Observation (CEACR) - adoptée 2013, publiée 103ème session CIT (2014)

Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947 - Bangladesh (Ratification: 1972)

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La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno, recibida en la Oficina el 9 de febrero de 2011, a las observaciones realizadas por el Congreso de Sindicatos Libres de Bangladesh (BFTUC), de 26 de agosto de 2010, y a las observaciones de la Federación de Empleadores de Bangladesh (BEF), transmitidas junto con la memoria del Gobierno el 16 de septiembre de 2012.

Artículos 2, 4 y 23 del Convenio. Reforma legislativa y del sistema de inspección del trabajo, y cobertura de la inspección del trabajo. 1. Reforma legislativa. La Comisión toma nota de que el Gobierno, en respuesta a las observaciones realizadas por el BFTUC en relación con la falta de disposiciones específicas en materia de seguridad y salud en el trabajo (SST) para los diversos sectores que ahora están cubiertos por la Ley del Trabajo de Bangladesh (BLA) revisada, expresa la opinión de que las cuestiones de SST se abordan de manera adecuada en los capítulos 6, 7, 8 y 12 de esta ley. A este respecto, la Comisión toma nota de que la BEF destaca los progresos ya logrados a través de la adopción de disposiciones adicionales en diversos ámbitos (SST, seguridad social, prestaciones de maternidad, etc.) y señala que siguen realizándose reformas legislativas. La Comisión toma nota de que la Ley del Trabajo (enmienda) de Bangladesh, 2013 (ley núm. 30 de 2013) fue adoptada en julio de 2013 y establece requisitos adicionales en el ámbito de la SST (tales como la creación de comités de seguridad en las fábricas con más de 50 trabajadores, la utilización obligatoria de equipos de protección personal, y el establecimiento de centros de salud en los lugares de trabajo con más de 5 000 trabajadores, etc.). La Comisión pide al Gobierno que mantenga informada a la OIT sobre todos los nuevos progresos realizados en el proceso de revisión de la BLA y que transmita copia del texto enmendado y de cualquier reglamento de aplicación, una vez que se hayan adoptado.

2. Reforma del sistema de inspección del trabajo. La Comisión toma nota de que el BEF hace hincapié en la necesidad de que las enmiendas legislativas vayan acompañadas por inspecciones del trabajo eficaces a fin de garantizar la aplicación efectiva y el cumplimiento de la nueva legislación. En este contexto, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, habida cuenta de que en el país hay muchas fábricas y otros establecimientos, la reestructuración del sistema de inspección del trabajo se está examinando detenidamente (según los datos proporcionados en la memoria del Gobierno, el número de fábricas (registradas) aumentó de 10 500 en 2006 a 26 463 en 2011). A este respecto, la Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno respecto a que el Ministerio de Trabajo y Empleo (MOLE) está trabajando en un proyecto titulado «Modernizar y reforzar el Departamento de Inspección de Fábricas y Establecimientos (DIFE)». La Comisión toma nota de que en este marco se prevé: i) reestructurar la organización de la DIFE, en particular a través del establecimiento de un ámbito adicional y de oficinas regionales en todo el país; ii) incrementar el número de empleados de la DIFE; iii) mejorar los medios materiales de los que disponen los inspectores del trabajo, y iv) formar a los inspectores del trabajo. La Comisión también toma nota de que a este fin se prevé aumentar el presupuesto asignado a la inspección del trabajo. La Comisión pide al Gobierno que mantenga informada a la Oficina sobre todas las medidas adoptadas o previstas en el marco de la reestructuración propuesta del sistema de inspección del trabajo con miras a reforzarlo.

3. Inspección del trabajo en las zonas francas de exportación (ZFE). La Comisión recuerda los comentarios anteriormente realizados por el Comité de Coordinación Nacional para la Educación de los Trabajadores (NCCWE), según los cuales las ZFE están totalmente excluidas del ámbito de aplicación de las leyes nacionales del trabajo y existe una ley separada aplicable a los trabajadores de las ZFE que prevé limitaciones a la inspección.

