Rapport intérimaire - Rapport No. 52, 1961

1. 79. Cuando el Comité examinó este caso en su reunión del 20 de mayo de 1960, formuló ciertas conclusiones en los párrafos 56 a 90 de su 48.° informe, el cual fué aprobado por el Consejo de Administración en su 146.a reunión (24 de junio de 1960).
2. 80. El párrafo 90 del 48.° informe del Comité dice:
3. 90. En virtud de todo lo expuesto, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) en cuanto a los alegatos relativos a la suspensión de los sindicatos del Sudán:
   • i) que señale a la atención del Gobierno la importancia que ha atribuído siempre al principio generalmente reconocido de que los sindicatos no deben hallarse sujetos a disolución o suspensión por la autoridad administrativa, y que la suspensión de los sindicatos sudaneses en noviembre de 1958 constituyó una grave violación de ese principio;
   • ii) que exprese la esperanza de que, promulgada ya una nueva legislación sindical, el Gobierno proveerá lo necesario para lograr que los trabajadores puedan constituir los sindicatos de su propia elección y adoptará las medidas necesarias para asegurar que tales sindicatos puedan organizar su administración y desarrollar sus actividades con plena libertad;
   • iii) que ruegue al Gobierno le tenga informado del curso de la situación a este respecto;
   • b) en cuanto a los alegatos relativos a la prohibición de un periódico sindical:
   • i) que señale a la atención del Gobierno la importancia que ha atribuído siempre a la libertad de la prensa sindical;
   • ii) que manifieste la esperanza de que, promulgada que haya sido una nueva legislación sindical, se restablecerá la libertad de la prensa sindical;
   • iii) que ruegue al Gobierno le tenga informado del curso de la situación a este respecto;
   • c) en cuanto a los alegatos relativos a la detención de sindicalistas:
   • i) que tome nota, lamentándolo, de que el Gobierno no ha estimado oportuno proporcionar al Comité la información solicitada, según se indica en el párrafo 86 supra;
   • ii) que señale a la atención del Gobierno la importancia que ha atribuído siempre al principio de que los sindicalistas acusados de delitos políticos o comunes que el gobierno considere ajenos a sus funciones sindicales sean prontamente deferidos a autoridad judicial imparcial e independiente;
   • d) que tome nota del presente informe provisional del Comité en cuanto a ciertas cuestiones planteadas por la legislación sindical recientemente promulgada en Sudán, a cuyo respecto el Comité ha puesto de relieve ciertos principios generalmente reconocidos y relacionados con la libertad sindical, y ha rogado al Gobierno que facilite información complementaria sobre ciertos puntos teniendo en cuenta esos principios, quedando entendido que el Comité informará de nuevo al Consejo de Administración una vez recibida la antedicha información.
4. 81. La solicitud de información complementaria que se indica en el párrafo 90, d), del 48.° informe del Comité fué hecha al Gobierno del Sudán mediante carta del Director General fechada el 13 de junio de 1960, y asimismo se informó al Gobierno mediante carta de 30 de junio de 1960 sobre la decisión tomada por el Consejo de Administración.
5. 82. El Gobierno suministró observaciones complementarias en una comunicación de fecha 6 de diciembre de 1960. En esta comunicación el Gobierno suministra no solamente información - según le había pedido el Comité - sobre los asuntos planteados por la nueva legislación sindical, sino también comentarios sobre las decisiones tomadas por el Consejo de Administración al adoptar el párrafo 90, a), b) y c), del 48.° informe del Comité, relativas a los alegatos sobre suspensión de sindicatos del Sudán y prohibición de un periódico sindical - respecto de los cuales el Consejo de Administración había pedido al Gobierno que le informara sobre el curso de la situación - y a los alegatos sobre detención de sindicalistas. Estos varios aspectos del caso se estudiarán separadamente a continuación.
6. 83. El Sudán no ha ratificado todavía el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, pero ratificó el Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949.

A. Alegatos relativos a la suspensión de los sindicatos del Sudán

1. 84. Estos alegatos y las observaciones suministradas al respecto por el Gobierno en sus anteriores comunicaciones de fechas 21 de febrero y 25 de agosto de 1959 y 13 de marzo de 1960 fueron analizados en los párrafos 58 a 70 del 48.° informe del Comité, el cual sometió al Consejo de Administración las recomendaciones que se encuentran en el párrafo 90, a), de dicho informe y que se citan más arriba en el párrafo 80.
