, los sindicatos trataron en vano de alcanzar un acuerdo sobre el uso más razonable y apropiado de las exenciones. No obstante, las partes lograron ponerse de acuerdo en que se evaluaría y revisaría el convenio, con las exenciones. Así pues, antes del 1.º de enero de 2009 debía llevarse a cabo una evaluación de las exenciones. A continuación el convenio ATB se prorrogó para el período que va del 1.º de julio de 2008 al 31 de diciembre de 2009, pero de tal forma que las exenciones relativas a los períodos de descanso (o sea, la sección 5, párrafo 5), del convenio) seguirían en vigor hasta el 30 de junio de 2009 (medio año antes de que el convenio expirase).
3. 718. Según el querellante, la evaluación fue llevada a cabo por un grupo de expertos nombrado por las partes que pretendía obtener una mejor base para negociar las exenciones. La evaluación puso de manifiesto numerosos incumplimientos de la Ley sobre el Entorno de Trabajo y de las disposiciones del convenio ATB en el servicio de policía, particularmente violaciones de las normas sobre evaluación de riesgos, turnos de trabajo desproporcionadamente largos, falta de períodos de descanso compensatorio, en especial períodos de descanso breves entre dos turnos de trabajo, etc. La evaluación también reveló que durante la primera mitad de 2008 hubo cerca de 2 400 exenciones de la norma fundamental de 11 horas de descanso en un plazo de tiempo de 24 horas. Como muestra esa cifra, se hizo un gran uso de dichas exenciones, lo que implicó el deterioro de las condiciones de trabajo y el aumento de los riesgos sanitarios, ambientales y de seguridad para muchos empleados en el servicio.
4. 719. Además, la organización querellante afirma que el informe de 2008 titulado «La policía, hacia el año 2020» concluía que se necesitaba a dos funcionarios de policía por cada 1 000 ciudadanos, pero la cobertura policial en aquel momento era de sólo 1,8 agentes por 1 000 habitantes; que, por consiguiente, para cubrir estos puestos se necesitaba a un número considerable de funcionarios de policía adicionales, y que la cobertura policial se deterioraría más en el período 2012-2013.
5. 720. De acuerdo con el querellante, durante el otoño de 2008 y la primavera de 2009 en el servicio de policía se vivió una atmósfera generalizada de inquietud y frustración por la dotación insuficiente de personal y por las disposiciones relativas a las horas de trabajo, incluidos los períodos de descanso. Muchos agentes consideraban que esas disposiciones se aplicaban de modo irresponsable porque la dotación insuficiente de personal había dado lugar a la práctica extendida de las horas extraordinarias, los turnos prolongados y los períodos de descanso más cortos entre turnos. Resultó cada vez más evidente que entre los empleados no había ningún interés en continuar utilizando las exenciones respecto de la Ley sobre el Entorno de Trabajo a menos que dichas exenciones pudieran organizarse para proteger mejor la salud y el bienestar de los funcionarios de policía. Efectivamente, algunos de ellos rechazaron trabajar horas extraordinarias y pidieron que fueran eximidos de determinadas obligaciones. Durante la primavera de 2009, las confederaciones y los sindicatos se esforzaron por prevenir cualquier acción ilegal. La correspondencia no muestra que tuviera lugar alguna acción de este tipo, ni que el Gobierno hubiera acusado a los empleados de la policía de haber participado en alguna acción ilegal.
6. 721. El querellante señala que, sobre esta base, el 26 de enero de 2009 el Gobierno manifestó su intención de aprobar un reglamento similar a las exenciones en vigor acordadas en el convenio ATB, a pesar de los problemas que dichas exenciones habían causado. El anuncio se hizo el mismo día que el Gobierno asignaba fondos suplementarios a nuevos puestos civiles en el servicio de policía, pero sin satisfacer las necesidades identificadas en el informe de 2008. Las confederaciones noruegas respondieron al unísono al anuncio esgrimiendo que se trataba de una intervención que representaba una ruptura de una larga tradición de negociación y una restricción real del derecho de negociar libremente las disposiciones sobre las horas de trabajo. Todas las partes negociadoras de los empleados consideraron esta medida como una maniobra por medio de la cual el Gobierno, haciendo uso de su autoridad, trataba de reglamentar la negociación tradicional de asuntos e influir en el proceso de negociación de dichos asuntos en detrimento de los sindicatos y de sus miembros. Con ese reglamento a su favor, los empleadores dejaron de verse obligados a participar en duras negociaciones sobre las normas relativas al período de descanso. Obviamente, esto le daba al Gobierno el control absoluto de este aspecto particular del convenio independiente, que era un elemento central de la negociación. El 29 de enero de 2009 tuvo lugar una huelga política legal de una hora y media de duración para protestar contra el anuncio de aprobación del reglamento por el Gobierno.
7. 722. En opinión del querellante, la aprobación del reglamento respondía a las particularidades de la situación de las negociaciones y al deseo del Gobierno de alcanzar un resultado concreto. Otras explicaciones de esta motivación pueden encontrarse en un informe de audiencia del Ministerio de Trabajo, de fecha 20 de marzo de 2009, que expone lo siguiente: «Teniendo en cuenta los antecedentes de la situación en el servicio de policía, el Gobierno ha tomado la decisión de elaborar un reglamento sobre las exenciones de algunas disposiciones establecidas por la Ley sobre el Entorno de Trabajo en el capítulo relativo a las horas de trabajo, y señala que se introducirán normas especiales en estos ámbitos.».
8. 723. El reglamento principalmente ordena las exenciones de la norma fundamental relativa a los períodos de descanso de la Ley sobre el Entorno de Trabajo, de tal modo que en las secciones 2 y 3 se prevén períodos de tiempo libre diarios inferiores a once y ocho horas, respectivamente. En la sección 4 se establece el derecho a gozar de períodos de descanso compensatorio u otras salvaguardias apropiadas. También incluye normas sobre el número de períodos de tiempo libre y de servicios de guardia.
