Rapport intérimaire - Rapport No. 58, 1962

1. 204. El Comité, que al examinar este caso en anteriores reuniones se limitó a considerar ciertos alegatos relativos a las restricciones impuestas a la afiliación sindical y a la elección de funcionarios sindicales, en la reunión que celebró los días 29 y 30 de mayo de 1961 examinó también los restantes alegatos contenidos en las diversas quejas que se le habían presentado e incluyó sus conclusiones al respecto en el 54.° informe, que aprobó el Consejo de Administración en su 149.a reunión (junio de 1961).
2. 205. En dicho informe, el Comité presentó al Consejo de Administración sus conclusiones y recomendaciones definitivas sobre varios de los alegatos, concretamente los relativos al no reconocimiento del derecho de sindicación al personal de algunos servicios, al no reconocimiento del derecho de negociación colectiva de las organizaciones de funcionarios públicos, a la ley sobre las funciones y facultades de la policía, al sistema de funcionarios sindicales de tiempo completo, a la denegación del derecho de huelga y a defectos en el sistema de mediación y arbitraje, al no reconocimiento del Sindicato de Maestros del Japón y al no reconocimiento del derecho de sindicación a los empleados supervisores de las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas. El Comité presentó un informe provisional sobre los restantes alegatos, y pidió al Gobierno que facilitara más informaciones sobre los diversos aspectos de las cuestiones expuestas en los alegatos.
3. 206. Las conclusiones y recomendaciones que figuraban en el 54.° informe se pusieron en conocimiento del Gobierno del Japón por carta de 28 de junio de 1961.
4. 207. El 10 de junio de 1961, el Sindicato Panjaponés de Trabajadores de las Prefecturas y de los Municipios presentó otra queja que se transmitió al Gobierno, por carta de 11 de julio de 1961, para que formulara sus observaciones.
5. 208. En dos comunicaciones de 16 de septiembre y de 3 de octubre de 1961, respectivamente, el Gobierno facilitó más información conforme a la petición que le había dirigido el Comité. El 2 de octubre de 1961, el Gobierno transmitió sus observaciones sobre la queja presentada por el Sindicato Panjaponés de Trabajadores de las Prefecturas y de los Municipios.
6. 209. Por lo tanto, el presente informe se limita a los alegatos sobre los cuales el Comité no formuló recomendaciones definitivas en su reunión de mayo de 1961, a las cuestiones relacionadas con la queja presentada posteriormente por el Sindicato Panjaponés de Trabajadores de las Prefecturas y de los Municipios y a las observaciones formuladas por el Gobierno del Japón en relación con estas cuestiones.
7. 210. El Japón ratificó el Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, pero no ha ratificado el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948.

Situación en lo que respecta a la ratificación del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948

1. 211. En varias ocasiones, el Comité ha examinado la situación en lo que respecta a la ratificación por el Japón del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, en conjunción con el examen de los alegatos formulados por varias de las organizaciones querellantes en este caso sobre restricciones para la afiliación sindical y la elección de dirigentes.
2. 212. Estos alegatos fueron formulados primero en las quejas anteriores del Consejo General de Sindicatos del Japón, de la I.C.T.T y del Sindicato de Empleados de Correos del Japón. Se recordará que el punto esencial de estos alegatos - analizados más detenidamente en los párrafos 7 a 12 del 32.° informe - fué el argumento de que el párrafo 3) del artículo 4 de la ley de 1948 sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas y la disposición similar contenida en el párrafo 3) del artículo 5 de la ley sobre relaciones de trabajo en las empresas públicas locales imponen dos restricciones al ejercicio de los derechos sindicales, ya que, en primer lugar, la afiliación al sindicato está limitada a los empleados de las corporaciones públicas o empresas nacionalizadas interesadas y, en segundo lugar, solamente dichos empleados son elegibles como funcionarios del sindicato. Debido a que ciertos sindicatos, incluyendo el Sindicato de Maquinistas y el Sindicato de Empleados de Correos del Japón, mantuvieron como funcionarios a personas que habían sido despedidas de su trabajo, las administraciones empleadoras, según se alega, se negaron a negociar colectivamente con tales sindicatos. Después de examinar estos alegatos en su reunión de noviembre de 1958, junto con las correspondientes observaciones del Gobierno, el Comité, observando que el Gobierno se encontraba examinando las antedichas disposiciones legales juntamente con la cuestión de la posible ratificación del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, formuló al Consejo de Administración las recomendaciones que se encuentran en el párrafo 20 del 32.° informe, que fué aprobado por el Consejo de Administración en su 140.a reunión (noviembre de 1958).
3. 213. Observando el Comité en reuniones posteriores las repetidas comunicaciones enviadas por los querellantes y las informaciones recibidas en varias comunicaciones del Gobierno del Japón sobre la evolución de la cuestión relativa a la ratificación del mencionado Convenio, presentó al Consejo de Administración una serie de informes provisionales. En su reunión de mayo de 1960, el Comité formuló al Consejo de Administración las recomendaciones que se encuentran en el párrafo 98 del 47.° informe, que dice:
4. 98. En virtud de lo expuesto, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
5. a) que tome nota, con satisfacción, de lo declarado por el Gobierno en el sentido de que ha decidido proponer a la Dieta Nacional la ratificación del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, y de que ha sometido el Convenio a la Dieta junto con proyectos de ley para la reforma de la pertinente legislación e incluso para la derogación del párrafo 3) del artículo 4 de la ley de relaciones de trabajo en corporaciones públicas y empresas nacionalizadas y del párrafo 3) del artículo 5 de la ley de relaciones de trabajo en empresas públicas locales;
6. b) que exprese la esperanza de que la propuesta de ratificación del Convenio y los antedichos proyectos de ley sean aprobados en breve por la Dieta Nacional;
7. c) que ruegue al Gobierno tenga a bien mantenerle informado del curso ulterior de este asunto.
8. 214. El Gobierno, en comunicación de 13 de agosto de 1960, suministró información complementaria sobre los adelantos hechos hacia la ratificación del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948. En su reunión de noviembre de 1960, el Comité examinó esta comunicación y presentó al Consejo de Administración las conclusiones que se encuentran en el párrafo 7 del 49.° informe, que dice así:
9. 7. En cuanto al caso relativo al Japón (caso núm. 179), el Comité conoció de una carta del Gobierno de fecha 13 de agosto de 1960, en la cual declara éste que los proyectos de ley sometidos a la Dieta para obtener la aprobación de la ratificación del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, y derogar el artículo 4, 3), de la ley sobre relaciones profesionales en las sociedades públicas y empresas nacionales y el artículo 5, 3), de la ley sobre relaciones profesionales en las empresas públicas locales, no fueron examinados por la Dieta en su última reunión. El Gobierno añade que el Convenio y los proyectos de ley destinados a reformar la legislación pertinente serán sometidos a la próxima reunión ordinaria de la Dieta, que tendrá lugar a fines de este año. En estas condiciones, el Comité decidió tomar nota de la declaración del Gobierno y, teniendo en cuenta la decisión tomada por el Consejo de Administración al adoptar el párrafo 98 del 47.° informe del Comité, expresar de nuevo la esperanza formulada en dicho informe de que la proposición destinada a ratificar el Convenio y a promulgar los proyectos de ley antes mencionados será aprobada por la Dieta, pidiendo al mismo tiempo al Gobierno se sirva continuar informando al Consejo de Administración sobre los progresos realizados en este sentido.
10. Este informe fué aprobado por el Consejo de Administración en su 147.a reunión (noviembre de 1960).
11. 215. En su reunión de febrero de 1961, el Comité examinó otra comunicación del Gobierno, de fecha 21 de febrero de 1961. Una vez analizada, el Comité sometió al Consejo de Administración las conclusiones que se encuentran en el párrafo 9 del 52.° informe, que dice:
12. 9. En cuanto al caso relativo al Japón (caso núm. 179), el Comité examinó una carta del Gobierno, de fecha 21 de febrero de 1961, en la cual éste declara que, en el mensaje político presentado al iniciarse las sesiones ordinarias de la Dieta Nacional a fines de enero de 1961, el Primer Ministro del Japón manifestó que « en relación con la ratificación » del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, « el Gobierno reconoce la necesidad de prestar atención especial a la preparación de las leyes nacionales pertinentes y se dispone a someter el Convenio, juntamente con los proyectos de ley correspondientes, a las actuales sesiones de la Dieta Nacional, con miras a promover el desarrollo de un movimiento laboral libre y democrático ». La carta indica también que el Gobierno del Japón, siguiendo esta línea de conducta, está ahora preparando activamente la presentación del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, y de los proyectos de enmienda de las leyes correspondientes, ante la Dieta Nacional en sus actuales sesiones. En estas condiciones, el Comité decidió tomar nota de esta declaración del Gobierno, la cual renueva las seguridades dadas anteriormente de tomar las medidas necesarias para ratificar el Convenio, expresar la esperanza de que los mencionados proyectos para la ratificación del Convenio y para la expedición de las leyes habrán sido aprobados por la Dieta Nacional cuando el Comité se reúna en su próxima sesión de mayo de 1961, y pedir al Gobierno tenga a bien continuar informando al Consejo de Administración sobre los adelantos que se vayan haciendo en este sentido. El Comité decidió además examinar en su próxima reunión todos los alegatos presentados en las diferentes quejas de este caso, basándose en la documentación de que ahora dispone y en la que reciba con una anterioridad suficiente para permitirle tomarla en consideración en dicha reunión.
13. Este informe fué aprobado por el Consejo de Administración en su 148.a reunión (marzo de 1961).
14. 216. El Gobierno, en su comunicación de 9 de mayo de 1961, declaró que sometió a la Dieta Nacional, el 25 de marzo de 1961, el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, y los proyectos de enmienda de las leyes correspondientes y que la Dieta los estaba estudiando.
15. 217. Por lo tanto, en la reunión celebrada los días 29 y 30 de mayo de 1961, el Comité recomendó al Consejo de Administración, en el párrafo 188, a), de su 54.° informe:
16. ............................................................................................................
17. tomar nota de la declaración hecha por el Gobierno en su comunicación de 9 de mayo de 1961 de que el 25 de marzo de 1961 sometió a la Dieta Nacional el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, y los proyectos de enmienda de las leyes correspondientes, y que uno y otros se encuentran actualmente a estudio de la Dieta; expresar la esperanza de que el proyecto de ratificación del Convenio y los proyectos para adaptar a éste la legislación serán aprobados por la Dieta Nacional en breve plazo, de acuerdo con el deseo expresado por el Primer Ministro del Japón, al reunirse con los representantes de los sindicatos japoneses el 14 de abril de 1961, de que estas medidas sean tomadas por la Dieta en la presente reunión; y pedir al Gobierno se sirva seguir manteniendo informado al Consejo de Administración sobre los progresos que se hagan en este sentido.
18. ............................................................................................................
19. Esta recomendación fué aprobada por el Consejo de Administración en su 149.a reunión (junio de 1961).
20. 218. El 10 de noviembre de 1961, el Gobierno envió nuevas informaciones sobre la situación en lo que respecta a la ratificación del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948. El Gobierno declara que la Dieta celebró una reunión extraordinaria del 25 de septiembre al 31 de octubre de 1961, principalmente para discutir los créditos necesarios para hacer frente a los desastres causados por las inundaciones y a otras cuestiones. Con objeto de lograr la pronta aprobación por la Dieta de los proyectos de ley relativos a la ratificación del Convenio, el Gobierno celebró negociaciones de carácter oficioso con el partido gubernamental, y, por su intermedio, con los partidos de oposición, sobre la presentación de los proyectos en cuestión y de su rápida discusión. Se pensó que sería difícil que dichos proyectos de ley pudieran ser aprobados por la Dieta en la reunión extraordinaria, pero el Gobierno quiso presentar tales proyectos de ley con la esperanza de que pudieran progresar los debates y de que, de no ser aprobados en esa reunión, pudieran serlo en la próxima reunión ordinaria, que se celebrará a fines de este año, sometiéndolos, para ello, a debate entre las dos reuniones. Declara el Gobierno que más tarde se hizo patente que, incluso en caso de que los proyectos de ley fueran presentados a la reunión extraordinaria, no podrían ser aprobados por la Dieta; además, esta posibilidad quedó excluida por las objeciones formuladas por los partidos de oposición a que dichos proyectos se sometieran a debate entre las reuniones de la Dieta, en espera de la próxima reunión ordinaria, sin ser retirados previamente. La reunión extraordinaria terminó sus labores sin que los proyectos de ley hubiesen sido presentados a la Dieta. El Gobierno concluye declarando que no ha variado en absoluto su línea política sobre la pronta ratificación del Convenio y que, en muchas ocasiones, el Ministro de Trabajo ha declarado que no se escatimarán los esfuerzos en este sentido, y que el Gobierno está dispuesto a hacer todo lo posible para que la Dieta apruebe los proyectos de ley en cuestión en su próxima reunión ordinaria.
21. 219. En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que tome nota de las explicaciones del Gobierno sobre las razones por las que no fué posible presentar los proyectos de ley relativos a la ratificación del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, a la reunión extraordinaria de la Dieta que terminó sus labores el 31 de octubre de 1961, y de la declaración del Gobierno según la cual no ha variado en absoluto la línea política del Gobierno sobre la pronta ratificación del Convenio y de que el mismo está dispuesto a hacer todo lo posible para que la Dieta apruebe los proyectos de ley en su próxima reunión ordinaria; que exprese su pesar por que el Convenio que el Gobierno en nueve ocasiones, a partir del 25 de febrero de 1959, ha declarado tener la intención de ratificar no haya sido todavía ratificado por el Japón, y que solicite del Gobierno mantenga informado al Consejo de Administración sobre los nuevos progresos en relación con la intención manifestada por el Gobierno de someter proyectos de ley que prevén la ratificación del Convenio a la próxima reunión ordinaria de la Dieta, que se celebrará a fines de este año.
22. Situación en lo que respecta a la aplicación del Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949
23. 220. El Comité tuvo también ocasión de examinar las disposiciones de la legislación del Japón a la luz del Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, ratificado por el Japón. En su reunión de noviembre de 1959 el Comité recomendó al Consejo de Administración que tomara nota, ratificándolas, de ciertas observaciones hechas por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, de la O.I.T, en cuanto a la compatibilidad del párrafo 3) del artículo 4 de la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas y del párrafo 3) del artículo 5 de la ley sobre relaciones de trabajo de las empresas públicas locales con el artículo 2 de dicho Convenio núm. 98; esta recomendación fué aprobada por el Consejo de Administración en su 144.a reunión (marzo de 1960). El Comité de Libertad Sindical observó, en su reunión de mayo de 1960, que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, de la O.I.T, en su 30.a reunión (marzo-abril de 1960), después de tomar nota de las informaciones suministradas verbalmente por el Gobierno en la reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo de 1959 y de las contenidas en la memoria del Gobierno sobre la aplicación del Convenio núm. 98 en el período comprendido entre el 1.° de julio de 1958 y el 30 de junio de 1959, señaló que el párrafo 3) del artículo 4 de la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas y el párrafo 3) del artículo 5 de la ley sobre relaciones de trabajo en las empresas públicas locales, los cuales disponen que los funcionarios sindicales deben ser personas empleadas en la empresa en que actúa el sindicato, son contrarios al artículo 2 del Convenio. Observando que el Gobierno, según la memoria, se proponía derogar el párrafo 3) del artículo 4 de la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas, la Comisión de Expertos expresó la esperanza de que tal derogación se efectuaría lo antes posible y que también sería derogado el párrafo 3) del artículo 5 de la ley sobre relaciones de trabajo en las empresas públicas locales.
24. 221. Este punto fué examinado más detenidamente por la Comisión de Expertos en su 31.a reunión (marzo de 1961), durante la cual hizo las siguientes observaciones:
25. La Comisión ha tomado nota con interés de las informaciones suministradas verbalmente por un representante gubernamental en la Conferencia, así como de la memoria detallada enviada por el Gobierno.
26. 1. En opinión del Gobierno, el artículo 4, párrafo 3), de la ley sobre relaciones de trabajo en corporaciones públicas y empresas nacionales, según el cual los dirigentes sindicales deben obligatoriamente ser empleados de la empresa en que el sindicato ejerce su actividad, tiende a proteger el movimiento sindical de este sector de la economía « contra los elementos subversivos »; además, este artículo no puede servir de pretexto para actos de injerencia, ya que los motivos de despido están estipulados en la ley y los interesados disponen de diversos recursos; finalmente, la carga de la prueba del motivo de despido corresponde al empleador.
27. 2. La Comisión comprueba, sin embargo, que un trabajador para quien se invocare como motivo de despido, por ejemplo, « la negligencia en el desempeño de sus deberes » (artículo 31, 2), de la ley sobre ferrocarriles japoneses) muy difícilmente podría probar que el motivo real del despido fué su actividad sindical. Además, como los recursos que se conceden no tienen carácter suspensivo, el dirigente despedido debe, en virtud de la ley, abandonar su puesto sindical desde el momento del despido. Como la Comisión lo subrayó en 1959, el artículo 4, párrafo 3), de la ley sobre relaciones de trabajo en corporaciones públicas y empresas nacionales, así como el artículo 5, párrafo 3), de la ley sobre relaciones de trabajo en las empresas públicas locales, ley que se encuentra redactada en términos similares, pueden permitir, pues, a los directores de estas empresas que perturben las actividades de un sindicato y, por tanto, son contrarios al artículo 2 del Convenio, según el cual « las organizaciones de trabajadores y de empleadores deben gozar de adecuada protección contra todo acto de injerencia de unas respecto de las otras, ya se realice directamente o por medio de sus agentes o miembros, en su Constitución, funcionamiento o administración ».
28. La Comisión expresa, pues, la esperanza de que, con miras a aplicar plenamente el Convenio, el Gobierno, que ha manifestado la intención de derogar las disposiciones citadas más arriba, podrá efectuar esta derogación en un futuro próximo.
29. 222. El Comité, en la reunión celebrada los días 29 y 30 de mayo de 1961, recomendó al Consejo de Administración, en el párrafo 188, b), de su 54.° informe:
30. ............................................................................................................
31. hacer suya la observación hecha por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la O.I.T en su 31.a reunión (marzo de 1961), citada atrás en el párrafo 32, sobre el párrafo 3) del artículo 4 de la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas y el párrafo 3) del artículo 5 de la ley sobre relaciones de trabajo en las empresas públicas locales, a la luz del artículo 2 del Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, ratificado por el Japón; tomar nota de que se han sometido a la Dieta Nacional proyectos para enmendar la legislación, y expresar la esperanza de que la legislación correspondiente será expedida en breve plazo.
32. ............................................................................................................
33. Esta recomendación fué aprobada por el Consejo de Administración en su 149.a reunión (junio de 1961).
34. 223. Después de un debate sobre la aplicación del Convenio (núm. 98) relativo al derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, la Comisión de Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la Conferencia pidió al Gobierno, en junio de 1961, que pusiera lo antes posible su legislación en armonía con las disposiciones de dicho Convenio.
35. 224. En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que tome nota de que no se ha recibido más información sobre este aspecto del caso desde que se reunió el Comité en mayo de 1961, y que pida al Gobierno que tenga a bien informar al Consejo de Administración, lo antes posible, acerca de toda medida relacionada con la propuesta de ratificación del Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, y sobre los proyectos de ley destinados a modificar la legislación pertinente que, según indicó el Gobierno en su comunicación de 9 de mayo de 1961, se habían presentado a la Dieta Nacional el 25 de mayo de 1961.
36. Alegatos relativos al allanamiento de locales sindicales
37. 225. En los párrafos 62 a 78 del 54.° informe, el Comité examinó los alegatos relativos a medidas disciplinarias tomadas contra los sindicalistas y a la detención de trabajadores, inclusive ciertos casos en los cuales se adoptaron medidas disciplinarias contra miembros del Sindicato de Empleados de Correos del Japón, a consecuencia de paros en el trabajo que tuvieron lugar el 27 de marzo de 1958, acusados, ínter alia, de haber infringido el artículo 79 de la ley de correos. Al examinar el caso en la reunión celebrada los días 29 y 30 de mayo de 1961, el Comité ya había formulado en los párrafos 34 a 61 de dicho informe sus conclusiones respecto de ciertos alegatos sobre la denegación del derecho de huelga a ciertas categorías de trabajadores, inclusive los empleados de correos, y a defectos en el sistema de mediación y arbitraje; estas conclusiones contenían varias observaciones y reservas. En esas circunstancias, el Comité, habiendo observado que, al parecer, en el caso de los sindicalistas detenidos se los había hecho comparecer ante los tribunales ordinarios, siguiendo el procedimiento penal normal, hizo observar, en los párrafos 69 y 78 de su 54.° informe, que examinar los alegatos relativos a las medidas adoptadas contra dichos sindicalistas equivaldría a volver a examinar la cuestión de la denegación del derecho de huelga en estos servicios y decidió que, teniendo en cuenta las conclusiones relativas a los alegatos concernientes al derecho de huelga que figuran en los párrafos 34 a 61 del informe, y las diversas observaciones y reservas allí formuladas, los principios a que se aludía en los alegatos relativos a las medidas disciplinarias y a las detenciones de sindicalistas ya han sido tratados en aquellos párrafos.