2. 85. El Gobierno comienza por manifestar en su comunicación de 6 de diciembre de 1960 que la expedición de la ordenanza sindical en 1948 no condujo de inmediato a la presentación de solicitudes de registro de parte de las asociaciones entonces existentes, pues sus disposiciones contenían una serie de conceptos ajenos a la manera de vivir de los trabajadores sudaneses. En cambio, la única organización entonces existente - la Asociación de Intereses de los Trabajadores Ferroviarios - trató de convertirse en un sindicato general para abarcar a todos los trabajadores de Oficina, técnicos y manuales, tanto oficiales como particulares, lo cual es contrario, según el Gobierno, al principio fundamental de que los sindicatos deben componerse de personas que constituyan una comunidad unida por intereses comunes. Hacia 1950, sin embargo, se habían disipado los temores de los trabajadores y algunos sindicatos adictos a la Asociación de Intereses formaron un Congreso. Finalmente, en noviembre de 1950, cuarenta y cinco sindicatos constituyeron una federación de trabajadores manuales - la Federación de Sindicatos de Trabajadores del Sudán -. Desde entonces, declara el Gobierno, los sindicatos y especialmente la Federación confundieron sus atribuciones profesionales y sus « propias funciones políticas » con una actitud política general, entrando abiertamente en el escenario político en 1951 al iniciar una campaña para poner fin al condominio, medida que dió origen a controversias dentro de los propios sindicatos.
3. 86. El Gobierno continúa con algunos comentarios sobre ciertos aspectos sociales de la vida en el Sudán e indica que solamente el 10 por ciento de la población participa en las relaciones obreropatronales, ya que el 90 por ciento está formado por colonos campesinos que no ocupan trabajadores permanentes. Dentro del grupo de asalariados, la gran mayoría de los trabajadores organizados se emplean en la prestación de servicios, transporte, servicios públicos y salud pública o en la conservación de material importado. Los trabajadores no cambian de empleo, como sucede en los países más industrializados, para mejorar; por lo tanto, no existe un verdadero mercado de trabajo. Después de los laudos de salarios de 1950 y 1951, la Federación de Sindicatos, declara el Gobierno, perdió su influencia sobre los sindicatos, en parte porque los trabajadores habían obtenido ya sus ventajas y en parte porque la Federación intervenía en los asuntos de los sindicatos, trataba de empujarlos a huelgas de carácter político y realizaba sus propias elecciones en forma antidemocrática. A fines de 1952, según el Gobierno, la Federación comenzó a declarar una serie de « huelgas insensatas », negándose a negociar por principio. Aunque la Federación había sido reconocida de hecho por el Gobierno desde el principio, la ordenanza sindical de 1948 no contenía disposiciones sobre el registro de federaciones o sobre su existencia legal; después de estas huelgas, el Gobierno informó a la Federación que no continuaría reconociéndola como instrumento de negociación colectiva.
4. 87. Cuando se obtuvo la autonomía mediante el acuerdo anglo-egipcio de febrero de 1953, la Federación se mostró contraria al acuerdo; a partir de entonces, dice el Gobierno, la Federación y los sindicatos abandonaron sus funciones sindicales para entregarse a la campaña de las elecciones políticas, los políticos utilizaron los sindicatos para sus objetivos personales y los problemas económicos se mezclaron con los problemas políticos. La influencia de los partidos políticos se reflejó en las elecciones de directivas sindicales, pues los sindicatos intrigaron para obtener el apoyo de los partidos políticos, aunque había en el movimiento sindical una tendencia que trataba de seguir su propia línea de adhesión a los verdaderos aspectos del genuino sindicalismo. Una enmienda hecha a la ordenanza sindical en 1956 permitió el registro de federaciones de empleados de una empresa o de una industria. Con todo, declara el Gobierno, ninguna federación estaba en condiciones de obtener el registro antes de subir al poder el ejército el 17 de noviembre de 1958, debido a las maniobras de los partidos políticos y los dirigentes sindicales. Al asumir el poder el actual Gobierno, encontró que algunos dirigentes sindicales eran al mismo tiempo jefes de partidos políticos y, habiendo suspendido las actividades partidistas, consideró necesario suspender también las actividades sindicales.