9. 724. El querellante indica que el reglamento se elaboró y aprobó simultáneamente a la celebración de las negociaciones sobre un nuevo convenio ATB. Se aprobó el 26 de junio de 2009 y entró en vigor el 1.º de julio de 2009, pero fue sustituido rápidamente por un nuevo convenio sobre las horas de trabajo celebrado entre las confederaciones y el FAD (véanse las actas de 9 de julio de 2009), donde las disposiciones relativas al período de descanso coincidían en gran parte con las previstas en el reglamento. El convenio ATB estuvo vigente entre el 1.º de octubre de 2009 y el 31 de diciembre de 2012. Con la aprobación de ese convenio se puso fin a las negociaciones. Sin embargo, el reglamento jamás se derogó formalmente, a pesar de llegar a ser redundante cuando el convenio ATB empezó a reglamentar las horas de trabajo en el servicio de policía.
10. 725. Según el querellante, la aceptación del nuevo convenio ATB por los sindicatos se basó primordialmente en su incapacidad para eludir el contenido material del reglamento durante las negociaciones. Como resultado de la promulgación del reglamento por el Gobierno, los sindicatos se quedaron sin poder e influencia sobre un aspecto fundamental de las negociaciones. Su oportunidad de proteger la salud y el bienestar de sus miembros quedó reducida en una esfera de gran importancia para la salud, el entorno y la seguridad. A este respecto, es ilustrativo referirse a la Autoridad de Inspección Laboral de Noruega que, en su informe de audiencia de 7 de mayo de 2009, declaró lo siguiente: «En nuestra opinión, la propuesta descrita en la sección 2 va demasiado lejos al permitir períodos de descanso inferiores a 11 horas. Además, la limitación del período de descanso no debería exceder de una noche por vez. Esto principalmente se explica por el riesgo de que aparezca cansancio acumulado ya a partir del segundo turno. Asimismo, el reglamento no debería permitir períodos de descanso inferiores a ocho horas en un plazo de tiempo de 24 horas, ya que consideramos que esto afectaría profundamente la oportunidad del empleado de adoptar medidas de precaución durante el siguiente turno por falta de sueño.».
11. 726. El querellante concluye que, como consecuencia de las medidas tomadas por el Gobierno, se hizo un cambio en la práctica habitual en Noruega por el que la legislación establece normas generales sobre las horas de trabajo a través de la Ley sobre el Entorno de Trabajo, pero es posible divergir de esas normas, por ejemplo, mediante la aprobación de convenios colectivos basados en la necesidad y las preferencias de ambas partes. Si durante las negociaciones no se alcanzara un convenio, tendrían aplicación las normas generales sobre las horas de trabajo establecidas en la Ley sobre el Entorno de Trabajo. En el caso de los sindicatos del servicio de policía, el reglamento impuesto por el Gobierno socavó esta práctica bien consolidada. Según el querellante, el Gobierno reforzó su posición al poder recurrir al reglamento para imponer disposiciones sumamente rigurosas en relación con las horas de trabajo si durante las negociaciones no se alcanzaba un convenio. El Gobierno aprobó el reglamento como forma de mejorar su posición negociadora para poder establecer determinadas condiciones relacionadas con las horas de trabajo. Un efecto de ello fue la ausencia de cualquier limitación temporal en el período de validez del reglamento. Además, el hecho de que el reglamento fuera aprobado por el Gobierno significa que no fue sometido al examen del Parlamento. En otras palabras, fue promulgado sin la aprobación de la misma autoridad democrática que había acordado la libertad sindical y los derechos de negociación colectiva a todos los sindicatos noruegos.
12. 727. El querellante considera que, debido a la intervención del Gobierno en los derechos de negociación colectiva, Noruega no puede cumplir con sus obligaciones previstas en los Convenios núms. 98 y 154, ambos ratificados por ese país. Como, de acuerdo con el Gobierno, la Directiva sobre las horas de trabajo generalmente no se aplica a las actividades de la policía, los convenios de la OIT relacionados con la negociación colectiva son los principales instrumentos que brindan protección de los derechos profesionales de los empleados y los sindicatos en el servicio de policía. Al ratificar el Convenio núm. 98, Noruega no aprobó ninguna exención. La norma fundamental indiscutible conforme al artículo 2 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (1969) dice que toda reserva contra una parte del convenio debe expresarse formalmente en relación con la ratificación de dicho convenio. El Gobierno no ha formulado ninguna reserva, de modo que, en opinión del querellante, de acuerdo con el derecho internacional y el método de derechos humanos está obligado a cumplir la disposición básica siguiente incorporada en el contenido actual del Convenio núm. 98: «Cuando sea procedente, deberán tomarse medidas apropiadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y la utilización de mecanismos de negociación voluntaria entre las organizaciones de empleadores y las organizaciones de trabajadores, con miras a reglamentar las condiciones de empleo por medio de convenios colectivos» (artículo 4).
13. 728. En opinión del querellante, esta disposición implica que el Gobierno deberá velar por que nadie, incluido el propio Gobierno, imponga una solución sin negociación a los empleados o bien establezca un marco de negociación que imponga un resultado concreto convenido. Por el contrario, el Gobierno deberá asegurar que las negociaciones tengan lugar sobre la base de la libertad de elección y la independencia de los sindicatos. Por consiguiente, las obligaciones del Gobierno tienen un aspecto a la vez positivo y negativo: fomentar las negociaciones y al mismo tiempo abstenerse de interferir en ellas. En el artículo 4 del Convenio núm. 98 se abordan las negociaciones sobre «las condiciones de empleo». Así pues, las negociaciones colectivas sobre las horas de trabajo, incluidos los períodos de descanso diarios y semanales, están claramente garantizadas por el convenio.