La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que las relaciones laborales en las ZFE están regidas por la Ley sobre las Asociaciones para el Bienestar de los Trabajadores y las Relaciones de Trabajo en las ZFE (EWWAIRA), de 2010, y las Instrucciones 1 y 2 de la Autoridad de la Zona Franca de Exportación de Bangladesh (BEPZA), de 1989. Asimismo, toma nota de que, en virtud del artículo 40 de la EWWAIRA, los llamados consejeros se encargan de la aplicación de la EWWAIRA y las Instrucciones de la BEPZA, y de velar por los derechos de los trabajadores y unas condiciones de trabajo sanas y seguras. Desde junio de 2005, 60 consejeros trabajan en las diferentes ZFE del país, e informan directamente a los «gestores de las relaciones laborales» responsables de las respectivas ZFE. Además, la Comisión toma nota de que, según el Gobierno, la BEPZA lleva a cabo programas de formación para los miembros de las Asociaciones para el Bienestar de los Trabajadores (WWA) electas, y para el personal de recursos humanos de las empresas respectivas, en particular en materia de SST, relaciones laborales, condiciones de trabajo decente, procedimientos de resolución de conflictos y diálogo social. Asimismo, la Comisión toma nota de que la BEPZA ha establecido, entre otros, dos institutos de formación en Chittagong y Dhaka, a fin de sensibilizar sobre los derechos y deberes de los trabajadores.

La Comisión toma nota de que según las discusiones celebradas durante la Conferencia Internacional del Trabajo, en junio de 2013, sobre la aplicación del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) por Bangladesh, la BLA no es aplicable en las ZFE y, tras la expiración de la EWWAIRA el 31 de diciembre de 2013, el Gobierno tiene previsto trabajar con la OIT a fin de encontrar el medio de que las ZFE entren dentro del ámbito de aplicación de la legislación nacional del trabajo. Asimismo, toma nota de que se están adoptando medidas, con la asistencia de la OIT y otras organizaciones internacionales y diferentes países y empresas del sector textil, para mejorar la seguridad y salud, especialmente tras los recientes acontecimientos que se han producido en el sector, que han provocado la muerte de más de 1 000 trabajadores. Tomando nota de que la EWWAIRA expirará el 31 de diciembre de 2013, la Comisión pide al Gobierno que transmita todos los textos que rijan la situación jurídica y las condiciones de trabajo de los consejeros y que indique el número de consejeros que ejercen actualmente en las ZFE y que precise de qué manera se les garantizan estabilidad en el empleo e independencia de los cambios de Gobierno e influencias externas indebidas. Sírvase asimismo transmitir información sobre las relaciones jerárquicas en las ZFE (en particular, en relación con el órgano o persona considerado «gestor de las relaciones laborales»).

Además, solicita de nuevo al Gobierno que transmita información sobre los órganos responsables de las inspecciones en las ZFE, y estadísticas pertinentes sobre las actividades de inspección del trabajo, en particular en relación con el número de visitas de inspección, las infracciones notificadas, las disposiciones legales concernidas, los tipos de sanciones impuestas y las medidas de aplicación inmediata adoptadas en caso de peligro inminente para la salud o seguridad de los trabajadores, así como sobre el número de accidentes del trabajo y casos de enfermedades profesionales. Sírvase asimismo transmitir información sobre el número total de lugares de trabajo de las ZFE y el número de trabajadores empleados en ellos.

4. Inspección del trabajo en el sector de la construcción. La Comisión había tomado nota de los comentarios del BFTUC, según los cuales, a pesar del elevado número de víctimas mortales en el sector de la construcción (en 2009 se registraron 106 decesos), aún no se había establecido una inspección o agencia separada, tal como se prevé en virtud del Código Nacional de la Construcción de Bangladesh (BNBC), de 1993. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que en la práctica el DIFE asume la función de inspección en el sector de la construcción, aunque sólo realiza visitas de inspección irregulares debido a la falta de personal de inspección. Asimismo toma nota de que, durante el período de memoria, en este sector sólo se registraron seis casos de violación de la legislación del trabajo. La Comisión pide de nuevo al Gobierno que indique las medidas adoptadas o previstas para garantizar que en el sector de la construcción se realizan visitas de inspección eficaces (en particular a través del establecimiento de una inspección o agencia separada tal como se prevé en virtud del BNBC, el aumento del número de inspecciones realizadas por el DIFE, la formación específica de los inspectores del trabajo, etc.) y que transmita datos estadísticos pertinentes sobre las actividades realizadas en este sector.