5. 88. El Gobierno declara que la suspensión de la actividad sindical por las autoridades administrativas fué excepcional y única y que él está de acuerdo con el punto de vista expresado en el párrafo 90, a), i), del 48.° informe del Comité, de que es de especial importancia que las actividades sindicales no estén sujetas a suspensión administrativa. Esto se refleja, dice el Gobierno, en las disposiciones de la nueva ordenanza de 1960 (ver más abajo párrafos 111-113) sobre cancelación de actividades sindicales.
6. 89. El Gobierno añade que más de sesenta sindicatos han solicitado su registro bajo la vigencia de la nueva ordenanza, cuarenta y cinco de los cuales estaban en condiciones de ser registrados para el 31 de diciembre de 1960, una vez terminada la notificación previa de tres meses que exige la ordenanza para el registro. Este aspecto del procedimiento consagrado en la ordenanza constituye un experimento y podrá ser corregido a la luz de la experiencia. En conclusión, el Gobierno declara que puede suministrar información adicional al Consejo de Administración, a su debido tiempo, sobre el funcionamiento de los sindicatos bajo la nueva legislación.
7. 90. El Comité observa que la relación hecha por el Gobierno de los hechos que llevaron a la suspensión de la actividad sindical a fines de 1958 aporta numerosos detalles para el esclarecimiento de las declaraciones hechas en las anteriores comunicaciones sobre los defectos de la ordenanza sindical de 1948 y las vinculaciones políticas de los sindicatos, que fueron, entre otros, dos de los factores que contribuyeron a la situación a que se llegó en 1958 y a la suspensión de los sindicatos por la autoridad administrativa en circunstancias que el Gobierno califica de excepcionales y únicas. Esto, sin embargo, no parece implicar nada que pueda llevar al Comité a recomendar al Consejo de Administración que modifique la conclusión a que llegó en el párrafo 90, a), del 48.° informe del Comité, que se citó más arriba en el párrafo 80.
8. 91. En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) tomar nota de la información adicional suministrada por el Gobierno sobre los hechos que precedieron a la suspensión de las actividades sindicales en el Sudán en noviembre de 1958, y de la declaración del Gobierno de que esta suspensión por la autoridad administrativa fué excepcional y única y de que él está de acuerdo con el punto de vista expresado por el Consejo de Administración al adoptar el párrafo 90, a), i), del 48.° informe del Comité, de que tiene especial importancia que las actividades sindicales no estén sujetas a suspensión administrativa;
   • b) tomar nota también de la declaración del Gobierno de que más de sesenta sindicatos han solicitado su registro bajo la vigencia de la ordenanza sindical (enmienda) de 1960 y cuarenta y cinco de ellos estaban en condiciones de ser registrados para el 31 de diciembre de 1960, y de que el Gobierno puede suministrar a su debido tiempo información adicional sobre el funcionamiento de los sindicatos bajo la nueva legislación;
   • c) pedir al Gobierno que, tomando en cuenta el deseo expresado por el Consejo de Administración al adoptar el párrafo 90, a), ii), del 48.° informe del Comité, citado más arriba en el párrafo 80, se sirva continuar informando sobre los progresos que se hagan en cuanto a la formación y funcionamiento de los sindicatos en el Sudán.
     • Alegatos relativos a un periódico sindical
   • 92. Estos alegatos, así como las observaciones enviadas al respecto por el Gobierno en sus anteriores comunicaciones, fueron analizados en los párrafos 80 a 82 del 48.° informe del Comité y éste sometió al Consejo de Administración las recomendaciones contenidas en el párrafo 90, b), de dicho informe, que se citan más arriba en el párrafo 80.
9. 93. En su comunicación de 6 de diciembre de 1960, el Gobierno manifiesta que la cuestión de permitir a los sindicatos expresar sus opiniones mediante la publicación de sus propios periódicos será nuevamente estudiada y que se comunicarán al Consejo de Administración todos los progresos que se hagan en el futuro en este sentido.