14. 729. No obstante, el querellante reconoce que, en virtud del derecho internacional, Noruega puede limitar los derechos de negociación en el servicio de policía. Esto dimana del artículo 5, párrafo 1), del Convenio núm. 98, y del artículo 1, párrafo 2), del Convenio núm. 154, que prevén lo siguiente: «La legislación nacional deberá determinar el alcance de las garantías previstas en el presente convenio en lo que se refiere a su aplicación a las fuerzas armadas y a la policía.». Esto sin embargo implica que, a menos que realmente se impongan tales restricciones, las disposiciones del convenio relativas a la libertad sindical y los derechos de negociación colectiva serán plenamente aplicables, incluso para la policía. Una interpretación fiel de los convenios de la OIT y el principio de legalidad noruego requiere que cualquier limitación de los derechos de negociación colectiva de la policía esté claramente definida y de forma inequívoca por la ley. No obstante, en la legislación noruega esta limitación de los derechos de negociación colectiva no está prevista. El querellante también subraya que el reglamento considerado no sólo es válido para los funcionarios de policía sino también para el personal civil, es decir, «los empleados civiles que ocupan un puesto de oficial de custodia o de jefe de oficiales de custodia». Con arreglo al Convenio núm. 98, esos empleados gozan de derechos de negociación sin restricciones.
15. 730. La organización querellante también apunta que las secciones 1-2, párrafo 3) y la sección 10 hasta la sección 12, párrafo 9), de la Ley sobre el Entorno de Trabajo permiten al Gobierno adoptar reglamentos sobre disposiciones relativas a las horas de trabajo. De hecho, algunas disposiciones sobre las horas extraordinarias que conciernen a la policía están siendo reguladas desde hace tiempo por normas (véase la sección 1-2, párrafo 4)) como la Ley sobre el Entorno de Trabajo y el reglamento sobre las exenciones de la Ley sobre el Entorno de Trabajo para Determinados Tipos de Trabajo y Grupos de Empleados, de 16 de diciembre de 2005 (núm. 1567). Sin embargo, el derecho a establecer reglamentos públicos sobre las horas de trabajo no equivale al derecho a limitar el alcance y contenido de las negociaciones. De lo contrario, esto hubiera quedado explícita o implícitamente mencionado en el correspondiente texto o en los documentos preliminares. Además, las disposiciones de este reglamento son de carácter general y también afectan a otros grupos además de la policía, por ejemplo, los grupos de empleados cuyos derechos de negociación colectiva no pueden quedar limitados por el Gobierno bajo ninguna circunstancia.
16. 731. Por consiguiente, el querellante considera que las disposiciones de dicho reglamento en ningún caso pueden aplicarse de tal modo que interfieran directamente en las negociaciones, cuando los derechos pertinentes de negociación colectiva no se hayan visto reducidos en la legislación nacional y cuando las negociaciones hayan sido tradicionalmente libres. Si el artículo 5, párrafo 1), del Convenio núm. 98, y el artículo 1, párrafo 2), del Convenio núm. 154 se interpretan de forma tal que los grupos que no están excluidos de sus ámbitos de actuación puedan quedar fuera de ellos mediante el ejercicio de la autoridad del Gobierno durante las negociaciones, entonces esos convenios no son nada apropiados para proporcionar protección real a las profesiones mencionadas en el artículo 5. Esto contravendría claramente el texto y el propósito de los convenios.
17. 732. De conformidad con el artículo 4 del Convenio núm. 98 y el artículo 1 del Convenio núm. 154, Noruega tiene la obligación de asegurar la libre negociación y prohibir cualquier injerencia en las negociaciones que pueda limitar los derechos de negociación colectiva. Asimismo, tiene el deber de promover la negociación colectiva y establecer disposiciones que permitan la celebración de negociaciones libres. Sobre la base de la protección conferida por esos convenios, el temor de las autoridades y su descontento ante los resultados no constituyen razones legalmente válidas para interrumpir una negociación o ejercer la autoridad gubernamental para controlar su resultado. Si las autoridades noruegas consideran que se ha producido una ruptura de la paz laboral o que las organizaciones de trabajadores han llevado a cabo otros actos ilegales, deberían responder a ello imponiendo sanciones jurídicas ordinarias y no limitando los derechos de negociación colectiva.
18. 733. En conclusión, el querellante pide que el reglamento sea derogado para evitar que vuelva a repetirse la misma situación cuando expire el convenio colectivo actual.

B. Respuesta del Gobierno

1. 734. En una comunicación de fecha 14 de noviembre de 2012, el Gobierno recuerda que Noruega ratificó en 1995 el Convenio de la OIT núm. 98 relativo a la aplicación de los principios del derecho de sindicación y de negociación colectiva, que entró en vigor un año después. De conformidad con su artículo 5, párrafo 1), la legislación nacional deberá determinar el alcance de las garantías previstas en el convenio en lo que se refiere a las fuerzas armadas y la policía.
2. 735. El Gobierno también señala que su país ratificó el Convenio de la OIT núm. 154 relativo a la promoción de la negociación colectiva en 1982. El ámbito de aplicación de ese convenio viene determinado en su artículo 1, párrafo 2), que indica que la legislación o la práctica nacionales podrán determinar hasta qué punto las garantías previstas en el convenio son aplicables a las fuerzas armadas y la policía.
3. 736. El Gobierno afirma que en Noruega existen tradiciones de larga data en relación con la negociación colectiva y los convenios colectivos en el mercado de trabajo. El derecho de sindicación y de negociación colectiva es un elemento fundamental de la justicia noruega, y está respaldado por la legislación mediante normas de procedimiento e instituciones para solucionar conflictos. En Noruega, el derecho de huelga forma parte del derecho de negociación colectiva libre. No existe ninguna prohibición de huelga o cierre patronal, excepto para las fuerzas militares y los funcionarios/oficiales civiles superiores. Sin embargo, esos grupos gozan del derecho de sindicación y de negociación colectiva. Las autoridades consideran que la negociación colectiva y los convenios colectivos son un requisito previo fundamental para el buen funcionamiento del modelo noruego de cooperación tripartita.