38. 226. La I.C.T.T alega que otra consecuencia de los paros efectuados por los funcionarios de correos fué que la policía, al tomar ciertas medidas contra dichos sindicalistas el 10 de mayo de 1958, allanó los locales del Sindicato de Empleados de Correos del Japón en todo el territorio, inclusive 33 filiales situadas en Tokio, Osaka y Nagoya. El Sindicato de Empleados de Correos del Japón enumera diez direcciones de locales sindicales, así como cierto número de casas particulares pertenecientes a dirigentes sindicales que dice fueron registrados por la policía.
39. 227. Teniendo en cuenta que el Gobierno no replicó a estos alegatos, el Comité decidió, en la reunión celebrada los días 29 y 30 de mayo de 1961, solicitar del Gobierno que enviara sus observaciones al respecto antes de presentar sus recomendaciones al Consejo de Administración.
40. 228. El Gobierno transmitió sus observaciones sobre esta cuestión en una comunicación de 16 de septiembre de 1961.
41. 229. El Gobierno declara que algunos miembros del Sindicato de Empleados de Correos del Japón cometieron actos ilícitos que justificaban el que fueran procesados. El 20 de mayo de 1958, declara el Gobierno, el Sindicato ordenó a sus afiliados que abandonaran el lugar de trabajo, en contra de lo dispuesto no sólo en el artículo 17 de la ley de relaciones de trabajo en los organismos públicos y en las empresas nacionalizadas, sino también en el artículo 79 de la ley de correos, que definen dichos actos como un delito. En algunos casos, las detenciones estaban motivadas por actos de violencia y por otros delitos. Conforme a lo dispuesto en el Código de Procedimiento Criminal del Japón, que permite a la policía registrar cualquier local cuando sea necesario para la investigación de un delito, previo mandamiento judicial, la policía registró 33 lugares, inclusive locales sindicales y domicilios particulares. El Gobierno ha comunicado una lista de estos 33 lugares y de las causas que motivaron la orden de registro correspondiente. En todos los casos, la única causa o una de las causas invocadas era la sospecha de que se había infringido el artículo 79 de la ley de correos.
42. 230. En el caso núm. 133, relativo a las Antillas Holandesas, uno de los alegatos era, en cierto modo, análogo al presente. En dicho caso, el Gobierno admitió que los locales sindicales fueron registrados por orden del ministerio público, con el fin de obtener material de prueba para el proceso intentado a los funcionarios sindicales acusados de incitar a la huelga violenta. El Comité opinó que los acontecimientos subsiguientes (la absolución de los acusados y la intervención del Gobierno para retirar la apelación que había sido interpuesta contra la sentencia absolutoria y el reconocimiento por parte del mismo de que la detención y el procesamiento de los dirigentes sindicales fueron « actos arbitrarios », pues tuvieron lugar en virtud de normas que habían caído en desuso y en contra de las directivas del Gobierno) demostraron que, habida cuenta de los hechos mencionados, las medidas adoptadas tenían que haber interferido con las actividades sindicales de los detenidos, así como con el funcionamiento normal de la organización sindical a la cual pertenecían. En el caso núm. 40, relativo a Túnez, por una parte, el Comité expresó la opinión de que cuando se utilizaran los locales sindicales para el refugio de personas que habían cometido un delito o para una asamblea de una organización política, los sindicatos no podían reclamar ninguna inmunidad contra la entrada de las autoridades en dichos locales.
43. 231. Los hechos del presente caso no justifican ninguna comparación con los invocados en el caso núm. 40. No obstante, a diferencia de lo ocurrido en el caso núm. 133, el Gobierno facilita, en el presente caso, los nombres de once funcionarios o dirigentes sindicales que fueron detenidos después de efectuarse el registro, acusados de haber infringido el artículo 79 de la ley de correos, disposición que no sólo no ha caído en desuso, sino que se aplica efectivamente. En este caso no se ha intentado el proceso basándose en la disposición del artículo 17 de la ley de relaciones de trabajo en los organismos públicos y en las empresas nacionalizadas que prohíbe la huelga.
44. 232. El Comité, aun reconociendo que los sindicatos, como las demás asociaciones o personas, no pueden reclamar un derecho de inmunidad de registro de sus locales, hace constar la importancia que atribuye al principio de que este registro sólo tenga lugar cuando la autoridad judicial ordinaria haya extendido el mandamiento consiguiente por estimar probable que en dichos locales existan pruebas necesarias para la instrucción del proceso consecuencia de la infracción de la ley y siempre que este registro se haga dentro de los límites fijados en el mandamiento judicial. El Comité no tiene ninguna prueba de que en este caso no se haya observado este principio. Por lo tanto, a reserva de lo expuesto anteriormente, el Comité considera improcedente examinar el presente alegato por la misma razón por la que desistió de examinar, en los párrafos 69 y 78 del 54.° informe, otras medidas análogas adoptadas contra sindicalistas en la primavera de 1958, en especial porque un examen del fondo de estos alegatos equivaldría a examinar nuevamente la cuestión de la prohibición de las huelgas, que ya fué examinada en los párrafos 34 a 61 de ese informe. En consecuencia, el Comité considera que, a los efectos de este caso, habida cuenta de lo declarado en los párrafos 34 a 61 de su 54.° informe, y de las observaciones y reservas que allí se formulan, los principios invocados en estos alegatos ya han sido objeto de examen en dichos párrafos.
45. 233. En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que decida que, a reserva de las observaciones hechas en el párrafo 232 y a reserva de las observaciones formuladas en los párrafos 34 a 61 del 54.° informe, en los que fueron examinados los alegatos relativos al ejercicio del derecho de huelga, actualmente carece de objeto continuar con el examen de los alegatos relativos al allanamiento de locales sindicales.
46. Alegatos relativos a la denegación del derecho de huelga y a la ausencia de garantías compensatorias (para las organizaciones regidas por la ley de servicios públicos locales)
47. 234. El Sindicato de Maestros del Japón se queja, en sus comunicaciones de 9 de noviembre y 8 de diciembre de 1960, de que se niegue el derecho de huelga a los maestros de las escuelas elementales y secundarias - que tienen la categoría de funcionarios públicos locales en virtud de la ley de servicios públicos locales - y de que no se les concedan garantías compensatorias apropiadas para la defensa de sus intereses.
48. 235. El artículo 37 de la ley de servicios públicos locales prohíbe la huelga a los funcionarios públicos locales, so pena de despido. En cambio, dicha ley prevé la creación de una comisión de personal en cada prefectura, con facultades para estudiar en forma permanente los salarios, la duración y demás condiciones de trabajo e informar al respecto a la administración pública local y « adoptar medidas » en relación con las peticiones que se presenten a nombre del personal. Cada comisión debe constar de tres personas designadas por el jefe de la administración pública local, previo acuerdo con la asamblea de dicha administración.
49. 236. La queja se reduce, en suma, a afirmar que las comisiones de personal no han protegido los derechos de los trabajadores privados del derecho de huelga, que las condiciones de trabajo de los maestros han desmejorado (los querellantes se refieren especialmente a las condiciones existentes en la prefectura de Saga) y que, cuando se han visto forzados a recurrir a la acción directa para hacer valer sus justas demandas, han sido objeto de procesos judiciales.
50. 237. Los querellantes citan numerosos hechos y estadísticas para sustentar su alegato - aumento del número de alumnos en comparación con el número de maestros, con la consecuencia de un trabajo recargado en horas y en volumen, la falta de pago de los aumentos ordenados por la reglamentación sobre los salarios de las prefecturas, so pretexto de falta de fondos, salarios bajos en comparación con los de los trabajadores de la industria - y enumeran también una larga serie de casos de maestros que han sido sancionados, despedidos o procesados por haber recurrido a la acción directa de una u otra naturaleza o haber incitado a ella.
51. 238. Entre las pruebas aportadas por los querellantes para demostrar que la denegación del derecho de huelga no ha sido compensada con el establecimiento de procedimientos para la solución de los conflictos figura un resumen de un fallo pronunciado por el Tribunal del Distrito de Morioka. Según los querellantes, el gobierno de la prefectura de Iwate ha expedido en dos ocasiones providencias para postergar el pago de los aumentos, contra la recomendación de la comisión de personal competente y, cuando el sindicato de maestros locales entabló demanda ante el Tribunal, se dictó un fallo desfavorable con fundamento en que la autoridad tenía el derecho de fijar unilateralmente los salarios y en que « el criterio de la comisión de personal no tiene fuerza obligatoria ».
52. 239. El Gobierno declara en su comunicación de 24 de enero de 1961 que las condiciones de trabajo de los maestros se establecen en los reglamentos de las prefecturas; el artículo 37 de la ley de servicios públicos locales prohíbe la huelga a los empleados públicos locales, incluyendo a los maestros, y la Corte Suprema ha confirmado la validez de esta prohibición. La prohibición de las huelgas, dice el Gobierno, no viola el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, ni el Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, ya que estos convenios no tratan del derecho de huelga.
53. 240. El Gobierno se refiere después al alegato de que las comisiones de personal no han protegido los intereses de los trabajadores, de suerte que las condiciones de trabajo de los maestros han desmejorado. El Gobierno manifiesta que corresponde a la comisión de personal exponer sus observaciones « acerca de la expedición, revisión y derogación de los reglamentos de la prefecturas relativos al personal » y que « tiene también las funciones del arbitraje para deliberar, dictar fallos y adoptar las disposiciones necesarias en relación con las quejas por las medidas relativas a las condiciones de trabajo, y para deliberar y tomar las disposiciones necesarias sobre cualquier medida adversa a los intereses del personal ». Los miembros de la comisión de personal « son escogidos, con la aprobación de la asamblea de la prefectura, entre personas que posean alto nivel moral y amplia comprensión del principio de la autonomía local y aptitud para la administración democrática y eficiente, así como buenos conocimientos acerca de relaciones de trabajo personal »; además, la ley ha prescrito ciertas medidas « para evitar que sean designados los miembros basándose en influencias políticas ». En esta forma, según el punto de vista del Gobierno, cuando las condiciones de trabajo de los maestros son establecidas por los reglamentos de las prefecturas, las comisiones de personal representan una « adecuada garantía para la defensa de los intereses de los funcionarios de la educación privados del derecho de huelga ».
54. 241. Refiriéndose a la situación en la prefectura de Saga - a la cual aluden los querellantes -, el Gobierno declara que en 1956 esta prefectura tuvo que adoptar enérgicas medidas de austeridad a causa de los daños causados por los tifones, pero que desde entonces los salarios han sido aumentados hasta ajustarse a los existentes en otras regiones. En este período, dice el Gobierno, la comisión de personal de la prefectura de Saga « hizo recomendaciones en tres ocasiones a las autoridades de la prefectura para garantizar que los aumentos de salarios se realizaran en forma adecuada ».
55. 242. El Gobierno, en su comunicación de 14 de febrero de 1961, suministra informaciones tendientes a demostrar que las medidas tomadas en forma de sanciones disciplinarias o de procesos judiciales contra algunos miembros del Sindicato de Maestros del Japón fueron motivadas por sus propios actos ilegales. Entre ellos enumera el Gobierno el abandonar el trabajo simultáneamente a fin de paralizar las labores, el negarse a ejecutar trabajo durante el día o la noche, el retirarse de los exámenes en el momento en que iban a efectuarse, los actos tendientes a impedir la realización de seminarios, el encierro de altos funcionarios de la educación, los procederos sediciosos, las agresiones y heridas, las manifestaciones hechas con violación de la ley sobre el control del tráfico vial, el hecho de penetrar en los locales y negarse a abandonarlos. En total, parece que 56 personas fueron despedidas, 289 suspendidas y 3.288 sufrieron reducciones de salario o amonestaciones. Están pendientes, además, 105 procesos judiciales.
56. 243. El Gobierno declara en su comunicación de 9 de mayo de 1961 que los cuadros estadísticos presentados por el Sindicato de Maestros del Japón son falsos y, en algunos casos, casi sin sentido, pero admite que los maestros, al igual que los demás funcionarios públicos locales, han tenido que esperar largo tiempo los aumentos de salarios entre los años 1954-1957, época en que la situación financiera de los organismos públicos locales fué muy mala. Sin embargo, a partir de entonces, dice el Gobierno, tales demoras no han vuelto a ocurrir.
57. 244. Al examinar estos alegatos en la reunión celebrada los días 29 y 30 de marzo de 1961, el Comité consideró que no se deducía con claridad de las pruebas aportadas hasta qué punto están garantizados por la ley de servicios públicos locales los intereses de los funcionarios públicos locales privados del derecho de huelga. Mientras tales personas, incluyendo a los maestros, estén clasificadas en el Japón como funcionarios públicos, sus condiciones de trabajo no estarán regidas por normas nacionales, sino por reglamentaciones o estatutos municipales o prefectorales. Mientras el funcionario público local regido por estas reglamentaciones o estatutos no se encuentre en las mismas condiciones que los trabajadores de los servicios públicos, es normal que los funcionarios públicos locales de la mayoría de los países estén protegidos por la existencia de procedimientos adecuados e imparciales de conciliación y arbitraje para el arreglo de los conflictos. Se alegó que las comisiones de personal no protegen a los trabajadores. El Comité consideró que no estaba muy claro cuáles eran las facultades exactas de las comisiones. Por una parte, el Gobierno declara que las comisiones tienen « las funciones de arbitraje para deliberar, dictar fallos y tomar las medidas necesarias sobre las demandas relativas a las condiciones de trabajo del personal, y para deliberar y tomar las medidas necesarias sobre cualquier situación adversa a los intereses del personal » y « para ofrecer garantías adecuadas para la protección de los intereses de los funcionarios públicos de la educación privados del derecho de huelga ». Por otra parte, los querellantes alegan que un tribunal ha decidido que « el concepto de la comisión de personal no tiene fuerza obligatoria », al paso que el Gobierno declara que, en un período de dificultades financieras, la comisión de la prefectura de Saga « formuló recomendaciones » a las autoridades en tres ocasiones. También declara el Gobierno que la ley garantiza que las comisiones, aunque nombradas por las asambleas de los organismos públicos locales, son imparciales « políticamente ».
58. 245. Por lo tanto, el Comité decidió pedir al Gobierno que explicara más detenidamente si las comisiones solamente pueden hacer recomendaciones sobre las condiciones de trabajo y, de ser así, con qué fundamento puede decirse que tienen « las funciones de arbitraje » para « deliberar, dictar fallos... y tomar las medidas necesarias sobre las demandas... ». El Comité decidió también pedir al Gobierno que declare, en caso de que las comisiones no puedan tomar decisiones obligatorias para las autoridades, qué otros procedimientos de arbitraje, si los hay, existen para la solución de los conflictos que surjan entre las autoridades locales y los empleados regidos por los reglamentos expedidos por dichas autoridades.
59. 246. En una comunicación de 3 de octubre de 1961, el Gobierno expone las siguientes consideraciones. El personal puede pedir a la comisión de personal que se dirija a las autoridades del organismo público local para que se adopten las medidas apropiadas respecto de los salarios, horas de trabajo y condiciones de empleo. La comisión de personal decidirá y « hará las recomendaciones necesarias al órgano competente de la entidad pública local sobre el caso de que se trate (artículos 46-48 de la ley de servicios públicos locales) ». El Gobierno continúa diciendo: « Cuando el personal considere que ha sido sometido a una medida adversa en contra de su voluntad podrá, de acuerdo con el procedimiento prescrito, apelar ante la comisión de personal para que sea revisada dicha medida. La comisión de personal aprobará, revisará o anulará la medida sobre la base del resultado del examen, y si fuere necesario dará instrucciones para que se subsane cualquier tratamiento injusto de que hubiera sido víctima el personal a causa de dicha medida, haciendo que la autoridad encargada de los nombramientos tome las medidas necesarias y apropiadas para que el personal sea compensado y se atienda a cualquier otra demanda justa (artículos 49 a 51 de la ley de servicios públicos locales). La revisión antes mencionada, la anulación o las instrucciones serán obligatorias para la autoridad que se ocupe de los nombramientos (artículo 60, párrafo 3), de la ley de servicios públicos locales). »
60. 247. El Gobierno continúa señalando las funciones generales de las comisiones de personal prescritas en el artículo 8 de la ley de servicios públicos locales: efectuar un estudio continuo de los salarios, duración de la jornada de trabajo, condiciones de empleo, etc., someter sus puntos de vista a las autoridades locales competentes, formular recomendaciones a dichas autoridades y, en virtud del artículo 26, presentar un informe anual a las autoridades locales indicando si la escala de salarios es suficiente o no. Cuando la comisión considere conveniente aumentar o disminuir la cuantía del salario previsto en dicha escala « presentará las recomendaciones apropiadas » al mismo tiempo que el informe antes mencionado.
61. 248. En conclusión, el Gobierno declara que no existe ningún otro sistema de arbitraje para resolver los conflictos entre las autoridades competentes y el personal y que no se considera necesario crearlo.
62. 249. Desde que el Comité pidió al Gobierno que facilitara la información suplementaria analizada en los párrafos 246 a 248 del presente documento, el Sindicato Panjaponés de Trabajadores de las Prefecturas y de los Municipios ha presentado alegatos sobre las mismas cuestiones.
63. 250. En una comunicación de 10 de junio de 1961 este Sindicato cita, en primer lugar, varios casos en los que considera que fué inevitable la declaración de huelga, lo que originó la adopción de medidas disciplinarias contra los empleados. En principio, estas declaraciones no añaden nada a lo expuesto en la queja del Sindicato de Maestros del Japón.
64. 251. El Sindicato continúa su queja con varias observaciones sobre el sistema de arbitraje previsto en la ley de servicios públicos locales. El querellante declara que las recomendaciones sobre cuestiones de salarios formuladas por la dirección cantonal del personal han servido normalmente de pauta a la comisión de personal de cada prefectura, pero que no se han aplicado en su totalidad o lo han sido sólo después de cierto tiempo y que desde 1954 han seguido la « política de salarios reducidos » del Gobierno.
65. 252. El querellante alega a continuación que las comisiones de personal no están constituidas sobre una base imparcial y presenta un cuadro para demostrar que los 153 miembros de las comisiones de las cuatro prefecturas y de las seis ciudades principales, que comprenden 52 entidades públicas locales, están compuestos de 42 jurisconsultos o miembros del poder judicial, 35 funcionarios públicos de grado superior, 27 directores de compañías y bancos, 15 miembros del personal docente, 13 miembros de asambleas locales, ocho secretarios generales de las comisiones de personal, seis funcionarios de las corporaciones públicas, cinco médicos y directores de hospital, dos de profesión desconocida y tres puestos vacantes. A juicio del querellante, esto supone un predominio considerable de los empleadores.
66. 253. El querellante facilita estadísticas según las cuales las solicitudes presentadas desde 1950 en virtud del artículo 46 de la ley de servicios públicos locales (véase el párrafo 246 supra) sólo fueron aprobadas en el 25,2 por ciento de los casos, rechazadas parcialmente en el 21,3 por ciento y totalmente en el 52,3 por ciento; las cifras correspondientes a las solicitudes presentadas en virtud del artículo 49 son: 7,1 por ciento, 58,8 por ciento y 33 por ciento.
67. 254. Por lo tanto, concluye el querellante, los salarios de los funcionarios públicos locales han disminuido considerablemente y las comisiones de personal no han proporcionado ninguna garantía como compensación de la denegación del derecho de huelga.
68. 255. En su comunicación de 2 de octubre de 1961, el Gobierno repite la declaración que ya había hecho de que, a reserva de lo dispuesto en la ley de servicios públicos locales, las autoridades locales pueden promulgar su propio reglamento sobre las cuestiones relativas a sus funcionarios públicos locales, inclusive salarios y condiciones de trabajo. El Gobierno declara que se establecen estas condiciones legales en cada localidad después de tener en cuenta ciertos elementos, como el costo de la vida y los salarios pagados en otros sectores de la economía. El Gobierno se refiere de nuevo a los argumentos expuestos en relación con las comisiones de personal con motivo de la queja del Sindicato de Maestros del Japón y declara que cada comisión es un órgano imparcial e independiente de la autoridad local. En virtud de la ley de servicios públicos locales, « los miembros de la comisión deberán ser personas de elevada moralidad, con una profunda comprensión del principio de la autonomía local y de la solución democrática y eficiente de los asuntos, y poseer asimismo buenos conocimientos de la administración de personal. También se dispone que en el nombramiento de estos miembros el jefe del organismo público local deberá seleccionar los candidatos y nombrarlos en todos los casos después de haber obtenido la aprobación de la asamblea, que representa la voluntad de los habitantes de la localidad ».
