Observation (CEACR) - adoptée 2015, publiée 105ème session CIT (2016)

Convention (n° 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958 - Qatar (Ratification: 1976)

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Seguimiento de las recomendaciones del comité tripartito (reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT)

En su 324.ª reunión (junio de 2015) el Consejo de Administración adoptó las recomendaciones del comité tripartito establecido en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT para examinar la reclamación presentada por la Confederación Sindical Internacional y la Federación Internacional de Trabajadores del Transporte en la que se alegaba el incumplimiento por parte de Qatar del Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111) en cuanto a las quejas de discriminación directa e indirecta contra las mujeres empleadas por Qatar Airways, una empresa de aviación de bandera. En dicho examen, el comité tripartito confió a la Comisión de Expertos el seguimiento de las cuestiones planteadas en la reclamación.

La Comisión observa que, si bien el Consejo de Administración había pedido al Gobierno que enviara información sobre las medidas adoptadas al respecto en su próxima memoria, la misma no contiene respuesta alguna a las solicitudes del Consejo de Administración. Considerando que el tiempo transcurrido entre la adopción de las recomendaciones por parte del Consejo de Administración (junio de 2015) y la fecha límite para el envío de memorias en virtud del artículo 22 de la Constitución de la OIT (1.º de septiembre) puede haber sido muy escaso para que el Gobierno pudiera transmitir información sobre progresos sustanciales en la aplicación de las recomendaciones de la Comisión desea recordar que las cuestiones de las cuales efectúa el seguimiento a solicitud del Consejo de Administración se refieren a: i) la discriminación por motivo de embarazo (párrafo 32 del informe del comité tripartito); ii) el ofrecimiento de un empleo alternativo adecuado a las empleadas embarazadas que están incapacitadas para volar de manera temporal (párrafo 35); iii) la prohibición en el código de prácticas de Qatar Airways de que las empleadas mujeres sean acompañadas, al llegar o al partir de la empresa, por un hombre que no sea el padre, el hermano o el marido (párrafo 36); iv) la necesidad de contar con autorización de Qatar Airways para contraer matrimonio (párrafo 40); v) las reglas relativas a los períodos de descanso (párrafo 42); vi) la necesidad de garantizar que la aplicación de las reglas y políticas no contribuyen a la creación de un ambiente de trabajo intimidatorio (párrafo 46), y vii) la eficacia de los mecanismos de cumplimiento y de reparación en caso de discriminación (párrafo 48).

La Comisión insta al Gobierno a tener en cuenta las medidas solicitadas por el Consejo de Administración sobre las cuestiones planteadas, a fin de garantizar que las trabajadoras de Qatar Airways gozan de la protección establecida en el Convenio. La Comisión pide por lo tanto al Gobierno que envíe información detallada sobre las medidas adoptadas o previstas al respecto en su próxima memoria sobre la aplicación del Convenio.

Artículo 1 del Convenio. Evolución legislativa. Desde la entrada en vigencia de la Constitución de Qatar de 2003 (artículo 35) y de la Ley del Trabajo núm. 14 de 2004 (artículos 93 y 98), la Comisión ha observado que ambas no prohíben de manera eficaz la discriminación sobre todos los motivos previstos en el Convenio, en particular los de opinión política, ascendencia nacional y origen social, y sólo protegen contra la discriminación respecto de ciertos aspectos del empleo. La Comisión ha observado también que varias categorías de trabajadores, incluyendo los trabajadores domésticos, están excluidas de la Ley del Trabajo de 2004.

