Observation (CEACR) - adoptée 2012, publiée 102ème session CIT (2013)

Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947 - Belgique (Ratification: 1957)

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La Comisión toma nota de los comentarios de la Confederación de Sindicatos Cristianos (CSC), de 29 de agosto de 2012, comunicados por la Oficina al Gobierno, el 18 de septiembre de 2012. La Comisión también toma nota de la memoria consolidada del Gobierno recibida por la Oficina el 15 de octubre de 2012.

Artículos 3, párrafos 1, a), y 2), 5 y 16 del Convenio. Ampliación de los aspectos legislativos cubiertos por los servicios de inspección. La Comisión recuerda las precedentes indicaciones en las memorias del Gobierno puestas de relieve en sus comentarios anteriores según las cuales la lucha contra el trabajo ilegal, incluido el fraude social, el dumping social y la competencia desleal entre empleadores, especialmente en el contexto del pretendido y abusivo desplazamiento transfronterizo en virtud de la directiva europea núm. 96/71 relativa al desplazamiento de trabajadores, es objeto de una atención particular por parte de las autoridades legislativas. Esta situación ha tenido como consecuencia, como se indica en comentarios anteriores, la creación de estructuras de coordinación y concertación dedicadas a la lucha contra ese fenómeno, tales como el Servicio de Información e Investigación Social (SIRS), además de las bases de datos comunes y de los sistemas electrónicos de notificación. Por otra parte, se adoptaron importantes iniciativas legislativas, por ejemplo, la adopción, en 2010, del Código Penal Social, que reagrupa y deroga un gran número de diversas disposiciones legislativas, como la Ley sobre la Inspección del Trabajo y la Ley de 30 de junio de 1971 sobre las Multas Administrativas, con el objeto de establecer el marco legal para una acción estratégica y concertada. El Código prevé, en su artículo 2, la elaboración de un plan estratégico y de un plan operativo que establezcan las acciones que deban cumplirse, los proyectos informáticos a desarrollar y los medios de ejecución, que deberán elaborarse anualmente.

Se ha encomendado a los diferentes servicios de inspección del trabajo nuevas tareas y, en consecuencia, la Comisión está interesada en el impacto de esas nuevas estructuras en el control de la aplicación de la legislación, el seguimiento de los servicios de inspección del trabajo y la elaboración de estrategias en la materia, teniendo en cuenta, al mismo tiempo, del ejercicio de las funciones principales de la inspección del trabajo.

La Comisión toma nota de las estadísticas proporcionadas por la inspección social relativas al marco legislativo que debe establecerse y de las estadísticas sobre las infracciones observadas y el curso dado al respecto. Además, la Comisión toma nota del plan de acción 2012, que se ha presentado en respuesta a su solicitud. La Comisión toma nota de que el plan prevé acciones que los diversos sistemas de inspección deben llevar a cabo en materia de lucha contra el fraude social, incluido el control de las leyes sociales del Servicio Público Federal de Empleo, Trabajo y Diálogo Social (CLS). La Comisión subraya de ese plan que el 40 por ciento de las actividades del CLS están dedicadas a la lucha contra el fraude social y el 60 por ciento a su «actividad principal» (el respeto de las condiciones individuales y colectivas de trabajo y de remuneración, el tiempo de trabajo, el tiempo de descanso, incluido el descanso dominical y en los días feriados, la organización de las relaciones laborales), mientras que el CLS dispone de una planilla integrada por 200 controladores sociales, supervisados por 35 inspectores establecidos en 24 unidades en todo el país. La Comisión constata, que en ese contexto estratégico, se ocupará en mayor medida del fraude social que adopta las formas de dumping social y del fraude transfronterizo en violación de la directiva núm. 96/71 sobre desplazamiento de trabajadores, así como el fenómeno de los falsos trabajadores independientes y las «sociedades pantalla». Esto está confirmado por la información proporcionada por el CLS en relación con las cuestiones planteadas por la Comisión, según la cual se organizan controles de empresas extranjeras con la colaboración a este respecto de los servicios de inspección de otros países.