69. 256. El Gobierno continúa explicando que el alegato del querellante de que los salarios de los funcionarios públicos locales son relativamente bajos se basa en los datos obtenidos en una encuesta efectuada en julio de 1958, cuando la situación financiera de los municipios era bastante precaria, y considera que desde entonces los salarios han alcanzado ya un nivel apropiado, aunque en algunos casos sigan siendo bajos en regiones en las cuales también los salarios del sector privado son bajos.
70. 257. En esta parte de su contestación, el Gobierno informa de que en el proyecto de ley destinado a modificar la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales (que se aplica a los empleados de los organismos públicos locales no considerados como funcionarios públicos locales) se propone que los laudos arbitrales sean definitivos y obligatorios para ambas partes.
71. 258. En conclusión, el Gobierno repite en el fondo los mismos argumentos ya expuestos sobre la ilegalidad de las huelgas en el servicio público local y sobre los motivos que justifican la adopción de medidas contra las personas que crean un conflicto del trabajo con una acción ilícita.
72. 259. El Comité estima que la cuestión de la denegación del derecho de huelga a los funcionarios públicos locales y la adopción de medidas disciplinarias contra los huelguistas no añade nada en principio a los problemas análogos respecto de los cuales, en otro contexto, formuló ciertas conclusiones en el 54.° informe. El punto esencial a este respecto es el señalado por el Comité cuando indicó en la reunión de mayo de 1961 que normalmente los funcionarios públicos locales de la mayoría de los países, si están privados del derecho de huelga, están protegidos por un órgano adecuado e imparcial de conciliación y arbitraje para resolver los conflictos del trabajo (véase el párrafo 244 supra).
73. 260. A este respecto hay que precisar en qué medida las comisiones de personal pueden considerarse como órganos de arbitraje que compensan la denegación del derecho de huelga a los funcionarios públicos locales y si son o no imparciales.
74. 261. A estos efectos, es necesario examinar los artículos de la ley de servicios públicos locales citados por el Gobierno (véase el párrafo 246 supra). Los artículos 46 a 48 de la ley de servicios públicos locales versan, según su epígrafe, sobre las facultades de la comisión de personal en cuanto a la « petición para adoptar medidas sobre las condiciones de trabajo ». El artículo 46 da al personal el derecho de dirigirse a la comisión de personal por lo que respecta al salario, la duración de la jornada de trabajo y otras condiciones de trabajo. El artículo 47 dispone que la Comisión examinará el caso, decidirá y « adoptará medidas siguiendo su opinión en relación con las cuestiones para las que está facultada o, respecto de las demás cuestiones, formulará las recomendaciones necesarias a la autoridad pública local competente en dichas cuestiones ». El artículo 48 permite a la Comisión fijar su propio reglamento.
75. 262. Tanto el querellante como el Gobierno han expuesto claramente que la fijación de los salarios, de la jornada de trabajo y de las condiciones generales de empleo depende exclusivamente de la autoridad pública local (véase, por ejemplo, el párrafo 255) y que se trata de una cuestión sobre la cual la comisión sólo puede formular recomendaciones (véase párrafo 246). Por lo tanto, por lo que respecta a estas cuestiones, la comisión de personal es un órgano consultivo y no un órgano de arbitraje.
76. 263. Los artículos 49 a 51 y 60 de la ley de servicios públicos locales, citados en parte - por el Gobierno (véase párrafo 246), se refieren a una cuestión totalmente distinta. Bajo el epígrafe « Apelación para impugnar medidas desfavorables », estos artículos confieren a la comisión de personal la facultad de adoptar decisiones obligatorias cuando a un « miembro del personal » se le haya impuesto una medida disciplinaria o se haya tomado una medida que le sea desfavorable.
77. 264. Por consiguiente, el Comité considera que, teniendo en cuenta las informaciones facilitadas y las disposiciones de la ley de servicios públicos locales, la comisión de personal no es un órgano de arbitraje, sino un órgano consultivo por lo que respecta a los salarios y otras condiciones de empleo. El Gobierno ha declarado que no existe ningún otro órgano de arbitraje ni se prevé su creación.
78. 265. En cuanto a la imparcialidad de las comisiones de personal, el Gobierno, al declarar que deben estar compuestas por personas de elevada moralidad con experiencia en ciertas cuestiones (véase párrafo 255), no facilita ninguna información que refute el alegato del querellante sobre las características laborales o profesionales de los 153 miembros que forman actualmente parte de esas comisiones (véase párrafo 252). Si es correcta la declaración del querellante se deduciría que, aparte los 47 médicos y jurisconsultos, el resto pertenece casi por completo a las altas esferas de la administración, ya sea en el sector público o privado de la economía, los altos puestos de la administración pública o de los órganos de la administración local. Además, según ha declarado el Gobierno, todos ellos son propuestos por el organismo local y nombrados con su aprobación, y este organismo es en realidad el empleador.
79. 266. En algunos aspectos, los problemas planteados entrañan cuestiones de principió análogas a las que el Comité tuvo que tener en cuenta al examinar, en los párrafos 34 a 61 de su 54.° informe, los alegatos relativos al Comité de Arbitraje de la Comisión de Relaciones de Trabajo de las Corporaciones Públicas y Empresas Nacionalizadas. Al examinar esos alegatos, el Comité subrayó el principio de que cuando las huelgas están limitadas o prohibidas, dicha limitación o prohibición debería ir acompañada de disposiciones que prevean sistemas de conciliación y de arbitraje imparcial cuyos laudos sean obligatorios en todos los casos para ambas partes, así como el principio de que, con respecto a dichos sistemas, debería garantizarse que los diferentes intereses se encuentren cabalmente reflejados en la composición numérica del organismo del que se escojan los árbitros y que todos los miembros de las comisiones, funcionarios públicos o personas privadas sean personas cuya imparcialidad inspire la confianza general. La situación que actualmente se examina por el Comité difiere de la que se examinó en los párrafos 34 a 61 del 54.° informe, especialmente porque, en primer término, las comisiones de personal, como se señala en el párrafo 262, no son organismos de arbitraje y, en segundo lugar, son designadas directamente por la dirección del organismo público, que es el empleador. Estas diferencias de hecho no parecen afectar a la validez de los principios generales enunciados anteriormente y, por consiguiente, el Comité reafirma la importancia que atribuye a dichos principios.
80. 267. En estas circunstancias, el Comité recomienda que el Consejo de Administración:
81. a) reafirme la importancia que el Consejo de Administración ha atribuído siempre al principio de que, cuando las huelgas están prohibidas, debería haber otras garantías compensatorias; tome nota de la declaración del Gobierno según la cual se propone modificar la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales, a fin de establecer un órgano de arbitraje cuyos laudos sean obligatorios en el caso de empleados de organismos públicos locales que no sean considerados funcionarios públicos locales; sugiera al Gobierno que estudie la posibilidad de aplicar el mismo procedimiento, o uno análogo, a los funcionarios públicos locales;
82. b) proponga al Gobierno que estudie qué medidas podrían adoptarse para garantizar que los diferentes intereses se reflejen cabalmente en la composición numérica de las comisiones de personal y que todos los miembros de las comisiones, funcionarios públicos o personas privadas, sean personas cuya imparcialidad inspire la confianza general;
83. c) proponga al Gobierno que examine también la conveniencia de prever que cada una de las partes interesadas participará en un pie de igualdad en la designación de los miembros de las comisiones de personal.
84. Alegatos relativos a las proyectadas enmiendas de la ley de servicios públicos nacionales
85. 268. La Unión de Sindicatos de Empleados Públicos del Japón, en un memorándum enviado a la O.I.T el 20 de octubre de 1960 por la Internacional de Servicios Públicos (Londres), formula alegatos relativos a una serie de enmiendas que se dice está haciendo el Gobierno a la ley de servicios públicos nacionales en relación con el propósito de ratificar el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948. El querellante llama al mismo tiempo la atención sobre el hecho de que el Comité examinó en el caso núm. 105 (Grecia) el contenido de un proyecto de ley, y dice que presenta en su queja « alegatos precisos y detallados » al tenor del párrafo 136 del 14.° informe del Comité y que, por tanto, el Comité debe examinarlos a fondo aun antes de que se promulgue la nueva ley.
86. 269. Se alega que el nuevo artículo 108-2, párrafos 3) y 4), de la ley dispondría que « las personas que desempeñen cargos de dirección o supervisión o aquellas que ocupen puestos de confianza », mencionadas en otra parte del proyecto como « personas de dirección y similares », deben regirse por las normas de la Dirección Nacional de Personal. Un nuevo artículo 108-3, párrafo 4), limitaría el número de miembros de una organización de empleados a las personas realmente empleadas y a las que han sido despedidas, hasta un año después del despido o mientras esté pendiente un recurso de apelación contra el despido. Se alega que tales limitaciones no se extenderían también a las federaciones (nuevo artículo 108-2, párrafo 1)).
87. 270. El querellante procede a pasar revista a estas disposiciones a la luz de las observaciones generales de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la O.I.T, contenidas en su informe de 1959 y expresa, primeramente, que en los párrafos 15 y 16 de dichas observaciones la Comisión de Expertos señaló que el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, sólo autoriza la prohibición de que los trabajadores empleados en diferentes profesiones constituyan una misma organización, con la condición de que las distintas organizaciones que existan para cada profesión « puedan constituir libremente federaciones y confederaciones y adherirse a ellas ». Sin embargo, dice el querellante, en el Japón solamente las organizaciones de empleados públicos nacionales pueden constituir federaciones. El querellante manifiesta también que las disposiciones reformatorias introducen limitaciones similares a la limitación por categorías que en una observación de la Comisión de Expertos para Pakistán fué considerada incompatible con dicho Convenio (núm. 87). El sistema de designación de las categorías de referencia por la Dirección Nacional de Personal, que es también la entidad encargada del registro de las organizaciones, es asimilado por el querellante al sistema que la Comisión de Expertos consideró en el párrafo 31 de sus observaciones de 1959 como equivalente a una « autorización previa ». Además, dicho sistema, según el querellante, facultaría al empleador para trasladar a los sindicalistas que considere inconvenientes, comprometiendo así el registro del sindicato, situación ésta que ha sido criticada por la Comisión de Expertos en el párrafo 84 de las mencionadas observaciones generales.
88. 271. El querellante declara, por otra parte, que el artículo 53 de la ley de servicios públicos locales exige que los sindicatos se organicen separadamente en cada dependencia pública local, excediendo en esta forma la limitación por profesiones que ha sido autorizada y llegando a convertirse en un requisito el que se constituyan sindicatos distintos en cada uno de estos organismos, situación que según el querellante fué criticada por la Comisión de Expertos en el párrafo 35 de las citadas observaciones generales y por el Comité de Libertad Sindical en los casos 134 y 141, relativos a Chile.
89. 272. El querellante se refiere luego a las nuevas disposiciones sobre el registro de las organizaciones. El nuevo artículo 108-5, párrafo 1), de la ley de servicios públicos nacionales solamente otorgaría el derecho de negociación a las organizaciones registradas; solamente ellas podrían adquirir personalidad jurídica. Con arreglo a la providencia núm. 13-2 de la Dirección Nacional de Personal, solamente las organizaciones registradas pueden reclamar a la Dirección « medidas administrativas sobre las condiciones de trabajo ». Las organizaciones deben llenar varios requisitos antes de ser registradas, incluyendo las limitaciones en cuanto a la afiliación, ya analizadas. Las organizaciones registradas tienen, según el querellante, tales privilegios, que el registro es indispensable. Después de repasar las conclusiones del Comité de Libertad Sindical en los casos núm. 11 (Brasil) y núm. 12 (Argentina) y el contenido de los párrafos 30, 31, 32 y 35 de las observaciones generales hechas por la Comisión de Expertos en 1959, el querellante sostiene que los privilegios de las organizaciones registradas son tales que una organización no registrada encontraría grandes dificultades para « fomentar y defender los intereses » de sus miembros, como se dice en el párrafo 27 de las observaciones generales, y que el nuevo artículo 108-3, párrafo 3), de la ley de servicios públicos nacionales concede a la Dirección de Personal demasiada libertad en relación con el registro de las organizaciones (el derecho de apelación ante los tribunales sólo existe para los puntos legales), de suerte que, según el razonamiento de la Comisión de Expertos, el registro equivale aquí a la exigencia de una autorización previa, en tanto que los privilegios de las organizaciones registradas son tan grandes que comprometen el derecho que tienen los trabajadores de constituir las organizaciones « que estimen convenientes » y de afiliarse a ellas. La nueva disposición del artículo 108-3, párrafo 3), de la ley no solamente obligaría a la organización que se registre a especificar en su Constitución las reglas sobre redacción y enmienda de la misma y sobre la elección de funcionarios, sino que también debería demostrar ante la Dirección de Personal, antes de ser registrada, que había aplicado de hecho tales reglas; a la luz del párrafo 641 de las observaciones generales de la Comisión de Expertos, dice el querellante, esto es contrario al artículo 3, párrafo 2, del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948.
90. 273. Según esto, declara el querellante, el hecho de que sólo había apelación ante los tribunales sobre puntos legales contra la decisión de la Dirección que cancelara el registro equivale a una « suspensión por vía administrativa », tal como se describe en los párrafos 80 y 81 de las citadas observaciones generales de la Comisión de Expertos.
91. 274. Como los requisitos para la adquisición de la personalidad jurídica serían los mismos que para el registro, el querellante sostiene que existe aquí una incompatibilidad con el artículo 7 del mencionado Convenio núm. 87.
92. 275. El querellante sostiene que el artículo 98, párrafo 2), de la ley de servicios públicos nacionales garantiza actualmente el derecho de los sindicatos de empleados oficiales de negociar sobre las condiciones de trabajo y otras condiciones. Pero, según dice el querellante, el nuevo artículo 108-5, párrafo 1), haría diferencias entre las condiciones de trabajo y otras condiciones, y el derecho de negociación sobre otras condiciones sería limitado, al paso que el nuevo artículo 108-5, párrafo 3), dispondría que « los asuntos relativos a la dirección y manejo de los negocios del Estado no estarán sometidos » a negociación. Al mismo tiempo, otros proyectos, según el querellante, privarían a la Dirección Nacional de Personal de gran parte de su jurisdicción, de suerte que su tradicional derecho de negociar los términos de los convenios y de hacer recomendaciones sobre las medidas legislativas se encontraría grandemente restringido, pues sus poderes de decisión habrían sido transferidos en su totalidad al Gobierno. Como todo esto es parte del programa legislativo que acompaña a los procedimientos de ratificación del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, el querellante sostiene que se pretende cercenar, en contra del artículo 19, párrafo 8, de la Constitución de la O.I.T, los derechos sindicales otorgados por la costumbre.
93. 276. En su comunicación de 14 de febrero de 1961, el Gobierno comienza por declarar que estaba estudiando si el tenor de los proyectos por someter a las sesiones ordinarias de la Dieta Nacional sería el mismo que el de los proyectos sometidos por el gabinete anterior a las sesiones de 1960, con base en los cuales los querellantes formulan sus alegatos. Los puntos de vista que se expresaron en la respuesta de 14 de febrero de 1961, y que se analizarán más adelante, son los que el Gobierno « tenía cuando fueron presentados los proyectos a la última sesión de la Dieta Nacional ».
94. 277. La decisión de enmendar la ley de servicios públicos nacionales tenía por fin permitir una completa libertad en la selección de funcionarios, elegidos libre y democráticamente por las organizaciones de empleados, las cuales podrían elegir funcionarios que no fueran empleados.
95. 278. De acuerdo con la ley vigente, no está prohibido a los miembros del personal que representan al empleador afiliarse a las mismas organizaciones que los demás empleados. El proyecto habría prohibido a los empleados de dirección y supervisión y a los que estuvieran ocupados en puestos de confianza pertenecer a las mismas organizaciones que los demás empleados.
96. 279. Las nuevas disposiciones sobre el registro de las organizaciones, dice el Gobierno, establecen ciertos requisitos que deben llenar las organizaciones para obtener o conservar su registro. El registro no es obligatorio, ni se niega a las organizaciones no registradas el derecho de existir y funcionar. El solo registro otorga la personalidad jurídica, pero ésta no afecta a la existencia ni a las actividades de las organizaciones; la cancelación del registro no implica su disolución. El proyecto encargaría el registro y su cancelación a la Dirección Nacional de Personal, descrita por el Gobierno como un organismo justo e independiente, de cuyas decisiones puede apelarse ante los tribunales.
97. 280. A la ley de servicios públicos locales se le harían las correspondientes modificaciones.
98. 281. Al mismo tiempo, el Gobierno decidió realizar un reajuste en las funciones de las autoridades en cuanto a la administración del personal. Lo relativo a salarios, eficiencia, entrenamiento, indemnización por accidentes, ayuda mutua, retiro, etc., dejaría de pertenecer a la competencia de la Dirección Nacional de Personal y del Ministro de Finanzas para pasar a la del Primer Ministro. Pero asuntos tales como las recomendaciones a la Dieta Nacional y al Consejo de Ministros sobre el mantenimiento y mejora de los salarios, y otras condiciones de trabajo de los empleados públicos nacionales y las peticiones de medidas administrativas en este sentido, así como los procedimientos para la indemnización administrativa de las medidas desfavorables a los empleados y a sus organizaciones seguirían perteneciendo a la Dirección Nacional de Personal, cuya plena independencia se mantendría mediante la conservación de las disposiciones legales según las cuales solamente la Dieta Nacional puede despedir a los miembros de esta Dirección, la cual, a su vez, puede presentar informes y recomendaciones directamente a la Dicta Nacional, sin pasar por el gabinete.
99. 282. El Gobierno adjunta a su respuesta el texto de la parte pertinente del anterior proyecto de enmienda de la ley de servicios públicos nacionales.
100. 283. El Gobierno declara en su comunicación de 9 de mayo de 1961 que en realidad los proyectos presentados entonces a la reunión de la Dieta Nacional son similares en el fondo a los presentados anteriormente en 1960. Por lo tanto, formula sus observaciones sobre lo esencial. El Gobierno ha suministrado los textos de los proyectos de enmienda de la ley de servicio públicos nacionales - el proyecto que se discute en los alegatos que aquí se analizan - y de la ley sobre relaciones de trabajo en las corporaciones públicas y empresas nacionalizadas.
101. 284. El Gobierno declara que el proyecto no establece restricción de ninguna clase en cuanto a la afiliación a las organizaciones de empleados ni les prohíbe federarse « con cualesquiera organizaciones de trabajadores ». La afiliación es limitada en el caso de las organizaciones de empleados registradas; esta disposición está destinada a establecer relaciones normales entre las autoridades oficiales y las organizaciones de empleados, registrando únicamente las que se compongan de empleados cuyas condiciones estén regidas por leyes y reglamentos; las autoridades competentes están « obligadas... a entrar en negociación - salvo que tengan justas razones para negarse a hacerlo - con una organización registrada de empleados cuando ella así lo pida ». Pero la organización registrada de empleados tiene libertad de elegir sus dirigentes y de federarse « con otras organizaciones de empleados y con cualesquiera organizaciones de trabajadores ». Además, dice el Gobierno, « una organización de empleados no registrada de acuerdo con el proyecto puede igualmente presentar su solicitud de negociación y negociar de hecho con las autoridades a fin de promover y defender los intereses de sus miembros » (artículo 108-5 del proyecto). El registro ordenado en el proyecto no es, por lo tanto, una condición requerida para la Constitución y gestión de una organización... Las autoridades, en principio, están dispuestas a negociar con las organizaciones registradas (artículo 108-1 del proyecto). Por otra parte, aun las organizaciones no registradas pueden negociar.
102. 285. El Gobierno repite sus declaraciones anteriores sobre las normas que garantizan la independencia de la Dirección Nacional de Personal.
103. 286. Otra condición previa al derecho de registro según el proyecto es que « las personas de dirección y similares » no deben afiliarse a las organizaciones de empleados que defiendan los intereses de otras categorías. Según el proyecto, las personas de dirección y similares, incluyendo el personal de supervisión, y las que están ocupadas en puestos de confianza pueden formar sus propias organizaciones; al decir del Gobierno, esto ayudará a garantizar la independencia de las organizaciones de otros empleados frente a los empleadores. El Gobierno no considera que esto sea diferente de la clasificación por categorías mencionada en las observaciones de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones. Según el proyecto, la Dirección Nacional de Personal determinará el sentido de « personas de dirección y similares », pero este sentido, dice el Gobierno, ha sido determinado a priori, y solamente es definido con claridad por la Dirección Nacional de Personal, de suerte que el sistema no equivale a una autorización previa, porque lo aplica la dirección, la cual está encargada también del registro.
104. 287. El Gobierno niega que, según las disposiciones del proyecto, el empleador pueda trasladar a un sindicalista activo, comprometiendo así el registro de un sindicato, pues los cambios de personal con este objeto están prohibidos por la ley, mientras que, en caso de que ocurra esto en perjuicio de los empleados, puede interponerse recurso de revisión ante la Dirección Nacional de Personal y ante los tribunales.