Artículos 7, 10, 11 y 16. Recursos humanos y medios materiales de la inspección del trabajo. Formación de los inspectores del trabajo. La Comisión toma nota de los datos comunicados por el Gobierno en su memoria, según los cuales el número de inspectores del trabajo aumentó en aproximadamente el 20 por ciento (de 155, en 2006, a 185, en 2011), casi se duplicó el número de visitas de inspección (de 35 950, en 2006, a 61 184, en 2011) y se ha más que duplicado el número de fábricas registradas sujetas a inspección (de 10 500, en 2006, a 26 463, en 2011). La Comisión también toma nota de la información general comunicada por el Gobierno sobre la formación de los inspectores del trabajo.

La Comisión toma nota asimismo de una tendencia al alza en el presupuesto asignado al DIFE, de 36 530 000 taka de Bangladesh (BDT), en 2009-2010 (aproximadamente 468 754 dólares de los Estados Unidos) a 50 343 000 BDT (646 002 dólares de los Estados Unidos), en 2011-2012, que el Gobierno aun considera insuficiente para el efectivo desempeño de las funciones de inspección del trabajo (este monto constituye el 7 por ciento del presupuesto total asignado al MOLE). Sin embargo, la Comisión toma nota de que se tiene pensado, en el marco de la reestructuración propuesta de los servicios de inspección del trabajo, aumentar el presupuesto asignado a la inspección del trabajo y prever mejores recursos humanos y materiales. La Comisión alienta una vez más al Gobierno a que haga cuanto esté a su alcance, en el marco de la reestructuración de los servicios de inspección del trabajo, para dotar a la inspección del trabajo de los recursos que necesita para funcionar eficazmente, con el fin de garantizar que el número de inspectores del trabajo sea adecuado en relación con el número de establecimientos sujetos a inspección (artículo 10 del Convenio), para que se les dote de los medios materiales y de los medios de transporte necesarios para el desempeño de sus funciones (artículo 11) y para que reciban una formación adecuada para el desempeño de sus funciones (artículo 7, 3)).

A este respecto, la Comisión solicita al Gobierno que siga comunicando información sobre el número total de inspectores del trabajo y su distribución en las sedes y en los distritos, en relación con el número de establecimientos sujetos a inspección y los trabajadores empleados en los mismos. Sírvase también comunicar más información específica sobre la formación que se imparte durante el período cubierto por la próxima memoria del Gobierno, incluso sobre la frecuencia, los temas y la duración de la formación, así como sobre el número de participantes.

Artículos 9 y 14. Notificación de los accidentes del trabajo y los casos de enfermedades profesionales. La Comisión toma nota de que el Gobierno no ha transmitido comentarios en relación con el funcionamiento del registro de accidentes del trabajo en la práctica y la supuesta discrepancia entre el número de muertes registradas y el número real de muertes, tal como indicó el BFTUC en 2008. Asimismo, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, aunque actualmente está trabajando en las normas de procedimiento para la notificación de los casos de enfermedad profesional, en aplicación del artículo 82 de la BLA, aún no se han registrado casos de enfermedad profesional debido a la falta de personal para determinar estos casos y a que no se dispone de los instrumentos de registro necesarios a este fin. La Comisión pide al Gobierno que transmita su valoración sobre el funcionamiento en la práctica de la notificación de accidentes del trabajo y, en su caso, de las medidas adoptadas para mejorarla (sensibilización de los empleadores en relación con sus obligaciones a este respecto, sanciones impuestas por incumplimiento, etc.).

Pide al Gobierno que informe sobre todos los progresos realizados en la formulación de las normas de procedimiento para la notificación de los casos de enfermedad profesional en virtud del artículo 82 de la BLA y que transmita a la Oficina una copia de estas normas una vez que se hayan adoptado. Sírvase, asimismo, transmitir información sobre todos los progresos realizados en lo que respecta al desarrollo del sistema pertinente y su aplicación en la práctica (incluida la contratación de inspectores médicos adicionales, la realización de exámenes médicos por parte de los mismos o la remisión a otros médicos). A este respecto, la Comisión quiere señalar de nuevo a la atención del Gobierno el Repertorio de recomendaciones prácticas de la OIT sobre el registro y la notificación de los accidentes del trabajo y de los casos de enfermedad profesional, publicado en 1996, que contiene orientaciones útiles destinadas a los responsables de recopilar, registrar y notificar accidentes y casos de enfermedad profesional, y que puede consultarse en el sitio web de la OIT.