La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que la Ley del Trabajo de 2004, en conjunto con la Ley núm. 8 de 2009 sobre la Administración de los Recursos Humanos de los Empleados del Estado no discriminan contra las mujeres en el trabajo y que las leyes no establecen diferencias entre hombres y mujeres, con excepción de las diferencias en favor de las mujeres tales como la protección de la maternidad. A pesar de ello, según las estadísticas proporcionadas por el Gobierno en su memoria, para el primer trimestre de 2015, el porcentaje de población masculina qatarí adulta activa alcanzó el 64,7 por ciento mientras que las mujeres alcanzaron el 35,3 por ciento. La Comisión toma nota también de la indicación del Gobierno de que no se han recibido quejas de los trabajadores en relación con el acceso a la formación vocacional, la orientación o el igual acceso a las ocupaciones. A este respecto, la Comisión desearía subrayar que ninguna sociedad está libre de discriminación y por lo tanto se requiere de medidas permanentes para eliminarla. El hecho de que no se hayan presentado quejas o reclamaciones o que su número sea muy reducido podría indicar la falta de un marco legal apropiado, un desconocimiento de los derechos, la falta de confianza en los procedimientos, la falta de acceso efectivo a éstos, o el temor a represalias. El temor a las represalias o a la victimización es una preocupación especial en el caso de los trabajadores migrantes. El hecho de que no haya quejas también puede indicar que el sistema de registro de violaciones es deficiente (véase Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 870).

La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que el Plan nacional de desarrollo (2011-2015), que tiene el objetivo de aumentar la participación de las mujeres en el mercado de trabajo, incluye un proyecto para mejorar la legislación del trabajo en este sentido. La Comisión también toma nota de que el Gobierno señala que se ha sometido a las autoridades competentes un proyecto de ley sobre los trabajadores domésticos con miras a ponerla en conformidad con el Convenio sobre los trabajadores y las trabajadoras domésticos, 2011 (núm. 189). El Gobierno señala asimismo que los trabajadores domésticos están generalmente regidos por acuerdos bilaterales firmados por el Gobierno y los países de envío, a los cuales se anexan en general modelos de contrato.

La Comisión observa, sin embargo, que no se envía información específica sobre las medidas prácticas adoptadas para dar tratamiento a la discriminación por los motivos previstos en el Convenio, en particular la opinión política, la ascendencia nacional y el origen social en relación con todos los aspectos del empleo y la ocupación. A este respecto, la Comisión recuerda que cuando se adoptan disposiciones legales para aplicar el principio del Convenio, las disposiciones deben explícitamente definir y prohibir la discriminación directa e indirecta, por lo menos por todos los motivos enumerados en el artículo 1, 1), a), del Convenio respecto de todos los aspectos del empleo y la ocupación a fin de asegurar la plena aplicación del Convenio (véase Estudio General de 2012, párrafo 854). Ante la ausencia persistente de un marco legislativo claro que brinde protección adecuada contra la discriminación en el empleo y la ocupación, la Comisión una vez más insta firmemente al Gobierno a tomar las medidas necesarias para garantizar que todos los trabajadores sin distinción están protegidos en la ley y en la práctica contra la discriminación respecto de todos los motivos cubiertos por el Convenio, incluyendo la opinión política, la ascendencia nacional y el origen social. A este respecto, la Comisión pide al Gobierno que envíe información específica sobre el modo en que se garantiza en la práctica la protección contra la discriminación por los motivos cubiertos en el Convenio en relación con la formación y la orientación profesionales, el acceso al empleo y ocupaciones particulares, incluyendo la contratación, así como los términos y condiciones de empleo. En particular, la Comisión solicita información, entre otros, sobre el progreso realizado o previsto en cuanto:

-a la modificación de los artículos 93 y 98 de la Ley del Trabajo núm. 14 de 2004 para incluir la opinión política, la ascendencia nacional y el origen social;
-a la adopción de legislación para mejorar la participación de las mujeres en el mercado de trabajo como parte de la aplicación del Plan nacional de desarrollo (2011-2015);
-a la adopción de la legislación sobre los trabajadores domésticos en conformidad con el Convenio núm. 189.

La Comisión también pide al Gobierno que envíe copias de algunos de los acuerdos bilaterales mencionados, incluyendo los modelos de contratos anexos.