105. 288. El Gobierno dice que la adquisición de la personalidad jurídica no es condición indispensable para la existencia y el funcionamiento de una organización, sino simplemente un medio de otorgarle facilidades financieras y no restringir los derechos previstos en los artículos 2, 3 y 4 del mencionado Convenio núm. 87. Solamente un mínimo porcentaje de sindicatos han optado por adquirir la personalidad jurídica.
106. 289. Las condiciones previas que establece el proyecto para el registro, incluyendo las relativas al contenido de los estatutos sindicales, la disposición sobre elección de funcionarios por voto secreto, etc., son, dice el Gobierno, simples formalidades que no ponen en peligro la autonomía de una organización; al efectuar el registro la Dirección Nacional de Personal no puede optar arbitrariamente. Una organización de empleados puede recurrir a un tribunal si la dirección « ha cometido un acto ilegal en relación con el registro. La interpretación del querellante según la cual los párrafos 3 y 4 del artículo 3 del proyecto niegan el derecho de apelación sobre las cuestiones de hecho, se basa simplemente en una mala interpretación de estas disposiciones ». La cancelación del registro de una organización, dice el Gobierno, « no menoscaba en forma alguna su existencia y actividades como organización de trabajadores ». Igual derecho de apelación se concede contra la cancelación que contra la negación del registro.
107. 290. En cuanto a los alegatos relativos a los asuntos que pueden someterse a negociación de acuerdo con el nuevo artículo 108-5, párrafos 1) y 3) (véase párrafo 275), el Gobierno manifiesta que, según la ley actualmente vigente y según el proyecto de enmienda de la ley de servicios públicos nacionales, existe una disposición que prevé la negociación « sobre las condiciones de trabajo y otros fines lícitos, incluyendo las actividades sociales y las de bienestar », pero las cuestiones pertinentes a la dirección y marcha de los asuntos oficiales quedan excluidas de la negociación. A este respecto, el Gobierno arguye que el artículo 19, párrafo 8, de la Constitución de la O.I.T no impone al Estado que ratifica un convenio « la obligación de mantener niveles más favorables que los establecidos en el convenio » y que « la revisión o abolición por parte del Estado de un sistema de su propia concepción que no ha sido previsto en ningún convenio no tiene nada que ver con el artículo 19, párrafo 8, de la Constitución ».
108. 291. Finalmente, el Gobierno comenta los alegatos relativos al alcance del derecho de organización, según la ley de servicios públicos locales, y declara que el proyecto de enmienda no prohíbe a los empleados que pertenezcan a dos o más organismos públicos locales el federarse con otras organizaciones de empleados o de trabajadores : las restricciones sobre la afiliación se aplican, como en el caso de las organizaciones de empleados públicos nacionales, solamente si la organización solicita ser registrada, pero las condiciones de trabajo de los empleados públicos locales son determinadas por la asamblea del organismo público local interesado (municipalidad o prefectura).
109. 292. El Comité señaló en la reunión celebrada los días 29 y 30 de mayo de 1961 que los alegatos se referían a las proyectadas enmiendas legislativas que entonces examinaba la Dieta Nacional. Recordó que en cierto número de casos había examinado en qué medida debería expresar su opinión sobre proyectos de textos legislativos. Aunque el Comité en ciertos casos haya desestimado alegatos sobre proyectos de ley, ya debido a la vaguedad de tales alegatos, ya porque los proyectos legislativos no habían sido patrocinados por el gobierno, había declarado, sin embargo, que cuando examina alegatos precisos y detallados referentes a un proyecto de ley sometido por el gobierno al poder legislativo, la circunstancia de que los mismos se refieren a un texto sin fuerza de ley no es motivo suficiente para impedirle que se pronuncie sobre el fondo de los alegatos presentados. El Comité expresó la opinión de que, en tales circunstancias, hay cierto interés en que el Gobierno y el querellante conozcan la opinión del Comité respecto de un proyecto de ley antes de su adopción, dado que el Gobierno, que cuenta con la iniciativa sobre la materia, podría introducir modificaciones.
110. 293. En el caso presente, el Comité observó que se habían formulado alegatos detallados sobre algunas de las disposiciones del proyecto de enmienda que estudiaba la Dieta Nacional. El Gobierno había presentado una respuesta detallada y había suministrado también los textos de ciertos proyectos en la forma en que fueron sometidos a la Dieta. En consecuencia, el Comité, acorde con su práctica anterior y teniendo en cuenta el hecho de que el proyecto de ley tuvo precisamente por origen la proposición presentada por el Gobierno para ratificar el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, considera adecuado expresar su opinión sobre las enmiendas proyectadas, a la luz de las disposiciones de dicho Convenio. Sin embargo, como existe todavía la posibilidad de que los textos del proyecto sean modificados en la Dieta y era difícil en ese momento tener una idea de conjunto de todos los efectos de un programa general de enmiendas legislativas cuyo alcance no estaba totalmente definido, el Comité decidió, con tal motivo, limitarse a comentar algunas de las cuestiones más importantes planteadas y, para las demás, esperar los resultados finales antes de formular otras conclusiones.
111. 294. Estas cuestiones importantes se refieren a las proyectadas disposiciones sobre el registro de organizaciones de empleados públicos. Los querellantes alegan que solamente disfrutarían del derecho de negociación las organizaciones registradas, cuyos privilegios, por ende, serían tantos que una organización no registrada encontraría grandes dificultades en « fomentar y defender los intereses » de sus miembros y se restringiría el derecho de los trabajadores a « constituir las organizaciones que estimen convenientes y afiliarse a las mismas ». El Gobierno confirma que, según el proyecto de enmienda de la ley de servicios públicos nacionales, una organización podría registrarse solamente si el número de sus miembros está limitado a los empleados públicos y si « las personas de dirección y similares » forman organizaciones separadas de las de los demás empleados.
112. 295. La cuestión esencial que el Comité examinó en la reunión celebrada los días 29 y 30 de mayo de 1961 era la de saber qué organizaciones tendrían el derecho de negociar; en efecto, si, como se alega, la situación es tal que solamente pueden negociar las organizaciones que han cumplido las anteriores condiciones de registro, esta situación parecería requerir examen a la luz del artículo 2 del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948. Sin embargo, el Gobierno negó que tal fuese el caso.
113. 296. A este respecto, el Gobierno manifestó que « una organización de empleados no registrada de acuerdo con el proyecto puede igualmente presentar solicitud de negociación y negociar de hecho con las autoridades con miras a fomentar y defender los intereses de sus miembros » (artículo 108-5 del proyecto). Era ésta una declaración categórica de la cual el Comité tomó nota como tal.
114. 297. El Gobierno manifiesta que las autoridades competentes están « obligadas... a entrar en negociaciones, salvo justas razones para negarse a hacerlo, con una organización de empleados registrada, cuando ella así lo haya propuesto » y que « las autoridades, en principio, estarán dispuestas a negociar con las organizaciones registradas. Por otra parte, aun las organizaciones no registradas pueden negociar ».
115. 298. En estas condiciones, el Comité, teniendo en cuenta la importancia que concede al derecho de negociación de las organizaciones representativas, sean o no registradas, decidió pedir al Gobierno que declarara si en la práctica las autoridades competentes negocian con organizaciones no registradas y, de ser así, si negocian con ellas en las mismas condiciones que con las organizaciones registradas.
116. 299. En su comunicación de 16 de septiembre de 1961, el Gobierno expresa la opinión de que el sistema de registro previsto en el proyecto de ley constituye una fórmula adecuada para garantizar el funcionamiento normal de las organizaciones de trabajadores y de empleadores y de que una organización formada sólo por trabajadores puede inscribirse fácilmente en el registro con carácter voluntario. El Gobierno declara que en el reglamento de la Dirección Nacional de Personal, basado en la ley vigente, se dispone que las negociaciones las entablarán únicamente las organizaciones de trabajadores inscritas en el registro de dicha Dirección; en el proyecto de ley se prevé que una organización de trabajadores podrá entablar negociaciones con las autoridades aunque no esté registrada, y no se prohíbe a las autoridades que entablen negociaciones con las organizaciones de trabajadores que lo propongan; las disposiciones del proyecto de ley sobre el procedimiento de negociación serán aplicables a las negociaciones entabladas por las organizaciones de trabajadores aunque no estén registradas. Según indica el Gobierno, el proyecto de ley no distingue entre organizaciones inscritas o no inscritas en el registro ni hace ninguna distinción respecto de la situación en que las organizaciones de empleados pueden negociar con las autoridades, o respecto de las condiciones en que dichas organizaciones llevan a cabo estas negociaciones.
117. 300. El Comité recomienda que el Consejo de Administración tome nota de que las disposiciones del proyecto de ley, tal como las explica el Gobierno, entrañarían la derogación del Reglamento de la Dirección Nacional de Personal, que prevé que la negociación deberá ser efectuada solamente por organizaciones de trabajadores registradas ante la Dirección Nacional de Personal, y solicite del Gobierno que tenga a bien mantenerle informado de las medidas que se tomen a este respecto.
118. Alegatos relativos a actos de discriminación sindical (Sindicato de Maestros del Japón)
119. 301. El Sindicato de Maestros del Japón señala, en sus comunicaciones de 9 de noviembre y 8 de diciembre de 1960, que el artículo 56 de la ley de servicios públicos locales establece que los empleados públicos locales no estarán sujetos a trato discriminatorio por el hecho de haberse afiliado a un sindicato o de haber actuado legalmente en nombre del mismo, y que, de acuerdo con el párrafo 10) del artículo 8-1, cualquier persona perjudicada puede pedir a la comisión de personal que examine los actos de discriminación y adopte las medidas que sean necesarias.
120. 302. Los trabajadores de la industria privada están protegidos por la ley de sindicatos contra: a) los actos de discriminación sindical en materia de empleo; b) el rechazo de la negociación colectiva, y c) la injerencia del empleador en la gestión sindical. Los querellantes declaran que la ley de servicios públicos locales (al igual que la ley de servicios públicos nacionales) da protección solamente contra la primera de esta serie de actos, y que el Gobierno no está cumpliendo, en relación con los empleados públicos locales, los artículos 2 y 3 del Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, ratificado por el Japón. Alegan también que el Gobierno interpreta la expresión « funcionarios públicos al servicio del Estado » (artículo 6 de dicho Convenio) como si comprendiera a todos los funcionarios públicos, incluyendo a los maestros, quienes no tienen ninguna relación con la administración pública.
121. 303. Los querellantes citan luego varios casos de supuestos actos de discriminación sindical contra algunas personas en razón de su afiliación al Sindicato de Maestros del Japón. En especial, se refieren a los actos realizados en la prefectura de Ehime en relación con la participación en la Conferencia de Investigaciones organizada por la comisión de educación de la prefectura con facultades para nombrar maestros y proseguir investigaciones en el campo de la educación. Los maestros fueron invitados por los directores de sus escuelas a tomar parte en la Conferencia. Se alega que la comisión de la prefectura de Ehime prohibió la participación de los miembros del Sindicato de Maestros del Japón si no se retiraban antes del sindicato. Los querellantes presentan como prueba las declaraciones que sobre sus entrevistas con las autoridades de educación o los directores de escuela hicieron los Sres. S. Ishikawa (vicepresidente del Sindicato de Maestros de Niihama-Shi, Y. Kitayama (maestro de la escuela secundaria de Iwamatsu) y T. Ogawa (maestro de la escuela elemental de Lekushi). Los querellantes manifiestan que esto obedecía al propósito de substituir el Sindicato por la Conferencia de Investigaciones en la región indicada. Al mismo tiempo, se alega, se amenazó a los maestros con la discriminación en los ascensos si no abandonaban el Sindicato de Maestros del Japón. En prueba de ello aportan los querellantes declaraciones hechas por los Sres. Takatoshi Inoue (director de la escuela elemental municipal de Nakano, T. Mizumoto (maestro), K. Yamaoka (maestro de la escuela secundaria de Kawaba), N. Hisai (maestro de la escuela elemental de Sakao) y S. Nishiyama (maestro de la escuela elemental de Sakao). Otra declaración de este tenor hecha también por el Sr. Takeo Inoue expone casos de supuesta discriminación contra miembros del Sindicato y dirigentes que fueron trasladados a regiones remotas, y cita declaraciones discriminatorias hechas por miembros de las autoridades locales (por ejemplo, que cierto maestro podría llegar a ser un buen director de escuela si no fuera miembro de la junta directiva del Sindicato); en cambio, se dice que maestros que por coacción se retiraron del Sindicato recibieron inmediatamente aumento de salarios. Estos ejemplos de discriminación contra el Sindicato de Maestros del Japón, dicen los querellantes, se repiten en todo el país.
122. 304. Según la declaración del Sr. Ishikawa, él y otros cinco miembros del Comité del Sindicato de Maestros de Niihama celebraron negociaciones el 25 de agosto de 1960 con el Sr. Ozaki, jefe de orientación del establecimiento docente de Saijo. Se alega que el Sr. Ozaki declaró que parte de la subvención del Estado destinada a investigaciones en materia de enseñanza se había asignado a la prefectura de Ehime, pero que las autoridades municipales de Niihama no permitirían que utilizaran estos fondos los afiliados al Sindicato de Maestros del Japón, sino únicamente las personas que estuvieran de acuerdo con las ideas del Ministerio de Instrucción Pública. También se alega que en esta entrevista el Sr. Ozaki admitió que había hablado con tres miembros del Sindicato: los Sres. Kato, Shiraishi y Onishi, y les había propuesto que abandonaran el Sindicato porque los afiliados al mismo habían sido excluidos de la Conferencia de Investigaciones organizada por la comisión de educación de la prefectura de Ehime. Según esta declaración, los tres miembros del Sindicato citados se dieron de baja.
123. 305. El Sr. Y. Kitayama afirma que el 19 de septiembre de 1960, en la escuela secundaria de Iwamatsu, el director, Sr. Nagaosa, declaró que los miembros del Sindicato de Maestros del Japón serían excluidos de la Conferencia de Ehime y dijo que, los maestros « no dejarían de seguir el mismo camino », dando a entender que se darían de baja del Sindicato.
124. 306. Según la declaración del Sr. Imura, el 17 de septiembre de 1960, el Sr. Yoshida, director de la escuela elemental de Hisara, declaró que la comisión docente local le había transmitido un documento en el que se hacía constar que la Conferencia de Investigaciones citada no comprendería a miembros del Sindicato.
125. 307. El Sr. Ogawa declara que el 19 de septiembre de 1960 el Sr. Fujiwara, director de la escuela elemental de Jekushi, manifestó en la escuela que deseaba que en la Conferencia de Ehime participaran personas « no sindicadas », pero que « si algún miembro del Sindicato desea asistir a la Conferencia, deberá renunciar a su afiliación ». Se alega que el Sr. Fujiwara hizo esta declaración a petición del director de enseñanza de la comisión docente local.
126. 308. Según la declaración del Sr. Takatoshi Inoue, director de la escuela elemental de Nakano, el Sr. Mizumoto, uno de los maestros de la escuela, antes de entrar en esta escuela el 1.° de abril de 1959, había sido amonestado dos veces por escrito por el hecho de participar en 1958 en las « actividades conjuntas » del Sindicato de Maestros del Japón; no obstante, obtuvo su aumento de sueldo anual el 1.° de abril de 1959, pero el aumento que debía haber obtenido el 1.° de abril de 1960 fué aplazado durante tres meses. Cuando el Sr. Inoue preguntó a la comisión docente local cuál era la razón de ello se le dijo que probablemente se debía a las admoniciones que había recibido y el Sr. Inoue señaló entonces que se trataba de hechos anteriores al período correspondiente a este aumento de sueldo. El Sr. Inoue declara que en la clasificación por méritos de los maestros, que hizo él mismo el 1.° de noviembre de 1959, el Sr. Mizumoto figuraba en el grupo superior, pero que algunos maestros cuya hoja de servicios no era tan favorable obtuvieron sus aumentos el 1.° de abril de 1960 y que, por lo tanto, es les dió preferencia en perjuicio del Sr. Mizumoto. El Sr. Inoue considera que esta acción es ilegal e injusta y estaba destinada a hacer presión sobre el Sr. Mizumoto por ser éste miembro activo del Sindicato. El Sr. Mizumoto confirma esta declaración y añade que otro maestro que también había recibido dos amonestaciones como él obtuvo su aumento anual después de darse de baja del Sindicato.
127. 309. El Sr. Takatoshi Inoue se refiere después al caso de otro de sus maestros: el Sr. S. Yamaoka, al que también se le había amonestado por participar en la acción emprendida por el Sindicato en 1958. Este maestro obtuvo su aumento en 1959, pero el 18 de octubre de 1960, fecha de la declaración del Sr. Inoue, aún no había recibido el aumento correspondiente a 1960. El Sr. Inoue señala que también en este caso otros maestros cuya hoja de servicios no era tan brillante el 1.° de noviembre de 1959 obtuvieron el aumento anual en 1960. En este punto, el Sr. Inoue confirma la declaración del Sr. Mizumoto de que otro maestro, también amonestado, obtuvo su aumento al darse de baja del Sindicato.
128. 310. Según la declaración del Sr. K. Yamaoka, maestro de la escuela secundaria de Kawabe (obsérvese que no es el Sr. S. Yamaoka, mencionado en el párrafo anterior), el Sr. Horio, director de la escuela, le dijo el 22 de junio de 1960 que había hablado con los inspectores de la escuela y que éstos le habían declarado que los maestros del Sindicato estaban considerados como maleantes. El Sr. Yamaoka declara que durante veinte minutos el director trató de persuadirle de que abandonara el Sindicato y que después tuvo una conversación análoga con otro maestro, el Sr. Kawata.
129. 311. El Sr. Hisai, también maestro de la escuela secundaria de Kawabe, declara que a fines de agosto de 1960 se le transmitió una observación del director de enseñanza en la que se hacía constar que si se habían asignado fondos para crear un jardín de infancia en la escuela era únicamente porque sólo algunos maestros eran miembros del Sindicato y que « lo mejor para los afiliados al Sindicato sería que lo abandonaran lo más pronto posible ». Algunos días después, declara el Sr. Hisai, el director le dijo: « ¿ No cree usted que se encontrará en situación desventajosa si sigue siendo miembro del Sindicato? Yo cooperaré con usted si se retira del Sindicato. Si usted sigue afiliado, es probable que no le traten bien en lo que se refiere a las cuestiones de personal y de sueldo. Le aconsejo que estudie nuevamente su situación como miembro del Sindicato ».
130. 312. Según su declaración, el Sr. Nishiyama, maestro de la escuela elemental de Sakao, fué objeto de diversas presiones para que abandonara el Sindicato de Maestros de la Prefectura de Ehime (sección del Sindicato de Maestros del Japón en dicha prefectura). Indica que cuando estaba enseñando el 7 de septiembre de 1960 se le pidió que pasara a otra habitación en la que se encontraban el Sr. Omori, director de enseñanza, y el Sr. Kamikubo, presidente de la comisión docente, que le preguntaron si había cambiado de opinión por lo que respecta a la permanencia en el Sindicato y le dijeron: « Si hay un miembro del Sindicato entre los maestros ello entorpecerá la administración de la escuela.» Al terminar la entrevista le dijeron que « esperaban una respuesta conveniente » en cuanto a su pertenencia al Sindicato.
131. 313. El Sr. Takeo Inoue, presidente del Comité ejecutivo del Sindicato de Maestros de la Prefectura de Ehime, declara que una sección del Sindicato de la Prefectura, el Sindicato de Maestros de Shuso, desempeñó un papel directivo en la lucha de los maestros, en 1956 y 1957, contra la institución del sistema de « clasificación por méritos » de los maestros. Alega que entre los quince maestros trasladados fuera de la localidad de Shuso el 1.° de abril de 1958 figuraban los Sres. K. Ishimaru, H. Onoe, Y. Ochi, A. Tamai y T. Yamauchi, los cinco miembros del Comité ejecutivo del Sindicato; el Sr. S. Takahashi, ex presidente del Sindicato de Maestros de la Prefectura; el Sr. K. Takahashi, que había sido miembro del Comité ejecutivo; el Sr. Y. Tamai, miembro de la división de propaganda del Sindicato; el Sr. H. Morimatsu, miembro activo de la división del Sindicato encargada de la juventud; los Sres. V. Suzuki y E. Betsumiya, que se habían negado a darse de baja del Sindicato, y el Sr. K. Watanabe, presidente del Comité ejecutivo. El Sr. Inoue alega que los miembros de la comisión docente de la ciudad y dos miembros demócratas liberales de la asamblea prefectoral, personas de influencia, hacían con frecuencia observaciones en contra del Sindicato: por ejemplo, que el Sr. K. Watanabe « sería un buen director de escuela si no fuese presidente del Comité ejecutivo del Sindicato ». En consecuencia, se alega, casi todo el Comité ejecutivo del Sindicato de Maestros de Shuso fué trasladado de este distrito, y los tres miembros del Comité que no lo fueron, los Sres. Akikawa, Tan y Kondo, fueron trasladados dentro del distrito a zonas montañosas alejadas.