Disposiciones de la Ley sobre el Entorno de Trabajo relativas a la ordenación del tiempo de trabajo

1. 737. El Gobierno señala que la Ley sobre el Entorno de Trabajo (capítulo 10) constituye el marco fundamental para la ordenación del tiempo de trabajo, del cual las empresas (tanto públicas como privadas) en determinadas circunstancias pueden divergir mediante la aprobación de convenios colectivos o exenciones aceptadas por la autoridad supervisora (véase la sección 10-12). Esto allana el camino a las soluciones adaptadas a las condiciones particulares de cada empresa, sector empresarial o comercio.
2. 738. Los convenios sobre los aspectos más amplios de la ordenación del tiempo de trabajo deben ser celebrados por un sindicato de considerable tamaño (por ley), mientras que en el sector público generalmente quien los celebra son las confederaciones de sindicatos (véase la sección 10-12, párrafo 4)). El propósito de esta condición es asegurar que se tengan en cuenta la salud, el bienestar y los intereses a más largo plazo de los trabajadores.
3. 739. Además, la sección 10-12, párrafo 9), del capítulo 10 de la ley proporciona al Ministerio de Trabajo el fundamento jurídico para eximir algunos tipos especiales de trabajo de las disposiciones previstas en dicho capítulo y para adoptar una normativa especial relacionada con las disposiciones marco del tiempo de trabajo. La ley también incluye una disposición que proporciona el fundamento jurídico para una exención general (parcial o completa) de la propia ley en algunos ámbitos de la administración pública (sección 1-2, párrafo 4)).

El convenio «Disposiciones relativas a las horas de trabajo del servicio de policía y del lensmann»

1. 740. El Gobierno declara que existe una larga tradición de celebrar convenios colectivos especiales sobre las condiciones salariales y laborales del servicio de policía. En 1999 se aprobó un convenio colectivo especial para todos los funcionarios de policía, denominado «Disposiciones relativas a las horas de trabajo del servicio de policía y del lensmann» (convenio ATB). El convenio ATB abarcaba a todos los funcionarios con autoridad policial, salvo los oficiales superiores con una estructura salarial especial, y los oficiales de custodia, y su fundamento jurídico era la sección 10-12, párrafo 4), de la Ley sobre el Entorno de Trabajo. El convenio preveía diversas exenciones de las disposiciones relativas a las horas de trabajo y los períodos de descanso normales, y en general tenía vigencia hasta el 31 de diciembre de 2009 y podía prorrogarse por períodos de un año siempre y cuando alguna de las partes no comunicara su disconformidad con ello. No obstante, las disposiciones sobre los períodos de descanso incluían una cláusula donde se indicaba que serían derogadas el 1.º de julio de 2009.
2. 741. De acuerdo con el Gobierno, cuando se producen controversias en las negociaciones de estos convenios especiales no pueden llevarse a cabo acciones sindicales. En el sector público, generalmente el Comité Salarial Nacional o un comité independiente pueden abordar las controversias. No obstante, las controversias acerca de las disposiciones sobre las horas de trabajo no pueden dirimirse por medio de estos mecanismos. Si las partes no se ponen de acuerdo, se aplicará el marco general de la ley.
3. 742. El Gobierno añade que el nuevo convenio ATB, que entró en vigor el 1.º de octubre de 2009, tiene mayor alcance que el anterior, ya que también abarca a los inspectores de fronteras, los funcionarios públicos empleados en la fiscalía, los investigadores especiales, los escoltas de transporte y determinados agentes secretos. Se trata de un convenio bastante extenso que comprende 17 secciones sobre múltiples condiciones relacionadas con las horas de trabajo y las horas extraordinarias. Las disposiciones relativas a los períodos de descanso figuran en la sección 5, párrafo 5), con la base formal de la sección 10-12, párrafo 4), de la ley.

Reglamento sobre las exenciones de las disposiciones relativas a las horas de trabajo de los funcionarios de policía, etc., previstas en la Ley sobre el Entorno de Trabajo

1. 743. El Gobierno señala que el 20 de marzo de 2009 el Ministerio de Trabajo despachó un proyecto de reglamento sobre los períodos de descanso de los funcionarios de policía para presentarlo en una audiencia pública que debía celebrarse como máximo el 8 de mayo del mismo año. La fecha de vencimiento de las disposiciones sobre las horas de trabajo incluidas en el convenio ATB era el último día de junio de 2009, y el Ministerio pretendía que el reglamento entrase en vigor el 1.º de julio de aquel año. Con la elección de esta fecha se trataba de evitar que el reglamento se interpusiese con el convenio ATB vigente y en vigor. Se tituló «Reglamento sobre las exenciones de los funcionarios de policía, etc., respecto al cumplimiento de las disposiciones de la Ley sobre el Entorno de Trabajo relativas a las horas de trabajo». Se aprobó el 26 de junio de 2009 y entró en vigor el 1.º de julio del mismo año.
2. 744. Bajo ciertas circunstancias, el reglamento permite períodos de descanso de menos de 11 horas y, en algunos casos límite, inferiores a ocho horas, en relación con las horas extraordinarias. Además, incluye disposiciones sobre los períodos de descanso compensatorio u otras medidas de protección apropiadas, el número de períodos reducidos de descanso seguidos que se permiten, etc.
3. 745. El Gobierno afirma que Noruega no ha violado los Convenios núms. 98 y 154 al aprobar el reglamento considerado, y expone los siguientes argumentos:
   • — Ambos convenios son aplicables al servicio de policía. El Gobierno está de acuerdo en que en la legislación nacional relativa a la negociación colectiva no existen exenciones jurídicas generales para la policía. Sin embargo, esto no significa que la libertad de negociación colectiva pueda interpretarse como absoluta. Las organizaciones sindicales deben ejercer su libertad dentro de los marcos de la legislación nacional vigente. Este principio queda explícitamente recogido en el artículo 8, párrafo 1), del Convenio núm. 87.