10. 94. En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que tome nota de esta declaración del Gobierno y reafirme la importancia que el Consejo de Administración ha atribuído siempre a la libertad de la prensa sindical, y que pida al Gobierno se sirva mantener informado al Consejo de Administración sobre los progresos que se hagan en este sentido.
    • Alegatos relativos a la detención de sindicalistas
11. 95. Estos alegatos, así como las correspondientes observaciones del Gobierno suministradas en sus anteriores comunicaciones, fueron analizados en los párrafos 83 a 87 del 48.° informe del Comité, el cual sometió al Consejo de Administración las recomendaciones contenidas en el párrafo 90, c), de dicho informe y que fueron citadas más arriba en el párrafo 80.
12. 96. En su comunicación de 6 de diciembre de 1960, el Gobierno declara que la detención y posterior proceso de ciertos trabajadores se hicieron de acuerdo con una ley vigente, pero que, debido a las circunstancias excepcionales, fueron juzgados por un tribunal militar, cuando en circunstancias normales estos casos pertenecen a los tribunales ordinarios.
13. 97. El Comité estima que esta declaración no añade ningún elemento a las observaciones que tuvo ante sí en su reunión del 20 de mayo de 1960 y que, con relación a las recomendaciones definitivas que sometió al Consejo de Administración en el párrafo 90, c), de su 48.° informe, no encuentra razón para presentar al Consejo de Administración una recomendación adicional o una modificación de las anteriores. Algunos puntos que surgen de la ordenanza sindical (enmendada) de 1960
14. 98. En su reunión de 20 de mayo de 1960, el Comité examinó el texto de la ordenanza sindical (enmendada) de 1960, que entró en vigencia el 9 de febrero de 1960, texto que le había sido enviado por el Gobierno en su comunicación de 13 de marzo de 1960. También examinó cierto número de observaciones del Gobierno relativas a los trabajos preparatorios y de examen de la legislación existente que se hicieron antes de la promulgación de la ordenanza de 1960, así como algunas observaciones sobre disposiciones concretas. Estas observaciones se estudiarán a continuación al hacer el análisis de dichas disposiciones.
15. 99. En esa reunión, el Comité expuso sus razones para decidir que debería examinar ciertas disposiciones de la nueva legislación que ponen en discusión principios incorporados en el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, a pesar de que tal Convenio no hubiera sido ratificado por el Sudán. Estas razones fueron consignadas en el párrafo 71 del 48.° informe del Comité, que dice:
16. 71. La nueva legislación contiene ciertas disposiciones que requieren ser enjuiciadas con arreglo a los principios generalmente reconocidos en materia de libertad sindical; y también una o dos normas cuyo significado, expreso o implícito, no está bastante claro. Algunos de esos principios se hallan enunciados en el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948. Este Convenio no ha sido ratificado por el Sudán, pero, como ya se hizo en el caso núm. 102, relativo a la Unión Sudafricana, y en el caso núm. 169, sobre Turquía, el Comité considera apropiado poner de manifiesto que la Declaración de Filadelfia (actualmente parte integrante de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo), en su exposición de fines y objetivos para cuyo desarrollo, entre otros, existe la Organización en virtud del artículo 1 de su Constitución, texto enmendado en Montreal en 1946, proclama: (« ... la obligación solemne de la Organización Internacional del Trabajo de fomentar, entre todas las naciones del mundo, programas que permitan... lograr el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva, la cooperación de empleadores y de trabajadores para mejorar continuamente la eficiencia en la producción, y la colaboración de trabajadores y empleadores en la preparación y aplicación de medidas sociales y económicas En estas condiciones, el Comité, como ya lo hizo en los casos núms. 102 y 169, considera oportuno, a para cumplir la responsabilidad que le incumbe de fomentar aquellos principios cuya protección se le ha encomendado, orientarse en su tarea, entre otras cosas, por las disposiciones pertinentes aprobadas por la Conferencia y codificadas en el Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, y en el Convenio (núm. 98) sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949, debiéndolas tomar como criterios de comparación al examinar las alegaciones específicas, especialmente en cuanto los Miembros de la Organización tienen la obligación, según el artículo 19, 5), e) de la Constitución, de informar al Director General de la Organización Internacional del Trabajo, a intervalos apropiados, según lo que decida el Consejo de Administración, sobre el estado de su legislación y práctica respecto a los asuntos a que se refiere un convenio no ratificado, precisando en qué medida se ha puesto en ejecución o se propone poner en ejecución cualquiera de las disposiciones del convenio, mediante legislación, acción administrativa, contratos colectivos o de otro modo, e indicando las dificultades que impiden o retrasan la ratificación de dicho convenio ». El Gobierno del Sudán es uno de los que han cumplido con esta obligación, a instancia del Consejo de Administración, respecto al Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, habiendo enviado una memoria en 1959. Por consiguiente, el Comité, sin perjuicio de reconocer que las cláusulas de dicho Convenio no vinculan al Sudán, estima oportuno examinar los alegatos relativos al presente caso en los que se planteen principios incorporados en el Convenio, con el fin de determinar los hechos y comunicárselos al Consejo de Administración.