Artículos 6, 12, 1), y 15, c). Derecho de los inspectores a entrar libremente en los lugares de trabajo. Situación jurídica y condiciones de servicio de los inspectores del trabajo y deber de confidencialidad en relación con las quejas. La Comisión había tomado nota de que el BFTUC había señalado repetidamente que se informa con antelación a los empleadores de la fecha prevista para las inspecciones del trabajo. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que, aunque en la BLA no existe ningún requisito en relación con la notificación previa a los empleadores de las visitas de inspección, en algunos casos es necesario informar con antelación para poder llevar a cabo inspecciones eficaces (por ejemplo, cuando la presencia del empleador o su representante es necesaria para acceder a los registros y documentos). Asimismo, toma nota de que el Gobierno indica que se llevan a cabo con regularidad tanto inspecciones que se han notificado previamente como inspecciones que no se han notificado previamente.

La Comisión también recuerda sus comentarios anteriores en los que hizo hincapié que, en el contexto de los comentarios realizados por el BFTUC y la NCCWE en relación con el miedo que tienen los trabajadores a informar sobre violaciones de la ley por miedo a represalias, otorgar a los inspectores del trabajo un estatus y unas condiciones de servicio apropiados, incluidos salarios y perspectivas de carrera adecuados, de conformidad con el artículo 6, y el requisito de que los inspectores del trabajo cumplan con el deber de confidencialidad, en virtud del artículo 15, c), son garantías fundamentales frente a las conductas inapropiadas.

A este respecto, la Comisión toma nota de que la BLA, en su forma enmendada en julio de 2013, aún no contiene ningún requisito legal para que no se divulgue la identidad del autor de una queja o para que no se indique que se ha realizado una inspección como resultado de la presentación de una queja. Además, el Gobierno no ha transmitido a la Oficina ningún texto que rija las condiciones de servicio de los inspectores del trabajo, tal como se le solicitó. Sin embargo, el Gobierno señala que las condiciones de los inspectores del trabajo son similares a las de los otros empleados gubernamentales, y que reciben salarios en base a la duración de su servicio y tienen las mismas perspectivas de carrera con arreglo a las normas aplicables, que garantizan la estabilidad de su empleo y su independencia frente a influencias externas indebidas. A este respecto, la Comisión entiende que, según el Gobierno, tanto la falta de recursos materiales, incluidos los medios de transporte, como la falta de una formación adecuada, es más probable que pongan en peligro el respeto de la confidencialidad que los demás factores antes mencionados.

Habida cuenta de todo lo anterior, la Comisión se refiere al párrafo 263 de su Estudio General de 2006, Inspección del trabajo, y recuerda que la práctica habitual de las visitas sin previa notificación es más útil ya que permite a los inspectores cumplir las reglas de confidencialidad en cuanto al objeto preciso del control y también evitar el establecimiento de un vínculo entre la inspección y una queja (artículo 15, c)). La Comisión solicita de nuevo al Gobierno que adopte las medidas adecuadas para garantizar que el deber de confidencialidad en relación con las quejas y su origen se refleja debidamente en la ley y facilite información acerca de la aplicación y las repercusiones de estas medidas en la práctica. Asimismo, pide de nuevo al Gobierno que mantenga informada a la OIT sobre los progresos realizados y que transmita todo texto que rija las condiciones de servicio de los inspectores del trabajo. Asimismo, pide al Gobierno que indique el número de visitas sin previa notificación, en relación con el número total de visitas de inspección durante el período cubierto por su próxima memoria y que comunique informaciones sobre los resultados de las visitas sin previa notificación (infracciones identificadas, sanciones impuestas, las medidas de cumplimiento) en relación con las visitas anunciadas.

Artículos 17 y 18. Procedimientos legales y aplicación efectiva de las sanciones adecuadas. La Comisión había tomado nota de las sugerencias del BFTUC en relación con el enjuiciamiento en el caso de infracción de la legislación laboral, a saber: i) la creación de más tribunales del trabajo, además de los siete tribunales del trabajo que ya existen en el país, que pueden estar en lugares alejados de la sede principal, y ii) la contratación de abogados para representar a los inspectores a fin de iniciar acciones judiciales y encargarse de su seguimiento, una función que, según indica el BFTUC, consume un tiempo considerable. A este respecto, la Comisión toma nota con interés de que el Gobierno informa sobre el establecimiento de tres tribunales del trabajo adicionales en las tres nuevas divisiones administrativas: Rangpur, Sylhet y Barisal.