   • — La libertad de celebrar convenios colectivos no ha sido afectada. La Ley sobre el Entorno de Trabajo constituye un marco que fija el alcance que pueden tener las disposiciones sobre las horas de trabajo y determina las opciones relativas a posibles divergencias del propio marco expresadas a través de convenios colectivos o exenciones concedidas por las autoridades. Normalmente el reglamento sobre las horas de trabajo sustituye las disposiciones previstas en la ley. Por su parte, la ley, o el reglamento autorizado por ésta, no regula el deber individual de trabajar, que emana de convenios individuales o colectivos. De acuerdo con los artículos 1-9 de la ley, ésta no constituye un impedimento para alcanzar convenios que faciliten a los trabajadores unas mejores condiciones laborales que las que establece la propia ley. A pesar de que el reglamento puede afectar la posición negociadora de los empleados, de conformidad con la ley existe la misma libertad de negociar y celebrar convenios colectivos sobre las disposiciones relativas a las horas de trabajo. Esto queda claramente ilustrado por el hecho de que en el verano de 2009 las partes entablaron negociaciones y alcanzaron un nuevo convenio colectivo sobre, entre otras cuestiones, los períodos de descanso. Ese convenio sigue vigente, de modo que hasta la fecha el reglamento no se ha aplicado. Además, el artículo del convenio ATB que incluye disposiciones sobre los períodos de descanso constituye tan sólo una pequeña parte de este último (uno de los 17 artículos que lo componen).
   • — El derecho a usar la autoridad legalmente válida para aprobar nuevos reglamentos. Además, según el Gobierno, al celebrar convenios colectivos sobre una cuestión determinada, debe existir ciertamente un fundamento jurídico claro y sólido para aducir que el Gobierno en todo momento ha renunciado a su derecho a usar la autoridad legalmente válida para aprobar nuevos reglamentos. En el caso que nos ocupa no existe ese fundamento. Por el contrario, el reglamento sobre los períodos de descanso debe evaluarse teniendo en cuenta la función particular de la policía en la sociedad.

Fundamento jurídico del reglamento

1. 746. El reglamento de 2009 sobre los períodos de descanso en el servicio de policía se fundamenta jurídicamente en dos disposiciones de la Ley sobre el Entorno de Trabajo. De acuerdo con la sección 1-2, párrafo 4), el Rey puede disponer, mediante un decreto, que algunas partes de la administración pública queden total o parcialmente exentas de la obligación de aplicar la ley cuando la actividad sea de carácter tan especial que resulte difícil adaptarla a sus disposiciones. Esta norma proporciona el fundamento jurídico para aprobar exenciones de todas las disposiciones incluidas en la ley. En la sección 10-12, párrafo 9), se establece que, si el trabajo fuese de carácter tan especial que resultara difícil adaptarlo a las disposiciones del capítulo 10, el Ministerio, por medio de un decreto, podría dictar normas especiales disponiendo exenciones de estas disposiciones. Esta segunda disposición permite aprobar exenciones y normas especiales distintas de las que se mencionan en el capítulo 10 de la ley.
2. 747. El Gobierno hace hincapié en que lo esencial de ambas secciones es que el trabajo debe ser de carácter tan especial que resulte difícil adaptarlo a las disposiciones del capítulo 10. En 1977 ya se aprobó un reglamento sobre los ajustes para algunos sectores de la administración pública, incluidos los funcionarios de policía, que entre otras cosas incidía en el derecho de este servicio a divergir de las disposiciones que establecían marcos para las horas extraordinarias. Esta disposición sigue vigente en un nuevo reglamento aprobado el 16 de diciembre de 2005 (núm. 1567). Por consiguiente, durante mucho tiempo se ha considerado que el servicio de policía es de un carácter tan especial que tiene derecho a gozar de exenciones respecto de las disposiciones sobre las horas de trabajo.
3. 748. Además, el Gobierno considera que la referencia a la «dificultad de adaptar el trabajo a las disposiciones», en la sección 10-12, párrafo 9), puede interpretarse de forma algo más amplia que en la correspondiente disposición de la precedente ley de 1977, que establecía que había de resultar imposible adaptar el trabajo a las disposiciones relativas a las horas de trabajo.
4. 749. De acuerdo con el Gobierno, la función y el deber de la policía noruega se derivan de la Ley de Policía y el decreto sobre la policía (Politiinstruksen). En consecuencia, las tareas principales de la policía son mantener el orden público y la seguridad y prevenir la delincuencia y otras formas de violencia. La policía tiene el derecho y la obligación de intervenir, si es necesario por la fuerza, para mantener el derecho y el orden público, perseguir los delitos y aplicar o hacer respetar las decisiones judiciales. Ninguna otra institución o ningún otro funcionario público tienen tareas ni autoridad comparables a las de la policía en tiempos de paz. Esto pone de relieve la excepcional posición que detenta la policía en la sociedad para velar por la vida, la salud y la propiedad.
5. 750. El Gobierno también indica que las tareas de la policía están en gran medida determinadas por los incidentes que tienen lugar. Cuando se producen incidentes y accidentes de gran proporción o en la fase inicial de casos penales de gran magnitud, no siempre resultará posible asignar suficiente personal de modo que pueda cumplirse el requisito de un período de descanso de un mínimo de 11 horas (y, en algunos casos limitados, de ocho horas).
6. 751. Teniendo en cuenta las tareas y el carácter especial del servicio de policía, el Gobierno concluye que no es posible llevar a cabo algunas partes de sus obligaciones sobre la base exclusiva de las disposiciones sobre los períodos de descanso previstas en la ley. La necesidad de establecer exenciones se relaciona tanto con las disposiciones relativas a las horas extraordinarias como con las que regulan los períodos de descanso (sección 10-8 de la ley). Como se mencionó más arriba, durante muchos años las exenciones de las disposiciones relativas a las horas extraordinarias se ordenaron por medio de un reglamento especial que sigue vigente. La necesidad de establecer ese reglamento no se ha visto cuestionada por las organizaciones de trabajadores. Considerando el fundamento jurídico de la ley, el Gobierno cree firmemente que el reglamento sobre los períodos de descanso del servicio de policía está suficientemente motivado.