La Comisión agradecería al Gobierno que continúe comunicando informaciones sobre las actividades llevadas a cabo por el CLS incluyendo en las unidades de circunscripción del SIRS, y que indique la forma de fraude social que se ha abordado y las actividades realizadas, en vista de la amplia definición del Código Penal Social que considera fraude social y trabajo ilegal toda violación de una legislación social de competencia de la autoridad federal (artículo 1, Código Penal Social).

Medidas adoptadas respecto de los trabajadores en situación irregular, pero no sometidos a la trata de personas o a una explotación evidente. El Gobierno indica que los servicios de inspección — en el marco de su funcionamiento concertado en las unidades de circunscripción — no solamente velan para detectar las infracciones relativas a la ocupación no declarada o clandestina, sino también para verificar el respeto a las disposiciones legales y reglamentarias en lo concerniente a las condiciones de trabajo, tanto en materia de salud como de seguridad.

La Comisión recuerda que ni el Convenio núm. 81 ni el Convenio núm. 129 contienen la menor disposición que sugiera la exclusión de trabajador alguno de la protección de la inspección del trabajo a causa del carácter irregular de su relación laboral. Los trabajadores extranjeros en situación irregular, resultan por lo general doblemente penalizados, pues la pérdida del empleo se ve acompañada de una amenaza o de una medida de expulsión. Así pues, la función de control de la legalidad del empleo debe tener por corolario el restablecimiento de los derechos que la legislación garantiza a todos los trabajadores interesados para hacer compatible con el objetivo de protección de la inspección del trabajo (Estudio General de 2006, Inspección del trabajo, párrafos 77 y 78).

La Comisión solicita nuevamente al Gobierno que comunique informaciones complementarias en relación con las medidas adoptadas para garantizar que los trabajadores en situación irregular puedan beneficiar de la misma protección respecto de sus condiciones de trabajo, que los trabajadores en situación jurídica regular, sin temer una expulsión en virtud de la legislación sobre la inmigración, y por ende el empeoramiento de su situación, como consecuencia de la realización de una inspección del trabajo. A este respecto, se ruega al Gobierno que tenga a bien proporcionar informaciones sobre las infracciones comprobadas y las medidas adoptadas, incluso las sanciones impuestas, con el fin de favorecer la protección de los trabajadores que se encuentran en situación irregular.

Artículos 10, 14 y 16. Visitas de inspección con la frecuencia y el esmero necesarios. 1. Personal disponible en el Servicio federal de control del bienestar en el trabajo del Servicio Público Federal del Empleo, Trabajo y Diálogo Social. La Comisión toma nota de que la CSC señala la falta cada vez mayor de personal en el único servicio de inspección encargado del control de aplicación de la legislación en materia de seguridad y salud en el trabajo. Según la CSC el personal de ese servicio es insuficiente para controlar a una parte considerable de empleadores, hecho que se destaca a menudo en los informes oficiales de ese servicio de inspección. Según la información contenida en el informe de 2009 de ese servicio, en la práctica, cada inspector realiza 320 visitas de inspección por año, aunque la carga de trabajo prevé que cada inspector está encargado de controlar a 2 800 empresas. Un empleador de cada tres sometido a un control recibe visitas varias veces al año y, en consecuencia, las 320 visitas efectuadas se concentran en un número mucho menor de empleadores. En vista del número de empleadores (268 078 según la Oficina Nacional de Seguridad Social), teóricamente cada empleador recibe una visita una vez cada 20 años. Además, el sindicato indica que esa carencia perdura desde hace muchos años y que, debido a la falta de eficacia del control, en el 20 al 50 por ciento de casos no se respetan normas importantes en materia de seguridad y salud. De ese modo, el informe anual oficial establece que el sistema belga de prevención no puede lograr una mejora significativa del respeto de las normas y que la inspección se ve enfrentada en un número considerable de empresas, a una actitud de mala voluntad que en la actualidad no está en capacidad de corregir. El sindicato añade que, pese a las diversas acciones iniciadas, la situación se deterioró aún en 2010, el personal disminuyó en 13 personas en comparación con 2009, y sólo 12 606 empleadores recibieron visitas de inspección. Confirma estas conclusiones relativas a la eficacia del servicio de inspección en materia de seguridad y salud en el trabajo una evaluación realizada bajo los auspicios del Senior Labours Inspector’s Committee de la Comisión Europea, que también puso de relieve la carencia extrema de personal de la inspección del trabajo del país, comparada a la situación del resto de Europa.