La Comisión también había tomado nota de las observaciones realizadas por el BFTUC según las cuales no se habían iniciado acciones judiciales en virtud de la BLA de 2006 por incumplimiento de las obligaciones en materia de salud y seguridad en tres de los siete tribunales del trabajo. A este respecto, la Comisión indica que la mayor parte de los casos presentados ante los tribunales están relacionados con la SST, y que el número de casos presentados ha aumentado (de 777 casos en 2009 a 1 096 casos en 2011). Sin embargo, la Comisión también toma nota de que el Gobierno indica que debido a la falta de personal y de sistemas adecuados de gestión de la información, los casos presentados no pueden desglosarse según las disposiciones legislativas con las que tienen relación.

Por último, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que el aumento de las sanciones en virtud de la BLA de 2006 ha tenido un impacto positivo sobre las relaciones laborales. A este respecto, toma nota de que ha aumentado el número de visitas de inspección, que pasó de 39 123 en 2008 a 61 184 en 2011; el número de infracciones detectadas aumentó de 52 423 en 2008 a 69 539 en 2011; el número de casos presentados ante los tribunales del trabajo aumento de 910 en 2008 a 1 558 en 2011; y el monto de las multas impuestas aumentó de 1 214 000 taka (BDT) en 2008 (aproximadamente 15 578 dólares de los Estados Unidos) a 1 520 000 BDT (aproximadamente 19 504 dólares de los Estados Unidos) en 2011. La Comisión solicita al Gobierno que continúe transmitiendo información sobre el número de violaciones detectadas (y el número de estas violaciones relacionadas con la SST), las multas impuestas a este respecto y el número de casos presentados ante los tribunales del trabajo y su resultado (número de condenas en relación con las infracciones notificadas, monto de las multas impuestas, etc.).

Artículos 20 y 21. Publicación de un informe anual de la inspección. La Comisión toma nota de que la Oficina no ha recibido ningún informe anual sobre las actividades de los servicios de inspección del trabajo y que el último informe anual sobre el Convenio, se transmitió en 2003. La Comisión toma nota de que la BEF, al igual que el Gobierno en su memoria anterior, hace hincapié en la importancia de llevar registros sistemáticos de los datos relativos a la inspección (número de inspecciones, violaciones detectadas, medidas de corrección impuestas, resultados de los casos presentados ante los tribunales del trabajo, estadísticas de accidentes del trabajo y casos de enfermedad profesional, etc.) como base para la evaluación de la eficacia de las actividades de los servicios de inspección del trabajo. A este respecto, la Comisión también toma nota de que el Gobierno indica la necesidad de asistencia técnica para desarrollar mejores sistemas de gestión de datos. La Comisión pide de nuevo al Gobierno que indique las medidas adoptadas con miras a establecer un registro de los establecimientos sujetos a inspección y de los trabajadores empleados en ellos (especialmente a través de la cooperación interinstitucional, tal como la Comisión recomendó en su observación general de 2009), y que transmita información sobre todas las medidas adoptadas a este respecto, con miras al cumplimiento por parte de la autoridad central de inspección de su obligación de publicar y transmitir a la OIT un informe anual con arreglo a los artículos 20 y 21 del Convenio.

Asistencia técnica. La Comisión toma nota de las indicaciones del Gobierno sobre las necesidades de asistencia técnica en distintos ámbitos, a saber: la reestructuración de la inspección del trabajo, el establecimiento de tribunales del trabajo adicionales, el reforzamiento de los recursos humanos y materiales (incluidos los instrumentos de medición de los que dispone la inspección del trabajo), la formación de los inspectores del trabajo y el desarrollo de sistemas mejorados de gestión de los datos. La Comisión invita al Gobierno a transmitir información sobre todas las medidas adoptadas o previstas en relación con la inspección del trabajo, como resultado de la asistencia técnica proporcionada por la Oficina, especialmente en el contexto del programa para mejorar la seguridad y salud en la industria textil.

La Comisión plantea otros puntos en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.

[Se invita al Gobierno a que transmita información completa en la 103.ª reunión de la Conferencia y a que comunique una memoria detallada en 2014.]