Situación en junio de 2009

1. 752. En junio de 2009, el Gobierno estaba pasando por una situación muy difícil. Las negociaciones entre el querellante y el FAD habían llegado a un punto en que era realista prever que las negociaciones para un nuevo convenio ATB fracasaran. Resultaba muy evidente que si el capítulo 10 de la Ley sobre el Entorno de Trabajo constituía exclusivamente el marco jurídico para los períodos de descanso en las disposiciones relativas a las horas de trabajo del servicio de policía, éste no podría cumplir con sus tareas con arreglo a la Ley de Policía. Debido al riesgo que hubiera supuesto una posible violación de la Ley de Policía, el 26 de junio se aprobó el reglamento. Sin embargo, éste no entró en vigor hasta la expiración del convenio ATB vigente, a final del mes de junio. Además, el reglamento mantuvo en gran medida las disposiciones de dicho convenio relativas a los períodos de descanso, las cuales constituían un arreglo que los empleados afectados habían aceptado durante años. En opinión del Gobierno, esto no representa una vulneración de los Convenios núms. 98 ó 154.
2. 753. El hecho de que en 2009 las partes alcanzaran un acuerdo sobre el convenio ATB no modifica lo anterior. El Gobierno sostiene que la necesidad de previsibilidad de la sociedad y la necesidad de continuidad de la policía requerían disponer de un reglamento, en caso de que en el futuro fracasaran las negociaciones. Si existen razones evidentes y de importancia primordial que justifiquen establecer otro marco para los arreglos relacionados con las horas de trabajo en el servicio de policía, distinto de los previstos de conformidad con el capítulo 10 de la ley, dicho marco relativo a necesidades críticas debe establecerse mediante un reglamento en lugar de librarse a negociaciones y acuerdos entre las organizaciones de empleadores y las organizaciones de trabajadores, y a la fuerza relativa entre esas dos partes.
3. 754. Para concluir, el Gobierno declara que, a su juicio, la aprobación del reglamento sobre las exenciones de los funcionarios de policía, etc., respecto al cumplimiento de las disposiciones de la Ley sobre el Entorno de Trabajo relativas a las horas de trabajo no puede considerarse un incumplimiento de los Convenios núms. 98 ó 154.

C. Conclusiones del Comité

1. 755. El Comité observa que en el presente caso la organización querellante alega la injerencia del Gobierno en la negociación colectiva en el servicio de policía.
2. 756. El Comité toma nota de que el querellante declara que:
   • i) Visto que en la Ley sobre los Conflictos en la Función Pública, de 18 de julio de 1958, no se establecen diferencias entre los empleados del servicio de policía y otros funcionarios públicos, el cuerpo de policía noruego goza de plena libertad sindical y de los derechos de negociación colectiva, y en virtud de la Ley de Policía, en su forma enmendada por el real decreto núm. 8, de 3 de febrero de 1995, desde esa fecha goza del derecho de huelga.
   • ii) En relación con las horas de trabajo del servicio de policía, desde el decenio de 1970 se han establecido las disposiciones pertinentes en convenios colectivos independientes para diversos grupos de funcionarios públicos, teniendo presente que cuando el convenio colectivo expire o no regule las horas de trabajo, se aplicarán las disposiciones de la Ley sobre el Entorno de Trabajo (véase la sección 10-8: un mínimo de 11 horas de descanso cada 24 horas; excepcionalmente, la duración del tiempo de descanso puede reducirse a ocho horas por medio de un convenio colectivo).
   • iii) Desde 1999 se viene aplicando un convenio colectivo para todos los grupos de empleados dentro del servicio de policía, denominado convenio ATB, que se ha renegociado con diversos intervalos.
   • iv) Desde el 1.º de junio de 2007, el convenio ATB incluye cambios importantes con respecto de las disposiciones sobre los períodos de descanso establecidas por la ley (períodos de descanso inferiores a ocho horas en un plazo de tiempo de 24 horas), y se prorrogó por primera vez del 1.º de enero de 2008 al 30 de junio del mismo año.
   • v) Cuando se renegoció el convenio, los sindicatos criticaron que las exenciones relativas a los períodos de descanso breves (véase la sección 5, párrafo 5)) raramente se utilizarían, y las partes acordaron evaluarlas y revisarlas antes del 1.º de enero de 2009, así como prorrogar el convenio ATB para el período que abarca del 1.º de julio de 2008 al 31 de diciembre de 2009 en el entendimiento de que dichas exenciones solamente estarían en vigor hasta el 30 de junio de 2009.
   • vi) La evaluación puso de manifiesto numerosos incumplimientos de la ley y el convenio ATB y reveló que se hacía un gran uso de las exenciones, lo que implicó el deterioro de las condiciones de trabajo.
   • vii) Durante el otoño de 2008 y la primavera de 2009, en el servicio de policía se vivió una atmósfera generalizada de inquietud y frustración por la dotación insuficiente de personal y por el uso irresponsable de las disposiciones de exención relativas a las horas de trabajo, pero los sindicatos lograron prevenir cualquier acción ilegal.
   • viii) El 26 de enero de 2009, el Gobierno anunció su intención de aprobar un reglamento similar a las exenciones en vigor acordadas en el convenio ATB.
   • ix) El 29 de enero de 2009 tuvo lugar una huelga política legal de una hora y media de duración contra el reglamento anunciado.