17. 100. El Comité procedió en seguida a examinar ciertas disposiciones específicas de la ordenanza sindical (enmienda) de 1960 y, como se indica más abajo, decidió pedir al Gobierno que le suministrara mayor información respecto de algunas de ellas, antes de formular sus recomendaciones definitivas sobre este aspecto del caso al Consejo de Administración. El Gobierno envió información complementaria en su comunicación de 6 de diciembre de 1960, juntamente con una nueva copia, corregida, del texto de la ordenanza. El Comité se encuentra, por tanto, en condiciones de continuar el examen de las diversas disposiciones de la ordenanza.
    • a) Disposiciones relativas a la formación de sindicatos.
18. 101. En su reunión del 20 de mayo, el Comité observó que el artículo 9, 1), de la ordenanza principal, enmendada en 1960, elevaba a cincuenta el número de promotores requerido para formar un sindicato. El Comité señaló que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ha sustentado el criterio de que el establecimiento de un sindicato puede dificultarse mucho, e incluso hacerse imposible, cuando la legislación fija en una cifra evidentemente exagerada el mínimo de miembros de un sindicato, como ocurre por ejemplo con la que estipula que los promotores de un sindicato de empresa deben ser cincuenta como mínimo. Este requisito, observaba el Comité, ha de ser considerado en relación con el nuevo artículo 27, 3), de la ordenanza enmendada, que dispone que « ningún trabajador deberá afiliarse a sindicato distinto del constituido por los trabajadores de la empresa gubernativa o privada en que se halle trabajando ». El Comité llamó, por lo tanto, la atención del Gobierno sobre el citado concepto de la Comisión de Expertos. El Comité pidió también al Gobierno que manifestara si el propósito de dicho artículo 27, 3), era impedir la creación de sindicatos profesionales, privando así a los trabajadores de empresas con menos de cincuenta personas del derecho de pertenecer a un sindicato, lo que sería notoriamente incompatible con el principio enunciado en el artículo 2 del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, de que los trabajadores, sin ninguna distinción, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a ellas.
19. 102. En su comunicación de 6 de diciembre de 1960, el Gobierno expresa que la elevación del número a cincuenta tuvo por objeto desembarazar al movimiento sindical de algunos sindicatos de corta duración que existían sólo en el papel. Debía haber también contribuciones suficientes para que el sindicato pudiera establecer oficinas. El Gobierno manifiesta también que anteriormente algunos sindicatos carecían de oficinas y no podían llevar un registro adecuado de sus miembros. En opinión del Gobierno, la nueva disposición fortalecerá la capacidad de negociar de los sindicatos. El artículo 27, 3), tiene por objeto favorecer las « asociaciones de empresa » en una dependencia oficial o en una empresa privada - único tipo de asociación que tiene « atractivo para el trabajador sencillo»-. Por ahora no se pretende estimular la formación de los sindicatos gremiales. En este sentido, el Gobierno señala que la ordenanza sobre conflictos colectivos de 1960 tiene aplicación en cualquier conflicto del trabajo entre empleadores y trabajadores, sean éstos o no miembros de un sindicato. Pero, concluye el Gobierno, la actual situación podría modificarse a la luz de la experiencia y práctica futuras.