132. 314. El Sr. Inoue declara que los maestros de las escuelas elemental y secundaria de Dowa fueron perseguidos por ser miembros sindicales activos y haber desempeñado un papel importante en la resistencia al sistema de clasificación por méritos; los seis maestros de la escuela secundaria fueron trasladados el 1.° de abril de 1959 y, salvo uno, todos los maestros de la escuela elemental, afiliados al Sindicato, también fueron trasladados. Se alega que en otra región de la prefectura el traslado injusto del personal fué la causa de que casi la mitad de los miembros del Sindicato de Maestros de Onsen se dieran de baja para evitar dicha persecución.
133. 315. El Sr. Inoue declara que en la prefectura 3.070 maestros que estaban afiliados al Sindicato no obtuvieron sus aumentos anuales en la fecha debida por participar en la resistencia del Sindicato al sistema de clasificación por méritos - 916 de estos aumentos corresponden al 1.° de abril, siendo la cifra más elevada que la de cualquier otro trimestre -, pero los que se dieron de baja lo recibieron y algunos que abandonaron el Sindicato antes obtuvieron un aumento especial; el temor de estas medidas perjudiciales fué la causa de que el número de afiliados del Sindicato de Maestros de la Prefectura de Ehime bajara progresivamente de 9.664 en 1957 a 4.259 en agosto de 1960. El Sr. Inoue declara que hay unos 10.000 maestros en la prefectura. Según las cifras que cita, la mayor disminución mensual del número de afiliados fué de 733 en abril de 1958, 910 en abril de 1959 y 665 en abril de 1960. Las cifras más próximas fueron: 436 en enero de 1959, 312 en enero de 1960 y 300 en julio de 1959. En julio de 1958 los querellantes declaran que sólo hubo cuatro bajas. El Sr. Inoue calcula sus cifras de conformidad con el año escolar, empezando el 1.° de abril y terminando el 31 de marzo siguiente.
134. 316. El Gobierno comenta en su comunicación de 24 de enero de 1961 el alegato de que los funcionarios públicos locales no gozan de la misma protección que los trabajadores de la industria privada contra los actos de injerencia a que se refiere el artículo 2 del Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, y de que no están protegidos por " organismos adecuados a las condiciones nacionales ", según dispone el artículo 3 del Convenio. El Gobierno declara que " siendo inconcebible que las entidades públicas locales violen con sus injerencias el derecho de sindicación garantizado por la Constitución y por las leyes, no existe organismo alguno que... se ocupe en suprimir las prácticas laborales desleales ", como en el caso de los trabajadores de la industria privada. Sin embargo, declara el Gobierno, la ley de servicios públicos locales contiene disposiciones especiales (artículo 56) por las que se instituye un sistema de apelación que faculta a los funcionarios públicos locales a solicitar la revisión de los casos de despido u otras medidas injustas que resulten en detrimento de sus intereses (artículos 49, 50 y 51).
135. 317. El Gobierno sostiene que la educación obligatoria que pueden establecer las autoridades locales forma parte de la función del Estado y que, por lo tanto, los maestros del Japón " son funcionarios públicos al servicio del Estado " en el sentido del artículo 6 del mencionado Convenio (núm. 98).
136. 318. La Conferencia de Investigaciones de la Educación de la Prefectura de Ehime es, según el Gobierno, una organización creada espontáneamente por los directores y maestros de escuela " que se separaron " del Sindicato de Maestros del Japón para consagrarse a actividades de investigación educativa. El Gobierno niega que haya habido presiones sobre los maestros para obligarles a abandonar el sindicato y declara que, aunque el presidente y el superintendente de la junta de educación de la prefectura de Ehime " han señalado adecuadamente diversos actos ilegales perpetrados por el Sindicato de Maestros, nunca han abusado dolosamente contra el Sindicato ".
137. 319. El Gobierno manifiesta en su comunicación de 9 de mayo de 1961 que una investigación hecha por la junta de educación de la Prefectura de Ehime reveló que no son ciertas las declaraciones aducidas por los querellantes para demostrar que se había coaccionado al señor Kitayama y a otras personas designadas por los querellantes a fin de hacerlos abandonar el Sindicato de Maestros del Japón. Ni es cierto, dice el Gobierno, que los maestros que abandonaron el Sindicato hayan obtenido ventajas.
138. 320. Con arreglo al procedimiento para el examen de quejas por violación de los derechos sindicales, el Comité ha expresado la esperanza de que cuando se hacen alegatos precisos, los gobiernos deberán formular, a fin de lograr un examen objetivo, respuestas detalladas a los alegatos detallados que se hayan hecho. En todos los casos en que las informaciones aportadas por los gobiernos a los que se hayan comunicado quejas parezcan insuficientes o de índole demasiado general, el Comité ha seguido la práctica de pedir al gobierno interesado que aporte informaciones más detalladas con el fin de permitirle expresar una opinión debidamente considerada al Consejo de Administración.
139. 321. En el caso presente, el Comité observó en su reunión de 29-30 de mayo de 1961 que los querellantes han apoyado sus alegatos en informes detallados de lo esencial de las declaraciones hechas por ocho personas diferentes, designadas por sus nombres, y según todas ellas se han cometido actos antisindicales concretos. En respuesta, el Gobierno niega en forma general y dice que la junta de la prefectura de Ehime (precisamente el empleador implicado en el caso) hizo una investigación que reveló que las declaraciones no eran ciertas.
140. 322. En estas circunstancias, el Comité decidió pedir al Gobierno que enviara observaciones más detalladas sobre las pruebas aportadas por los querellantes en apoyo de sus alegatos.
141. 323. En su comunicación de 3 de octubre de 1961, el Gobierno, después de referirse a la facultad de las comisiones de personal de las prefecturas de adoptar decisiones obligatorias en los casos en que un empleado considere que ha sido víctima (véanse párrafos 246 y 263) de un trato desfavorable, declara que desde la fecha en que el Comité presentó su 54.° informe al Consejo de Administración, el Sindicato de Maestros del Japón ha pretendido que las conclusiones que figuraban en dicho informe eran desfavorables para el Gobierno. A continuación, el Gobierno formula sus observaciones sobre la situación existente en la prefectura de Ehime en relación con los casos concretos alegados de discriminación contra el Sindicato, sobre los cuales el Comité había pedido más información.
142. 324. El Gobierno declara que en agosto de 1961 el Ministro de Educación envió a dos funcionarios a la prefectura de Ehime para que procedieran a una investigación de las cuestiones planteadas por el querellante. Sus resultados fueron los siguientes: la Conferencia de Investigación sobre Enseñanza de la Prefectura de Ehime era " una organización concebida libremente y formada con el propósito de realizar investigaciones sobre enseñanza a iniciativa de los directores de escuelas y maestros que se habían retirado del Sindicato de Maestros del Japón " porque se hallaban en desacuerdo con su política de campañas y actividades; que " no se permitió a los miembros del Sindicato de Maestros del Japón tomar parte en la Conferencia, teniendo en cuenta los fines a que ésta estaba destinada "; que ninguna autoridad docente de la prefectura obligó ni insistió para que los maestros de escuela se retirasen del Sindicato; que nunca se dió trato favorable o desfavorable al personal administrativo en los aumentos de salarios y en traslado de destino a causa de que el personal interesado fuese miembro o no del Sindicato.
143. 325. En cuanto a la declaración del Sr. Ishikawa (véase párrafo 304), el Gobierno señala que los seis miembros del Comité ejecutivo del Sindicato de Maestros de Niihama no celebraron negociaciones con el Sr. Ozaki, maestro consultor del departamento docente de Saijo, sino que le visitaron en su residencia privada y " se limitaron a conversar con él ". El Gobierno niega los alegatos de que el subsidio del Ministerio de Educación a las organizaciones de investigación sobre enseñanza se conceda únicamente a quienes apoyen al Ministro de Educación, y hace constar que dichos subsidios se otorgan a estas organizaciones sin tener en cuenta si entre sus miembros figuran o no maestros afiliados al Sindicato. El Gobierno reconoce que el Sr. Ozaki cenó con los otros tres miembros mencionados por el Sr. Ishikawa, pero hace observar que se trataba de una reunión destinada a renovar su antigua amistad y no a instigar su separación del Sindicato.
144. 326. Respecto de la declaración del Sr. Kitayama (véase párrafo 305), el Gobierno niega que el director de la escuela hiciera la declaración que le atribuyen los querellantes.
145. 327. En cuanto a la declaración del Sr. Imura (véase párrafo 306), el Gobierno manifiesta que el documento mencionado fué enviado por la propia Conferencia y no por la junta prefectoral de educación; la Conferencia de Investigaciones sobre Enseñanza de Ehime " no es un establecimiento público, sino un organismo autónomo de maestros ".
146. 328. Respecto de la declaración del Sr. Ogawa (véase párrafo 307), el Gobierno niega que el Sr. Fujiwara, director de la escuela, invitara a los maestros a participar en la Conferencia de Investigaciones sobre Enseñanza de Ehime a petición del superintendente de la junta de educación de la localidad y declara que lo que hizo fué "expresar el simple deseo de que los maestros pensaran si querían participar o no en ella ", aunque cada persona " quedaba en libertad para decidir en un sentido o en otro ".
147. 329. Respecto de la declaración del Sr. Takahoshi Inoue relativa a los Sres. Mizumoto y S. Yamaoka (véanse párrafos 308 y 309), el Gobierno indica que el alegato de que el retraso del aumento de salario constituía un trato discriminatorio debido a que estaban afiliados al Sindicato " se basa en ciertos prejuicios ". El Gobierno indica que la razón fué que la junta prefectoral de educación no podía reconocer sus servicios como " buenos " después de haber tenido en cuenta los resultados de sus servicios y haberse determinado sus méritos y, además, el hecho de que habían recibido una amonestación por escrito. El maestro que recibió el aumento de salario periódico después de haberse separado del Sindicato es un director de escuela. El Gobierno declara que se le concedió dicho aumento por sus méritos y porque sus servicios eran buenos; la declaración de que el aumento de salarios se efectuó porque se había dado de baja del Sindicato, constituye " un dogmatismo cargado de prejuicios ".
148. 330. En relación con las declaraciones del Sr. K. Yamaoka (véase párrafo 310), el Gobierno hace constar que el director, Sr. Horio, se entrevistó con los dos maestros citados y habló con ellos " sobre el estado actual del Sindicato ", pero que " en aquella ocasión no los invitó en absoluto a que se dieran de baja del mismo ". El Gobierno declara que el alegato de que las personas que inspeccionaron la escuela hablaron mal del Sindicato, tratando de provocar la retirada del mismo de los maestros, " es dogmático ".
149. 331. En cuanto alas declaraciones del Sr. Hisai (véase párrafo 311), el Gobierno declara que no se habló en la conversación mencionada de la asignación del subsidio a los jardines infantiles en relación con el número de miembros del Sindicato y que el director nunca había conversado con el Sr. Hisai sobre las cuestiones que se alegan. El Gobierno añade: " Es cierto que el director Yamanoichi habló con el profesor Hisai dos o tres veces durante unos diez minutos, y dijo que para el buen funcionamiento de la escuela era necesario crear un ambiente en que todos los maestros de la misma, fuesen o no miembros del Sindicato, pudiesen cambiar opiniones libre y francamente. Pero nunca instigó a que los maestros dimitieran del Sindicato, sugiriendo las ventajas y desventajas que se mencionan en la declaración ".
150. 332. Respecto de las declaraciones del Sr. Nishiyama (véase el párrafo 312), el Gobierno hace constar que el alegato de que se le pidió que abandonara el Sindicato " es un hecho tergiversado ". El Gobierno dice que aquel día se celebró una pequeña reunión para beber cerveza, a la que acudieron todos los maestros; en ella el presidente de la junta de educación preguntó al Si. Nishiyama " acerca del ambiente que existía en la sala de maestros ", pero nadie le invitó a que abandonase el Sindicato. El Gobierno insiste en que este hecho fué confirmado por los maestros de la escuela que se hallaban allí en aquel momento.
151. 333. A continuación el Gobierno formula sus observaciones sobre las declaraciones del Sr. Takeo Inoue (véanse párrafos 313 a 315).
152. 334. El Gobierno declara que dieciséis maestros fueron trasladados a las escuelas situadas fuera del distrito de Shuso, de la prefectura de Ehime, el 1.° de abril de 1958, y entre ellos " estaban incluidos los miembros ejecutivos del Sindicato de Maestros de Shuso ", cuya lista facilitan los querellantes; el traslado no se debió a que fueran funcionarios sindicales o miembros activos, sino que se procedió a estos traslados " como parte de la reorganización normal del personal para conseguir mejorar los resultados educativos, teniendo en cuenta la evaluación de los historiales de servicio de cada individuo ". Diez maestros, cuya lista se da en la declaración de referencia, presentaron un recurso a la comisión de personal de la prefectura de Ehime el 9 de mayo de 1958; cuando la comisión falló que en tres de estos casos el traslado era un acto legítimo, las otras siete personas retiraron el recurso presentado. Esto diez maestros presentaron también una apelación ante el tribunal de distrito el 7 de junio de 1958, pero " retiraron dicha apelación por propia iniciativa el 19 de marzo de 1959 mientras se estaba celebrando la audiencia ". Una de las personas citadas, el Sr. Takahashi, fué trasladada, según la declaración del Gobierno, por su propio deseo.
153. 335. Respecto al traslado de maestros a las dos escuelas de Nuwa (el Gobierno indica que en la declaración del querellante se cita erróneamente el nombre de " Dowa ") el Gobierno niega que la razón de dichos traslados fuera la afiliación al Sindicato. Dice a continuación que estos maestros de escuela cometieron " actos subversivos e ilícitos " y que por ello los habitantes de la localidad pidieron que se los trasladara. Tres de ellos apelaron ante la comisión de personal, pero retiraron después sus recursos.
154. 336. En cuanto a la declaración de que los maestros que dimitieron del Sindicato recibieron un trato de favor, aumentándose su salario, el Gobierno indica que en la prefectura de Ehime había 3.775 maestros que fueron sometidos a medidas disciplinarias oficiales o que recibieron oficiosamente amonestaciones por haber tomado parte en lo que denominaban la lucha contra la evaluación de méritos, que dió lugar a actos ilícitos; como sanción, el aumento de salarios de estos maestros fué diferido. No se estableció discriminación alguna, declara el Gobierno, entre miembros y no miembros del Sindicato. El Gobierno niega que el retraso del aumento de salarios fuese anulado en el caso de maestros que dimitieron ulteriormente del Sindicato y hace constar que la declaración de que se dió un aumento especial a los maestros que dimitieron anteriormente del Sindicato " constituye una tergiversación intencionada de los hechos ". En virtud de las disposiciones del reglamento de salarios, declara el Gobierno, el aumento especial se concede a un porcentaje prescrito de empleados, cuya hoja de servicios es particularmente favorable; por consiguiente, no hay " discriminación alguna entre los afiliados y los no afiliados al Sindicato. Naturalmente, los que cometen actos ilícitos no pueden beneficiarse de aumento especial de salarios. La declaración de que los que siguieron perteneciendo al Sindicato fueron tratados de modo diferente y de que la junta de enseñanza de la prefectura y las juntas municipales de enseñanza invitaban a los afiliados a dimitir del Sindicato, dándoles un trato más favorable en el aumento de los salarios y en los traslados, no es cierta. Esta declaración se basa en prejuicios erróneos ".
155. 337. Por último, el Gobierno reconoce que el número de afiliados al Sindicato de Maestros de la Prefectura de Ehime ha ido disminuyendo todos los años desde 1958, pero considera que la razón es que " la campaña radical e ilícita del Sindicato de Maestros del Japón " no consiguió el apoyo de los afiliados al Sindicato. Algunos de ellos se dieron de baja en julio de 1958, declara el Gobierno, porque el Sindicato trataba de entorpecer la asistencia a los cursos de verano patrocinados por la junta de enseñanza de la prefectura de Ehime. El Gobierno considera que estas dimisiones fueron " la causa inicial ". Declara a continuación que gran número de afiliados se dieron también de baja porque criticaban " las actividades ilegales desarrolladas contra el sistema de evaluación de méritos " el 15 de septiembre de 1958. El Gobierno indica en conclusión " que la declaración de que la disminución del número de afiliados se debe a los esfuerzos realizados por el empleador para destruir el Sindicato carece totalmente de fundamento ".
156. 338. El Comité dispone ahora de una documentación detallada considerable, pero algunos puntos, que son fundamentales, especialmente por lo que respecta a la ratificación por parte del Japón del Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, no están totalmente claros. Especialmente puede observarse que en cierto momento, de 1956 a 1958, se creó una asociación u órgano llamado Conferencia de Investigaciones sobre Enseñanza de Ehime. Según los querellantes, la Conferencia fué organizada por la junta de educación de la prefectura "para substituir al Sindicato " y tiene la facultad de nombrar a los maestros y de llevar a cabo investigaciones en el campo de la educación. Según el Gobierno, la Conferencia " es una organización creada espontáneamente por los directores y maestros de escuela que se separaron del Sindicato de Maestros del Japón para consagrarse a actividades de investigación educativa ". Tanto los querellantes como el Gobierno (véase el párrafo 324) declaran que los afiliados al Sindicato de Maestros del Japón están excluidos de la Conferencia, aunque no están de acuerdo en cuáles son los motivos de ello. Los querellantes alegan que las autoridades docentes centrales y de la prefectura han concedido ayuda financiera a la Conferencia; el Gobierno declara que se conceden subsidios a las organizaciones de investigación en el campo de la enseñanza, independientemente de que comprendan o no a personas afiliadas al Sindicato de Maestros.
157. 339. Si es verdad que la Conferencia de Investigaciones sobre Enseñanza de Ehime es simplemente un organismo de investigación educativa fundado porque los miembros no estaban de acuerdo con la política educativa del Sindicato de Maestros del Japón, no parece que haya ningún motivo para criticarla. A este respecto, el Comité considera conveniente disponer de informaciones más detalladas sobre la estructura, los fines y funciones de la Conferencia de Investigaciones sobre Educación de Ehime. Por consiguiente, el Comité solicita del Gobierno que tenga a bien precisar: a) si la Conferencia de Investigaciones sobre Enseñanza de Ehime es simplemente un órgano para llevar a cabo investigaciones de carácter docente o si se trata de una organización que representa los interés locales de sus miembros frente a las autoridades; b) cuál es la naturaleza de las relaciones que existen entre la Conferencia y las autoridades docentes de Ehime y, especialmente, en qué medida estas autoridades o el Gobierno han prestado ayuda financiera a este órgano; c) si la Conferencia tiene la facultad de nombrar a los maestros, como se alega. Además, el Comité solicita del Gobierno que proporcione detalles sobre las disposiciones de la Constitución y de los reglamentos de dicha Conferencia.
158. 340. El Comité ha atribuído siempre la mayor importancia al principio que figura en el artículo 1 del Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, ratificado por el Japón, según el cual los trabajadores deberán gozar de adecuada protección contra todo acto de discriminación sindical en relación con su empleo, incluídos los actos destinados a causar el despido u otro perjuicio a un trabajador por motivo de su afiliación sindical o de su participación en actividades sindicales. Teniendo en cuenta el hecho de que éste es el principio esencial planteado en estos alegatos relativos a los miembros del Sindicato de Maestros de la Prefectura de Ehime, parece que es necesario aclarar algunas otras cuestiones.
159. 341. De conformidad con el Sr. Inoue, presidente de este Sindicato, la amenaza de un trato desfavorable en relación con los aumentos de sueldo o con traslados desventajosos u otros tratos perjudiciales causó al Sindicato la pérdida de casi el 60 por ciento de sus afiliados, pasando la cifra de éstos de 9.664 en 1957 a 4.259 en agosto de 1960. De los 5.405 miembros así perdidos, se alega que 2.308 se dieron de baja en tres meses solamente - abril de 1958, abril de 1959 y abril de 1960 -; todos los alegatos relativos a traslados de personal desventajosos señalan el 1.° de abril, comienzo del año escolar, como la fecha efectiva de dichos traslados, mientras que se alega también que el 1.° de abril ha sido la fecha trimestral en que el mayor número de aumentos fueron aplazados (véase párrafo 315). En su respuesta, el Gobierno niega que la amenaza de un trato desventajoso haya originado que los miembros abandonaran el Sindicato y declara que nunca se hicieron tales amenazas. El Gobierno declara también que los miembros se dieron de baja del Sindicato porque no estaban de acuerdo con su política, citando algunas dimisiones en julio de 1958 y mayor número de ellas después de las medidas tomadas por el Sindicato el 15 de septiembre de 1958.