   • x) Durante las negociaciones en curso entre el querellante y el FAD sobre un convenio colectivo relativo a las horas de trabajo en el servicio de policía, el 26 de junio de 2009 el Gobierno aprobó el reglamento sobre las exenciones de los funcionarios de policía, etc., respecto al cumplimiento de las disposiciones de la Ley sobre el Entorno de Trabajo relativas a las horas de trabajo, que entró en vigor el 1.º de julio de 2009.
   • xi) El reglamento contiene disposiciones sobre los períodos de descanso de los empleados del servicio de policía (incluido el personal civil) que permiten exenciones inferiores a ocho horas, las cuales anteriormente estaban sujetas a negociación colectiva y ya se habían incluido en el convenio colectivo ATB en vigor.
   • xii) En teoría, el reglamento podría modificarse mediante disposiciones en un convenio colectivo, pero en la práctica esto afectó las negociaciones en curso porque representa una condición en mayor o menor medida no negociable que se aplicaría en caso de que las partes no alcanzaran un convenio.
   • xiii) Por consiguiente, debido al debilitamiento de la posición del sindicato y a la obligación de mantener la paz laboral en el marco de la negociación de convenios colectivos independientes sobre cuestiones que no se han abordado en el convenio colectivo nacional, las negociaciones resultaron ilusorias y condujeron a las partes a alcanzar un resultado predeterminado que favorecía la posición del empleador.
   • xiv) Ante esta situación, los sindicatos tuvieron que aceptar el contenido fundamental del reglamento, que se incorporó en un convenio nuevo y exhaustivo sobre las horas de trabajo concertado entre las confederaciones y el FAD, vigente entre el 1.º de octubre de 2009 y el 31 de diciembre de 2012.
   • xv) De acuerdo con el querellante, el Gobierno, actuando como empleador de la policía y al mismo tiempo como parte en las negociaciones, interfirió de forma indebida en el proceso del convenio colectivo ejerciendo su autoridad como legislador para elaborar un reglamento en el marco de la Ley sobre el Entorno de Trabajo con la intención de controlar las negociaciones en curso sobre las horas de trabajo del servicio de policía, de forma que violaba los Convenios núms. 98 y 154.
   • xvi) En su opinión, esos convenios se aplican plenamente a la policía porque, al ratificarlos, Noruega no aprobó ninguna exención respecto de los derechos de negociación colectiva de la policía, y la ley no determina de forma clara e inequívoca ninguna restricción de dichos derechos.
   • xvii) Además, el reglamento aprobado se aplica no sólo a los funcionarios de policía sino también al personal civil del servicio de policía.
   • xviii) Si las autoridades noruegas consideran que se ha producido una ruptura de la paz laboral, deberían responder imponiendo sanciones y no limitando los derechos de negociación colectiva.
   • xix) Por último, el querellante pide que el reglamento sea derogado para evitar que vuelva a repetirse la misma situación cuando expire el convenio colectivo actual.
3. 757. El Comité toma nota de que el Gobierno declara que:
   • i) El derecho de sindicación y de negociación colectiva es un elemento fundamental de la justicia noruega, y está respaldado por la legislación mediante procedimientos para solucionar conflictos.
   • ii) La Ley sobre el Entorno de Trabajo (capítulo 10) constituye el marco fundamental para la ordenación del tiempo de trabajo, del cual las empresas (tanto públicas como privadas) pueden divergir en determinadas circunstancias mediante la aprobación de convenios colectivos o exenciones aceptadas por la autoridad supervisora.
   • iii) Existe una larga tradición de celebrar convenios colectivos especiales sobre las condiciones salariales y laborales del servicio de policía; pero cuando se producen controversias en las negociaciones de esos convenios especiales no pueden llevarse a cabo acciones sindicales.
   • iv) El pertinente convenio ATB preveía diversas exenciones de las disposiciones relativas a las horas de trabajo y los períodos de descanso normales, y en general tenía vigencia hasta el 31 de diciembre de 2009 y más adelante siempre y cuando alguna de las partes no comunicara su disconformidad con ello; no obstante, las disposiciones sobre los períodos de descanso incluían una cláusula donde se indicaba que éstas serían derogadas el 1.º de julio de 2009.
   • v) El 20 de marzo de 2009, el Ministerio de Trabajo despachó un proyecto de reglamento sobre los períodos de descanso de los funcionarios de policía para presentarlo en una audiencia pública. El Gobierno se encontraba ante una situación en la cual las negociaciones sobre un nuevo convenio ATB entre las partes habían llegado a un punto en que era probable que fracasaran. Debido al riesgo de que el servicio de policía no pudiera cumplir con sus tareas en el marco jurídico de la ley, el 26 de junio se aprobó el reglamento, que entró en vigor el 1.º de julio de 2009 tras la expiración de estas disposiciones en el convenio ATB.
   • vi) Bajo ciertas circunstancias, el reglamento permite períodos de descanso de menos de 11 horas y, en algunos casos límite, inferiores a ocho horas, en relación con las horas extraordinarias. Mantiene en gran medida las disposiciones del convenio ATB relativas a los períodos de descanso, es decir que constituye un arreglo que los empleados afectados aceptaron durante años.
   • vii) Noruega no ha violado los Convenios núms. 98 y 154. Ambos convenios son aplicables al servicio de policía, y aunque en la legislación nacional relativa a la negociación colectiva no existen exenciones jurídicas generales para la policía, esto no significa que la libertad de negociación colectiva pueda interpretarse como absoluta. Las organizaciones sindicales deben ejercer su libertad dentro del marco de la legislación nacional vigente. Este principio queda explícitamente recogido en el artículo 8, párrafo 1), del Convenio núm. 87.