20. 103. Podría parecer, por lo tanto, que, bajo la legislación actualmente vigente, no existe el derecho de crear sindicatos gremiales y que la libertad de asociación se encuentra limitada a la creación de simples sindicatos de empresa, pero, aun en este caso, solamente si la empresa es suficientemente grande para que haya por lo menos cincuenta empleados que quieran crear un sindicato. Parece seguirse de allí que los trabajadores de las empresas que tengan menos de cincuenta empleados de ninguna manera podrán ejercer el derecho de asociación y que, aun en las grandes empresas, este derecho estará condicionado a que no menos de cincuenta trabajadores convengan en fundar un sindicato.
21. 104. También anotaba el Comité en su reunión del 20 de mayo de 1960 que la definición de « trabajador » del artículo 2 de la ordenanza, enmendada en 1960, sólo engloba a las personas que realicen un « trabajo manual, especializado o no especializado », de suerte que todos los trabajadores, salvo los puramente manuales, parecen estar ahora privados del derecho de asociación. Más aún, la definición de « trabajador » excluye también a los « funcionarios o empleados del Gobierno ».
22. 105. En su comunicación de 6 de diciembre de 1960, el Gobierno declara que la cuestión de esta definición será estudiada concretamente cuando los próximos sindicatos comiencen a funcionar.
23. 106. En estas condiciones, el Comité, teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en el párrafo 101 anterior y las respuestas del Gobierno a las cuestiones que le planteó el Comité, recomienda al Consejo de Administración:
    • a) tomar nota de la declaración del Gobierno de que la definición de « trabajador » contenida en el artículo 2 de la ordenanza sindical, enmendada en 1960, debe ser reconsiderada cuando los próximos sindicatos comiencen a funcionar, y pedir al Gobierno que mantenga informado al Consejo de Administración sobre los progresos que se hagan en este sentido;
    • b) expresar la esperanza de que el Gobierno, teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en los párrafos 101, 103 y 104 en relación con los artículos 9, 1), y 27, 3), de la ordenanza enmendada, estudiará la enmienda de estos artículos a fin de permitir la formación de sindicatos gremiales, y pedir al Gobierno que mantenga informado al Consejo de Administración sobre los progresos que se hagan en este sentido.
    • b) Disposiciones relativas a las federaciones y confederaciones y a la afiliación a organizaciones internacionales de trabajadores.
24. 107. En su reunión del 20 de mayo de 1960, el Comité observó que el artículo 27, 4), de la ordenanza enmendada en 1960, según el cual el sindicato cuyos miembros hayan sido contratados por un empleador no podrá unirse, federarse o asociarse en cualquiera otra forma con otro sindicato, es incompatible con el principio generalmente aceptado que se encuentra consagrado en el artículo 5 del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, de que las organizaciones de trabajadores tienen el derecho de constituir libremente federaciones y confederaciones. Como no estaba suficientemente claro si el artículo se refería a toda clase de sindicatos, el Comité pidió al Gobierno que explicara en qué circunstancias, de haberlas, los sindicatos podían constituir federaciones de acuerdo con la legislación vigente y en qué circunstancias podían fusionarse (teniendo en cuenta que la ordenanza de 1960 había derogado las anteriores disposiciones sobre fusión).
25. 108. También observó el Comité que, según el artículo 27, 1), de la ordenanza, ningún sindicato registrado puede afiliarse a una organización no sometida a la ordenanza ni actuar juntamente con ella, y que esta disposición parecía privar a los sindicatos del derecho de afiliarse a las organizaciones internacionales de trabajadores, derecho casi universalmente reconocido y que se halla sancionado en el artículo 5 del mencionado Convenio.
26. 109. En su comunicación de 6 de diciembre de 1960, el Gobierno indica que la cuestión de permitir la formación de federaciones y confederaciones será estudiada cuando los trabajadores consideren que hay verdadera necesidad de ellas. Como actualmente no se permite la formación de federaciones y confederaciones, añade el Gobierno, sería complicado permitir a los sindicatos afiliarse a corporaciones externas, pero este asunto también será reconsiderado más tarde.