Acoso sexual. La Comisión se ha estado refiriendo desde 2006 a la insuficiencia del marco legislativo en lo que respecta a la prohibición del acoso sexual y la adecuada protección contra el mismo en el lugar de trabajo, en particular de las trabajadoras domésticas que son particularmente vulnerables a este tipo de discriminación por motivo de sexo. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno según la cual los artículos 279 a 289 del Código Penal castiga los «crímenes de honor» y que el artículo 291 establece sanciones contra cualquier persona que «ofenda el pudor de una mujer». La Comisión recuerda que la decisión núm. 7 de 22 de agosto de 2005 del Ministerio de la Función Pública y Habitación no se refiere de manera expresa al acoso sexual y de que el Gobierno señaló que la ley de procedimiento penal establece que los oficiales encargados del cumplimiento de la ley tienen la obligación de aceptar las quejas sobre los delitos cometidos, incluido el acoso sexual y remitirlas inmediatamente al fiscal. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que se han presentado dos quejas por acoso sexual ante la Comisión de Derechos Humanos (NHRC) y que si bien un caso fue suspendido por falta de evidencia, otro está siendo examinado en la actualidad. La Comisión recuerda que tratar el acoso sexual sólo a través de procedimientos penales no es suficiente, debido a la sensibilidad de la cuestión, la dificultad de la prueba (en particular si no hay testigos), lo cual ocurre con frecuencia, y el hecho de que la ley penal se focaliza generalmente en la violación y en los actos inmorales y no en el amplio espectro de conductas que constituye el acoso sexual en el empleo y la ocupación (Estudio General de 2012, párrafo 792). La Comisión pide una vez más al Gobierno que tome las medidas necesarias para la adopción de disposiciones legales que expresamente definan y prohíban tanto el acoso sexual que se asimila a un chantaje (quid pro quo) como el ambiente de trabajo hostil de hombres y mujeres en los sectores público y privado, incluyendo a los trabajadores domésticos, y que prevea mecanismos eficaces de reparación y sanción. La Comisión pide asimismo al Gobierno que envíe información sobre todo progreso alcanzado a este respecto, sobre las medidas de sensibilización sobre el acoso sexual y sobre los mecanismos de recurso disponibles, incluso para los trabajadores domésticos así como sobre el número de quejas presentadas ante la NHRC o toda otra autoridad competente, las sanciones impuestas y las reparaciones establecidas.

Artículos 1 y 2. No discriminación de los trabajadores migrantes. Aplicación práctica. Al tiempo que ha tomado nota de que la amplia mayoría de los trabajadores económicamente activos de Qatar no son qataríes (según las estadísticas compiladas por el Ministerio de Desarrollo, Planeamiento y Estadísticas, el 93,8 por ciento de la población activa no era qatarí en 2012), la Comisión se ha referido desde 2009 a las limitaciones existentes en la posibilidad para los trabajadores migrantes de cambiar de empleador en el marco del sistema de patrocinio (kafala). La Comisión recuerda en particular la exigencia de obtener el permiso del patrocinante, como resultado de lo cual los trabajadores migrantes son más vulnerables al abuso y a la discriminación, incluyendo, pero no limitándose a los motivos enumerados en el Convenio, tales como la raza, el color, la religión, la ascendencia nacional y el sexo. En particular, la Comisión ha tomado nota de que la presentación de una queja o el inicio de acciones judiciales para determinar el abuso por parte del empleador son requisitos para que se otorgue el permiso para cambiar de empleador, pero que los trabajadores migrantes se abstienen de presentar quejas debido al temor a las represalias. La Comisión también ha tomado nota de la adopción de la ley núm. 4 de 2014 que modifica el artículo 37 de la Ley del Trabajo núm. 14 establece el pago de una suma de dinero en caso de «cambio de ocupación» lo cual también contribuye a disuadir a los trabajadores migrantes para presentar quejas. Como tal, la Comisión ha considerado permitir que los trabajadores puedan cambiar de empleador cuando son víctimas de discriminación por los motivos enumerados en el Convenio podría permitir evitar situaciones en las que los trabajadores migrantes son más vulnerables a los abusos. A este respecto, la Comisión toma nota de la ley núm. 21, de 27 de octubre de 2015, que regula la entrada y salida de los extranjeros y su residencia, la cual entrará en vigor en octubre de 2016, y derogará la ley núm. 4 de 2009. La Comisión desea reenviar al Gobierno a sus comentarios formulados en el marco del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) en relación con las principales características de esta nueva ley. En dicho comentario la Comisión observa que la ley núm. 21, de 27 de octubre de 2015, no parece permitir la transferencia de un trabajador extranjero a otro empleador inmediatamente después del fin del contrato de duración limitada o después de un período de cinco años, sin el consentimiento del empleador, si el contrato no especifica la duración (artículo 21.2); de manera similar, en virtud de la nueva ley, el empleador puede objetar la partida del país de un trabajador extranjero en cuyo caso este último tendrá el derecho de apelar (artículos 7.2 y 7.3). En consecuencia, la Comisión lamenta tomar nota que en virtud de la ley núm. 21 de 2015, los empleadores continuarán teniendo un rol significativo en la reglamentación de la partida o transferencia de los trabajadores migrantes. Observando que la nueva ley no elimina el sistema de patrocinio, tal como se anunciara en la memoria del Gobierno, la Comisión le pide una vez más que elimine las restricciones y obstáculos que limitan la libertad de movimiento de los trabajadores migrantes y que les impiden dar por terminada su relación de empleo y que les brinde adecuada flexibilidad, en particular a los trabajadores domésticos para cambiar de empleador cuando son objeto de discriminación por los motivos previstos en el Convenio. La Comisión insta al Gobierno a adoptar las medidas necesarias para garantizar que la ley núm. 21, de 27 de octubre de 2015, es modificada antes de que entre en vigor en octubre de 2016. Además, la Comisión pide al Gobierno que:

-envíe copias de los nuevos contratos de trabajo utilizados por reclutadores y empleadores al contratar a los trabajadores migrantes, así como información sobre las medidas adoptadas o previstas por el Gobierno para garantizar que estos contratos están en conformidad con el Convenio;
-envíe información sobre el número y la naturaleza de las quejas relativas a los casos de discriminación en el empleo presentadas por los trabajadores migrantes, incluidos los trabajadores domésticos, al Departamento de Relaciones del Trabajo, al Departamento de Derechos Humanos y a la Comisión de Derechos Humanos (NHRC) y que incluya toda reparación acordada y sanción impuesta. Sírvase enviar una copia de toda decisión pertinente de dichas instituciones;
-envíe información sobre las medidas adoptadas o previstas para proteger contra la discriminación en el empleo y la ocupación a los trabajadores migrantes cuyos contratos no han llegado a la fecha de expiración.

Artículo 2. Igualdad entre hombres y mujeres en el empleo y la ocupación. Tomando nota de que en 2012, las mujeres constituían únicamente el 12,78 por ciento de la población económicamente activa, la Comisión solicitó al Gobierno en su comentario anterior, que proporcionara información sobre las medidas adoptadas o previstas con el fin de promover la igualdad de oportunidades y de trato entre hombres y mujeres en el empleo y la ocupación y para combatir las opiniones estereotipadas sobre los trabajos convenientes para hombres y mujeres. Además tomó nota de que, en sus conclusiones, el Comité de las Naciones Unidas para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW) manifestó su preocupación por «la persistencia de estereotipos profundamente arraigados en lo concerniente a las funciones y responsabilidades de mujeres y hombres en la familia y la sociedad, que sobredimensiona la función de la mujer como cuidadora» (documento CEDAW/C/QAT/CO/1, de 10 de marzo de 2014, párrafo 21).

La Comisión toma nota de la lista de programas elaborados por el Departamento de Desarrollo Familiar durante 2014-2015, específicamente un programa de formación centrado en la gestión organizativa, y un estudio relativo al incremento de guarderías y jardines de infantes. Además, toma nota de la información estadística facilitada por el Gobierno en relación con la participación de mujeres y hombres, que indica que la participación de las mujeres en el trabajo no agrícola disminuyó del 15 por ciento en 2006 al 12,8 por ciento en 2013. La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que la tasa general de participación de la mujer en el trabajo permanece en casi el 13 por ciento de la población activa. Asimismo, toma nota de que en la población no económicamente activa, el 65 por ciento de las mujeres están ocupadas en tareas domésticas, mientras que el 73 por ciento de los hombres se dedican al estudio.