160. 342. En estas circunstancias, el Comité solicita del Gobierno que declare si considera en el fondo exactas las cifras presentadas por el Sr. Inoue y, en caso afirmativo, si puede ofrecer alguna explicación por las elevadas bajas de miembros sufridas cada mes de abril en contraste con otros meses del año; además, como parece que el Sindicato ha perdido en tres años más de la mitad de sus miembros, el Comité pregunta al Gobierno qué sindicato reconocen actualmente las autoridades docentes prefecturales de Ehime como el sindicato que representa los intereses profesionales de los maestros frente a tales autoridades.
161. Alegatos relativos a la injerencia en el S.N.F y en la afiliación de los trabajadores al mismo
162. 343. El Sindicato Nacional de Ferroviarios, en su comunicación de fecha 20 de febrero de 1961, alega que la dirección de los Ferrocarriles Nacionales Japoneses viola el derecho de sindicación de la siguiente manera: a) inducción (mediante los supervisores inmediatos) de los trabajadores a abandonar el Sindicato o a afiliarse a sindicatos desmembrados formados durante el período en que la dirección rehusaba negociar con el Sindicato Nacional de Ferroviarios, acompañada de promesas de ganancias personales o amenaza de un trato desfavorable; b) injerencia, por medio de los supervisores inmediatos, en la selección de dirigentes de los trabajadores cuando se celebren elecciones; c) restricciones impuestas por los supervisores en las actividades de las secciones del Sindicato Nacional de Ferroviarios; d) consideración de la lealtad de un trabajador hacia la política del Sindicato Nacional de Ferroviarios como factor en contra del mismo cuando se evalúan sus méritos; e) discriminación en contra de aquellos que tomen parte en las actividades del S.N.F y favoritismo hacia aquellos que no toman parte en las mismas.
163. 344. El querellante suministra cierto número de ejemplos de la injerencia alegada.
164. 345. Durante los cursos de formación de personal dirigente organizados en la división de explotación de los ferrocarriles de Kanaywa, se alega que los encargados de los cursos criticaron al Sindicato y estigmatizaron a ciertos dirigentes como comunistas.
165. 346. Se alega, con respecto a una elección sindical realizada el 8 de septiembre de 1959, que se celebró una reunión general de la sección de Fukui, y que un subjefe de estación, el Sr. Shago, utilizó su posición oficial para hacer propaganda a favor del Sr. Sada Kato, conocido antisindicalista.
166. 347. Se alega que el Sr. S. Tokinda, subjefe de estación en Kanayawa, agasajó con alimentos y bebidas a unos cuarenta subjefes de estación y contramaestres principales de" los talleres, criticó al S.N.F y persuadió a aquéllos a que nombrasen una comisión preparatoria de un nuevo sindicato de empleados en la estación. El querellante declara que esta reunión fué convocada ostensiblemente para discutir servicios a los pasajeros y un viaje de excursión, pero que estas cuestiones no fueron discutidas.
167. 348. Se alega que el Sr. H. Iwakawa, jefe de estación de Naoetsu y no sindicado, reunió a su personal el 29 de febrero de 1960 y le dirigió un discurso, a lo largo del cual dió a entender que el hecho de que treinta miembros del sindicato querellante figurasen entre los empleados de la estación se tendría presente en relación con la evaluación de los méritos que se estaba llevando a cabo. Se alega que el 9 de marzo de 1960 un supervisor ordenó que se eliminasen los avisos sindicales del cuadro de avisos; el subjefe de estación, Sr. K. Ichimura, hizo que los miembros de un nuevo sindicato regional auspiciado por las autoridades quitaran el cuadro de avisos del sindicato querellante del lugar que habla ocupado desde 1955. Se alega que el 10 de marzo de 1960 el Sr. Iwakawa prohibió al secretario de la sección del sindicato querellante que en el futuro cobrase las cotizaciones sindicales en las oficinas.
168. 349. Se alega que el 11 de marzo de 1960 el Sr. Y. Ogiwara, vicepresidente del sindicato rival, auspiciado por las autoridades en Naoetsu, llamó al Sr. H. Takenouchi, miembro del S.N.F, y le dijo que el Sr. Ichimura, subjefe de estación, se hallaba preocupado por su afiliación al S.N.F. Le recordó los ascensos que había tenido y, de este modo, le persuadió para que firmase un formulario de afiliación al sindicato regional rival, después de lo cual, el 20 de marzo de 1960, el Sr. Ichimura dijo al Sr. Takenouchi: " Me complace mucho que haya usted tomado tan buena decisión. No importa lo que usted hizo mientras perteneció al Sindicato Nacional de Ferroviarios, pero como se ha afiliado usted al nuevo sindicato regional, confío en que hará usted todo lo posible sin poner dificultades ".
169. 350. Los días 16 y 17 de marzo de 1960 se celebró una conferencia de miembros del nuevo sindicato regional en la estación de Naoetsu. Se alega que el vicepresidente dijo: " Aquel que, después de haberse afiliado al nuevo sindicato regional, vuelva al S.N.F será tratado desfavorablemente... y no podrá volver a su empleo de los ferrocarriles nacionales. No soy yo quien dice esto, sino las autoridades ferroviarias ".
170. 351. Se alega que el 3 de marzo de 1960 el Sr. Y. Sugimoto, subjefe de estación en Arai, habló a dos miembros del S.N.F, el Sr. E. Kakinoki y el Sr. H. Karasawa, y les dijo que abandonasen el S.N.F y se afiliasen al sindicato regional rival; como consecuencia, estos dos miembros y otros dos miembros del S.N.F se afiliaron al sindicato regional. Se alega que, debido a que el sindicato regional no protege sus intereses, el Sr. Kakinoki y algunos otros volvieron a afiliarse al S.N.F el 31 de mayo de 1960, y el 10 de agosto de 1960 estas personas fueron las únicas que no obtuvieron aumentos de salarios, aunque tenían derecho a ello. El 27 de agosto, declara el querellante, el Sr. N. Ozaki, jefe de estación, les dijo que se los sancionaba por haber reingresado en el S.N.F y que las autoridades le habían censurado a él por no haber impedido dicho regreso, agregando: "Es política de la autoridad ferroviaria aplastar al S.N.F y mantener únicamente el segundo sindicato ".
171. 352. En su comunicación de fecha 1.° de mayo de 1961, el Gobierno cita los prospectos de ciertos nuevos sindicatos de 1957 como prueba de que se habían instituido voluntariamente y, en términos generales, niega todo acto de injerencia con los miembros del Sindicato Nacional de Ferroviarios. El Gobierno considera que el derecho de los trabajadores o de los sindicatos interesados a solicitar la reparación por parte de los servicios públicos o de la Comisión de Relaciones de Trabajo en las Empresas Nacionales, en el caso de prácticas de trabajo desleales, de la clase a que se hace referencia en el artículo 2 del Convenio (núm. 98) relativo al derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, y el poder que ejerce la Comisión - establecida para este fin y que se compone solamente de sus miembros " neutrales en materia política " - para tomar medidas reparadoras garantizan la plena protección. De los dieciocho casos de esta clase sometidos a la Comisión hasta ahora, uno ha sido rechazado, uno fué objeto de decisión reparadora y dieciséis fueron retirados por los solicitantes.
172. 353. En la reunión celebrada los días 29 y 30 de mayo de 1961, el Comité observó que en su respuesta el Gobierno se limitaba a negar en términos generales los alegatos y explicaba que, en el caso de injerencia semejante a la alegada, existe remedio mediante el recurso a los servicios públicos y a la Comisión de Relaciones de Trabajo de las Empresas Nacionales, habiéndose aplicado esta reparación en cierto número de casos. Como los querellantes han sometido alegatos detallados en cuanto a la conducta de un tal Sr. Shago, en relación con una elección sindical y en cuanto a las funciones de un tal Sr. S. Tokinda, por cierto número de funcionarios en Naoetsu y por personas bajo sus órdenes, así como por funcionarios de la estación de Arai, el Comité decide solicitar que el Gobierno suministre nuevas observaciones sobre las cuestiones planteadas en estos alegatos.
173. 354. El Gobierno vuelve a formular observaciones sobre estos alegatos en una comunicación de fecha 16 de septiembre de 1961, en la que hace constar que los ferrocarriles nacionales del Japón han realizado una investigación al respecto.
174. 355. Por lo que se refiere a la elección sindical mencionada en el párrafo 346 del presente documento, el Gobierno declara que un jefe ayudante de estación en Fukui, el Sr. Takahashi, oyó a una persona decir en la estación que uno de sus subordinados, el Sr. Kato, se iba a presentar a las elecciones, y que él dijo algo como " tratarle bien ". El Gobierno niega que el Sr. Takahashi tratara de favorecer la candidatura o de influir en las elecciones. El Gobierno no hace referencia al Sr. Shago ni a la reunión sindical mencionada por los querellantes.
175. 356. En cuanto a los alegatos relativos al Sr. S. Tokuda (véase párrafo 347), el Gobierno da la siguiente explicación: el Sr. Tokuda se encargó de organizar una reunión social que es tradicional en el Japón cuando florecen los cerezos y a la que asistieron unos cuarenta empleados de la estación, quienes sufragaron los gastos en común. Para mayor comodidad se denominó esta reunión: " reunión para discutir mejoras en el servicio de pasajeros ". El Gobierno niega que la reunión se celebrara para organizar un nuevo sindicato; el Sr. Tokuda puso de relieve en su discurso la importancia de establecer una coordinación más estrecha entre los jefes ayudantes de estación y el personal de inspección, pero no dijo nada que pudiera interpretarse como una intervención en las actividades del sindicato. El Gobierno declara que ni el Sr. Tokuda ni el personal directivo de la estación tenían conocimiento alguno de que existiera un Comité encargado de preparar un nuevo sindicato, como se pretende en las alegaciones.
176. 357. En cuanto al caso del Sr. Iwakawa, jefe de la estación de Naoetsu (véase párrafo 348), el Gobierno cita algunos párrafos del discurso que pronunció después de su nombramiento. Según esta versión, hizo varias observaciones sobre la necesidad de comprender las responsabilidades de ese servicio y precisó que no toleraría ninguna actividad contraria a la ley y a los reglamentos ni la desobediencia a las órdenes; declaró después que se proponía evaluar la labor de su personal de inspección (se trataba de treinta empleados) y que estos miembros del personal deberían hacer una apreciación de los méritos de los trabajadores a sus órdenes.
177. 358. En cuanto al caso del tablero de avisos sindicales (véase párrafo 348), el Gobierno declara que el Sindicato de Ferroviarios trasladó un tablero de anuncios sindicales en 1955 del lugar designado a un lugar diferente elegido por ellos sin la aprobación del jefe de estación, y que el Sr. Iwakawa ordenó que se pusiera nuevamente en su sitio. El Gobierno declara que al otro lado del pasillo donde acababa de colocarse el tablero de anuncios en cuestión se hallaba fijado otro tablero de anuncios del Sindicato Regional de Niigata, pero que no existía discriminación alguna en favor de uno u otro.
178. 359. El 4 de junio de 1954 la dirección decidió terminar con el sistema de la recaudación de las cuotas sindicales. El Sindicato de Ferroviarios, según declara el Gobierno, se dedicó a recaudar las cuotas en sus horas de trabajo, los días de paga, en los locales de la estación, y la dirección lo prohibió; el sindicato rival fué objeto del mismo trato.
179. 360. En cuanto al caso del Sr. Takenouchi (véase párrafo 349), el Gobierno niega toda responsabilidad respecto de la conversación que tuvo el Sr. Takenouchi con el Sr. Ogiwara, y declara que el Sr. Ichimura nunca dijo nada de lo que el Sindicato alega. Es cierto que el Sr. Ichimura visitó al Sr. Takenouchi en su casa, pero en la conversación, según el Gobierno, no se trató para nada " de problemas sindicales ".
180. 361. El Gobierno indica que la dirección no tiene nada que ver con el discurso pronunciado por el Sr. Ogiwara en la reunión sindical citada en el párrafo 350 de este documento y nunca le sugirió lo que debía decir en este discurso, como se alega.
181. 362. Respecto a los alegatos sobre lo ocurrido en la estación de Arai (véase párrafo 351), el Gobierno niega que el subjefe de estación, Sr. Y. Sugimoto, persuadiera a miembros del Sindicato Nacional de Ferroviarios para que se dieran de baja y se afiliaran al nuevo sindicato y hace observar que la dirección no ha intervenido en la afiliación de los Sres. Kakinoki y Karasawa al nuevo sindicato ni en la reafiliación de ambas personas al S.N.F. El Gobierno reconoce que el Sr. Kakinoki no obtuvo un aumento de salario, pero explica que esto se debió a que su trabajo no era satisfactorio y declara que el jefe de estación, Sr. Ozaki, no hizo ninguna de las observaciones que se le imputan en los alegatos.
182. 363. En conclusión, el Gobierno niega que la dirección de los Ferrocarriles Nacionales Japoneses haya intervenido en las actividades sindicales del S.N.F o haya ejercido discriminación alguna contra los afiliados con objeto de contribuir al desarrollo del segundo sindicato.
183. 364. El Gobierno declara que todos los casos enumerados por el S.N.F los está examinando actualmente la Comisión de Relaciones de Trabajo en los Organismos Públicos y Empresas Nacionalizadas.
184. 365. En estas circunstancias, el Comité, dando por sentado que la Comisión está plenamente informada de las garantías previstas en el Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, que ha sido ratificado por Japón, solicita del Gobierno que tenga a bien facilitar información detallada sobre las conclusiones a que llegue la Comisión en dicho examen, junto con las razones que las motiven.
185. Alegatos relativos a cuestiones incluidas en los derechos de negociación de las organizaciones de funcionarios públicos
186. 366. La Unión de Sindicatos de Empleados Públicos pretende que la actual negativa del Gobierno a permitir que el " nombramiento o despido de un individuo " sea objeto de negociación es incompatible con el artículo 11 del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, a la luz de la observación, relativa a Dinamarca, hecha por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, de la O.I.T, en 1957.
187. 367. El Gobierno manifiesta en su comunicación de 9 de mayo de 1961 que no entiende completamente a qué se refieren los querellantes cuando critican la actitud del Gobierno en relación con el " nombramiento y despido de individuos ", pero que ninguna disposición del proyecto de enmienda de la ley de servicios públicos nacionales " prohíbe enteramente las negociaciones sobre el nombramiento y el despido ".
188. 368. En su observación relativa a Dinamarca a que se ha hecho alusión, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones manifestó que se había visto en la necesidad de examinar hasta qué punto el hecho de que aun las organizaciones reconocidas no puedan negociar sobre el nombramiento o despido de un individuo puede tener por resultado, especialmente en el caso del despido, una limitación considerable del ejercicio del derecho de sindicación (artículo 11 de dicho Convenio), " pues el verdadero objeto de las organizaciones gremiales es poder defender los intereses de sus miembros ". En 1958, después de haber recibido más informaciones del Gobierno de Dinamarca, el Comité de Expertos observó que " toda decisión referente al cambio de tareas, retrogradación o despido disciplinario debe ser notificada previamente a la organización reconocida (artículo 18, párrafo 6), de la ley núm. 301, de 1946) ".
189. 369. El Gobierno ha declarado que nada hay en la legislación reformatoria que prohíba el derecho de negociar sobre estas materias. Pero el alegato habla de un asunto de práctica corriente. En estas condiciones, el Comité decide pedir al Gobierno que envíe sus observaciones sobre el alegato de que es práctica corriente del Gobierno negarse a permitir que " el nombramiento o despido de un individuo " sea objeto de negociación con las organizaciones de empleados.
190. 370. En su comunicación de 16 de septiembre de 1961, el Gobierno declara que en virtud de la ley actual se permite la negociación en relación con el " nombramiento o despido de trabajadores " cuando la cuestión " se halla relacionada con las condiciones de trabajo de los empleados ". En la práctica, declara el Gobierno, se celebran dichas negociaciones, pero cuando se trata de un despido de carácter disciplinario, éstas no pueden tener lugar, en virtud de la norma 14-0 del Reglamento de la Dirección Nacional de Personal que dispone que " las cuestiones disciplinarias no serán sometidas a negociación ". (El Gobierno indica que en el actual proyecto de ley " se tiene el propósito de omitir dicha disposición ".) El Gobierno estima, sin embargo, que los intereses de los empleados están plenamente protegidos contra las medidas disciplinarias injustificadas, pues el procedimiento para adoptar dichas medidas y sus efectos se hallan prescritos en la ley o en el Reglamento de la Autoridad Nacional de Personal. Además, cuando un empleado considere que ha sido objeto de una medida perjudicial, puede apelar a la Dirección Nacional de Personal, de conformidad con dicha ley. En el caso de medidas disciplinarias que hayan sido adoptadas, según se alega, por la participación en actividades ilícitas, " en la práctica " el representante de la organización de trabajadores a que pertenezca dicho empleado está encargado de defenderle contra dichas medidas " en el juicio a que fuese sometido ".
191. 371. Parece que en virtud de la legislación y de la práctica en vigor no se pueden celebrar negociaciones respecto de medidas disciplinarias adoptadas contra un empleado, inclusive el caso de despido, pero que en virtud del proyecto de ley destinado a modificar la ley de servicios públicos nacionales, se tiene el propósito " de omitir dicha disposición ". Sin embargo, parece que la situación existente está regida por la norma citada de la Dirección Nacional de Personal y no por un estatuto.
192. 372. En estas circunstancias, el Comité solicita del Gobierno que declare si, sobre la base de lo expuesto anteriormente, el Comité está en lo cierto al interpretar la información facilitada últimamente por el Gobierno en el sentido de que cuando se apruebe el proyecto de modificación de la ley de servicios públicos nacionales las cuestiones relativas al despido por razones disciplinarias y a otras medidas disciplinarias quedarán sujetas a negociación, tanto en la legislación como en la práctica, y por lo tanto, quedará abolida la norma 14-0 del Reglamento de la Dirección Nacional de Personal.
193. Alegatos relativos al registro de organizaciones en virtud de la ley de servicios públicos locales
194. 373. El Sindicato Panjaponés de Trabajadores de las Prefecturas y de los Municipios alega en su queja de 10 de junio de 1961 que tanto el texto de las disposiciones de la ley de servicios públicos locales como su aplicación constituyen una infracción de los derechos sindicales.
195. 374. En virtud del artículo 53 de la ley de servicios públicos locales, declara el querellante, el derecho a celebrar negociaciones con las autoridades públicas locales, a gozar de personalidad jurídica, a elegir a empleados públicos para desempeñar cargos de funcionarios sindicales a tiempo completo y a pedir que se descuenten directamente de la nómina de sus afiliados las cuotas sindicales correspondientes, de conformidad con los acuerdos pertinentes concluidos entre las partes interesadas, se reconoce únicamente a las organizaciones sindicales debidamente registradas. El querellante alega que no se permite la actuación de ninguna organización de personal que no esté debidamente registrada, que un órgano puede adoptar decisiones sobre la aceptación o cancelación de la inscripción en el sindicato, sin necesidad de someter previamente el asunto a una instancia judicial, y que cuando el empleador (la entidad pública local) no ha constituido una comisión de personal, es el jefe de dicha entidad el que desempeña las funciones citadas. Según los querellantes, este sistema es incompatible con el derecho de los trabajadores de crear organizaciones sin autorización previa y con el principio de que dichas organizaciones no estarán sujetas a disolución o suspensión por vía administrativa. El querellante continúa citando varios casos en los que considera que se han infringido los derechos de los sindicatos de empleados públicos locales (filiales de la organización querellante).
196. 375. Los querellantes declaran que el 18 de agosto de 1959 el Sindicato de Empleados Municipales de Amagasaki revisó sus estatutos, de acuerdo con las disposiciones pertinentes, mediante votación directa y secreta. El cambio principal efectuado consistía en modificar las condiciones necesarias para la afiliación al Sindicato, a fin de que pudieran afiliarse a él todos los trabajadores empleados por el municipio de Amagasaki, mientras que en los anteriores estatutos la afiliación se limitaba al " personal de los servicios especificados en el artículo 3 de la ley de servicios públicos locales. " Como consecuencia, se crearon cuatro filiales que gozaban de completa autonomía. El 23 de agosto de 1959 el Sindicato presentó al alcalde de Amagasaki una lista de las modificaciones que se habían introducido en el estatuto previamente registrado, la solicitud del registro tenía que ser presentada al alcalde en su calidad de empleador, al no existir en la ciudad ninguna comisión de personal. Se alega que el mismo día el Concejo Municipal decidió denegar la inscripción de las modificaciones introducidas basándose en que el Sindicato dejaría de ser entonces una " organización de personal " en la forma prescrita por el artículo 52 de la ley de servicios públicos locales, pues se podría admitir en el Sindicato a personas que no estaban al servicio de la entidad pública local. El querellante declara que se llegó a un compromiso a este respecto, pero que las autoridades continuaron su injerencia en los asuntos del Sindicato, concretamente en la elección de su directiva. Según los querellantes, el Sindicato de Amagasaki presentó a las autoridades municipales una lista de los cambios efectuados en la composición de su directiva como consecuencia de las elecciones celebradas, y dichas autoridades se negaron a tomar nota de las modificaciones alegando que el párrafo 3 del artículo 53 de la ley de servicios públicos locales dispone que la elección de los funcionarios sindicales se hará " por mayoría de votos de la totalidad de sus miembros " y que en dicho caso " la mayoría de las personas que habían participado en la elección " no satisfacían los requisitos reglamentarios, por lo que las autoridades no podían aceptar la inscripción del resultado de la elección.