La Comisión señala del informe anual de 2010 del servicio federal de control de bienestar en el trabajo, disponible en su página web, la indicación según la cual el número de empresas sujetas al control de la inspección parece muy elevado en comparación con el de otros países miembros de la Unión Europea y que, a pesar de numerosas contrataciones, el número total de efectivos disminuyó del 13 por ciento en 2010 (249) en comparación con el año 2004 (269). Según el informe, la planilla de 249 personas, incluye 187 inspectores del trabajo. La Comisión toma nota de que en 2010 se realizaron 1 668 visitas de inspección en el marco de investigaciones relativas a accidentes, y 1 597 a consecuencia de una queja, y, en comparación, se realizaron 7 036 visitas de rutina. Además, la Comisión toma nota de que el servicio indica en su informe anual que, debido a la capacidad limitada de inspección, la selección para iniciar expedientes como consecuencia de accidentes del trabajo se limita a los accidentes que provocan una incapacidad temporal de al menos 15 días y/o a una incapacidad permanente de al menos el 5 por ciento. En otras regiones, se aplican también restricciones suplementarias, debido a la falta extrema de inspectores. La Comisión invita al Gobierno a que indique las medidas adoptadas para paliar la falta de personal a la que se refieren tanto el sindicato como el SLIC y el propio servicio de inspección. La Comisión agradecería al Gobierno que indique las medidas adoptadas para garantizar que, de manera regular, los accidentes del trabajo den lugar a una investigación y que proporcione estadísticas sobre los accidentes del trabajo, como se requiere en el artículo 21, f), del Convenio.

La Comisión pide al Gobierno que indique las medidas adoptadas tanto en el ámbito de la prevención como de las sanciones, para mejorar la aplicación de la legislación en materia de seguridad y salud en el trabajo.

2. La Comisión observa del informe de la inspección social la creación de un nuevo instrumento de extracción de datos destinado a mejorar la detección del fraude social a través de la realización de controles específicos más eficaces, que al parecer, se utiliza por la inspección social y por el organismo de control de la legislación social. Ese instrumento funciona sobre la base de un análisis de índices eventuales de fraude de un empleador, por ejemplo, un aumento o disminución considerable del volumen de los ingresos, la contratación o los despidos masivos imprevistos, etc. Ese instrumento permite también la detección de infracciones muy diversas como obras con trabajadores indocumentados, abusos en materia de desempleo temporal, subcontratación ilegal, pago de remuneración «en negro». Según el informe, se verificaron infracciones en las dos terceras partes de las empresas en el sector de la construcción.

La Comisión solicita al Gobierno que comunique informaciones sobre el útil de extracción de datos y de qué manera facilita la planificación y la coordinación de las actividades de la inspección del trabajo y en qué medida podría contribuir a aliviar el servicio del CLS, de manera que ese servicio pueda concentrarse más en el control de las condiciones de trabajo en sentido estricto.