La Comisión recuerda que los estereotipos sobre las aspiraciones y capacidades de las mujeres, así como sobre sus actitudes para realizar ciertos trabajos o su interés o capacidad para llevar a cabo trabajos a tiempo completo, siguen provocando la segregación de hombres y mujeres en la educación y la formación y, por consiguiente, también en el mercado de trabajo (véase Estudio General de 2012, párrafo 783). Además recuerda que la principal obligación de los Estados ratificantes es formular y llevar a cabo una política nacional que promueva la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, y que esta política debe ser efectiva. La Comisión pide al Gobierno que facilite información detallada sobre las medidas adoptadas o previstas, con el fin de promover la igualdad de oportunidades y de trato entre hombres y mujeres en el empleo y la ocupación. Concretamente, pide al Gobierno que proporcione información sobre las medidas adoptadas o previstas para combatir las opiniones estereotipadas sobre los trabajos convenientes para hombres y mujeres, así como también sobre las medidas destinadas a prestar asistencia a las mujeres en su transición a la actividad económica tales como, por ejemplo, la formación profesional para obtener acceso a una amplia gama de ocupaciones y empleos remunerados, especialmente aquellos que tengan oportunidades de ascenso y promoción. A este respecto, la Comisión acoge con agrado el plan para incrementar el número de guarderías y jardines de infantes, y solicita mayor información sobre la aplicación del plan. La Comisión pide también al Gobierno que comunique estadísticas actualizadas, desglosadas por sexo y origen social, sobre la participación de hombres y mujeres en los diversos sectores de la actividad económica y en cada nivel de las diversas ocupaciones, tanto en el sector público como en el privado, así como estadísticas sobre la participación tanto de las mujeres qataríes como no qataríes en la educación y la formación profesional.

Aplicación. La Comisión recuerda que anteriormente solicitó al Gobierno que enviara información sobre las actividades efectuadas por el Departamento de Inspección del Trabajo, así como información detallada sobre las quejas presentadas ante el Departamento de Derechos Humanos, el Departamento de Relaciones Laborales y la NHRC, así como cualquier otro órgano administrativo o autoridad judicial. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que el Departamento de Inspección del Trabajo no ha observado infracciones relativas a la discriminación en el empleo y la ocupación, y que tampoco se han presentado quejas en esa materia ante el Departamento de Derechos Humanos, el Departamento de Relaciones Laborales o la NHRC. A este respecto, la Comisión destaca nuevamente el papel que desempeña la inspección del trabajo para vigilar el cumplimiento de los criterios de igualdad y diversidad en el lugar de trabajo y reitera la importancia de formar a inspectores del trabajo con el fin de mejorar sus capacidades para prevenir, detectar y subsanar los casos de discriminación. La Comisión se refiere a este respecto a sus comentarios relativos a la aplicación del Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81). La Comisión pide una vez más al Gobierno que facilite información sobre las actividades efectuadas por el Departamento de Inspección del Trabajo, entre otras, sobre el número y la naturaleza de las infracciones detectadas en relación con la discriminación en el empleo y la ocupación y sobre los resultados de dichas actividades. La Comisión pide también al Gobierno que facilite información sobre las medidas adoptadas o previstas para formar a inspectores del trabajo con el fin de mejorar sus capacidades para prevenir, detectar y subsanar los casos de discriminación. La Comisión también pide al Gobierno que siga facilitando información sobre el número y naturaleza de las quejas relativas a casos de discriminación en el empleo y ocupación presentadas ante el Departamento de Derechos Humanos, el Departamento de Relaciones Laborales y la NHRC, así como cualquier otro órgano administrativo o autoridad judicial, las medidas de reparación proporcionadas y las sanciones impuestas. Sírvase también comunicar copias de las decisiones pertinentes de estas decisiones y autoridades.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.