197. 376. En el caso del Sindicato de Funcionarios Administrativos del Municipio de Saijo, el reglamento estipulaba que todas las elecciones se efectuarían durante la celebración del congreso sindical por votación directa y secreta de los miembros, pero que tales elecciones no tendrían lugar cuando el número de candidatos fuese igual al de puestos libres. El querellante declara que las autoridades municipales se negaron a aprobar el registro del Sindicato alegando que esta última disposición de su Reglamento no era compatible con el párrafo 3 del artículo 53 de la ley de servicios públicos locales.
198. 377. Se alega que en 1959 la Federación Sindical de Empleados Administrativos del Municipio de Tokushima decidió solicitar el registro tanto de la agrupación integrada por el personal de los servicios administrativos en general (sujetos a las disposiciones de la ley de servicios públicos locales) como de la organización integrada por el personal de los servicios industriales (sujeta a la ley sobre relaciones de trabajo en las empresas públicas locales). Las autoridades municipales denegaron la inscripción en el registro basándose en que el párrafo 2 del artículo 52 de la ley de servicios públicos locales sólo permite la Constitución de una federación cuando todas las organizaciones que deseen federarse estén sujetas a la misma ley.
199. 378. El Sindicato Panjaponés de Trabajadores de las Prefecturas y de los Municipios alega que también se ha considerado que dicho Sindicato no reúne las condiciones necesarias para ser inscrito como organización de personal y está privado, por lo tanto, del derecho de negociar con las autoridades públicas interesadas y no ha podido lograr que se le reconozca personalidad jurídica.
200. 379. El querellante expone a continuación las enmiendas de la ley de servicios públicos locales propuestas, que fueron presentadas el 25 de marzo de 1961 a la Dieta Nacional como parte del programa legislativo adoptado en relación con la propuesta de ratificar el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948. A juicio de los querellantes, el proyecto de ley está evidentemente destinado a mantener el sistema de registro vigente y la única modificación que introducirá en realidad será disponer que no podrá negarse el registro de la organización de personal por el hecho de que sus funcionarios sindicales sean personas que no pertenezcan a la plantilla del personal de la entidad y que las personas que sean despedidas podrán continuar siendo miembros de la organización durante un año a partir de la fecha de despido.
201. 380. En su comunicación de 2 de octubre de 1961, el Gobierno indica que el sistema de administración local está sujeto a las normas generales contenidas en la ley de servicios públicos locales y a los estatutos particulares aprobados por cada entidad local. Sólo las organizaciones de funcionarios primarios, formadas únicamente por los funcionarios del organismo público local correspondiente, a las que se apliquen las disposiciones de la ley de servicios públicos locales y los correspondientes estatutos locales o únicamente las federaciones de dichas organizaciones primarias " pueden ser registradas en virtud de la ley, negociar con las autoridades competentes sobre las condiciones de trabajo y concertar contratos por escrito "; sin embargo, estos contratos no se consideran como contratos colectivos en el sentido de lo dispuesto en la ley de sindicatos. Por lo tanto, las organizaciones constituidas de conformidad con la ley de servicios públicos locales están en situación totalmente distinta de las formadas en virtud de la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales. El Sindicato Panjaponés de Trabajadores de las Prefecturas y de los Municipios no es ni una organización primaria de funcionarios ni una federación de dichas organizaciones según la ley de servicios públicos locales, sino simplemente una federación nacional de facto que comprende, junto con dichas organizaciones y federaciones de empleados, sindicatos formados por los empleados de las empresas públicas locales en virtud de la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales. Respecto del proyecto de ley destinado a modificar estas dos leyes, basándose en los mismos principios que inspiran el proyecto de ley destinado a modificar la ley de servicios públicos nacionales y la ley de relaciones de trabajo en los organismos públicos y en las empresas nacionalizadas y las facultades de las comisiones de personal, el Gobierno se remite a las observaciones que ya presentó al Comité en su última reunión. El Gobierno indica que enviará más adelante sus observaciones sobre algunos hechos alegados por el querellante en los apéndices a la queja.
202. 381. El Gobierno presenta después sus observaciones sobre los alegatos relativos al sistema de registro prescrito por la ley de servicios públicos locales (véase párrafo 374) y sobre los casos invocados, en relación con determinadas organizaciones (véanse párrafos 375 a 377).
203. 382. El Gobierno declara que actualmente sólo una organización de empleados constituida exclusivamente por empleados de la entidad pública local, según están definidos por la ley de servicios públicos locales, puede ser inscrita en el registro (registro que lleva a cabo la comisión de personal o el jefe del municipio, cuando no exista dicha comisión); y que sólo las organizaciones de empleados y las federaciones de dichas organizaciones así registradas podrán negociar con las autoridades competentes sobre las condiciones de trabajo. En virtud del proyecto de ley destinado a modificar dicha ley, una organización podrá negociar con las autoridades esté o no registrada y " no se impone prohibición alguna a las autoridades para que entablen negociaciones con la citada organización cuando así les sea propuesto ". El Gobierno hace constar entonces que el sistema de registro está destinado a establecer relaciones de trabajo normales entre los empleados y las autoridades competentes " adoptando el principio de que las autoridades estarán dispuestas a negociar con las organizaciones registradas " y que ya aclaró estos puntos en las observaciones que remitió anteriormente en respuesta a la queja formulada por el Congreso japonés de funcionarios del Estado. El Gobierno declara que, en virtud del proyecto destinado a modificar la ley de servicios públicos locales, la personalidad jurídica, que sólo se concede a las organizaciones de empleados cuando están registrados, no afectará a la existencia ni a las actividades de las organizaciones de empleados, que la anulación del registro no significará la disolución de la personalidad jurídica y que el registro y su anulación correrán a cargo de la comisión de personal, o en su caso de la comisión de equidad, que el Gobierno califica de " organismo imparcial e independiente del jefe del organismo público local " (por lo tanto, éste ya no tendrá las facultades que posea actualmente a este respecto); se prevé el derecho de apelar ante el tribunal judicial contra las decisiones de la comisión de personal o de la comisión de equidad relativas a la inscripción en el registro.
204. 383. Por último, el Gobierno declara que las decisiones de las autoridades respecto de las organizaciones mencionadas en los párrafos 375 a 377 del presente documento están totalmente de acuerdo con las disposiciones de la ley vigente y que el Sindicato Panjaponés de Trabajadores de las Prefecturas y de los Municipios no puede ser registrado en virtud de la legislación vigente.
205. 384. Cuando el Comité examinó los alegatos relativos a la ley de servicios públicos nacionales y las propuestas de modificación de la misma (véanse párrafos 268 a 300 del presente documento), limitó el examen de fondo a algunos de los puntos más importantes, pues el proyecto de ley podría modificarse en el curso del debate de la Dieta Nacional, prefiriendo esperar a que ésta terminara dicho debate antes de formular nuevas conclusiones. Como el Gobierno ha declarado que la ley de servicios públicos locales se modificará basándose en los mismos principios que han servido para establecer los proyectos de enmiendas para la ley de servicios públicos nacionales, el Comité también desea en este caso examinar sólo algunos puntos sobre los que podría llamar la atención del Gobierno para que éste los tenga en cuenta cuando se modifique dicha ley.
206. 385. En cuanto al registro de las organizaciones, el Comité observa que una disposición de la ley vigente, que es desde luego incompatible con la autonomía de las organizaciones de trabajadores (el hecho de que el registro corra a cargo, a falta de la comisión de personal, del jefe del organismo público local, que es el empleador), será abolida, según ha declarado el Gobierno, si se aprueba el proyecto de ley en estudio, de forma que se encargará de la inscripción la comisión de personal u otro órgano, o la comisión de equidad, pudiendo apelarse ante los tribunales contra sus decisiones. No obstante, como las comisiones son nombradas por el organismo público local, el Comité propone al Gobierno, teniendo también en cuenta las observaciones formuladas por el Comité acerca de las comisiones de personal en el párrafo 267, c), del presente documento y el hecho de que las comisiones de personal ya desempeñan varias funciones en relación ínter alia con las recomendaciones sobre las condiciones de empleo, que examine la conveniencia de establecer un sistema de registro del que se encargue un registrador u otro organismo totalmente independiente de las comisiones y de las autoridades locales y de cuyas decisiones pueda apelarse ante los tribunales.
207. 386. El segundo punto que examina el Comité en esta reunión es que, como lo indican los casos concretos mencionados en los párrafos 375 a 377 del presente informe y la contestación del Gobierno, uno de los requisitos necesarios para inscribir una organización de funcionarios públicos locales es que se elija a su Comité directivo por la mayoría de todos los miembros y no simplemente por la mayoría de los votantes. El Gobierno considera que ésta es la interpretación correcta del texto del párrafo 3) del artículo 53 de la ley de servicios públicos locales: " La organización de personal deberá establecer procedimientos en los que se estipule que la adopción o revisión de los estatutos, elección de los funcionarios y otras medidas de igual importancia serán decididas por mayoría de votos de la totalidad de los miembros, mediante votación directa y secreta en la que tengan iguales oportunidades de participar todos los afiliados ". Parece que exista una disposición análoga para los funcionarios públicos del Estado en el reglamento de la autoridad nacional de personal. La legislación y la práctica en numerosos países exigen la mayoría absoluta del número de afiliados del sindicato, por lo menos en la primera votación, para ciertas cuestiones que afecten a la existencia del sindicato (cambio de estatutos, cambio de objetivos, petición de inscripción en el registro, etc.), pero no es la práctica normal exigir dicha mayoría cuando se trata de cuestiones de funcionamiento corriente del sindicato (elección de la directiva, aprobación de las cuentas, etc.). En estos casos se sigue normalmente el principio de que, a reserva de que todos los miembros puedan ejercer libremente su derecho de voto, basta la mayoría relativa de los votantes para que sea válida la elección del Comité directivo del sindicato, aunque el sindicato puede adoptar voluntariamente una norma contraria. En realidad, toda modificación de este principio equivale, de no existir un sistema de votación obligatoria, a paralizar las actividades del sindicato, a no ser que en todos los casos el número de participantes en la votación sea excepcionalmente alto y pueda elegirse así al Comité directivo; el Comité considera que en este caso la legislación del país no permite ejercer plenamente el derecho de las organizaciones de elegir a sus miembros directivos y a administrarse con plena libertad. Conviene observar a este respecto que la ley de sindicatos, la ley de relaciones de trabajo en los organismos públicos y en las empresas nacionalizadas y la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales no imponen estos requisitos, dando así aplicación al principio generalmente aceptado según el cual debería dejarse a las propias organizaciones de trabajadores la tarea de establecer en sus estatutos la mayoría de votos necesaria para ser elegido como dirigente sindical.
208. 387. Tanto los querellantes como el Gobierno han mencionado un tercer punto: que la legislación vigente impide la inscripción en el registro del Sindicato Panjaponés de Trabajadores de las Prefecturas y de los Municipios y que esta organización no puede negociar directamente con las autoridades prefectorales o municipales. A este respecto, el Comité recuerda que, cuando examinó los alegatos relativos a otro sindicato en una situación similar - el Sindicato de Maestros del Japón -, recomendó al Consejo de Administración, en el párrafo 157 de su 54.° informe, expresar la opinión de que, si bien las administraciones tienen el derecho de decidir si se proponen negociar en el ámbito nacional o en el ámbito regional, los trabajadores, ya se realice la negociación en uno u otro ámbito, deberían estar facultados a elegir libremente la organización que los represente en las negociaciones.
209. 388. En estas circunstancias, el Comité recomienda que el Consejo de Administración:
210. a) proponga al Gobierno que examine la posibilidad de establecer un sistema de registro de las organizaciones de empleados públicos locales por un registrador u otro organismo totalmente independiente de las comisiones de personal y de las autoridades locales y cuyas decisiones estarían sujetas al derecho de apelación ante los tribunales;
211. b) recuerde al Gobierno que, según un principio generalmente aceptado, debería dejarse a las propias organizaciones de trabajadores la tarea de determinar, en sus estatutos, la mayoría de votos necesaria para elegir a los dirigentes sindicales;
212. c) reafirme su opinión de que, si bien las administraciones locales tienen el derecho de decidir si se proponen negociar en el ámbito nacional o en el ámbito regional, los trabajadores, ya se negocie en uno u otro ámbito, deberán estar facultados a elegir libremente la organización que los represente en las negociaciones;
213. d) exprese la esperanza de que el Gobierno tomará en cuenta las observaciones formuladas en los apartados a), b) y c) en relación con la modificación propuesta de la ley de servicios públicos locales y, en la medida en que sea aplicable, de la ley de servicios públicos nacionales, y aplace por el momento un examen más detenido de estos determinados alegatos.
214. Alegatos relativos a restricciones a la afiliación sindical
215. 389. El Sindicato de Trabajadores Prefectorales y Municipales del Japón alega que los empleados de las empresas públicas locales amparadas, respectivamente, por la ley de servicios públicos locales, la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales y la ley sobre personal docente están obligados a formar organizaciones de empleados o sindicatos por separado y que, para tener derecho a la sindicación, los empleados amparados por la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales todavía tienen que dividirse en dos grupos: " personal " y " personas empleadas en calidad de obreros manuales ". Al mismo tiempo, el " personal técnico y de inspección ", así como otras personas dedicadas a funciones administrativas, no están autorizados para afiliarse a los sindicatos del otro " personal " o de las " personas empleadas en calidad de obreros manuales ". La consecuencia de este doble sistema, vertical y horizontal, según alega el querellante, es reducir en grado sumo la importancia de las organizaciones: la única organización de cierta importancia que puede formar este personal es una federación de facto, pero esta última no puede negociar ni adquirir personalidad jurídica. El querellante sostiene que se mantendrán estas restricciones en las proyectadas modificaciones legislativas.
216. 390. El querellante hace referencia al caso del Consejo Industrial del Sindicato de Trabajadores del Gobierno de la Prefectura de Ooita. Esta organización fué creada por el personal industrial de los servicios públicos, personal que se halla incluido (de conformidad con el artículo 57 de la ley de servicios públicos locales) en la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales, dentro de la jurisdicción del Sindicato de Trabajadores del Gobierno de la Prefectura de Ooita, afiliado a la organización querellante. En 1960, el Consejo Industrial, según se alega, fué víctima de injerencias por parte de los empleadores en relación con la elección de sus funcionarios, y cuando el Sindicato recurrió a la comisión local de relaciones de trabajo en busca de remedio, la apelación no se consideró aceptable hasta que se efectuaron ciertos cambios en su Constitución.
217. 391. El querellante pasa a referirse al caso del Sindicato de Funcionarios Médicos Nacionales de la Prefectura de Iwate, organización incluida en la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales y a la cual tienen acceso todos los empleados de los 30 hospitales de la Prefectura de Iwate. Según se alega, en 1959 el gobierno prefectoral revisó los estatutos correspondientes con objeto de determinar las categorías de empleados que no podían formar parte del Sindicato en calidad de afiliados por hallarse incluidos en el epígrafe de " personal de dirección e inspección " a que se refiere el artículo 5-2 de la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales, descalificando así para la afiliación al Sindicato a 20 de los 27 presidentes de las filiales sindicales existentes y a 274 de los 1.900 afiliados al Sindicato.
218. 392. En su comunicación de 2 de octubre de 1961, el Gobierno confirma que los empleados públicos locales están divididos en empleados administrativos generales - que pueden formar una organización de empleados en virtud de la ley de servicios públicos locales y empleados de las empresas públicas locales o personas empleadas en calidad de obreros manuales, que pueden formar un sindicato en virtud de la ley de sindicatos, a reserva de las disposiciones de la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales. Los primeros disfrutan de términos y condiciones reglamentarias (locales) y los segundos pueden concertar contratos colectivos. En virtud de la ley actual, los sindicatos de empleados administrativos generales, con objeto de poder ser registrados y negociar, deben limitar su afiliación a este género de empleados. El personal docente se encuentra en la misma situación. Los empleados de las empresas públicas locales y las personas empleadas en calidad de obreros manuales, según declara el Gobierno, podrán organizar un sindicato o una federación que exceda de los límites de una empresa pública local o de un organismo público local.
219. 393. En virtud del proyecto de ley modificatoria, según declara el Gobierno, ya no se exigirá el requisito de que el Sindicato esté exclusivamente formado por empleados de empresas públicas locales y personas empleadas en calidad de obreros manuales. Por consiguiente, añade el Gobierno, el alegato de que se mantendrá la política de subdividir las organizaciones sindicales en unidades más reducidas, incluso después de ratificarse el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación. 1948, " carece totalmente de fundamento ".
220. 394. El Gobierno declara en el párrafo 24 de dicha comunicación de fecha 2 de octubre de 1961 que se propone mantener esta situación, según la cual " el personal técnico y de inspección y las personas ocupadas en deberes administrativos " son distintos de las " personas empleadas en calidad de obreros manuales " y, desde el punto de vista de las relaciones de trabajo, se los trata del mismo modo que a los " empleados administrativos generales ". Por lo que se refiere a la disposición del artículo 5-1 de la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales, según la cual " no se permitirá a las personas que ocupan cargos de dirección o de inspección ni a las personas encargadas de cuestiones confidenciales organizar un sindicato o afiliarse a él ", el Gobierno añade que, en virtud de la ley actual, estas categorías pueden crear una organización de empleados de conformidad con la ley de servicios públicos locales. De acuerdo con el proyecto de ley modificatoria, el artículo 5-1 quedará suprimido y las categorías a las cuales se hace actualmente referencia en el mismo podrán organizar un sindicato, pero no participar en el mismo sindicato que los empleados generales.
221. 395. Respecto al caso del Consejo Industrial de Sindicatos de Trabajadores del Gobierno de la Prefectura de Ooita, el Gobierno declara que, con objeto de que un sindicato pueda participar en el procedimiento previsto en la ley de sindicatos que le protege contra las prácticas desleales del trabajo, es necesario que el sindicato y su Constitución se ajusten a las normas establecidas por la ley de sindicatos. Si se ajustan o no a dichas normas será decidido por los miembros públicos de la Comisión de Relaciones de Trabajo. En caso de que no se cumplieren dichas normas, la Comisión, en lugar de descalificar al sindicato, hará previamente una recomendación a fin de que se ajuste a las disposiciones de la ley de sindicatos. En este caso, la Comisión adoptó este último método y el Sindicato actuó de acuerdo con las recomendaciones de la Comisión, y pudo utilizar los procedimientos previstos en la ley de sindicatos.
222. 396. Respecto al caso del Sindicato de Funcionarios Médicos Nacionales de la Prefectura de Iwate, el Gobierno hace referencia a la disposición del artículo 5-1 de la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales por la cual se excluye al personal de dirección o de inspección y a las personas empleadas en capacidad confidencial de la afiliación al sindicato organizado por los empleados generales de la empresa pública local, declarando que esta disposición protege a los sindicatos contra la dominación por elementos que representan los intereses de la autoridad. La disposición del párrafo 2) del artículo 5 de la citada ley declara que la inclusión de diferentes grados en la categoría de personal de dirección, de inspección y análogo está determinada por el estatuto de conformidad con las normas fijadas por orden ministerial, y que el Gobierno considera que esto impide que pueda ser determinada de modo arbitrario la delimitación de la categoría. El estatuto aplicable en el caso del Sindicato de Iwate, según el Gobierno, está de acuerdo con las normas fijadas por orden ministerial. El Gobierno no dice nada que sirva para refutar la declaración del querellante relativa al número de funcionarios y de afiliados que quedaron descalificados para la afiliación al Sindicato en virtud de dicho estatuto.