Artículos 5, a), 17 y 18. Persecución legal de las infracciones y sanciones impuestas. Despenalización de las sanciones por el Código Penal Social. La Comisión toma nota de los comentarios de la CSC indicando que las constataciones de la inspección, en muy pocos casos se concretan en sanciones efectivas, un hecho que se explica a menudo por una falta de seguimiento con la consecuencia de que el infractor queda protegido de las acciones judiciales, y por un sistema lento y poco eficaz de multas administrativas. En particular, levantar actas lleva tiempo y sólo se obtienen resultados después de transcurrido un largo período. De un total de 55 986 conclusiones de la inspección en 2010, el 51 por ciento se originaban en una infracción. Se levantaron actas respecto de las 931 infracciones más graves, pero sólo 241 casos culminaron con una sanción efectiva o una solución amistosa, es decir, el 26 por ciento de los casos. Durante los cinco años transcurridos (2005-2010), esa cifra llegó al 30 por ciento.

Además, la Comisión toma nota con interés de la información del Gobierno relativa a los proyectos informáticos GINAA y e-PV. El Gobierno indica que, desde 2010 los atestados «pro justicia electrónicos» comenzaron a aplicarse en el Servicio Público Federal de Empleo, Trabajo y Diálogo Social, es decir, que un acta de infracción sólo puede redactarse en versión electrónica en línea, en forma estandarizada. La Comisión observa en el informe de la inspección social que el atestado electrónico debería garantizar una mejor calidad en el nivel de las constataciones debido al tratamiento más rápido, a la mejora del intercambio y a la reagrupación de informaciones. El e-PV lleva la firma electrónica del autor. Estos atestados electrónicos quedan compilados en una base de datos, a partir de la cual podrán elaborarse estadísticas internas y externas. El Gobierno indica que el sistema e-PV integra los datos de GINAA, que es la base de datos centralizada del Servicio de Multas Administrativas. La Comisión invita al Gobierno a que indique el impacto del e-PV en la eficacia de las actividades de control de la inspección del trabajo, incluso sobre la aplicación de sanciones adecuadas en los casos de violación de las disposiciones legales.

El Gobierno añade que el Código Penal Social introduce la posibilidad de recurrir a la multa administrativa en lugar de una sanción penal, «despenalizando» de ese modo una parte del derecho penal social. Según el Gobierno, es preferible recurrir a multas administrativas que a engorrosos procedimientos judiciales, una conclusión que parece coincidir con las preocupaciones planteadas por la CSC.

A este respecto, la Comisión alienta nuevamente al Gobierno a que continúe proporcionando informaciones sobre el impacto de la reforma en la evolución del nivel de aplicación y del respeto de la legislación relativa a las condiciones de trabajo y protección de los trabajadores. La Comisión invita al Gobierno a facilitar informaciones sobre el número y el tipo de infracciones señaladas, así como sobre las medidas ordenadas y las sanciones (administrativas y penales) pronunciadas o iniciadas a este respecto, en materia de condiciones de trabajo y protección de los trabajadores (en particular, salarios, horas de trabajo, seguridad y salud en el trabajo, etc.).

La Comisión agradecería al Gobierno que indique las medidas adoptadas para garantizar un mejor seguimiento por parte de los inspectores del trabajo de los casos remitidos a los tribunales y señala a la atención del Gobierno a ese respecto su observación general de 2007 sobre la cooperación entre la inspección del trabajo y el sistema judicial.

Artículos 20 y 21. Informe anual consolidado sobre las actividades de los servicios de inspección. La Comisión toma nota de que los diferentes servicios de inspección publican un informe en sus sitios web respectivos aunque, en todos los casos, falta una parte de la información solicitada en virtud los apartados e), f) y g) del artículo 21, tales como estadísticas de las infracciones cometidas y de las sanciones impuestas, y de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales. La Comisión alienta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias con el fin de garantizar que los informes anuales de inspección incluyan las informaciones previstas en los apartados e), f) y g) del artículo 21 y se publiquen de manera que permitan una visión de conjunto del funcionamiento del sistema de inspección del trabajo.