27. 110. En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
    • a) tomar nota de la declaración del Gobierno de que la cuestión de permitir la formación de federaciones y confederaciones será estudiada cuando los trabajadores consideren que existe verdadera necesidad de ellas y de que la cuestión de afiliación a organizaciones internacionales será reconsiderada más tarde;
    • b) expresar la esperanza de que el Gobierno, teniendo en cuenta las consideraciones expresadas en los párrafos 107 y 108 anteriores, estudiará la posibilidad de enmendar la legislación a fin de permitir la formación de federaciones y confederaciones y la afiliación de las organizaciones nacionales a organizaciones internacionales de trabajadores, y c) pedir al Gobierno que mantenga informado al Consejo de Administración sobre cualquier evolución en este sentido.
    • c) Disposiciones relativas a los recursos contra la denegación o cancelación del registro de sindicatos.
28. 111. En su reunión del 20 de mayo de 1960, el Comité observó que, según el artículo 14 de la ordenanza principal de 1948, había recurso de apelación contra la denegación del registro de un sindicato ante un juez de la Corte Suprema, el cual podía ordenar « que el sindicato fuera registrado o ... que no lo fuera ». Según el artículo 18, 4), hay recurso de apelación por la cancelación del registro « ante la Corte Suprema, cuya decisión será definitiva ». En los textos subrogados por la enmienda desaparecieron las palabras que van entre comillas y quedó consagrada para ambos casos una apelación ante «un juez de la Corte Suprema, el cual examinará la apelación de acuerdo con el Ordenamiento de Derecho Civil y en este caso los documentos del registrador serán considerados como documentos judiciales ». Al examinar la legislación de ciertos países que establecen el recurso de apelación ante autoridades gubernamentales superiores contra la decisión que rechaza el registro de un sindicato o que lo cancela, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones había sugerido que, como ocurre en general, debería fijarse explícitamente la competencia de los tribunales ordinarios en tal tipo de apelaciones. Como las disposiciones de la ordenanza original respondían al principio generalmente reconocido de que debe existir recurso de apelación ante los tribunales ordinarios contra la denegación o cancelación del registro de un sindicato, el Comité pidió al Gobierno que informara en qué grado se daba aplicación a este principio en la nueva legislación y, en particular, si el juez de la Corte Suprema tenía todavía facultad de revocar la decisión de denegación o cancelación del registro.
29. 112. En su comunicación de 6 de diciembre de 1960, el Gobierno confirma que el juez de la Corte Suprema tiene todavía facultad de revocar la decisión del registrador de sindicatos cuando se trata de la denegación o cancelación del registro de un sindicato.
30. 113. En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración decidir que, vista la declaración del Gobierno de que según las enmiendas hechas en 1960 a los artículos 14 y 18, 4), de la ordenanza sindical de 1948 el juez de la Corte Suprema conserva la facultad de revocar la decisión del registrador de sindicatos cuando se trata de la denegación o cancelación del registro de un sindicato, no existe base para continuar el examen de este aspecto de la legislación.
    • d) Disposiciones sobre las facultades del comisario de Trabajo.
31. 114. En su reunión del 20 de mayo de 1960, el Comité observó que el artículo 32 de la ordenanza principal disponía que el comisario de Trabajo «puede» reglamentar los asuntos contenidos en ese artículo. En el texto enmendado se dispone que el comisario « reglamentará », entre otras cosas, « los objetivos y fines del sindicato, las contribuciones de los miembros, los subsidios del Gobierno y el empleo que se de a dichos fondos ». El Comité puso de relieve la importancia que atribuye a los principios generalmente reconocidos - incorporados en los artículos 3 y 8 del Convenio (núm. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 - de que las organizaciones de trabajadores tienen el derecho de « redactar sus estatutos y reglamentos administrativos ..., organizar su administración y sus actividades y formular su programa de acción », de que « las autoridades públicas deberán abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal » y de que « la legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe » la vigencia efectiva de este derecho. El Comité estimó que toda disposición por la que se confiera a las autoridades, por ejemplo, el derecho de restringir las actividades sindicales en relación con las actividades y los fines perseguidos por los sindicatos de casi todos los países para la promoción y defensa de los intereses de sus miembros, o el derecho de coartar la libertad de un sindicato para fijar las contribuciones de sus miembros y para administrar e invertir sus fondos como lo desee, dentro de objetivos sindicales normales y lícitos, sería incompatible con los principios generalmente reconocidos que se pusieron de relieve más arriba. El Comité, por esta razón, pidió al Gobierno que declarara, habida cuenta de esos principios, el alcance exacto de los nuevos apartados g) y h) del artículo 27, introducidos en el texto enmendado de la ordenanza, y que explicara exactamente hasta dónde podían llegar las facultades discrecionales atribuidas al comisario de Trabajo en los asuntos mencionados.