223. 397. Desde el punto de vista de la libertad sindical, la cuestión referente a la separación actual de las diferentes categorías profesionales empleadas por los organismos públicos locales plantea ciertos problemas de interpretación algo complicados, que no resultan del todo claros a juzgar por la documentación de que dispone el Comité. Sin embargo, dejando de lado por el momento la cuestión de los empleados de inspección, al parecer la situación es la siguiente: los " empleados administrativos generales " de un organismo público local son los empleados de dicho organismo cuyas condiciones de empleo se rigen por estatutos y que se hallan incluidos en las disposiciones de la ley de servicios públicos locales; estas personas pueden formar únicamente una organización de empleados de acuerdo con dicha ley. Los empleados docentes de un organismo público local pueden asimismo formar un sindicato que se limite únicamente a su categoría - también incluidos en la ley de servicios públicos locales -, pero aparte del sindicato de " empleados administrativos generales ". Por consiguiente, en virtud de la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales, el " personal " de una empresa determinada puede formar un sindicato que se limite a dicho " personal ", y también pueden hacerlo las " personas empleadas en calidad de obreros manuales ". Además, el Gobierno declara que los empleados de las empresas públicas locales y las personas empleadas en calidad de obreros manuales pueden organizar un sindicato o una federación que exceda de los límites de una sola empresa u organismo público local. El Comité solicita del Gobierno que tenga la bondad de decirle si la anterior interpretación es correcta y explicar: a) si el " personal " y las " personas empleadas en calidad de obreros manuales " por una empresa pública local pueden unirse en el mismo sindicato y si todos los empleados de las empresas públicas locales de una prefectura pueden formar un sindicato o una federación de la prefectura, que tenga derecho a negociar contratos colectivos; b) si todos los " empleados administrativos generales de todos los organismos públicos locales de una prefectura pueden unirse en una sola organización de empleados; c) si las diferentes organizaciones formadas por los empleados incluídos respectivamente en la ley de servicios públicos locales, la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales y la ley sobre personal docente pueden reunirse en una federación para una prefectura; d) si la expresión " personas empleadas en calidad de obreros manuales " se refiere únicamente a ciertos empleados de las empresas públicas locales o comprende asimismo a los obreros manuales de los organismos públicos locales y, en este último caso, si dichas personas pueden afiliarse al mismo sindicato de empleados de la empresa pública local.
224. 398. En vista de la declaración del Gobierno relativa a las modificaciones que van a ser introducidas en la legislación (véase párrafo 393), el Comité - dejando otra vez de lado la cuestión del personal de inspección - solicita del Gobierno que declare si dichas modificaciones darán por resultado permitir que todos los empleados administrativos generales de un organismo público local puedan unirse en una organización sindical con todo el personal y las personas empleadas en calidad de obreros manuales de una empresa pública local, y si podría una sola organización, facultada para negociar, abarcar la totalidad de una prefectura.
225. 399. En cuanto a los grados de personal de inspección, al parecer el Gobierno se propone mantener la separación desde el punto de vista del derecho de sindicación, entre dichos grados, por un lado, y los demás grados inferiores, por otro. Sin embargo, también en este caso hay algunos puntos que no están claros. Al parecer, en el caso de cada empresa pública local, el organismo público local competente puede designar mediante su estatuto las " personas que ocupan cargos de dirección o de inspección y las personas empleadas en una capacidad confidencial " a las cuales, según el artículo 5-1 de la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales, " no les estará permitido organizar sindicatos ni afiliarse a ellos ". El Comité solicita del Gobierno que declare: a) en virtud de qué disposición legal tienen actualmente el derecho a que hace referencia el Gobierno (véase párrafo 394) de organizarse en virtud de la ley de servicios públicos locales, y si pueden organizarse de este modo mancomunadamente con " los empleados administrativos generales " del organismo público local; b) en qué forma cambiaría su situación gracias a las modificaciones legislativas que se proyectan; c) quiénes son el " personal técnico y de inspección " y las " personas ocupadas en funciones administrativas " a que se hace referencia en el párrafo 24 de la comunicación del Gobierno de 2 de octubre de 1961 y por qué legislación se rige su derecho de sindicación; d) si, en vista de la intención de mantener en la legislación modificada el requisito de que los grados de personal de dirección e inspección sólo puedan formar organizaciones aparte de las que organicen los demás empleados, se tiene el propósito de permitir que sus organizaciones se federen con las organizadas por los demás empleados.
226. Alegatos relativos a la denegación del derecho de negociación colectiva y del derecho a concertar contratos colectivos, en virtud de la ley de servicios públicos locales
227. 400. El Sindicato de Trabajadores Prefectorales y Municipales del Japón alega que, de conformidad con la ley de servicios públicos locales, las organizaciones de empleados están autorizadas para concertar contratos por escrito a condición de que no se hallen en contradicción con los estatutos del organismo público local, pero que no están autorizadas para concertar contratos colectivos.
228. 401. El Gobierno declara que esas organizaciones de empleados pueden negociar sobre diversas cuestiones y hacer recomendaciones en cuanto a las condiciones de trabajo. Sin embargo, como se rigen por términos y condiciones de empleo reglamentarios, no pueden concertar contratos colectivos en el sentido propio de la palabra.
229. 402. El Comité observará que los actuales alegatos no añaden nada a otros análogos que fueron ya examinados, recomendándose que se hiciera caso omiso de ellos en los párrafos 178 y 179 del 54.° informe del Comité de Libertad Sindical. Por consiguiente, el Comité recomienda al Consejo de Administración que decida no haber lugar a examinar de nuevo dichos alegatos.
230. Alegatos relativos a las negociaciones colectivas por las organizaciones de empleados de las empresas públicas locales
231. 403. El Sindicato de Trabajadores Prefectorales y Municipales del Japón alega que se restringe el ejercicio de las negociaciones colectivas porque: a) en virtud de la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales, las cuestiones que afectan a la dirección y al funcionamiento de la empresa pública local quedan excluidas del alcance de la negociación colectiva; b) un contrato cuyas disposiciones estén en contradicción con el estatuto no podrá tener efecto por tal causa a menos que el estatuto sea modificado en consecuencia; c) un contrato que obligue al desembolso de fondos no disponibles en el presupuesto de la empresa pública local no será obligatorio para la autoridad hasta tanto que la asamblea del organismo competente haya tomado las medidas apropiadas.
232. 404. El querellante se refiere especialmente a un contrato concertado con el gobierno prefectoral por el Sindicato de Trabajadores del Gobierno, de la prefectura de Fukuoka, el 27 de mayo de 1960. Este contrato disponía que: a) debía permitirse al personal de servicio que se afiliase al Sindicato asistir a cualquier conferencia del mismo, a reserva de que esto no entorpeciese el funcionamiento normal de los asuntos administrativos; b) en caso de introducirse cambios en los salarios u otras condiciones de empleo, el Sindicato sería consultado previamente y se respetarían sus puntos de vista; c) cualquier traslado o cambio de empleados sería notificado previamente al Sindicato; d) funcionaría un sistema de recaudación de cotizaciones sindicales. El jefe de la División de Servicio Público del Departamento de Autonomía, según declara el querellante, opuso objeciones a ciertas disposiciones del contrato basándose en que se hallaban en contradicción con las funciones asignadas al jefe del organismo público local; en particular, el personal únicamente puede abandonar sus tareas en las horas de trabajo en casos especiales que se hallan previstos en las leyes o en los estatutos y en modo alguno debió haber precedido un contrato sobre esta cuestión a la enmienda de los estatutos; y, por lo que se refiere al cambio en los salarios, la autoridad que realiza los nombramientos (el gobernador) debiera tener facultades para decidir los aumentos especiales de salarios y no debió haberse concertado acuerdo alguno que limitase o restringiese dicha facultad.
233. 405. El Gobierno declara que las cuestiones que afectan a la dirección y funcionamiento de la empresa pública local deben ajustarse a lo dispuesto en la ley y, por consiguiente, no se trata de una cuestión para la negociación colectiva. Sin embargo, las disposiciones correspondientes han sido interpretadas y aplicadas en tal forma que permiten que incluso las cuestiones que afectan a la dirección y al funcionamiento se hallen sujetas a negociación colectiva siempre que se refieran a las condiciones de trabajo de los empleados. Las condiciones de trabajo de los empleados en las empresas públicas locales y de las personas empleadas en calidad de obreros manuales, según el Gobierno, se determinarán por contrato colectivo al cual se llegará mediante negociación colectiva entre la autoridad y el sindicato, de acuerdo con el artículo 7 de la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales. Pero, añade el Gobierno, ciertas cuestiones, tales como las " clases de salarios ", se determinarán en los estatutos en virtud del artículo 38 de la ley de empresas públicas locales (ley núm. 292, de 1952), de modo que algunas veces un contrato puede estar en contradicción con el estatuto. Para hacer frente a dichos casos, en el artículo 8 de la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales se dispone que el jefe del organismo público local deberá presentar a la asamblea de dicho organismo un proyecto destinado a rectificar o anular el estatuto particular, de modo que el contrato o acuerdo deje de estar en conflicto con el estatuto.
234. 406. El Gobierno sigue explicando que la empresa pública local debe funcionar dentro de los límites del presupuesto aprobado por la asamblea del organismo público local. Si un contrato hiciere necesario exceder de las previsiones presupuestarias, el jefe del organismo público local deberá presentar el acuerdo o contrato a la asamblea del organismo público local para su aprobación (artículo 10 de la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales). Estas disposiciones tienen por objeto dar mejor efecto al principio de dicha ley según el cual " las condiciones de trabajo de los empleados de la empresa pública local y de las personas empleadas en calidad de obreros manuales deben ser determinadas por contrato colectivo entre la autoridad y el sindicato mediante negociaciones colectivas voluntarias ".
235. 407. El Sindicato de Trabajadores del Gobierno de la Prefectura de Fukuoka, según declara el Gobierno, es una organización de empleados que se rige por la ley de servicios públicos locales y no le está permitido concertar " contratos colectivos ". La cuestión referente a la propiedad legal del " contrato escrito " que fué concertado había sido objeto de controversia legal antes y después de haber sido firmado.
236. 408. En primer lugar, el Comité considera que el querellante no debiera haber unido el caso del contrato de Fukuoka a los presentes alegatos, por estar relacionado con los alegatos expuestos en los párrafos 400 a 402 que anteceden. En vista de las conclusiones formuladas en dichos párrafos, el Comité no considera necesario proseguir el examen de este aspecto del caso.
237. 409. Si bien en el artículo 7-1 de la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales se dice que las cuestiones que afectan a la dirección y funcionamiento de la empresa pública local deben quedar excluidas de la negociación colectiva, el artículo 7-2 dispone, sin reserva alguna, que las cuestiones relativas a salarios y otras remuneraciones, horas de trabajo, descansos, vacaciones y días feriados, normas para el ascenso, la pérdida de categoría, el despido, la suspensión en el cargo, antigüedad, despido de carácter disciplinario, seguridad, higiene e indemnización por accidentes del trabajo, así como otras condiciones de empleo distintas de las que se mencionan, " pueden ser tratadas en la negociación colectiva y serán debidamente tenidas en cuenta en todo contrato de trabajo ". Según lo dispuesto en el artículo 8, dentro de los diez días de haber sido concertado un contrato cuyos términos se hallen en conflicto con los del estatuto del organismo público local correspondiente, el jefe de dicho organismo presentará un proyecto a la asamblea del citado organismo para que ésta decida sobre la necesaria revisión o anulación del estatuto, con objeto de que el contrato de referencia deje de estar en contradicción con aquél. A menos de procederse a la revisión o anulación del estatuto en cuestión, el contrato no tendrá efecto, en la medida en que tal disposición se halle en conflicto con el primero.
238. 410. Al parecer, se dispone, sin duda alguna, que los salarios y otras condiciones de empleo de las personas regidas por la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales son cuestiones que deben ser determinadas por contratos colectivos. En efecto, el principio de la ley, según lo expresa el Gobierno (véase párrafo 406), es que " deben " ser determinadas por contrato colectivo. La aplicación de dicho contrato pudiera exigir la modificación de los reglamentos locales. Es indudable que el principio mismo de resolver cuestiones por medio de contratos colectivos sería ineficaz a menos que se reconozca que existe la obligación de modificar los reglamentos de suerte que queden en conformidad con los contratos colectivos, y que la cuestión de su modificación cese de quedar a la discreción del organismo público local.
239. 411. En virtud del artículo 10 de la ley de empresas públicas locales, todo contrato que implique el desembolso de fondos no disponibles en el presupuesto, o de fondos de la empresa pública local, no será obligatorio para el organismo público correspondiente, y no se desembolsarán dichos fondos con tal fin hasta que la asamblea del organismo público local competente haya tomado las medidas apropiadas. En el espacio de diez días después de haber sido concertado dicho contrato, el jefe del organismo público local deberá presentarlo a la citada asamblea.
240. 412. A este respecto, el Comité recuerda el principio expresado por el Consejo de Administración cuando adoptó el párrafo 188, e), iii), del 54.° informe del Comité, según el cual la reservación de facultades presupuestarias a la autoridad legislativa no debería tener por resultado impedir el cumplimiento de un laudo dictado por un tribunal de arbitraje obligatorio, y expresa la opinión de que la aplicación de este principio debería garantizarse efectivamente en el caso de que un organismo público local tuviere facultades presupuestarias en relación con el contrato colectivo celebrado directamente o en nombre de dicho organismo público.
241. 413. Teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en los párrafos 410 y 412, el Comité solicita del Gobierno que declare si los contratos sometidos a las asambleas de organismos públicos locales han sido rechazados, por haberse negado las asambleas a modificar los reglamentos o conceder créditos, según sea el caso, y de ser así, en cuántas ocasiones ha ocurrido, y qué puede hacerse para dar efectividad a los contratos si son así rechazados.
242. Alegatos relativos a actos de injerencia en los sindicatos afiliados al Sindicato de Trabajadores Prefectorales y Municipales del Japón
243. 414. El Sindicato de Trabajadores Prefectorales y Municipales del Japón alega que se han producido actos de injerencia en los sindicatos sometidos a la ley de servicios públicos locales, y que no ha sido posible recurrir contra ellos; también se alegan actos de injerencia en relación con los afiliados a dicho Sindicato, comprendidos en la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales. El querellante declara que, en tanto que los sindicatos y sus afiliados comprendidos en la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales disfruten de los recursos prescritos por la ley de sindicatos, la ley de servicios públicos locales ofrece mucha menos protección.
244. 415. El querellante cita el caso del Sindicato de Empleados del Gobierno de la Prefectura de Akita, comprendido en la ley de servicios públicos locales, alegando que en virtud de " instrucciones confidenciales " de las autoridades el Sindicato quedó dividido y hubo injerencia en las elecciones sindicales. El Consejo Industrial de los Sindicatos de Trabajadores del Gobierno de la Prefectura de Ooita, que el querellante pretende está regido por la ley de relaciones de trabajo en las empresas públicas locales, se dice que fué sometido a injerencia en relación con sus elecciones, y que, al apelar para obtener remedio contra ello, fué denegado su recurso basándose en que el Sindicato se hallaba incluido en la ley de servicios públicos locales. En lo que se refiere al Sindicato de Empleados Municipales de Shizuoka, según se alega, las autoridades municipales imprimieron y distribuyeron unas hojas, para ser firmadas por los afiliados al Sindicato, en las que éstos hacían constar su dimisión del mismo. También se alegan otros actos de injerencia por el gobierno de Gumma, así como cierto número de casos de afiliados sindicales que se dice sufrieron injerencias a causa de su participación en las actividades sindicales. También se alegan varios actos de injerencia por parte de las autoridades en Saijo, Hammatsu, Kawaguchi y Tanabe.
245. 416. Se alega que el Gobierno se propone modificar la ley de servicios públicos locales a fin de que disponga la no aplicación de los recursos reglamentarios en caso de medidas adversas cuando se trate de un empleado que falte a su deber tal como este último se define en los estatutos y reglamentos del organismo público local y en las normas dictadas por los órganos del mismo.
246. 417. Por último, el querellante alega que, aunque los empleados públicos no son " funcionarios públicos dedicados a la administración del Estado ", el Gobierno los considera comprendidos en el artículo 6 del Convenio (núm. 98 sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, y de acuerdo con ello pretende que no están protegidos por las garantías previstas en dicho Convenio.
247. 418. El Gobierno declara que, como ya se hacía observar en la respuesta a la queja formulada por el Sindicato de Maestros del Japón, los recursos que ofrece la ley de servicios públicos locales son diferentes de los previstos en otra legislación, ya que los empleados públicos tienen el deber de consagrarse al servicio público, de cumplir los estatutos, etc., de los organismos públicos y de obedecer las órdenes de sus superiores. Toda infracción de estas obligaciones no puede ser excusada pretextando que se actúa en nombre de una organización de empleados.
248. 419. En opinión del Gobierno, los organismos públicos locales se reconocen como un elemento fundamental de la organización del gobierno del Estado, que se consigue gracias a la cooperación con el Gobierno central. Del mismo modo que los funcionarios públicos nacionales, los empleados públicos locales disfrutan de términos y condiciones de trabajo reglamentarios; el Gobierno pretende, pues, que por dicha razón son " funcionarios públicos dedicados a la administración del Estado " y que el Comité ya ha examinado este punto en el párrafo 179 de su 54.° informe.
249. 420. El Gobierno declara que se están examinando todos los casos de injerencia en los sindicatos y sus afiliados que alegan los querellantes (véase párrafo 415), y que en su día enviará las observaciones pertinentes sobre los mismos.
250. 421. En tales circunstancias, el Comité solicita del Gobierno que tenga la bondad de enviarle dichas observaciones lo antes posible y que aplace el examen de estos alegatos hasta que hayan sido recibidas.
251. Alegatos relativos a la intervención del legislador en materia de negociación colectiva sobre el sistema de descuento obligatorio de las cotizaciones sindicales
252. 422. El Sindicato de Trabajadores Prefectorales y Municipales del Japón alega que se tiene el propósito de modificar la ley de servicios públicos locales con objeto de prohibir el sistema de descuento obligatorio de cotizaciones sindicales.
253. 423. El Gobierno declara que el proyecto de enmienda prohibirá dicho sistema a menos que esté autorizado por la " legislación o los estatutos ".
254. 424. El Comité considera que el sistema de descuento obligatorio de las cotizaciones sindicales, que es la práctica generalmente aceptada, constituye una cuestión para ser negociada por contrato colectivo y que un empleador está normalmente en libertad de aceptar o no dicho sistema. Al parecer, los organismos públicos locales en el Japón han tenido hasta ahora libertad a este respecto por lo que se refiere a los empleados públicos locales y sus organizaciones.
255. 425. El Comité solicita del Gobierno que se sirva explicar si las enmiendas legislativas propuestas dejarían en libertad al organismo público local para dictar un estatuto, en su capacidad legislativa, concediéndole a él o a sus agentes la facultad de decidir en su calidad de empleadores si está de acuerdo, en aplicación de la ley de servicios públicos locales, en concertar con las organizaciones de empleados acuerdos que contengan disposiciones para la aplicación de un sistema de descuento obligatorio de las cotizaciones sindicales.
256. Alegatos relativos a la abolición del sistema de funcionarios sindicales a pleno tiempo
257. 426. El Sindicato de Trabajadores Prefectorales y Municipales del Japón alega que las enmiendas propuestas a la ley de servicios públicos locales abolirán el sistema de " vacaciones no pagadas " que en la actualidad se aplica a los empleados públicos locales cuando actúan en calidad de funcionarios sindicales a pleno tiempo.
258. 427. El Gobierno declara que esta enmienda es consecuencia de otra enmienda destinada a permitir que las personas que no sean empleados públicos sean elegidas para cargos de funcionarios de sus organizaciones.
259. 428. En su reunión de mayo de 1961, el Comité examinó los mismos alegatos en un texto legislativo más amplio, y en el párrafo 177 de su 54.° informe recomendó al Consejo de Administración que decidiera que, a reserva de las indicaciones citadas en los párrafos 175 y 176 del mismo, no había lugar a seguir examinando dichos alegatos.
260. 429. En los párrafos 175 y 176 de su 54.° informe, el Comité señaló que, en virtud de la legislación vigente, una organización puede nombrar como funcionarios únicamente a personas que se hallen dedicadas a la ocupación que representa el sindicato; y, salvo que se les de autorización, están obligadas, en virtud de los reglamentos relativos a los funcionarios, a dedicar su tiempo exclusivamente a estas funciones del servicio público. Tal organización puede nombrar un funcionario a tiempo completo únicamente si se le da permiso para ausentarse; sigue siendo empleado y, por lo tanto, con derecho a ser elegido como funcionario únicamente cuando el permiso de ausencia va acompañado de conservación de su situación. Por consiguiente, mientras la ley continúe como está, el Comité consideró que únicamente el mantenimiento del sistema actual permitiría a los sindicatos organizar su administración. Pero el Comité continuó declarando que si un sindicato tiene derecho a elegir como funcionarios a tiempo completo a personas ajenas a la ocupación de los miembros que representan, que, como dice el Gobierno, sería la situación en virtud de la nueva legislación, no podría considerarse ya a los empleadores interesados en la obligación de dar permiso de ausencia del trabajo por largo tiempo, sin pago de salarios pero conservando su situación, a personas dedicadas a semejante ocupación para que puedan actuar como funcionarios sindicales a tiempo completo.
261. 430. Por consiguiente, el Comité recomienda al Consejo de Administración que decida que, a reserva de las indicaciones que figuraban en el párrafo anterior, no ha lugar a seguir examinando los actuales alegatos.