   • viii) No puede aducirse que el Gobierno al celebrar convenios colectivos sobre una determinada cuestión haya renunciado por completo a su derecho a usar un fundamento jurídico válido para aprobar nuevos reglamentos. El reglamento se fundamenta jurídicamente en dos disposiciones de la Ley sobre el Entorno de Trabajo. De acuerdo con los artículos 1-2, párrafo 4), el Rey puede disponer, mediante un decreto, que algunas partes de la administración pública queden total o parcialmente exentas de la obligación de aplicar la ley cuando la actividad sea de carácter tan especial que resulte difícil adaptarla a sus disposiciones. En los artículos 10-12, párrafo 9), se establece que, si el trabajo fuese de carácter tan especial que resultara difícil adaptarlo a las disposiciones del capítulo 10, el Ministerio, por medio de un decreto, podría dictar normas especiales disponiendo exenciones de estas disposiciones.
   • ix) El Gobierno hace hincapié en que lo esencial de ambas secciones es que el trabajo debe ser de carácter tan especial que resulte difícil adaptarlo a las disposiciones pertinentes. En vista de la excepcional posición que detenta la policía en la sociedad para velar por la vida, la salud y la propiedad, y teniendo en cuenta que sus tareas en gran medida están determinadas por los incidentes que tienen lugar, no siempre resulta posible cumplir el requisito de un período de descanso de un mínimo de 11 horas (y, en algunos casos limitados, de ocho horas). La necesidad de establecer exenciones se relaciona tanto con las disposiciones relativas a las horas extraordinarias como con las que regulan los períodos de descanso. Las exenciones de las disposiciones relativas a las horas extraordinarias se ordenaron por medio de un reglamento especial a partir de 1977.
   • x) La Ley sobre el Entorno de Trabajo constituye un marco que regula la ordenación del tiempo de trabajo y ofrece opciones para posibles divergencias expresadas a través de convenios colectivos o exenciones concedidas por las autoridades. Normalmente el reglamento establecido en virtud de la ley sustituye las disposiciones previstas en ella. A pesar de que el reglamento de 2009 puede afectar la posición negociadora de los empleados, se mantienen la misma libertad de negociar y celebrar convenios colectivos sobre la ordenación del tiempo de trabajo.
   • xi) Esto queda claramente ilustrado por el hecho de que en el verano de 2009 las partes entablaron negociaciones y alcanzaron un nuevo convenio colectivo ATB que entró en vigor el 1.º de octubre del mismo año. La sección del convenio ATB que incluye disposiciones sobre los períodos de descanso constituye tan sólo una pequeña parte de él (uno de los 17 artículos que lo componen).
   • xii) El convenio ATB sigue vigente, de modo que hasta la fecha el reglamento no se ha aplicado. No obstante, la necesidad de previsibilidad de la sociedad y la necesidad de continuidad de la policía requerían disponer de un reglamento, en caso de que en el futuro fracasaran las negociaciones. Si existen razones evidentes y de importancia primordial que justifiquen establecer otro marco para la ordenación del tiempo de trabajo en el servicio de policía, distinto de los previstos de conformidad con el capítulo 10 de la ley, dicho marco, en lo que respecta a las necesidades críticas, debe establecerse mediante un reglamento.
4. 758. Teniendo en cuenta que el caso examinado se refiere a una presunta injerencia en las negociaciones colectivas en el servicio de policía, el Comité toma nota de que Noruega ha ratificado los Convenios núms. 98, 151 y 154. Respecto a la aplicación de esos instrumentos al cuerpo de policía, los Convenios núms. 98 y 151 contienen una disposición que reza como sigue: «La legislación nacional deberá determinar el alcance de las garantías previstas en el presente convenio en lo que se refiere a su aplicación a las fuerzas armadas y a la policía» (artículo 5, párrafo 1, del Convenio núm. 98; artículo 1, párrafo 3, del Convenio núm. 151). El Convenio núm. 154 contiene una disposición similar que estipula lo siguiente: «La legislación o la práctica nacionales podrán determinar hasta qué punto las garantías previstas en el presente Convenio son aplicables a las fuerzas armadas y a la policía» (artículo 1, párrafo 2, del Convenio núm. 154). El Comité consideró anteriormente que era evidente que la Conferencia Internacional del Trabajo pretendía dejar que cada Estado determinase el alcance hasta el cual era deseable reconocer a los miembros de las fuerzas armadas y del cuerpo de policía los derechos previstos por el Convenio núm. 87. El Comité estima que las mismas consideraciones resultan aplicables a los Convenios núms. 98, 151 y 154.
5. 759. Sin embargo, el Comité observa con interés que algunos Estados Miembros han reconocido el derecho de sindicación y de negociación colectiva del cuerpo de policía y las fuerzas armadas de conformidad con los principios de la libertad sindical. En particular, el Comité toma nota de que en Noruega el servicio de policía goza de libertad sindical desde hace más de 50 años, y que tiene derecho de huelga desde hace más de 15 años. Asimismo, observa que el querellante y el Gobierno coinciden en que: i) los convenios pertinentes son aplicables al servicio de policía, y en la legislación nacional no existen exenciones jurídicas generales para la policía respecto de la negociación colectiva; y ii) existe una larga tradición de celebrar convenios colectivos especiales sobre las condiciones laborales del servicio de policía, incluida la ordenación del tiempo de trabajo.
6. 760. Habida cuenta de lo anterior, y en la medida determinada por la legislación, los reglamentos y la práctica nacionales en Noruega (artículo 5, párrafo 1, del Convenio núm. 98; artículo 1, párrafo 3, del Convenio núm. 151; y artículo 1, párrafo 2, del Convenio núm. 154), el Comité coincide con la opinión del Gobierno en que los principios fundamentales en los que se basan esos convenios deberían respetarse para todas las categorías de trabajadores que abarca el reglamento. El Comité observa que los alegatos de las organizaciones ponen de relieve en particular el problema que se presenta cuando no está clara la separación del papel del Gobierno en tanto que legislador y empleador. El Comité invita por lo tanto al Gobierno a que, en el marco de la legislación nacional vigente, lleve a cabo negociaciones colectivas de buena fe en el servicio de policía con miras a alcanzar un acuerdo sobre condiciones de trabajo, incluyéndose las horas de trabajo.