32. 115. En su comunicación de 6 de diciembre de 1960, el Gobierno declara que la práctica anterior era que los sindicatos prepararan por sí mismos sus estatutos y luego los presentaran al comisario de Trabajo « solamente para confrontación ». Esta es la razón por la que se introdujeron los apartados g) y h) en el artículo 32.
33. 116. El Comité estima que el contenido de esta explicación no aclara todavía en forma completa las razones de las enmiendas en referencia. La situación que se presenta es ésta: el artículo 32 reserva al comisario de Trabajo, como se ve con bastante frecuencia en la legislación de países o territorios donde los sindicatos se encuentran en un incipiente estado de desarrollo, la facultad de expedir reglamentaciones sobre ciertos asuntos de método - formularios, guarda de archivos, derechos de registro, etc. -, pero con la inserción de los apartados g) y h) se han introducido cuestiones que normalmente no competen a las autoridades administrativas. El Gobierno declara, sin embargo, y muy categóricamente, que con la enmienda no se ha cambiado el procedimiento que existía anteriormente.
34. 117. En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración tomar nota de la declaración del Gobierno de que la inserción de los apartados g) y h) no ha cambiado el procedimiento que existía anteriormente, según el cual los sindicatos redactaban por sí mismos sus estatutos; y sugerir al Gobierno que, teniendo en cuenta los principios enunciados en el párrafo 114, quizás desee reconsiderar la redacción del artículo 32 con el objeto de que este punto quede más claro en la legislación.
    • e) Disposiciones relativas a la revisión de las cuentas sindicales.
35. 118. En su reunión de 20 de mayo de 1960, el Comité observó que el artículo 21, 1), de la ordenanza principal contiene la norma general que exige al tesorero de un sindicato rendir cuentas a la asamblea general de miembros, pero que un nuevo párrafo 2), introducido en la enmienda de 1960, dispone que « dichas cuentas serán presentadas por el Gobierno a condición de que el sindicato contribuya con el pago de los derechos fijados por el comisario de Trabajo ». El Comité encontró difícil de entender esta norma y, creyendo que podría tratarse de un error de traducción, pidió al Gobierno que explicara el sentido del párrafo 2) del artículo 21.
36. 119. En su comunicación de 6 de diciembre de 1960, el Gobierno manifiesta que en su respuesta anterior las palabras correspondientes habían sido mal copiadas y que el texto correcto es: « dichas cuentas sindicales serán revisadas por el Gobierno a condición de que el sindicato contribuya pagando los honorarios de revisión, en la forma que el comisario de Trabajo juzgue razonable ».
37. 120. El Comité estima que, mientras muchas legislaciones disponen que las cuentas sindicales sean revisadas por un auditor, ya sea nombrado por el sindicato, ya sea nombrado por el registrador de sindicatos, caso éste menos frecuente, es un principio generalmente aceptado que dicho auditor, que debe poseer los requisitos normales exigidos por su profesión, sea una persona independiente. Por lo tanto, el Comité estima que una disposición que reserve al Gobierno el derecho de revisar los fondos sindicales no está de acuerdo con el principio generalmente aceptado de que los sindicatos deben tener el derecho de organizar su administración y de que las autoridades públicas deben abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal.
38. 121. En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que exprese la esperanza de que el Gobierno, teniendo en cuenta las consideraciones expuestas más arriba en el párrafo 120, quizás desee examinar nuevamente el párrafo 2) del artículo 21 de la ordenanza enmendada, con objeto de disponer que las cuentas sindicales sean revisadas por auditores competentes e independientes.